臺中高等行政法院判決
104年度訴字第53號104年5月14日辯論終結原 告 賴明約訴訟代理人 羅豐胤律師複 代理 人 吳佩書律師訴訟代理人 蘇靜怡律師被 告 行政院農業委員會林務局南投林區管理處代 表 人 張岱訴訟代理人 甘龍強律師上列當事人間承租國有土地事件，原告不服行政院農業委員會中華民國103年12月12日農訴字第1030722108號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告前與被告簽訂「臺灣省國有林地暫准租地租賃合約書」（下稱系爭租約），承租被告經管之濁水溪事業區第37林班林地（以下簡稱系爭林地），面積0.0325公頃，租期自85年11月19日至94年11月18日，因原告違反租約約定，擅自於系爭林地內經營民宿，經被告於94年9月6日終止該租約，並向臺灣南投地方法院訴請原告將系爭林地上之建物拆除，並返還系爭林地，案分別經臺灣南投地方法院及臺灣高等法院臺中分院判決原告應拆除建物，返還系爭林地確定在案。嗣原告於103年5月5日向被告重新申請繼續承租系爭林地，經被告以103年5月19日投政字第1034211552號函復，略以已依法收回之林地，得否再予出租，依據行政院農業委員會林務局101年5月24日邀集法務部、內政部及財政部等單位研商，咸認法院之確定判決對行政機關有一定之拘束力，必須依判決結果辦理，而收回之林地，如相關法令規定得予出租，則可依法令規定要件辦理，惟基於國有林地依據現行政策及相關法令，除依森林法第8條辦理出租外，均不再新辦出租，故所請並無法令可資辦理等語。原告不服，提起訴願，經訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠系爭租約第3條明文：「……前項租期屆滿時承租人若須繼
續使用林地，應於租期屆滿前1個月內檢具有關證件，提出申請續租，否則視同放棄續租……」，對續租之申請，僅要求承租人於租期屆滿前1個月內提出外，無其他要件限制。因原告有繼續使用系爭土地之需要，是依上開約定，於租期屆滿前1個月內向被告提出續租之申請。
㈡被告於94年9月以原告違約使用系爭土地為由，向臺灣南投
地方法院訴請拆屋交地，是就原告是否有違約使用系爭土地之情事，尚待民事法院審理判斷。因於法院審理期間適逢系爭租約租期即將屆滿，原告便提出續租之申請，被告卻以94年11月9日投埔字第0944407081號函覆「……查本租地有違規情事，現已移送法院訴請終止租約收回林地審理中，俟法院判決確定後再行辦理，故退還原續租申請書及合約書正本……」，而否准原告續租之申請，致臺灣南投地方法院當時就該件拆屋交地案件，以租約到期未續租為被告得主張拆屋交地之原因，判決原告敗訴。
㈢然依司法院釋字第540號解釋文，可知就國有財產之承租爭
議究屬公法爭議或私權爭議之判斷，係採取「二階段理論」（或稱「雙階理論」），即認於訂約前之階段，承租申請准否，須經主管機關依相關法規或行使裁量權而決定，此等申請人如有不服，須依法提起行政爭訟，屬公法爭議；訂約後履行之爭議，則屬私權爭執，由民事法院認定。是就原告與被告成立系爭土地之租賃契約後，有無違約使用，乃屬履行契約之爭議，依二階段理論，應由民事法院審理判斷，被告應無擅自認定之權限為是。詎料原告前以合於系爭租約約定之方式申請續租時，被告卻未經民事法院認定原告是否違約使用，即擅為否准續租申請之決定。雖該否准決定之書面內載否准原因係「俟法院判決確定後再行辦理」，退回續租申請書，未正面回應是否准許續租之申請，惟該書面亦明載「本租地有違規使用情事」，且退回續租申請書現實上已剝奪原告租用系爭土地之權利，發生原告無法使用系爭土地之法律效果，更令臺灣南投地方法院以系爭土地之租約已期滿未續租，作為被告得請求拆屋交地之理由，判決原告敗訴，形成「行政機關雖然稱俟民事法院之判決辦理，但民事法院卻以行政機關之行政處分為判決依據」之謬象，尤甚者，造成上開拆屋交地案件歷審判決就原告是否違約使用之爭議始終未置一詞，致原告究否違約使用系爭土地之爭議，自該拆屋交地案件定讞之96年間迄今已7年有餘，卻未獲民事法院之任何判斷！㈣嗣原告釐清上開關連後，於103年5月5日向被告申請續租系
爭土地，卻仍遭被告稱因收回之林地，除依森林法第8條出租外，均不再新辦出租，所請無法可資辦理云云，以103年5月19日投政字第1034211552號函否准，然原告申請續租，乃延續系爭租約之法律關係，並非以其他法律另為承租之申請，是上開函文以「所請並無法令可資辦理」為由否准申請，有理由不備之違法！原告是於救濟期間提起訴願，卻遭訴願決定機關為不受理決定。
㈤原告為維持生計之需要，徵得建物所有人即原告之父賴炳松
同意，將現有建物內部整修為民宿，由賴炳松向南投縣政府申請民宿登記，因系爭租約明文承租地限「建屋」之用，並未限制所建之屋不得作為民宿使用，是民宿之申請經南投縣政府准許在案，則原告所有程序均依政府機關之指示及相關法規辦理，申請民宿登記亦經政府機關審查認可，原告將現有房屋內部整修作為民宿使用以維持生計，自屬合法有據。詎料被告卻以原告將原有房屋作為民宿使用之行為認定為營利行為，稱原告違約使用云云，起訴要求原告拆屋交地，令原告錯愕不已！蓋系爭租約並無任何關於不得將原有房屋作為民宿使用之約定；且財政部90年12月27日台財稅字第0900071529號函明載：「鄉村住宅供民宿使用，在符合客房數五間以下，客房總面積不超過150平方公尺以下，及未僱用員工，自行經營情形下，將民宿視為家庭副業，得免辦營業登記，免徵營業稅」，國家稅捐主管機關已然認定如原告此種民宿免辦營業登記，顯見非營利行為，則被告援引行政院農業委員會林務局函文為據，稱原告經營民宿為營利行為，係違約使用云云，不僅單方面增加系爭租約所無之限制；且行政院農業委員會林務局對何謂「營利行為」應無認定權限，貿然稱原告此種為維持生計而將現有建物作為民宿使用之行為係營利行為，亦有違誤。
㈥被告94年11月9日投埔字第0944407081號函退還原告續租之
申請，及103年5月19日投政字第1034211552號函，均對外發生法律效果之單方行政行為之行政處分：
1.按「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。……」此有司法院釋字第423號解釋在案。
2.本件，原告於94年間及103年5月5日分別書函向被告申請續租系爭土地，而被告94年11月9日投埔字第0944407081號函，及103年5月19日投政字第1034211552號函（下稱原處分），形式上雖無行政處分之用語、形式或救濟教示，然已否准原告續租系爭土地之申請，則依司法院釋字第423號解釋，上開兩份函文即有對原告上開申請予以拒絕之表示，自係被告就該特定具體之公法事件所為之決定而對外直接發生法律效果之單方行政行為，核屬行政處分無疑。
㈦被告94年11月9日投埔字第0944407081號函逕為否准原告續
租之申請，顯有裁量濫用及裁量逾越之違法，應屬無效，原告因而再具函申請續租，惟遭被告以原處分再次否准續租，原處分顯為延續違法行政行為之行政處分，亦有濫用裁量之違法：
1.按「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論」為行政訴訟法第4條第2項所明定，參諸行政程序法第5條所定「行政行為之內容應明確」之意旨，行政機關裁量權之行使，如未依現存確定之事實，反以未來不確定之事實為衡量，難謂無濫用裁量之違法。此有最高行政法院96年度判字第2098號判決見解可稽。
2.本件被告於94年9月以原告違約使用系爭土地為由，向臺灣南投地方法院訴請拆屋交地，是關於原告是否有違約使用系爭土地之情事，尚待民事法院審理判斷。蓋是否違約使用系爭土地，乃訂約後履行之爭議，依司法院釋字第540號解釋文所明揭之二階段理論，此屬私權爭執，被告應無擅自認定之權限為是，則被告既無認定是否違約使用之權限，自無「裁量權」可言。
3.系爭租約第3條明文續租之申請，僅要求承租人於租期屆滿前1個月內提出外，無其他要件限制，則被告對於原告續租之申請，得有之裁量範圍，應僅限於審查是否合於申請續約之期間為是，則於原告94年間申請續租系爭土地時，雖是否違約使用系爭土地尚於法院審理中，然此並不礙於原告以合於系爭租約約定之方式申請續租之事實，而被告既無擅自認定原告有無違約使用系爭土地之權限，則即應就原告續租之申請是否合於系爭租約約定為審查，而不及於其他，始合於被告之裁量範圍。
4.詎知被告函覆「……查本租地有違規情事，現已移送法院訴請終止租約收回林地審理中，俟法院判決確定後再行辦理，故退還原續租申請書及合約書正本……」，已現實上為否准原告續租申請之行政處分。綜以上開所述，被告未待民事法院認定原告有無違約使用，即擅自否准原告續租之申請，實已逾越「就原告續租之申請是否合於系爭租約約定為審查」之裁量範圍；又被告持「俟法院判決確定」為由，退還原告續租之申請，已然置現存原告以合於系爭租約約定之方式申請續租之事實而不論，反以未來民事法院是否認定原告違約使用之不確定事實為衡量，現實上為否准原告續租之行政處分，參之最高行政法院96年度判字第2098號判決見解，此實有濫用裁量之違法無疑。
5.既然原告是否違約使用系爭土地之爭議迄今未獲民事法院之任何判斷，且被告本無擅自認定原告是否違約使用之權限，則原告申請續租以維持系爭租約之效力，自屬有據，惟仍遭被告以原處分否准申請，所持理由「……已依法收回之林地，得否再予出租，依據林務局於101年5月24日邀集法務部、內政部及財政部等單位研商，咸認法院之確定判決對行政機關有一定之拘束力，必須依判決結果辦理，而收回之林地，如相關法令規定得予出租，則可依法令規定要件辦理，惟基於國有林地依據現行政策及相關法令，除依森林法第8條辦理出租外，均不再重新辦出租，故所請並無法令可資辦理……」，然民事法院始終未就原告是否違約使用系爭土地之爭議作出判斷，何來產生對行政機關之拘束力？又原告申請續租，乃延續系爭租約之法律關係，並非以其他法律另為承租之申請，是原處分顯為延續違法行政行為之行政處分，亦有濫用裁量之違法。
㈧原告經營民宿並未變更現有建物使用範圍，對系爭土地之維
護並無影響，被告卻於未有任何司法機關判決下以原處分否准原告續約之申請，影響原告一家生計甚鉅，顯有違比例原則：
1.按行政程序法第7條明文：「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。
三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」
2.系爭租約僅約定出租系爭林地之目的限建屋之用，並未限制所建之屋不得作為民宿使用，且原告雖申請民宿登記，全家人現實上仍居住於該屋之中。既有居住之事實，本即有令該屋適於居住之維護；又原告為維持生計之需要，徵得建物所有人即原告之父賴炳松同意，將現有建物內部整修為民宿，而原告該民宿為家庭副業，非營利行為已如前所述。則既為內部整修至適於居住使用，自未變更該建物之占地面積，是原告縱然經營民宿，亦未影響系爭土地之維護。然被告卻以否准原告續租之申請，令民事判決以該違法否准續租之行政處分為依據判決原告已無續租而須拆屋交地，令原告一家將流離失所，影響原告全家人生計甚鉅，顯未選擇對原告權益損害最少者，且其採取之方法所造成原告全家流離失所之損害，顯與欲達成目的之利益顯失均衡，已有違比例原則甚明。經原告再具函申請續租，仍遭被告以原處分否准，則原處分係延續被告之違法行政行為，亦有違比例原則。
㈨原告前經南投縣政府核准原告民宿之申請，後卻遭被告以原
告經營民宿為由稱原告違約使用，否准原告續租之申請，此國家行為顯有違信賴保護原則：
1.按行政程序法第8條明文：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」次按，最高行政法院92年度判字第494號判決要旨：「按行政程序法第8條規定，行政行為應保護人民正當合理之信賴。人民依前開規定主張其合理信賴應受保護者，須行政機關有一表示國家意思於外之外觀，或一事實行為存在，以為信賴之基礎；而人民因信賴，展開具體之信賴行為，如運用財產或為其他處理，而產生法律上之變動；嗣行政機關欲去除此項信賴基礎，人民之權利或利益將因之受有損害。」
2.原告將現有房屋內部整修作為民宿使用以維持生計，所有程序均依政府機關之指示及相關法規辦理，自屬合法有據，亦信賴國家機關經審查而核發之民宿登記證而懸掛民宿招牌，詎知此竟成為國家機關認定原告違約使用之理由，否准原告續租之申請進而要求拆屋交地，令因信賴國家機關且展開具體之信賴行為之原告全家人流離失所。則被告否准續租系爭土地之原處分與南投縣政府核發民宿登記證之行政行為相互矛盾牴觸，令受處分人即原告及全家之生命及生計受到重大侵害，是原處分確實違反行政行為信賴保護原則至明，應屬違法。
㈩原告申請續租乃延續系爭租約之法律關係，而系爭租約最初
係依臺灣省政府民國（下同）58年5月27日公告之「臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫」規定所訂立，是被告否准原告續約之申請自屬行政處分，原告當得提起行政爭訟救濟：
1、被告雖稱司法院釋字第695號解釋文明載人民依據國有林地濫墾地補辦清理作業要點申請訂立租地契約未為准許之決定，其訴訟應由行政法院審判，並稱本件並非上開大法官解釋文所提及之申請租地契約准許之情形不同，屬私權爭執云云。然見上開大法官解釋理由書明載：「……行政院農業委員會為接續清理前依臺灣省政府中華民國58年5月27日農秘字第35876號令公告『臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫』，尚未完成清理之舊有濫墾地，於97年4月23日訂定發布國有林地濫墾地補辦清理作業要點（下稱系爭要點）暨國有林地濫墾地補辦清理實施計畫，將違法墾植者導正納入管理，以進行復育造林，提高林地國土保安等公益功能。行政院農業委員會林務局所屬各林區管理處（下稱林區管理處）於人民依據系爭要點申請訂立租地契約時，經審查確認合於系爭要點及相關規定，始得與申請人辦理訂約。」，可知「國有林地濫墾地補辦清理作業要點」乃係接續臺灣省政府58年間公告之「臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫」，而各林區管理處對人民依「國有林地濫墾地補辦清理作業要點」申請承租為准否之行政行為既屬行政處分，則就人民依臺灣省政府58年間公告之「臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫」申請承租為准否之行政行為，自亦屬行政處分為是。
2、而原告之父賴炳松最初於64年間與被告訂定系爭租約，乃係依上開臺灣省政府58年間公告之「臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫」規定，期間歷經70年間續租、76年間改為9年期租約、78年間承租人變更為原告、85年間辦理續租，租期自85年11月19日至94年11月18日，期間法律關係不曾中斷，訂約之依據亦不曾變更，且斯時行政院農業委員會尚未訂定發布國有林地濫墾地補辦清理作業要點，是原告主張系爭租約之延續，自係延續前開原告之父賴炳松與被告依「臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫」國家政策訂定之系爭租約，則被告准否原告續租之申請，為是否與人民訂立國有林地租賃契約之前，基於公權力行使職權之行為，仍屬公法性質，原告自得就其准否之決定提起行政爭訟救濟。
就原告申請續租之申請，乃被告符合系爭租約之規定，則被
告准否續租之申請，其行政裁量應縮減至零，即申請續租如合於系爭契約規定之情形，應准許續租：臺灣省政府前於58年間公告之「臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫」規定，公告「臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫處理程序」，對續約之要件並無特別規定；而系爭租約對續租之申請，僅於第3條規定：「……前項租期屆滿時承租人若須繼續使用林地，應於租期屆滿前1個月內檢具有關證件，提出申請續租，否則視同放棄續租……」，對於續租之申請，僅要求承租人於租期屆滿前1個月內提出外，無其他要件限制。是倘承租人續租之申請符合該規定，被告准否續租申請之裁量即應限縮至零，而應為准許續租申請之行政處分。原告因有繼續使用系爭土地之需要，系爭租約第3條規定，於租期屆滿前1個月內向被告提出續租之申請，於契約約定並無相違，則被告即應作成准許原告續租申請之行政處分。
退步言之，縱認被告否准續租無不法，被告亦應有遵循行政
院函示及計畫之內容，恢復系爭租約，並將系爭土地移交財政部國有財產署（下稱國有財產署）接管，使原告得與國有財產署另訂租約，被告迄今猶未行之，顯有侵害人民權益之行政怠惰：
1、 行政院於97年2月21日以院臺農字第0970004763號函行文被告之上級機關行政院農業委員會（下稱農委會），命農委會應督促各主管機關本於權責落實辦理「原墾農民訴求還我土地實施計畫」、「國土保安計畫─解決土石流災害具體執行計畫終止租約者恢復租約實施計畫」、「國有林地暫准放租建地、水田、旱地解除林地實施計畫」、「國有林地濫墾地補辦清理作業要點暨國有林地濫墾地補辦清理實施計畫」、「國立臺灣大學生物資源暨農學院實驗林管理處契約林地處理實施計畫」等五項個別計畫。其中「國有林地暫准放租建地、水田、旱地解除林地實施計畫」（下稱解除林地實施計畫）第2頁明載「暫准租地之存在，有其獨特之歷史背景，欲妥善解決此問題，無法單純思考林業經營面向，而應一併就法律、社會及經濟面加考量，……如依現況將使用地類別更正編定為建築用地或變更編定為農牧用地，移交財政部國有財產署接管，不僅落實濫墾地清理計畫之初衷，亦能符合民眾需求，更可充盈國家稅收，應為最適之方案，……就林務局經管國有林事業區內及區外國有林地，經濫墾清理計畫出租為暫准放租田、建地之土地，全面辦理勘查後，就編定前訂有暫准建地契約，且已有建築物存在之土地辦理更正編定為建築用地；以田（旱）地訂約，現況已作農業使用之土地，則變更編定為農牧用地，移交國有財產署管理，徹底解決此懸案。」，並規定處理原則及計畫期程，其中「處理原則」第2點明文暫准放租田、建地因違約經林務局終止租約，繫屬法院審理中，或經法院判決確定者，以不辦理使用地類別變更或更正編定及解除林班地為原則；林務局得令原承租人經法院公證承諾於半年內拆除違規擴建部分至符合原租約面積，經檢查合格，並支付林務局支出之裁判費、律師費等相關費用及返還5年不當得利之費用，並同意恢復租約時，得移交國有財產署接管後放租。
2、系爭土地原為原告先祖所有，原告之父賴炳松於35年間即設籍於系爭土地上，後中華民國政府於59年間進行土地大清查時，無視原告之父實際所有狀況，而將系爭土地劃為國有土地，並交由林務局管理，林務局乃將系爭土地暫准出租予原告之父賴炳松及原告，故系爭土地確屬國有林地暫准租地，適用前述恢復租約實施計畫、解除林地實施計畫等規定。縱使兩造間關於是否違約使用系爭土地經民事法院審理並判決確認，被告亦應按上開函示，遵循前開計畫之內容，恢復原告之租約，並將系爭土地移交國有財產署接管，使原告得與國有財產署另訂租約。然因被告之怠惰，並無按該函示主動辦理清查及聯絡原告，而無從回復原告之租約，遽然以違約使用為由，對原告提起拆屋還地訴訟；更因被告逕自否准原告續租之申請，致該拆屋交地訴訟未對被告主張之違約使用情事有何具體審認，率以兩造間無租賃關係存在為判決基礎判決原告敗訴確定，令已居住系爭土地數十餘年之原告一家將面臨拆屋交地之強制執行而流離失所，侵害原告權益至明。
被告應依64年1月4日林政字第56758號令，准許原告承租系
爭土地：由系爭租約第3條明載：「租賃期間自民國85年11月19日起至民國94年11月18日止計9年（奉林務局64年1月4日林政字第56758號令核准租用）……」，可知本件租賃關係之成立確實有所依據。惟該命令之內容為何，因原告無法查得，甚至於農委會林務局本身之函釋查詢系統亦無法查得，而此文書對原告承租系爭林地之權益至關緊要，依行政訴訟法第163條第3款之規定被告應有提出於鈞院之義務，懇請鈞院命被告提出。
被告應依行政院97年2月21日院臺農字第0970004763號函示
，及「國有林地暫准放租建地、水田、旱地解除林地實施計畫」，令原告公證承諾，並支付被告支出之裁判費、律師費等等相關費用，恢復與被告之租約，並同時移交國有財產署接管，俾令原告與國有財產署訂定租約：
1、農委會於97年4月23日訂定發布之「國有林地濫墾地補辦清理作業要點」即開宗明義：「一、行政院農業委員會（以下簡稱農委會）為清理民國58年5月27日台灣省政府農秘字第35876號令公告『臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫』遺漏尚未完成清理之舊有濫墾地，特訂定本要點。」，可知上開「臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫」自訂定公布迄今，農委會仍遵照執行。
2、上開濫墾地清理計畫第9條明文：「濫墾人於林地內已建房屋或開成水田者，應依照規定先行呈請核准解除林地，再按其性質分別移交有關機關接管處理。」，是農委會應對系爭土地解除林地。又系爭土地自始至終均由原告之父賴炳松建屋實際使用，直至原告承受亦復如此，是系爭土地之性質並非林地而為建地，此由系爭租約第1條明載系爭土地之「地目」為「建」，且被告所收取之租金始終為建地租金之數額均在在可見，是系爭土地應屬國有財產法第4條規定之「非公用財產」，農委會即應對系爭土地解除林地，移交予國有財產署接管，俾令原告得依國有財產法第42條第1項第2款之規定：「非公用財產類不動產之出租，得以標租方式辦理。但合於左列各款規定之一者，得逕予出租︰…二、民國82年7月21日前已實際使用，並願繳清歷年使用補償金者。」規定，與國有財產署訂立系爭土地之租約。
本件一旦拆除房屋，不僅將令原告一家流離失所，更令原告
遭遇不可回復之損害，被告未依「行政院農業委員會林務局經管國有林地變更為非公用財產處理要點」盡速對系爭土地解除林地移交國有財產署接管，其行政怠惰之不利益不應由原告承受：
1、按行政院97年2月21日院臺農字第0970004763號函命農委會應督促各主管機關本於權責落實辦理之「國有林地暫准放租建地、水田、旱地解除林地實施計畫」，關於系爭土地部分，其「參、工作項目及期程 一、計畫期程」之(三)明載：「98年1月至98年6月：國有林事業區外之土地屬暫准建地部分，需辦理更正編定者，由林務局檢具含土地坐落、位置圖、縣市辦理非都市土地使用編定公告前建物實際面積及暫准建地租約面積等已造冊之土地資料，送各縣（市）政府採認據以辦理更正編定。
…另為簡化作業流程，上開移交事宜可免經變更非公用之程序，由林務局直接造具移交清冊，併同相關文件直接函送國產局。」。
2、又「行政院農業委員會林務局經管國有林地變更為非公用財產處理要點」第2條第1項規定：「本會林務局經管國有林地（以下簡稱國有林地），其地質穩定、無礙國土保安及水土保持，且有下列情形之一，經本會林務局林區管理處（以下簡稱林管處）檢討已無法復育造林，並符合國有財產法第42條第1項第2款規定者，得依國有財產法及其相關規定所定程序核定變更為非公用財產：
（一）訂有租約作建築或附屬用地使用（含擴大使用租約約定以外土地）。」、第4條規定：「經辦理變更為非公用財產之國有土地，由林管處會同國有財產局所屬地區辦事處或分處，辦理土地移交接管及其管理機關變更登記事宜。」，可知被告確實有主動辦理國有林地變更為非公用財產，並移交由國有財產署接管之行政作為義務。
3、原告之父賴炳松於35年間即設籍於系爭土地上，而原告則出生、成長均於系爭土地上，迄今已生活60餘年，除因服兵役而離家外，不曾離開系爭土地過，現更為原告全家安身立命之所在，可謂與系爭土地關係深厚。倘被告盡速履行其行政作為義務，對系爭土地解除林地移交予國有財產署接管，則原告即可依國有財產法第42條第1項第2款之規定，與國有財產署成立系爭土地之租約；又縱若認為原告因違約使用前遭臺灣南投地方法院民事判決認定租約終止，然解除林地實施計畫「處理原則」第2點亦規定於此種情形，被告得令原告經法院公證承諾於半年內拆除違規擴建部分至符合原租約面積，經檢查合格，並支付被告支出之裁判費、律師費等相關費用及返還5年不當得利之費用，並同意恢復租約時，得移交國有財產署接管後放租。
4、是不論原告有無違約使用而終止租約，只要被告如實且盡速履行其行政作為義務，解除系爭林地移交國有財產署接管，原告均得承租而有使用系爭土地之權源，自無被要求拆屋還地之情形，如今卻因被告之行政作為怠惰，並無按行政院97年2月21日院臺農字第0970004763號函示、解除林地實施計畫，及「行政院農業委員會林務局經管國有林地變更為非公用財產處理要點」之要求及規定，主動辦理清查及聯絡原告，致原告之租約無從回復，亦致原告無從與國有財產署訂定租約，令原告遭被告要求拆屋還地，此不啻讓原告負擔被告自己行政怠惰之不利益，國家機關侵害人民生活權益之情形至臻明確。
綜上所述，無論被告主張原告違約使用是否經民事法院認定
，被告否准原告承租系爭土地及行政怠惰均屬違法之行政行為。被告以違法行政處分為依據作成之判決，要求原告拆屋交地，實令原告無法安身立命，而原處分否准原告承租系爭土地之申請誠屬違法，是懇請鈞院鑑核，撤銷訴願決定及原處分，被告並應作成准許原告承租濁水溪事業區第37林班暫准建地之行政處分。
三、被告則以：㈠「司法院為國家最高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟
之審判及公務員之懲戒，憲法第77條定有明文，可知民事與行政訴訟之審判有別。又依憲法第16條人民固有訴訟之權，惟訴訟應由如何之法院受理及進行，應由法律定之，業經本院釋字第297號解釋在案。我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。行政法院58年判字第270號判例及61年裁字第159號判例，均旨在說明行政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議，應由普通法院審判，符合現行法律劃分審判權之規定，無損於人民訴訟權之行使，與憲法並無牴觸。」司法院釋字第448號解釋，揭開上開意旨，甚為明確。參照上開解釋意旨，則本件被告代表國家將系爭國有土地出租與原告，兩造因該項國有土地租賃所生爭議，應由普通法院審判，而非依行政爭訟程序處理，自甚明確。原告於系爭土地租賃所生爭議，經普通法院民事判決確定後，再向被告申請恢復租約繼續承租原租賃標的土地，核其性質，仍屬對於原租約之爭議，是依上揭大法官解釋，自應由普通法院審判，非屬行政爭訟之範疇。訴願決定不受理，自無違誤，原告之訴為不合法，應予駁回。
㈡司法院釋字第695號解釋:「行政院農業委員會林務局各林區
管理處對於人民依據國有林地濫墾地補辦清理作業要點申請訂立租地契約未為准許之決定，具公法性質，申請人如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。」。其解釋理由書為:「我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判，依現行法律之規定，分由不同性質之法院審理。除法律別有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由普通法院審判;因公法關係所生之爭議，則由行政法院審判之(本院釋字第448號、第466號解釋參照)。至於人民依行政法規向主管機關為訂約之申請，若主管機關依相關法規須基於公益之考量而為是否准許之決定，其因未准許致不能進入訂約程序者，此等申請人如有不服，應依法提起行政爭訟(本院釋字第540號解釋參照)。行政院農業委員會為接續清理前依臺灣省政府中華民國58年5月27日農秘字第35876號令公告『臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫』，尚未完成清理之舊有濫墾地，於97年4月23日訂定發布國有林地濫墾地補辦清理作業要點(下稱系爭要點)暨國有林地濫墾地補辦清理實施計畫，將違法墾植者導正納入管理，以進行復育造林，提高林地國土保安等公益功能。行政院農業委員會林務局所屬各林區管理處(下稱林區管理處)於人民依據系爭要點申請訂立租地契約時，經審查確認合於系爭要點及相關規定，始得與申請人辦理訂約。按補辦清理之目的在於解決國有林地遭人民濫墾之問題，涉及國土保安長遠利益（森林法第5條規定參照）。故林區管理處於審查時，縱已確認占用事實及占用人身分與系爭要點及有關規定相符，如其訂約有違林地永續經營或國土保安等重大公益時，仍得不予出租。是林區管理處之決定，為是否與人民訂立國有林地租賃契約之前，基於公權力行使職權之行為，仍屬公法性質，申請人如有不服，自應提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。」。本件原告向被告申請恢復租約繼續承租原租賃標的土地，核其性質，屬對於原租約之爭議，有如上述，是與司法院大法官釋字第695號解釋所指，人民依據國有林地濫墾地補辦清理作業要點申請訂立租地契約之情形，並不相同。因此，原告於原租約爭議經民事判決確定後，申請恢復租約繼續承租原租賃標的土地，被告依確定民事判決意旨，否准原告之申請，為理所當然。原告圖以行政訴訟，推翻民事確定判決，自非所許。訴願決定不受理，其無違誤，應不待言。
㈢「國家為達成行政上之任務，得選擇以公法上行為或私法上
行為作為實施之手段。其因各該行為所生爭執之審理，屬於公法性質者歸行政法院，私法性質者歸普通法院。惟立法機關亦得依職權衡酌事件之性質、既有訴訟制度之功能及公益之考量，就審判權歸屬或解決紛爭程序另為適當之設計。此種情形一經定為法律，即有拘束全國機關及人民之效力，各級審判機關自亦有遵循之義務。中華民國71年7月30日制定公布之國民住宅條例，對興建國民住宅解決收入較低家庭居住問題，採取由政府主管機關興建住宅以上述家庭為對象，辦理出售、出租、貸款自建或獎勵民間投資興建等方式為之。其中除民間投資興建者外，凡經主管機關核准出售、出租或貸款自建，並已由該機關代表國家或地方自治團體與承購人、承租人或貸款人分別訂立買賣、租賃或借貸契約者，此等契約即非行使公權力而生之公法上法律關係。上開條例第21條第1項規定:國民住宅出售後有該條所列之違法情事者，『國民住宅主管機關得收回該住宅及基地，並得移送法院裁定後強制執行』，乃針對特定違約行為之效果賦予執行力之特別規定，此等涉及私權法律關係之事件為民事事件，該條所稱之法院係指普通法院而言。對此類事件，有管轄權之普通法院民事庭不得以行政訴訟新制實施，另有行政法院可資受理為理由，而裁定駁回強制執行之聲請。事件經本院解釋係民事事件，認提起聲請之行政法院無審判權者，該法院除裁定駁回外，並依職權移送有審判權限之普通法院，受移送之法院應依本院解釋對審判權認定之意旨，回復事件之繫屬，依法審判，俾保障人民憲法上之訴訟權。」上揭司法院釋字第540號解釋，在於確認事件屬民事事件，應由普通法院審判。原告援引該解釋，主張被告就系爭租約無權認定原告是否違約云云，並非可採。按私權糾紛，即糾紛當事人各有主張，因此由法院以判決定紛止爭。原告所稱被告無權認定即無裁量權云云，其非可採，亦不待言。
㈣按原告陳明「延續系爭租約之法律關係，並非以其他法律另
為承租之申請」，因此，本件為原租賃契約之爭議，其屬私權糾紛，無涉公權力行使之公法上關係，甚為明確。退而言之，縱認本件原告於原租賃契約經民事確定判決認定已經消滅後，再向被告申請恢復租約繼續承租原租賃標的土地，經被告否准，係屬公法上之爭議事件，原告得為行政爭訟，則被告所為否准之原處分，仍屬適法。按人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。固為行政訴訟法第5條第2項明文所規定，惟依該項規定提起課予義務訴訟，必須其向中央或地方機關之申請，係依法申請，始符要件，亦即必須其依法有公法上請求權存在，其本此公法上請求權為申請，經駁回者，始得循序提起課予義務訴訟。本件原告提起課予義務訴訟，並未陳明其有何公法上請求權，得請求被告就系爭土地訂立租約。原告於起訴狀中雖提及「臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫」，但依該清理計畫，原告並無請求被告與之訂約之權利。事實上，係原告之父賴炳松於64年間，依該清理計畫訂立租約，嗣後變更承租人為原告，此據原告於起訴狀中陳述明確。而依該計畫第4、5、7、8點，雖有依照「臺灣省國有森林用地出租造林辦法」所訂條件，與濫墾人訂約實施造林之規定，但並無訂立租約後，租約消滅，承租人得再請求訂立租約之規定。又上揭清理計畫中所提及之「臺灣省國有森林用地出租造林辦法」，於精省後，為「國有林事業區出租造林地管理要點」所取代，該管理要點亦無租約消滅，承租人得再請求訂立租約之規定。因此，原告亦無從依該管理要點之規定，請求訂立租約。而森林法第八條規定「國有或公有林地有左列情形之一者，得為出租、讓與或撥用:一、學校、醫院、公園或其他公共設施用地所必要者。二、國防、交通或水利用地所必要者。三、公用事業用地所必要者。四、國家公園、風景特定區或森林遊樂區內經核准用地所必要者。違反前項指定用途，或於指定期間不為前項使用者，其出租、讓與或撥用林地應收回之。」，原告無從依該條規定，請求訂立林地租約，亦不待言。此種情形，就原告之申請，被告回函說明「已依法收回之林地，得否再予出租，依據行政院農業委員會林務局101年5月24日邀集法務部、內政部及財政部等單位研商，咸認法院之確定判決對行政機關有一定之拘束力，必須依判決結果辦理，而收回之林地，如相關法令規定得予出租，則可依法令規定要件辦理，惟基於國有林地依據現行政策及相關法令，除依森林法第8條辦理出租外，均不再新辦出租，故所請並無法令可資辦理。」，自無違誤。原告既無公法上請求權，可資請求被告就系爭林地與之訂立租約，則其提起課予義務訴訟，請求被告就系爭林地與之訂立租約，即欠缺權利保護要件等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：本件被告以原處分函復原告，以其所請並無法令可資辦理，否准原告申請承租系爭林地所生之爭執，究應循行政爭訟程序或民事訴訟程序以為救濟？原告之公法上請求權為何？原告向被告申請承租系爭林地，是否有理由？
五、經查：㈠按司法院於91年3月15日作成釋字第540號解釋，在理由書指
明「至於申請承購、承租或貸款者，經主管機關認為依相關法規或行使裁量權之結果不符合該當要件，而未能進入訂約程序之情形，既未成立任何私法關係，此等申請人如有不服，須依法提起行政爭訟，係另一問題」等語，司法院釋字第695號解釋理由亦載明「至於人民依行政法規向主管機關為訂約之申請，若主管機關依相關法規須基於公益之考量而為是否准許之決定，其因未准許致不能進入訂約程序者，此等申請人如有不服，應依法提起行政爭訟（司法院釋字第540號解釋參照）」。由司法院釋字第540、695號解釋之精神可知，各林區管理處審查時，如訂約有違林地永續經營或國土保安等重大公益時，仍得不予出租。是各林區管理處之決定，為是否與人民訂立國有林地租賃契約前，基於公權力行使職權之行為，屬公法性質。本件原告主張先前係其父賴炳松依「臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫」向被告承租系爭土地，其後再以原告名義換約繼續承租，嗣經被告終止租約，原告乃請求依「臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫」、「國土保安計畫─解決土石流災害具體執行計畫終止租約者恢復租約實施計畫」、「國有林地暫准放租建地、水田、旱地解除林地實施計畫」及「國有林地濫墾地補辦清理作業要點」等規定，向被告申請訂約租地遭否准，乃被告行使公權力之結果，屬公法性質。本件被告拒絕原告重新訂定租約之申請，原告不服，對之循序提起行政訴訟，本院自有審判權。
㈡次按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不
當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」、「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」、「人民因中央或地方機關對其依法聲請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」訴願法第1條第1項、第3條第1項及行政訴訟法第5條第2項分別定有明文。又「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符……。」復經司法院釋字第423號解釋闡述綦詳。是凡中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，即屬行政處分。本件原告於103年5月5日向被告申請承租系爭土地（原告與被告間原臺灣省國有林暫准使用租賃合約業經被告終止契約，經本院向原告闡明係重新申請承租─本院卷第86-87頁），經被告以103年5月19日投政字第1034211552號函復，略以已依法收回之林地，得否再予出租，依據行政院農業委員會林務局101年5月24日邀集法務部、內政部及財政部等單位研商，咸認法院之確定判決對行政機關有一定之拘束力，必須依判決結果辦理，而收回之林地，如相關法令規定得予出租，則可依法令規定要件辦理，惟基於國有林地依據現行政策及相關法令，除依森林法第8條辦理出租外，均不再新辦出租，故所請並無法令可資辦理等語。依上說明，該函即有對原告上開申請辦理承租之請求予以拒絕之表示，自係被告就公法上具體事件所為之決定而對外直接發生法律效果之單方行政行為，核屬行政處分。被告及訴願決定均認系爭函文非屬行政處分，而屬私法上之爭執，自有未洽，合先敘明。㈢查本件兩造原所訂立之「臺灣省國有林地暫准租地租賃合約
書」，該契約第2條規定：「本租約出租之林地限建屋之用不得供其他用途。」第3條規定：「……（奉林務局64年1月4日林政字第56758號令核准租用）……。」（本院卷第18頁），而林務局64年1月4日林政字第56758號令主旨：「濫墾地清理水田、建地之特別放租，其追收使用費，希參照往例暫准放租收取租金方式標準辦理，除專案核准者租期照核定期限辦理外餘可依照往例暫定為4年辦理訂約，至濫墾地清理農作物、果樹、竹類，已奉准訂約部分，免予追收使用費，希照辦。」（本院卷第124頁）足見該契約是為了解決國有林地遭人民濫墾的問題，涉及國土保安之長遠利益，為解決國有林地遭濫墾之問題，而依照臺灣省國有林事業區濫墾地清理計畫所訂定之契約，並為兩造所不爭。而原告前與被告簽訂「臺灣省國有林地暫准租地租賃合約書」，係承租被告所管理濁水溪事業區第37林班地內之系爭林地，面積0.0325公頃，租期自85年11月19日至94年11月18日，因原告違反租約約定，擅自於系爭林地內經營民宿，經被告於94年9月6日終止該租約，並向臺灣南投地方法院訴請原告將系爭林地上之建物拆除，並返還系爭林地，分別經臺灣南投地方法院及臺灣高等法院臺中分院判決原告應拆除建物，返還系爭林地確定在案。嗣原告乃於103年5月5日以申請書（本院卷第60頁背面、第61頁正面）向被告申請重新訂定租約承租系爭林地，經被告以103年5月19日投政字第1034211552號函予以否准等情，有卷附臺灣省國有林地暫准租地租賃合約書、申請書、臺灣南投地方法院94年度訴字第360號、臺灣高等法院臺中分院95年度上易字第409號民事判決及民事判決確定證明書等件可稽（本院卷第18、60-61頁、訴願卷第71-88頁），堪予認定。
㈣本件原告主張被告應依「臺灣省國有林事業區內濫墾地清理
計畫」、「國土保安計畫─解決土石流災害具體執行計畫終止租約者恢復租約實施計畫」、「國有林地暫准放租建地、水田、旱地解除林地實施計畫」及「國有林地濫墾地補辦清理作業要點」之規定，主張被告應准原告就系爭林地重新訂立租約乙節。按森林法第3條第2項規定：「森林以國有為原則。」第5條規定：「林業之管理經營，應以國土保安長遠利益為主要目標。」第6條第2項前段規定：「經編為林業用地之土地，不得供其他用途之使用。」第8條規定：「（第1項）國有或公有林地有左列情形之一者，得為出租、讓與或撥用：一、學校、醫院、公園或其他公共設施用地所必要者。二、國防、交通或水利用地所必要者。三、公用事業用地所必要者。四、國家公園、風景特定區或森林遊樂區內經核准用地所必要者。（第2項）違反前項指定用途，或於指定期間不為前項使用者，其出租、讓與或撥用林地應收回之。」臺灣森林經營管理方案第10點規定「國有林事業區之林地，除依森林法第8條規定辦理，配合政策之推行經行政院專案核准，及已出租林地另案檢討者外，不再放租、解除或交換使用。」是國有林地係以國有為原則，而林業之管理經營，應以國土保安長遠利益為主要目標，國有或公有林地除有森林法第8條第1項各款規定之情形，方得為出租。是原告主張被告應將系爭國有林地解除交由財政部國有財產署管理，再由財政部國有財產署出租予原告，即無可採。縱使被告將來將系爭土地交由財政部國有財產署管理，亦應由原告向財政部國有財產署承租，核屬另一問題，亦與本件原告向被告申請承租系爭土地無涉。本件原告雖主張其係依「臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫」請求被告重新辦理訂定租約，惟原告與被告間先前已依「臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫」訂約，其後因故解約，但依該清理計畫規定，並無再請求被告與之訂約之權利。本件係原告之父賴炳松於64年間，依該清理計畫訂立租約，嗣後變更承租人為原告，此據原告於起訴狀中陳述明確。而依該清理計畫第4、5、7、8點，雖有依照「臺灣省國有森林用地出租造林辦法」所訂條件，與濫墾人訂約實施造林之規定，但並無訂立租約後，租約消滅，承租人得再請求訂立租約之規定。又上揭清理計畫中所提及之「臺灣省國有森林用地出租造林辦法」，於臺灣省精省後，為「國有林事業區出租造林地管理要點」所取代，該管理要點亦無租約消滅，承租人得再請求訂立租約之規定。因此，原告亦無從依該管理要點之規定，請求訂立租約。
㈤而「國有林地暫准放租建地、水田、旱地解除林地實施計畫
」之處理原則及期程載為：「……二、暫准放租田、建地因違規經林務局終止租約，繫屬法院審理中，或經法院判決確定者，以不辦理使用地類別變更或更正編定及解除林班地為原則；惟倘原承租人經法院公證承諾半年內拆除違規擴建部分至符合原租約面積，經檢查合格，並支付林務局付出之裁判費、律師費等相關費用及返還5年不當得利之費用者，並同意恢復租約時，得續依本計畫辦理相關事宜。」（本院卷第100背面-101頁正面）是本件原告所承租之系爭土地若屬該實施計畫所規定之暫准放租建地，因原告違約經被告解除契約，訴請法院判決原告應拆除建物，返還系爭林地確定在案，以不辦理使用地類別變更或更正編定及解除林班地為原則。又本件被告已向臺灣南投地方法院民事執行處聲請執行，定104年7月2日上午履勘現場（本院卷第142頁），原告並未於期限內（99年12月止）提出經法院公證承諾半年內拆除違規擴建部分至符合原租約面積，再向被告申請檢查合格，並支付林務局付出之裁判費、律師費等相關費用及返還5年不當得利之費用之證明，並經被告同意恢復租約時，得續依本計畫辦理相關事宜。是原告亦無從依該實施計畫之規定，請求訂立租約。又「國有林地濫墾地補辦清理作業要點」第1點規定：「行政院農業委員會（以下簡稱農委會）為清理民國58年5月27日台灣省政府農秘字第35876號令公告『臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫』遺漏尚未完成清理之舊有濫墾地，特訂定本要點。」本件系爭土地係依「臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫」之規定，經清理後與原告訂定系爭契約，其後經終止契約，因其非遺漏尚未完成清理之舊有濫墾地，原告自無再依「國有林地濫墾地補辦清理作業要點」之規定，與被告辦理租約之適用。
㈥再按「國土保安計畫─解決土石流災害具體執行計畫」終止
租約者恢復租約實施計畫內容記載，經林務局終止租約者，關於已經法院判決交還土地情形之處理原則及期程為：「……三、承租人已於法院和解交回租地及已判決交回土地但尚未執行者，計63筆，47.61公頃，由原承租人經法院公證承諾於1年內完成每公頃均勻種植600株造林木，經檢查合格，並支付林務局付出之裁判費及律師費等相關費用及返還不當得利之費用者，恢復租約，否則照案執行。四、租地內有違規建築物或工作物者，應先拆除後，再依上述一、二、三原則辦理。五、判決確定，已強制執行收回者，不再給予租約。」、「工作項目辦理流程：聯絡到原承租人後於3個月內辦理公證。」、「期程：97年2月1日至98年12月30日止。」（本院卷第98-99頁）。本件兩造之系爭租約既經被告於94年9月6日終止該租約，並經法院判決原告應拆除建物，返還系爭林地確定在案，已如前述。被告現已向臺灣南投地方法院民事執行處聲請執行，定104年7月2日上午履勘現場，有臺灣南投地方法院執行命令1件附卷可憑（本院卷第142頁），而原告原承租之系爭土地，係作建屋使用，非屬執行恢復租約計畫範圍內之國有造林地，且該租地內有違規建築物或工作物尚未拆除，並已超過期程（98年12月30日止），自無該計畫之適用，而得申請承租。
㈦復按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令
所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」為行政訴訟法第5條所明定。所謂「依法申請之案件」係指人民就特定具體事件，依據法令規定有申請行政機關作成行政處分之公法上請求權而言，故非屬依法申請之案件，因行政機關並不負作成處分之法定義務，其提起課予義務訴訟即不具備實體判決要件。本件原告訴之聲明，除聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分外，並請求被告應作成准許原告承租濁水溪事業區第37林班暫准建地之行政處分，核屬提起課予義務訴訟，依前開說明，自須其請求係屬依法申請之案件。如無公法上之請求權存在，則為其訴是否欠缺關於訴訟標的之法律關係之要件，並非欠缺訴訟合法要件。而原告提起行政訴訟是否欠缺關於訴訟標的之法律關係之要件，則須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，屬其訴有無理由之問題，依行政訴訟法第195條第1項及第200條第2款、第3款及第4款規定，應以判決行之（最高行政法院97年度裁字第2148號裁定參照）。原告雖主張其係依「臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫」等規定，請求被告重新辦理訂定租約，惟原告與被告間先前已依「臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫」訂約，其後因故解約，但依上開相關規定，並無再請求被告與之訂約之權利。而系爭租約原係原告之父賴炳松於64年間，依該清理計畫訂立租約，嗣後變更承租人為原告，此據原告於起訴狀中陳述明確。而依該計畫第4、5、
7、8點，雖有依照「臺灣省國有森林用地出租造林辦法」所訂條件，與濫墾人訂約實施造林之規定，但並無訂立租約後，租約消滅，承租人得再請求訂立租約之規定。又上揭清理計畫中所提及之「臺灣省國有森林用地出租造林辦法」，於臺灣省精省後，為「國有林事業區出租造林地管理要點」所取代，該管理要點亦無租約消滅，承租人得再請求訂立租約之規定。因此，原告亦無從依該管理要點之規定，請求訂立租約。而森林法第八條規定「國有或公有林地有左列情形之一者，得為出租、讓與或撥用:一、學校、醫院、公園或其他公共設施用地所必要者。二、國防、交通或水利用地所必要者。三、公用事業用地所必要者。四、國家公園、風景特定區或森林遊樂區內經核准用地所必要者。違反前項指定用途，或於指定期間不為前項使用者，其出租、讓與或撥用林地應收回之。」及臺灣森林經營管理方案第10點規定「國有林事業區之林地，除依森林法第8條規定辦理，配合政策之推行經行政院專案核准，及已出租林地另案檢討者外，不再放租、解除或交換使用。」是國有林地係以國有為原則，而林業之管理經營，應以國土保安長遠利益為主要目標，國有或公有林地除有森林法第8條第1項各款規定之情形，方得為出租。綜上，本件原告無從依上開規定，請求訂立林地租約。因此就原告之申請，被告回函說明「已依法收回之林地，得否再予出租，依據行政院農業委員會林務局101年5月24日邀集法務部、內政部及財政部等單位研商，咸認法院之確定判決對行政機關有一定之拘束力，必須依判決結果辦理，而收回之林地，如相關法令規定得予出租，則可依法令規定要件辦理，惟基於國有林地依據現行政策及相關法令，除依森林法第8條辦理出租外，均不再新辦出租，故所請並無法令可資辦理」，自無違誤。從而，原告既無公法上請求權，可資請求被告就系爭林地與之訂立租約，自非屬依法申請案件，其提起本件課予義務訴訟，請求被告就系爭林地與之訂立租約，即屬欠缺訴訟標的之法律關係之要件，自有未合。
㈧綜上所述，原告上開主張，均不足採。原告於103年5月5日
向被告申請就系爭林地重新訂立租約，經被告以原處分否准，並無違誤，訴願決定雖以原處分即被告103年5月19日投政字第1034211552號函，係被告對原告申請續租土地之回復說明，並非行使公權力行為之行政處分，且本件爭執係屬私權爭執，原告應循民事訴訟程序救濟，而為不受理之決定，其理由雖有不同，惟結論並無二致，仍應予以維持。從而，原告請求撤銷原處分及訴願決定，並請求被告應作成准許原告承租濁水溪事業區第37林班暫准建地之行政處分，為無理由，應予駁回。另本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘主張及舉證，於本件判決之結果並無影響，爰不逐一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 5 月 28 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 莊 金 昌法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 5 月 28 日
書記官 蔡 逸 媚