臺中高等行政法院判決
104年度訴字第61號104年9月10日辯論終結原 告 大甲商務汽車旅館有限公司代 表 人 鄭朝元訴訟代理人 洪嘉鴻 律師複 代理 人 鄭晃奇 律師被 告 臺中市政府觀光旅遊局代 表 人 陳盛山訴訟代理人 黃倩娟
楊晧怡林家誼上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服臺中市政府中華民國103年12月17日府授法訴字第1030163660號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告在臺中市○○區○○路○○○號經營大甲御和園商務汽車旅館，經原臺中縣政府於民國（下同）99年2月12日核准設立，嗣經臺中市政府環境保護局於102年5月清查臺中市轄內旅館業者，並依據行政院環境保護署訂定之「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」判定結果，認定原告為應實施環境影響評估而未實施環境影響評估案件，被告遂以103年5月9日中市觀管字第10300068062號函請原告於文到6個月內提出環境影響說明書，並由被告轉送臺中市政府辦理相關審查作業（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，惟遭訴願駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）本件原告應無適用開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第31條第1項第14款第5目規定：
⒈行政院環境保護署訂定之開發行為應實施環境影響評估細
目及範圍認定標準（於84年10月18日訂定，嗣經歷次修改）第31條第14款第5目固規定：「其他開發行為，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：……十四、觀光（休閒）飯店、旅（賓）館之興建或擴建，符合下列規定之一者：位於自來水水質水量保護區。」惟此款目規定之內容，自89年11月1日修法後即已存在，一直延續適用至今，已有逾14年之存在、適用期間，則目的事業中央主管機關乃至地方主管機關對於該款目之規定內容及適用範圍，勢必知之甚稔，斷不可能有所疏漏。而本件原告於98年1月間獲准興建、98年10月12日竣工、98年11月5日獲准核發使用執照、99年2月12日獲准旅館業設立登記、開始營業、102年10月4日申請旅館業變更登記，迄今已長達5年期間，並歷經至少5次之主管機關審查、認可程序（行政程序），如原告設立、經營上開商務汽車旅館，符合法定應進行環境影響評估之要件者，豈可能在歷經至少5次之主管機關審查程序，均未有主管機關人員發現，顯見原告之設立、經營上開商務汽車旅館，應尚不符合上開現行開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第31條第14款第5目之規定，原處分及訴願決定之認定原告應提出環境影響說明書云云，顯有錯誤。
⒉本件原處分及訴願決定書雖泛言直指原位屬自來水水質水
量保護區範圍內，惟自始至終從未提出關於該自來水水質水量保護區之範圍界址及編定時間等相關詳細資料，則是否被告認定有錯誤？尚非無疑。況原告自設立、經營時起，因事業用水之需求，自98年7月15日起（嗣103年8月5日申請水權展期）即向主管機關即原臺中縣政府、臺中市政府水利局及經濟部水利署申請水權、開鑿地下水井並繳交水源保育回饋費，倘原告之商務汽車旅館確坐落於自來水水質水量保護區範圍內，則水利單位主管機關之臺中市政府水利局及經濟部水利署，又豈會不知，益證本件原告並非位屬自來水水質水量保護區範圍內，原處分及訴願決定之認定當有錯誤。
（二）原告應受信賴保護：⒈按信賴保護原則乃憲法層級之一般法理原則，攸關憲法上
人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止，即行政法規之廢止或變更亦有其適用。所謂「信賴保護原則」，係指人民因相信既存之法秩序，而安排其生活或處置其財產，嗣後法規或行政處分發生變動，不得使其遭受不能預見之損害。固而行政處分已產生權利（授益處分），雖該行政處分有瑕疵，但受處分人或關係人對其存續已有信賴，倘行政機關之事後矯正將因此增加其負擔者，即不得任意為之。
⒉查原告主體建物為98年間興建，並領有建照執照、使用執
照，為合法開發起造建物。而後申請旅館業設立登記亦獲准許，自99年開始對外營業迄今，一切均遵照法令規定辦理，並無迴避相關規定之情形。而查，「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」於89年11月1日修正發佈，增定旅館興建應實施環境影響評估之規定。則原告於申請開發興建大甲御和園商務汽車旅館之主體建物時，若依法必須作出環境評估說明書以供審查，然實際漏未提出，當時各項業務主管機關卻一再核發相關執照與原告，致原告相信一切均合法令規定，進行高額投資。且原告開業5年間，行政機關均無任何取締行為，遲至103年5月間，被告始以函文告知原告應補正環境影響說明書，顯已有行政怠惰之事實，原告當然得以主張信賴保護原則，就已完成之開發行為，免作環境影響評估說明書。
⒊次查，被告辯稱觀光旅館設立登記審查事項及建照執照、
使用執照之核發等開發許可審查事項，均無環境影響評估之項目，故核發相關執照與原告並無行政疏失，且被告自知原告之主體建物係位於水源保護區內，應主動作環境影響評估而未施作，應自負責任云云。然查：
⑴「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書
，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。」「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」環境影響評估法第7條第1項、第14條第1項訂有明文。是縱如被告所辯，觀光旅館設立登記及建照執照、使用執照之申請核發項目均無環境影響評估之審查事項，但至少有轉送環境影響說明書與審查主管機關之行政義務，且應待主管機關審查之結果始能對開發許可為准駁決定，而非事不關己，毫無關連。是被告及臺中市政府都市發展局（核發建築執照、使用執照之單位）於原告為開發申請時，未收到原告遞交環境影響說明書時，竟未告知原告補送，而逕為審核通過，明顯有行政怠惰之情形，且明確違反應待環境影響評估結果始能就申請開發為准駁之審核程序。被告及臺中市政府都市發展局自稱無該項目之審查義務，明顯有有重大疏失，而導致原告信賴行政機關所核發之各項執照為開發行為後，竟會發生原准需開發之各項許可可能無效之虞慮。被告及臺中市政府都市發展局難辭其咎，原告當得以信賴保護原則，主張已無補作環境影響評估說明書之義務。
⑵再者，原告為民間營利事業單位，就法令之熟悉度當較行
政機關低落。原告縱使知悉原告之主體建物係位於水源保護區內，亦無法苛責原告就會知悉申請開發之時必須要作環境影響評估說明書。反觀被告及本件核發相關執照之行政機關，在依法行政之大原則下，難道不應該知悉所有法令規章？原告漏作環境影響評估說明書時，難道不應該主動告知原告申請文件有所缺漏，要求補正？難道不應該就自己有轉送環境影響評估說明書且應待主管機關就環境影響評估說明書審查結果才能對民眾申請事項為准駁決定之行政義務有所瞭解？被告及臺中市政府都市發展局辯稱自己之業務範圍沒有環境影響評估審查之項目，所以無需審查，實際上是自我免除審查義務，違反法令規定，甚且將責任推卸給申請民眾，指責是原告自己沒作，與行政機關無關。此不但是先前行政怠惰，更是事後推卸責任。
⑶再查，「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審
查或未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」固為環境影響評估法第14條第1項之明文規定。
然原告已因信賴目的事業主管機關所核發之各項執照及許可完成開發行為，合於信賴保護原則之要件。再者，近來因環保意識高漲，環境影響評估之要求漸趨嚴格，所需費用亦大幅增高，依原告先前詢價結果，目前進行環境影響評估所需費用高達3,609,000元，而原告之資本額僅為7,500,000元，根本無力負擔。若於原告申請開發之時被告知應作環境影響評估，原告可依自己之資力審酌是否進行或乾脆放棄開發。然被告於原告已全部開發完成且營業五年之後，始要求原告負擔龐大金額補作環境影響評估說明書，明顯侵害原告之權益。是原告主張本於信賴原則，被告及其他行政機關已不能再撤銷或廢止原告取得之各種受益處分，自當視同原告已完成環境影響評估且通過審查，不得再命原告補作，是被告所為之行政處分當有違法，難以成立。
（三）原告得主張「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第36條第2款規定，免作環境影響評估：
⒈末按「曾經目的事業主管機關許可之開發行為，因變更開
發單位或其他因素重新申請相同開發行為許可，……得免實施環境影響評估：二、原開發行為已完成並曾實際營運。」開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第36條第2款訂有明文。
⒉本件原告係經目的事業主管機關許可開發而領有合法旅館
業登記證之旅館業者，且自開發、實際營運迄今已逾5年期間，現縱因行政機關之行政怠惰，致原告仍有提出環境影響評估之義務，但參酌上述開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第36條第2款規定立法意旨「考量如其重新申請之開發行為及規模，未超出原許可內容，實際上應不會新增對環境之不良影響，故如經目的事業主管機關同意，免實施環評。」原告已合法完成開發行為並已實際營運長達逾5年之期間，期間從未發生任何危害環境情事，顯見原告之開發與營運斷不致對環境產生任何不良影響，亦應可免為實施環境影響評估。
（四）綜上所陳，被告之認事用法，顯有違誤，訴願決定遞予維持亦欠合法，原處分及訴願決定俱應予以撤銷等情，並聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）按環境影響評估法第7條第1項規定：「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查」同法第14條第1項規定：「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」次按開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第31條第1項第14款第5目規定：「其他開發行為，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：十四、觀光（休閒）飯店、旅（賓）館之興建或擴建，符合下列規定之一者：（五）位於自來水水質水量保護區。但申請擴建面積500平方公尺以下或累積擴建面積2,500平方公尺以下，經自來水水質水量保護區主管機關及目的事業主管機關同意者，不在此限。」
（二）查開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準於89年11月1日修正發布，增訂旅館興建應實施環境影響評估。臺中市政府環境保護局於102年5月清查被告轄管旅館業者，經函詢經濟部水利署確認原告位於「臺中縣外埔大甲第一水源自來水水質水量保護區」內，且依據臺中市政府都市發展局查詢結果，該建築物興建日期屬89年11月1日以後之開發行為。依環境影響評估法第7條第1項規定，原告於申請開發時即應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出。雖原告領有旅館業登記證之許可，惟依據環境影響評估法第14條第1項規定，該許可係無效，故被告要求原告補辦環境影響評估，於法應無違誤。
（三）原告雖以開發當時被告沒有要求應提出環境影響說明書，事後亦核准開發原告汽車旅館置辯，惟查：
⒈依據旅館業管理規則審查旅館業者之設立案件旅館業管理
規則第4條所規定之應檢附文件，並不涉及是否須辦理環境影響評估；再依據臺中市政府都市發展局104年6月5日中市都工字第1040087136號函說明二記載：「依據建築法第70條第1項規定：『建築工程完竣後……。』準此，使用執照查驗核發係依此規定，未涉及環境影響評估審查事宜……」是依臺中市政府都市發展局之說法，建築物如符合建築法第70條相關，即可核發使用執照，亦未涉及是否要審查環境影響評估事項。又被告前詢臺中市政府環境保護局，該局說法是：依據環境影響評估法第7條第1項規定，開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查，所以環境影響評估應由開發單位提出申請轉給環保單位審查，又依同法第14條第1項規定，在環境影響評估說明書沒有經過審查前，其許可無效。故是否要辦理環境影響評估是依據環境影響評估法相關規定而來，並非出於其他目的事業主管機關法規或臺中市政府都市發展局建築物法規，且應由開發單位主動提出。
⒉被告向經濟部水利署調閱104年水源保育與回饋費取用水
量填報單，上載99年間即已載明原告是位於自來水水質水量保護區內，當時便以電話通知詢問原告，並經原告繳費填報在案。既然99年原告已填報取用水量填報單，表示99年原告就已明知其係位於自來水水質水量保護區，依法就應該做環境影響評估，惟原告並未做環境影響評估，被告才請原告補作。
⒊原告雖主張：「依照開發行為應實施環境影響評估細目及
範圍認定標準第36條第2款規定，原告開發行為已經完成並曾實際營運，應不用再做環境影響評估。」等云，然按開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第36條條文內容係：「曾經目的事業主管機關許可之開發行為，因變更開發單位或其他因素重新申請相同開發行為許可，於重新申請許可時，……」該條意旨是指前經環境影響評估後，經目的事業主管機關許可，如要變更開發單位或變更一部分內容須重新申請。是為了避免造成申請人困擾，所以該條但書才規定不用重新辦理環境評估，惟此前題是已經辦過環境影響評估方予適用。本件原告沒有重新申請開發許可，自無符合認定上開認定標準第36條第2款相關規定。
⒋綜上所述，原告旅館登記證部分，被告係依照旅館業管理
規則為審查；建築執照及使用執照部分，乃依據建築法及內政部相關審查表項目而為審查，並非應審而未審，亦無有行政怠惰之問題。況本案審查相關文件時，被告所依據相關法令並無規定要審查環境影響評估事項，不能強加賦予被告審查原告是否要辦理環境影響評估之義務，原告應主動提出環境影響評估惟未提出，導致先前核發之許可無效，自應歸責於原告而非被告，非得因事後認為法令可能有修改必要，而否定當時行政行為之合法性等語，以資抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院查，上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、訴願決定書、系爭使用執照、原告旅館業登記證、建造執照及雜項執照規定項目審查表、一般旅館業申請設立登記應附交文件審查表、旅館業設立登記申請書、有限公司變更登記表、旅館業基本資料表、設立登記委託書、系爭土地建物查詢資料；臺中縣政府99年2月12日府交旅字第0990051831號函、臺中縣政府受理原告申請旅館業設立登記案現場會勘簽到簿；臺中縣政府99年1月27日府交旅字第0990032339號函、99年2月8日府工使字第0990045731號函；臺中縣政府受理旅館業設立登記證申請案現場會勘紀錄表（消防安全）、受理旅館業設立登記證申請案現場會勘紀錄表（醫護與衛生）、受理旅館業設立登記證申請案現場會勘紀錄表（建築管理）、受理旅館業設立登記證申請案現場會勘紀錄表（住宿安全與經營管理）、系爭建物位置圖、地籍圖、鄰房佔用地詳圖等；臺中市政府環境保護局清查判定結果簽、臺中市政府水利局103年9月16日中市水管字第1030050132號函、臺中市政府都市發展局104年6月5日中市都工字第1040087136號函、104年6月16日中市都建字第1040094107號函、104年7月31日中市都建字第1040122918號函；經濟部水利署102年5月22日經水工字第10253107500號函、104年6月26日經水事字第10451121550號函、經濟部93年10月8日經授水字第09320222570號公告、98年11月25日經授中字第09833492070號函；經濟部水利署98年12月21日經水事字第09831010250號函、102年3月4日經水事字第10231019930號函、102年5月22日經水工字第10253107500號函；水源保育與回饋費取用水量填報單、99年非農業用水徵收名單1217取用水量填報單、臺灣自來水公司各項費款抵用聯、第B0000000號水權狀等件附卷可稽，為可確認之事實。
五、歸納兩造上述主張，本件之爭執重點厥為：被告以原告符合開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第31條第14款第5目規定，以原處分要求原告進行環境影響評估，有無違誤？原處分有無違反信賴保護原則之情形？本件有無開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第36條第1項第2款規定之適用？茲分述如下：
（一）按環境影響評估法第1條規定：「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」第2條規定：「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第4條規定：「本法專用名詞定義如下：一、開發行為：指依第5條規定之行為。其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。二、環境影響評估：指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。環境影響評估工作包括第一階段、第二階段環境影響評估及審查、追蹤考核等程序。」第5條規定：「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……。前項開發行為應實施環境影響評估者，其認定標準、細目及環境影響評估作業準則，由中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後1年內定之，送立法院備查。」第6條第1項規定：「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。」第7條第1項規定：「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。」第14條第1項規定：「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」第16條規定：「（第1項）已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。（第2項）前項之核准，其應重新辦理環境影響評估之認定，於本法施行細則定之。」第17條規定：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」第22條規定：「開發單位於未經主管機關依第7條或依第13條規定作成認可前，即逕行為第5條第1項規定之開發行為者，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰，並由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為。必要時，主管機關得逕命其停止實施開發行為，其不遵行者，處負責人3年以下有期徒刑或拘役，得併科新臺幣30萬元以下罰金。」另開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第31條第1項第14款第5目規定：「其他開發行為，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：……十四、觀光（休閒）飯店、旅（賓）館之興建或擴建，符合下列規定之一者：……（五）位於自來水水質水量保護區。但申請擴建面積500平方公尺以下或累積擴建面積2,500平方公尺以下，經自來水水質水量保護區主管機關及目的事業主管機關同意者，不在此限。」上開開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準，係主管機關行政院環境保護署依據環境影響評估法第5條第2項規定之授權所訂定，屬辦理實施環境影響評估事務之細節性、技術性之規定，並未逾越母法授權範圍，符合法律保留原則，為合法之法規命令。由上規定可知，環境影響評估法之主要重點在預防及減輕開發行為造成不良影響，藉以達成保護環境及維護生活品質之目標。開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估，環境影響評估工作包括第一階段、第二階段環境影響評估及審查、追蹤考核等程序。第一階段環境影響評估程序係由開發單位於規劃開發行為時，先自行依環境影響評估作業準則進行環境影響評估，並作成環境影響說明書，其目的在使開發單位自行預測開發行為可能引起之環境影響，並提出對策或替代方案。開發單位申請許可開發行為時，並應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。又旅（賓）館若位於自來水水質水量保護區內，其興建即應實施環境影響評估。
（二）另按，觀光（休閒）飯店、旅（賓）館興建或擴建符合規定者，應實施環境影響評估，係開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準於89年11月1日修正時以第31條第13款所增訂（現已修正為第14款），其中於自來水水源水質水量保護區興建旅館者，即屬應實施環境影響評估之範圍。又依環境影響評估法第14條第1項規定，目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效；而所謂「開發行為」，依同法第4條第1款規定，係指依同法第5條規定之行為，其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。而此種開發行為之許可，包括允許建築（造）之建築（造）執照之發給（許可），亦有最高行政法院98年度判字第1119號判決意旨可資參照。經查，原告在臺中市○○區○○段466、473、474、550、551、552、553、5
55、556、557等地號土地（門牌為臺中市○○區○○路○○○號）興建並經營大甲御和園商務汽車旅館，經原臺中縣政府於97年10月30日核發（097）府工建建字第01488號建築執照，98年11月4日核發（097）府工建使字第01488號使用執照，並於99年2月12日經核准設立旅館登記等情，分別有前揭建築執照、使用執照、原告旅館業登記證、建造執照及雜項執照規定項目審查表、一般旅館業申請設立登記應附交文件審查表、旅館業設立登記申請書、有限公司變更登記表、旅館業基本資料表、設立登記委託書、旅館業登記證、臺中縣政府99年2月12日府交旅字第0990051831號函、99年1月27日府交旅字第0990032339號函、99年2月8日府工使字第0990045731號函、臺中縣政府受理原告申請旅館業設立登記案現場會勘簽到簿、臺中縣政府受理旅館業設立登記證申請案現場會勘紀錄表附卷可稽。然上開旅館所坐落之基地臺中市○○區○○段466、473、474、550、551、552、553、557等地號係位於臺中縣外埔大甲第一水源自來水質水量保護區內，前經臺灣省政府於74年7月15日公告「臺中縣外埔鄉大甲第一水源、水質、水量保護區域」管制事項暨主管機關，並歷經臺灣省政府77年8月5日勘測修正後公告修正保護區域範圍、經濟部93年1月15日公告修正將原管制事項暨主管機關修正為禁止或限制事項及其目的事業主管機關、經濟部93年10月8日公告修正將原公告之禁止與限制事項修正為依據自來水法第11條規定辦理，及配合臺中市改制，經濟部100年12月30日公告變更保護區名稱為「臺中市外埔鄉大甲第一水源自來水水質水量保護區域」，保護區域範圍均未修正，分別有經濟部水利署102年5月22日經水工字第10253107500號函、104年6月26日經水事字第10451121550號函在卷足憑（參見本院卷第71頁、第237頁）。原告所興建之系爭旅館，既位於自來水水源水質水量保護區內，且屬89年11月1日以後之開發行為，依前揭環境影響評估法第7條第1項規定，原告於申請開發時即應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，然原告並未提出環境影響說明書，更於向原臺中縣政府工務處申請建造執照時，提出97年8月20日製作的水土保持計畫，其中檢附水土保持計畫檢核表審查項目中第1項第4款就是否應進行環境影響評估欄位勾選「否」（參見本院卷第330頁、第331頁），顯未經環境影響評估之審查，是原告領有旅館業登記證之許可，依據環境影響評估法第14條第1項規定，其許可應屬無效。
從而，被告以原處分（本函文原記載「大甲御和園商務汽車旅館」，嗣經被告以104年4月21日中市觀管字第1040006050號函更正為「大甲商務汽車旅館有限公司」，參見本院卷第191頁）要求原告應於文到6個月內提出環境影響說明書，並由被告轉送臺中市政府辦理相關審查作業，揆諸上開規定，即非無據。原告主張「原告之設立、經營上開商務汽車旅館，應不符合上開現行開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第31條第14款第5目之規定，原處分及訴願決定之認定原告應提出環境影響說明書云云，顯有錯誤。」云云，容屬誤解，委非可採。
（三）復按，行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」此即誠實信用及信賴保護原則。又「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰……二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」「授予利益之違法行政處分經撤銷後，如受益人無前條所列信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償。」「原處分機關依第123條第4款、第5款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。」為行政程序法第117條、第119條、第120條第1項及126條第1項所明定。而司法院釋字第525號解釋謂：「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障……至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。」同院釋字第589號解釋謂：「……受規範對象如已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，且有值得保護之利益者，即應受信賴保護原則之保障。至於如何保障其信賴利益，究係採取減輕或避免其損害，或避免影響其依法所取得法律上地位等方法，則須衡酌法秩序變動所追求之政策目的、國家財政負擔能力等公益因素及信賴利益之輕重、信賴利益所依據之基礎法規所表現之意義與價值等為合理之規定。如信賴利益所依據之基礎法規，其作用不僅在保障私人利益之法律地位而已，更具有藉該法律地位之保障以實現公益之目的者，則因該基礎法規之變動所涉及信賴利益之保護，即應予強化以避免其受損害，俾使該基礎法規所欲實現之公益目的，亦得確保。」準此可知，行政法上信賴保護原則之適用，須具備信賴基礎、信賴表現及信賴利益值得保護等要件。經查，依據前開說明，開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估，環境影響評估工作包括第一階段、第二階段環境影響評估及審查、追蹤考核等程序，第一階段環境影響評估程序係由開發單位於規劃開發行為時，先自行依環境影響評估作業準則進行環境影響評估，並作成環境影響說明書（環境影響評估法第6條），向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查（環境影響評估法第7條第1項），此屬原告應負之法定義務。另原告係申請經營一般旅館，無須依「觀光旅館業管理規則」第4條第1項規定，先向主管機關申請核准籌設。且申請經營一般旅館業者，僅需辦妥公司或商業登記，並檢附申請書、公司登記證明文件影本（非公司組織者免附）、商業登記證明文件影本、建築物核准使用證明文件影本、土地、建物登記（簿）謄本、土地、建物同意使用證明文件影本（土地、建物所有人申請登記者免附）、責任保險契約影本、旅館外觀、門廳、旅客接待處、各類型客房、浴室及其他服務設施之照片或簡介摺頁、其他經中央或地方主管機關指定之有關文件，即得向地方主管機關申請登記，領取登記證營業，此觀「旅館業管理規則」第4條第1項及第2項規定自明。又水土保持法第12條第1項及第3項規定：「（第1項）水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：……四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。……第1項各款行為申請案依區域計畫相關法令規定，應先報請各區域計畫擬定機關審議者，應先擬具水土保持規劃書，申請目的事業主管機關送該區域計畫擬定機關同級之主管機關審核。水土保持規劃書得與環境影響評估平行審查。」原臺中縣政府工務處受理原告申請系爭建築物之建造執照時，由於系爭基地為山坡地，原告曾依上開規定提出水土保持計畫書，惟竟在所檢附之水土保持計畫檢核表審查項目中第1項第4款就是否應進行環境影響評估欄位勾選「否」（參見本院卷第330頁、第331頁），致使該行政機關依該資料而作成核發建築執照之行政處分，此經本院向臺中市政府都市發展局調取系爭建物建築執照全卷查證屬實。再者，經濟部水利署亦曾以98年12月21日經水事字第09831010250號函請原告填報98年於水質水量保護區內取用水量，並於99年1月20日前寄回，原告並依函旨填具水源保育與回饋費取用水量填報單，有上開函文及填報單在卷可稽（參見本院卷第257頁至第258頁），是原告至遲應於99年1月間即已知悉其旅館基地係位於自來水水質水量保護區內。其於99年1月22日向原臺中縣政府申請一般旅館設立登記時（參見本院卷第116頁、第117頁），仍未主動告知，並依法進行環境影響評估，亦有對重要事項為不完全陳述，致使該行政機關依該資料作成核准旅館業設立登記證之行政處分。是原告對於本件系爭建築物經核發建築執照及旅館營業登記之申請，顯有信賴不值得保護之情形。因此，原告主張「被告及臺中市政府都市發展局自稱無該項目之審查義務，明顯有重大疏失，而導致原告信賴行政機關所核發之各項執照為開發行為後，竟會發生原准需開發之各項許可可能無效之虞慮。被告及臺中市政府都市發展局難辭其咎，原告當得以信賴保護原則，主張已無補作環境影響評估說明書之義務。」云云，即非可採。
（四）至於原告主張「本件原告係經目的事業主管機關許可開發而領有合法旅館業登記證之旅館業者，且自開發、實際營運迄今已逾5年期間，現縱因行政機關之行政怠惰，致原告仍有提出環境影響評估之義務，但參酌上述開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第36條第2款規定立法意旨『考量如其重新申請之開發行為及規模，未超出原許可內容，實際上應不會新增對環境之不良影響，故如經目的事業主管機關同意，免實施環評。』原告已合法完成開發行為並已實際營運長達逾5年之期間，期間從未發生任何危害環境情事，顯見原告之開發與營運斷不致對環境產生任何不良影響，亦應可免為實施環境影響評估。」云云。經查，開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第36條第1項第2款係規定：「曾經目的事業主管機關許可之開發行為，因變更開發單位或其他因素重新申請相同開發行為許可，於重新申請許可時，仍應依本標準規定辦理。但經目的事業主管機關確認符合下列各款規定者，得免實施環境影響評估：……二、原開發行為已完成並曾實際營運。……」已明定以「曾經目的事業主管機關『許可』之開發行為」者為限。另其立法理由亦稱：「環境影響評估法第7條規定『開發單位申請開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出……』。部分目的事業主管機關法規規定開發單位變更需重新申請許可，依重新申請許可時之規定可能需實施環評，但考量如其重新申請之開發行為及規模，未超出原許可內容，實際上應不會新增對環境之不良影響，故如經目的事業主管機關同意，免實施環評。」亦說明免實施環境影響評估，乃是考量如其重新申請之開發行為及規模，未超出「原許可內容」，且實際上應不會新增對環境之不良影響等原因。足見，上開開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第36條第1項規定，僅限於曾經目的事業主管機關「許可」之開發行為，因故重新申請許可者，始有適用。本件原告在自來水水源水質水量保護區興建汽車旅館，既未經環境影響評估之審查程序，即無前揭開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第36條第1項第2款規定之適用。況且，本件亦非屬「重新申請相同開發行為許可」之情形，自與上開規定要件有別。從而，原告前揭主張，即非可採。
六、綜上所述，原處分經核並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告以上開主張，認有違法，請求均予撤銷，尚難認為有理由，應予駁回。
七、又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及舉證，與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述；另原告主張臺中市政府都市發展局104年6月16日中市都建字第1040094107號函、104年7月31日中市都建字第1040122918號函等函文內容，均未對問題為具體明確之回答，尚有查明必要，聲請應再函查等語，經核尚無必要，均併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 9 月 24 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 莊 金 昌法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 9 月 24 日
書記官 杜 秀 君