臺中高等行政法院判決
104年度訴字第95號原 告 鐘萬成
鐘振榮張義同共 同訴訟代理人 柯劭臻 律師
楊淑玲 律師王朝璋 律師被 告 彰化縣政府代 表 人 魏明谷上列當事人間促進產業升級條例事件，原告不服內政部中華民國104年1月21日台內訴字第1030238324號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：坐落彰化縣○○鄉○○段○○○○號等96筆土地之彰南產業園區，係被告依原促進產業升級條例規定申請開發之工業區。被告向內政部申請核定彰化縣「彰南產業園區可行性規劃報告暨細部計畫」案，經內政部區域計畫委員會第287次審查會會議決議修正完竣，內政部遂以民國100年9月6日台內營字第1000806570號函同意經濟部工業局續依原促進產業升級條例第23條規定核處，被告應按核可之計畫辦理使用分區與使用地變更及申請開發，並請於整地排水施工計畫施工許可證核發前完成廢改道（水）程序等注意事項。被告依非都市土地使用管制規則第23條規定，分別以101年9月11日府建管字第1010255127號、102年9月9日府建管字第1020275793號函展延整地排水計畫審核之申請期限至103年9月6日止。嗣被告於103年4月申請「彰化產業園區開發、租售及管理計畫」非都市土地非屬山坡地範圍開發案件之整地排水計畫施工許可，並於103年8月26日提出修正後之整地排水計畫施工許可申請書、圖文件，申請審查該排水計畫並申請核發許可證，經被告以103年9月5日府建管字第1030297600號函核定符合規定准予給證（下稱系爭整理排水計畫核定處分），並核發103年9月4日同文號整地排水計畫施工許可證（下稱系爭施工許可證），許可範圍為彰化縣○○鄉○○段○○○○號等82筆土地。原告不服，提起訴願，經訴願決定以原告非屬法律上利害關係人而為不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠按「行政訴訟法第4條第1項規定，行政處分相對人以外之利
害關係第三人，主觀上認為行政處分違法損害其權利或法律上之利益，即得提起行政訴訟。又利害關係人，固非專以受處分人為限，惟所謂利害關係人乃指法律上之利害關係而言，最高行政法院著有75年判字第362號判例。又法律上利害關係之判斷，係以「新保護規範理論」為界定利害關係第三人範圍之基準。如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字第469號解釋理由書自明。準此，非處分相對人起訴主張其所受侵害者，若可由保護規範理論判斷為其法律上利益受損害，即可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟。」、「法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，該特定人（第三人）認為（主張）以他人為相對人之行政處分損害其『權利或法律上利益』者，該特定人即有法律上之利害關係，而得提起撤銷訴訟。申言之，判斷法規範除了維護公共利益外，是否亦有保護特定第三人之意旨，應斟酌以下事項：（甲）一個法規是否具有保護特定第三人之規範目的，不能只著眼該法規本身，與該法規相關聯的規範結構及制度性之週邊條件亦應一併納入斟酌，從客觀上理解規範之目的。（乙）不能僅因法律只言及『公共利益』、『公共安全』及『公共秩序』，即逕行否定其有保護第三人利益之意旨。倘依該法規範之整體架構，已要求行政機關必須特別斟酌特定第三人之利益，並調和行為人與第三人之利益以求其均衡；或就該法規範適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等整體觀察，足以確定仍有部分範圍可得特定之受益者，因其規範執行而享有之利益與所謂大眾利益具有清楚之區隔，不宜全盤委由行政機關代為維護時，即可認定該法規具有保護第三人規範之性質。（丙）應就個案中行政處分對第三人事實上影響結果之具體情況而為觀察。」為最高行政法院99年度判字第504號、102年度判字第613號判決參照。㈡非都市土地使用管制規則（下稱管制規則）第22條、第23條、第23條之1規定為保護規定：
1.綜合區域計畫法第1條、第15條第1項、管制規則第1條、第22條、第23條、第23條之1、非都市土地非屬山坡地範圍之開發案件申請整地排水計畫施工許可證書圖文件及審查項目須知（下稱整地排水計畫審查項目須知）第1條、第2條、第4條等規定、司法院釋字第709號及第689號解釋理由意旨，整體觀察可知，管制規則第22條、第23條、第23條之1之整體結構、適用對象、所欲產生的規範效果，土地有效利用及社會發展因素等綜合判斷，可知申請人之興辦事業計畫經區域計畫擬定機關核發開發許可或開發同意後，如有變更計畫內容，必須視其性質申請變更開發計畫或變更內容對照表，其目的亦在於保障興辦事業計畫用地之土地以及鄰近土地之土地權利人（包括所有權及使用權人）憲法第15條之財產權，避免申請人任意變更其計畫導致用地土地及其鄰近土地之土地權利人之財產權將可能面臨公權力徵收而被迫喪失所有權，或者被變更使用分區或使用地編定之後，因而無從自由使用收益其土地。此外，本條規範目的同時也是為了保障計畫用地或鄰近土地之居民的居住自由與身體權，避免計畫用地遭變更使用分區或使用地編定後，嚴重影響週遭環境，致使居民憲法第22條所保障之身體權受到侵害，或因此被迫離開世居地或戶籍地，因而無法依其自由意旨選擇居住處所以營私人生活，侵害其憲法第10條所保障之居住自由。
2.另申請人須於一定期間內備齊相關文件具整地排水計畫並通過審核，否則開發許可即失其效力，核其目的在於調和申請人與計畫用地之土地權利人（包括所有權及使用權人）之財產權、鄰近計畫用地之土地權利人之財產權、居民之身體權與居住自由、環境保護以及土地合理利用之間的利益衝突。故該管制規則第22條、第23條及第23條之1規定確有保障鄰近計畫用地之土地所有權人權利，應為保護規範無疑。
㈢原告皆於彰南園區鄰近地區居住，且原告之土地亦鄰近於彰
南園區，就本件核定處分及施工許可證具有法律上利害關係，自有當事人適格而得提起本件訴訟：彰化園區係將園區土地報編為工業區使用，預計引進的產業為高污染的橡膠產業及塑膠產業、運輸及物流業、綜合性工業，其中高污染的橡膠產業為其發展重點，占園區用地的80.4%，然該園區與原告鐘萬成所有土地、羊舍、農舍距離280公尺，與設籍居住地距離200公尺，與原告鐘振榮設籍居住地距離40公尺，與原告張義同設籍居住地距離150公尺，則該園區開發計畫內容變更、排水計畫之核定及施工許可證的核發與否，事關被告能否於該園區興建，因高污染橡膠產業之廢氣、廢水極有可能造成原告土地及生活環境之污染，財產權受到侵害而無法農用，同時損害身體健康，甚至被迫遷離家園，原告等自有法律上利害關係。
㈣被告未踐行變更開發計畫及製作變更對照表程序，即改徵收
為租用以取得彰南園區土地使用權，並據此核發整地排水計畫核定處分及施工許可證，業已違反管制規則第22條第1項、第2項及行政程序法第8條之誠實信用原則，前開處分實已違法，應予撤銷：
1.依內政部營建署103年7月18日營署綜字第1032912786號函示略以「又本案後續如變更土地取得（例如：由徵收改為租用），則應依管制規則第22條規定辦理。」而內政部所核定之彰南園區開發計畫中，被告就該園區之土地取得方式，在公有土地部分係採取作價提供開發，私有土地部分則採「協議價購及徵收」，並非採取租用方式，且該園區用地約97.03%為臺灣糖業股份有限公司（下稱臺糖公司）所有，是被告如欲改以租用方式向臺糖公司取得土地使用權，自應踐行管制規則第22條規定，視其狀況辦理申請變更開發計畫或製作變更內容對照表。然被告未踐行上揭規定變更開發計畫，改以租用方式取得臺糖公司之土地使用權限，已屬違法。且被告所以改以租用方式，目的即在避免因用地徵收的不順利導致無法於同規則第23條所規定之期限內核定整地排水計畫，最終使得內政部之土地開發許可失效，被告此規避手段有違行政程序法第8條揭示之誠實信用原則。
2.被告於開發計畫中須溪州鄉公所逕行提供開發之土地面積為
0.0834公頃，但徵收土地清冊所載所須面積為0.07公頃，已減少原本經核准之開發計畫核定用地範圍，亦應依管制規則第22條第1項第1款規定，申請辦理變更開發計畫，惟被告並未踐行該項程序，實已違法。
㈤被告以附有1年期限之臺糖公司土地租賃契約所核發之整地
排水計畫核定處分及施工許可證，業已違反管制規則第23條第1項、第2項、第23條之1第1項、整地排水計畫審查項目須知第2條、第4條之規定：
1.管制規則第23條第1項已明文規定「但開發案件因故未能於期限內申請水土保持計畫或整地排水計畫審核者，得敘明理由於期限屆滿前申請展期；展期之期間每次不得超過1年，並以2次為限；逾期未申請者，區域計畫擬定機關原許可失其效力。」又內政部營建署103年7月18日營署綜字第1032912786號函示略以「四、另依管制規則第23條及本部令頒之整地排水計畫審查相關規定，申請人於獲准開發許可後，應於一定期限內擬具整地排水計畫送請直轄市、縣（市）政府審核，整地排水計畫並應檢附土地使用權同意文件；因整地排水工程施作係類似於建築法規定之雜項執照，故上開同意該文件參照本部80年3月22日台內營字第907380號函有關建築法規定應備具之土地權利證明文件土地使用權同意書之解釋，不得附有同意使用期限。……如彰化縣政府係採租用臺糖土地方式辦理管制規則規定之整地排水事項，則應取得土地所有權人不附有同意使用期限之權利證明文件。」
2.故縱使被告欲以租用臺糖公司土地方式辦理管制規則規定核定之整地排水計畫及核發施工許可證，據上規定及內政部營建署函文可知，亦應取得臺糖公司不附有同意使用期限之權利證明文件，方符前開規定之要件，而得核發核定處分及施工許可證於己。然系爭土地租賃契約附有1年租賃期限（自103年9月3日至104年9月2日），顯然不符上揭函文。
3.系爭土地租賃契約第13條特約條款㈠約定：「本契約土地於內政部土地徵收審議委員會審議未通過前不得動工。」且臺糖公司103年8月29日第30屆第25次董事會會議討論事項第1案第8宗出租被告案件之會議紀錄亦明確記載：「本案追加提案於7月董事會決議『現勘後再議』。公司原安排在10月份現勘，惟彰化縣政府有9月6日開發許可到期之顧慮，因而向公司提出陳情」等，益徵被告係為避免開發許可失效，因而以徵收改為租用方式規避管制規則第23條之規定，惡性重大。
㈥綜上，被告未踐行變更開發計畫及製作變更對照表程序，即
變更開發計畫用地範圍，並且為避免開發許可失效，改徵收為租用以取得彰南園區土地使用權，並據此核發整地排水計畫核定處分及施工許可證，業已違反管制規則第22條第1項、第2項及行政程序法第8條之誠實信用原則。其又附有1年期限之臺糖公司土地租賃契約所核發之整地排水計畫核定處分及施工許可證，業已違反管制規則第23條第1項、第2項、第23條之1第1項、整地排水計畫審查項目須知第2條、第4條等規定，瑕疵重大，應予撤銷等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠原告等人不服被告於103年9月5日之彰南產業園區整地排水
計畫之核定處分及彰南產業園區整地排水施工許可證，前揭計畫經內政部100年9月6日台內營字第1000806570號函核發開發許可處分，嗣經被告展延至103年9月6日止，並以103年9月5日府建管字第1030297600號函審定整地排水計畫及核發整地排水施工許可證。依管制規則第23條規定，本案前經內政部同意依促進產業升級條例第23條核處在案，後經被告分別於101年9月3日及102年9月3日受理申請展期，被告分別以101年9月11日府建管字第1010255127號函及102年9月9日府建管字第1020275793號函展延至102年9月6日及103年9月6日止，被告於該期限前取得臺糖公司之土地使用同意書，並據以審定整地排水計畫及核發整地排水施工許可證，於法尚無不合，先予敘明。
㈡原告陳述其屬訴願法第18條所稱之利害關係人一事，查本案
申請人為彰化縣政府即被告，整地排水施工許可範圍為彰化縣○○鄉○○○段）○○○鄉○○○段○○○段、信義段）○○○鄉○○○段）等82筆土地，其○○○鄉○○段○○○○號等76筆土地之土地所有權人為臺糖公司，○○○鄉○○段○○○○○號等6筆土地為彰化縣所有，管理人為彰化縣政府，本案原告皆非屬前揭行政處分之申請人、相對人或土地所有權人。另原告以所有之鄰近土地受整地排水施工許可之行政處分而影響其居住自由及環境品質之間的利益衝突云云，亦無具體實證，原告甚難謂為利害關係人。
㈢依整地排水計畫審查項目須知第2點規定略以：「二、非山
坡地範圍之開發案件申請整地排水計畫施工許可證應備具下列書圖文件：……㈡土地權利證明文件。」次按內政部103年7月18日營署綜字第1032912786號函說明四：「……如彰化縣政府係採租用臺糖土地方式辦理管制規則規定之整地排水事項，則應取得土地所有權人不附有同意使用期限之權利證明文件……」，本案臺糖公司提供之土地使用同意書並未加註使用期限，被告依前開規定審定整地排水計畫及核發整地排水施工許可，於法並無違誤等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：本件原告對於被告系爭整地排水計畫之核定處分及施工許可證，是否具有法律上利害關係？
五、經查：㈠按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利
或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」為行政訴訟法第4條第1項所明定。揆諸行政訴訟，除有行政訴訟法第9條所定情形外，應以人民之權利或法律上利益受損害為權利保護之要件。此項要件之目的在於區隔權利及法律上利益與反射利益之不同，並且排除其他僅具經濟上、情感上或事實上之利害關係之情形。另按，當事人就具體特定之訴訟，得以自己之名義為原告或被告，並得受訴訟標的法律關係之本案判決者，始具備當事人適格。從而，原告提起行政訴訟，須就特定訴訟標的有實施訴訟之權能，始為適格之當事人，若當事人不適格，係屬欠缺訴權之要件，法院應認其訴為無理由而以判決駁回其訴。復按原告之訴，依其所訴事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之，行政訴訟法第107條第3項定有明文。
㈡查本件如事實概要所述之情事，有內政部100年9月6日台內
營字第10000806570號函、被告101年9月11日府建管字第1010255127號函、102年9月9日府建管字第1020275793號函、被告103年9月5日府建管字第1030297600號函（即系爭整地排水施工計畫核定處分）及103年9月4日施工許可證、訴願決定等影本附卷可稽（見本院卷第298-304、263、264頁）堪予認定。
㈢本件原告主張綜合區域計畫法第1條、第15條第1項、管制規
則第1條、第22條、第23條、第23條之1、整地排水計畫審查項目須知第1條、第2條、第4條等規定及司法院釋字第709號及第689號解釋理由等，其目的係在保障興辦事業計畫用地之土地以及鄰近土地之土地權利人（包括所有權及使用權人）憲法第15條之財產權、居住自由與身體權，故原告具有法律上之利害關係等語。惟按：
1.經查，系爭整理排水計畫核定處分及施工許可證核發對象，均為開發之申請人即被告，原告3人所有土地並非位於系爭計畫用地範圍內，並有原告提出土地謄本附卷可稽（本院卷第268-272頁），足見原告並非前揭行政處分之申請人、相對人或排水範圍內之土地所有權人。原告主張其係鄰近計畫用地之土地所有權人，而其財產權、居住自由及環境品質均受影響云云，然其並未具體敘明有何法律上之權利或利益因此受害，自非法律上之利害關係人，則其逕行提起本件訴訟，當事人自非適格。
2.又管制規則第22條規定：「區域計畫擬定機關核發開發許可或開發同意後，申請人有變更下列各款情形之一者，應依第13條至第20條規定之程序申請變更開發計畫：一、增、減原經核准之開發計畫土地涵蓋範圍。二、增加全區土地使用強度。三、變更原開發計畫核准之主要公共設施、公用設備或必要性服務設施。四、原核准開發計畫土地使用配置變更之面積已達原核准開發面積二分之一或大於二公頃。前項以外之變更事項，經目的事業主管機關認定未變更原核准興辦事業計畫之性質，申請人應製作變更內容對照表送請直轄市或縣（市）政府備查，並由直轄市或縣（市）政府通知申請人，並副知目的事業主管機關及區域計畫擬定機關。因政府依法徵收、撥用或協議價購土地，致減少原經核准之開發計畫土地涵蓋範圍，而有第1項第3款所列情形，如不影響基地開發之保育、保安、防災並經專業技師簽證及不妨礙原核准開發許可或開發同意之主要公共設施、公用設備或必要性服務設施之正常功能行使，得準用前項規定辦理。依原獎勵投資條例編定之工業區，申請人變更原核准計畫，未涉及原工業區興辦目的性質之變更者，由工業主管機關辦理審查，免徵得區域計畫擬定機關同意。區域計畫擬定機關核發開發許可或開發同意後，原開發計畫範圍依行政院同意設立為自由經濟示範區，經目的事業主管機關認定性質相同或具有高度相容性，且未變更主要公共設施、公用設備或必要性服務設施及未增加全區土地使用強度者，申請人應製作變更內容對照表送請中央主管機關備查，不受第1項及第2項規定之限制。
」第23條規定：「申請人於獲准開發許可後，應於收受通知之日起1年內擬具水土保持計畫或整地排水計畫送請水土保持主管機關或直轄市、縣（市）政府審核，以從事區內整地排水及公共設施用地整地等工程，並於工程完成，經直轄市或縣（市）政府查驗合格後，除其他法律另有規定外，申請人應辦理相關公共設施用地移轉予該管直轄市、縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所，始得申請辦理變更編定為允許之使用分區及使用地。但開發案件因故未能於期限內申請水土保持計畫或整地排水計畫審核者，得敘明理由於期限屆滿前申請展期；展期之期間每次不得超過1年，並以2次為限；逾期未申請者，區域計畫擬定機關原許可失其效力。前項屬非山坡地範圍案件整地排水計畫之審查項目、變更、施工管理及相關申請書圖文件，由內政部定之。第1項相關公共設施用地移轉予該管直轄市、縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所時，應切結及提供公共設施興建保證金，並應依核定開發計畫之公共設施分期計畫，於申請建築物之使用執照前完成，經直轄市或縣（市）政府查驗合格，移轉予該管直轄市、縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所。但公共設施之捐贈及完成時間，其他法令另有規定者，從其規定。前項應移轉登記為鄉（鎮、市）有之公共設施，鄉（鎮、市）公所應派員會同查驗。」、第23條之1規定：「申請人應於核定整地排水計畫之日起1年內，申領整地排水計畫施工許可證。整地排水計畫需分期施工者，應於計畫中敘明各期施工之內容，並按期申領整地排水計畫施工許可證。整地排水計畫施工許可證核發時，應同時核定施工期限或各期施工期限。整地排水施工，因故未能於核定期限內完工時，應於期限屆滿前敘明事實及理由，申請展延。展延以2次為限，每次不得超過六個月。未依第1項規定之期限申領整地排水計畫施工許可證或未於第3項所定施工期限或前項展延期限內完工者，直轄市或縣（市）政府應廢止原核定整地排水計畫，如已核發整地排水計畫施工許可證，應同時廢止。」可見第22條規定主要係要求申請人變更開發計畫之相關規定，第23條係規定申請人於獲准開發許可後，應於規定期限內送整地排水計畫送審核，逾期未申請者原許可失其效力。第23條之1則係規定申請人應於核定整地排水計畫之日起於規定期間內，申領整地排水計畫施工許可證。上揭規定均係就特定人即開發計畫申請人之權利義務所為規定，難認具有保護開發計畫鄰近土地所有權人之目的，故依新保護規範理論，原告並不具有法律上之利害關係。
㈣原告既非原處分之相對人，亦非具有法律上利害關係之第三
人，而其既無實施訴訟之權能，自不得提起本件撤銷訴訟。原告起訴欠缺訴權要件，訴願決定所為不受理決定，並無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，顯無理由，爰不經言詞辯論予以駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 5 月 12 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官 林 秋 華
法 官 莊 金 昌法 官 張 升 星以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 5 月 12 日
書記官 林 昱 妏