臺中高等行政法院判決
104年度訴字第92號104年6月17日辯論終結原 告 盛芃鈞被 告 雲林縣政府代 表 人 李進勇訴訟代理人 張育銘上列當事人間土地變更編定事件，原告不服內政部中華民國104年1月21日臺內訴字第1030334280號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按行政訴訟法第111條第1項、第2項分別規定：「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」準此以論，訴之追加乃原告於起訴後，於訴訟繫屬中提起新訴，俾法院得利用該訴訟程序併予以審判，以達到訴訟經濟之目的，如經被告同意，或係本於原起訴所主張之事實基礎者，因對於他造之防禦不甚妨礙，且符合程序經濟原則，自應予以准許。查本件原告起訴狀載述其訴之聲明：被告應將雲林縣斗六市○○段○○○○○○號土地變更地目為乙種建築用地（見本院卷第4頁）。嗣原告於民國104年3月26日具狀變更訴之聲明為：被告103年10月27日府地用二字第1035718026號函及內政部臺內訴字第1030334280號訴願決定應予撤銷。
被告應就原告102年10月21日陳情書之請求，作成將雲林縣斗六市○○段○○○○○○號土地變更地目為乙種建築用地之決定（見本院卷第24頁）。又經本院於104年6月4日行準備程序時闡明其訴之聲明是否完足，原告乃變更訴之聲明為：訴願決定及原處分均撤銷。被告應就原告102年10月21日申請將坐落雲林縣斗六市○○段○○○○○○號土地變更編定為建築用地，作成准許之行政處分（見本院卷第76頁）。核其係本於相同基礎事實變更訴之聲明使符合課予義務訴訟應具備之程式，且對被告訴訟防禦無甚妨礙，復經被告為本案言詞辯論，按諸前開說明，原告所為訴之變更，於程序上並無不合，自應予以准許，本院自應就其變更後之訴為審判，合先敘明。
二、事實概要：㈠本件原告因其買得之門牌號碼雲林縣斗六市○○路○○巷○號
房屋（下稱系爭建物）所坐落之土地並未全部坐落於原建築基地上，而有越界占用坐落雲林縣斗六市○○段○○○○○○號國有土地（下稱系爭土地）之情形，被告卻仍違誤准予核發使用執照，經原告向財政部國有財產署中區分署申請獲准讓售系爭土地，已於102年10月7日辦竣所有權移轉登記。㈡原告旋於102年10月21日以書面申請被告將系爭土地之使用
地類別由原來特定農業區水利用地變更編定為建築用地，經被告會同相關單位會勘現場後，審認系爭土地不具備變更編定為建築用地之法定要件，乃以103年10月27日府地用二字第1035718026號函（下稱原處分）否准所請。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起行政訴訟。
三、本件原告起訴主張略以：㈠原告對於業據地政機關辦竣登記之合法建物，因信賴國家公
權力已核發建造執照及使用執照，認為系爭土地倘非建築用地，當不可能經國家機關層層審核通過，故於101年4月間購得系爭建物。未料，系爭建物之現況竟與「藍晒圖」「建築執照」「使用執照」及「雲林縣斗六地政事務所建物測量成果圖」均不相符，且上開各文件、圖說間亦有相左之情形，自有信賴保護原則之適用：
1.就信賴基礎而言：系爭建物為經地政機關合法保存登記之建物，依其建築申請流程，係由起造人為建築規劃並製作藍晒圖後，向國家機關申請建築執照，經核發後方得建築系爭建物，待建築完成後再向國家機關申請使用執照，經國家機關審查建物完工情形與建築執照是否相符，如為相符，方核發使用執照，起造人並得據此向地政事務所為建物第一次保存登記。倘起造人之建築規劃並非合法，例如欲建築於非建築用地或國有土地之上，國家機關當無核發合法建築執照之可能，如建築完成後之建物現況與建築執造之內容不符，例如面積、坐落位置不同，國家機關亦無核發使用執照之可能，倘無使用執照，當無法向地政事務所申請為建物第一次保存登記，故原告信賴上開建物業經保存登記，必係經建築規劃之審核、建築完工情形與建築規劃相同、並無任何建築於非建築用地或國有土地之上，或坐落位置有問題等，當屬原告得以信任之信賴基礎無疑。更遑論於102年8月6日國有財產局召開國有財產估價小組會議，中區地政處處長及相關專家學者均在場，均認為系爭土地實際作為建地使用，故應以建地市價出售，並承諾協議辦理地目變更，致原告信任系爭土地確實得以變更為乙種建築用地，亦不得不謂為信賴基礎。
2.就信賴表現而言：原告基於上述國家機關所為之建物第一次保存登記、建築執照、使用執照之核發，故信賴上開建物為合法、並無建築於非建築用地或國有土地之上等問題，方為購買上開建物及所坐落之土地，準此，原告已實際開始規劃社會活動並付諸實施，即屬信賴表現。況且原告主觀的信賴與客觀的行為均與上開國家機關之信賴基礎之間具有因果關係，自符合信賴保護原則之信賴表現要件。甚至，原告基於國有財產署102年8月6日國有財產估價小組會議中之信賴基礎，更係以建地市價向國有財產署承買系爭土地，今系爭土地卻無法確實成為建地，實為原告始料未及。
3.就信賴表現所生之信賴利益而言：原告對於國家機關所為之法效性決策之宣示而生信賴，亦即對於上開信賴基礎所為之信賴行為，並非出於不正之方法，或是對於違法的行政處分並非出於故意或過失的不認識，是原告對於此種信賴利益值得保護。倘系爭土地無法變更為建築用地，日後原告如有重建或修繕坐落系爭土地之房屋必要，勢必遭受困擾，且出售系爭土地及坐落房屋勢必遭遇嚴重困擾，致生損害。且經102年1月29日，由國有財產署雲林辦事處、斗六市公所、雲林農田水利會等實地會勘，結果亦確認系爭土地不需保留公共使用，並未有違公共利益，原告之信賴利益當應予以保護無疑。
4.是故，原告因信賴上開建物業經保存登記，必係經建築規劃之審核、建築完工情形與建築規劃相同、並無任何建築於非建築用地或國有土地之上，或坐落位置有問題等，並因該信賴基礎而展開具體之信賴行為，進而購置上開經保存登記之系爭建物及坐落之土地，嗣被告未將系爭土地更正登記為原「建築」用地，自屬去除原告之信賴基礎，並因而致原告權利受到重大損害，原告自得主張信賴保護。被告亦自承原告為不知情之第三者，依行政程序法第117條第2款規定，應有信賴保護原則之適用。
㈡被告適用非都市土地使用管制規則第35條之1規定審查原告
申請變更系爭土地使用地類別案件，惟被告未經水利主管機關證實，即逕行援用102年11月1日會勘紀錄，認定同段411-8地號無水溝之事實，其認定有嚴重行政瑕疵，致影響系爭土地是否符合變更編定要件之後續審查結果。況雲林縣斗六市公所、被告水利處、雲林農田水利會、國有財產署雲林辦事處前於102年6月20日已針對同段411-8地號進行實地會勘，並作成會勘紀錄，內容明確載明經實際會勘結果，411-3、411-8地號現況部分作為水溝使用，應保留公共用途明確等語，足證被告顯有誤導同段411-8地號無水溝之事實。系爭土地左側毗鄰地號411-8地號土地之上方為土方蓋覆，下方有4米水溝流過，確有水利設施，是系爭土地符合非都市土地使用管制規則第35條之1第1項第1款規定「毗鄰鄉村區之土地，外圍有道路、水溝」之要件；又系爭土地只有三邊，兩邊已被阻隔，一邊與鄉村區連接，面積0.0023公頃，符合第2款「凹入鄉村區之土地，三面連接鄉村區，面積在0.12公頃以下」之要件；再者，系爭土地前方有道路（下有水溝）阻隔左邊有411-8地號水利地及水溝，形成阻隔明確，亦符合同條項第3款「凹入鄉村區之土地，外圍有道路、水溝、機關、學校、軍事等用地隔絕，或其他經直轄市或縣（市）政府認定具明顯隔絕之自然界線，面積在0.5公頃以下」之要件，且被告應以行政程序法第7條第2款「有多種同樣能達成之方法時，應選擇對人民權益損害最少者」之規定辦理等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。被告應就原告102年10月21日申請將坐落雲林縣斗六市○○段○○○○○○號土地變更編定為建築用地，作成准許之行政處分。
四、被告答辯略謂：㈠依非都市土地使用管制規則第35條之1第1項第1款規定申請
變更編定為建築用地之零星狹小土地毗鄰之道路及水溝，其編定使用地類別應分別為交通用地及水利用地，且若於尚未完成施設闢建前，與行為時非都市土地變更編定執行要點第11點第2項規定所稱被「道路」、「水溝」隔絕要件，難謂符合，已據內政部98年8月12日內授中辦地字第0980048249號函及90年2月14日臺（90）內中地字第9001214號函釋在案，復經內政部以103年10月18日內授中辦地字第1031301263號函復被告。
㈡本件前經被告於102年11月1日會同相關單位勘查結果，系爭
土地毗鄰同段363-24、422-1地號鄉村區乙種建築用地及同段411-2、411-8地號土地特定農業區水利用地，惟該水利用地現況已不具水溝型態，其中411-2地號土地上已鋪設柏油作道路使用、411-8地號土地係作停車場等使用，原鋪設水泥，之後則自行刨除，現況無水利設施，與前揭零星狹小土地變更編定為建築用地之規定要件不符。
㈢至於原告主張之信賴保護原則，核與本件變更編定案件無涉等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件兩造爭執要點為：原告申請將系爭土地之使用地類別編定由原來之特定農業區水利用地變更為建築用地是否具足法定要件？亦即被告是否應就其申請案件作成准許之行政處分？
六、本院判斷如下：㈠按區域計畫法第11條規定：「區域計畫公告實施後，凡依區
域計畫應擬定市鎮○○○○街計畫、特定區計畫或已有計畫而須變更者，當地都市計畫主管機關應按規定期限辦理擬定或變更手續。未依限期辦理者，其上級主管機關得代為擬定或變更之。」第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。
」非都市土地使用管制規則第1條規定：「本規則依區域計畫法（以下簡稱本法）第15條第1項規定訂定之。」第27條規定：「（第1項）土地使用分區內各種使用地，除依第三章規定辦理使用分區及使用地變更者外，應在原使用分區範圍內申請變更編定。（第2項）前項使用分區內各種使用地之變更編定原則，除本規則另有規定外，應依使用分區內各種使用地變更編定原則表如附表三辦理。（第3項）非都市土地變更編定執行要點，由內政部定之。」第35條第3項、第4項及第6項規定：「（第3項）第1項道路或水溝之平均寬度應為4公尺以上，道路、水溝相毗鄰者，得合併計算其寬度。道路、水溝之一與建築用地或建築使用之特定目的事業用地相毗鄰，或道路、水溝相毗鄰後，再毗鄰建築用地或建築使用之特定目的事業用地，經直轄市或縣（市）政府認定已達隔絕效果者，其寬度不受限制。」「（第4項）第1項及前項道路、水溝及各種建築用地或建築使用之特定目的事業用地，指於中華民國78年4月3日臺灣省非都市零星地變更編定認定基準頒行前，經編定或變更編定為交通用地、水利用地及各該種建築用地、特定目的事業用地，或實際已作道路、水溝之未登記土地者。但政府規劃興建之道路、水溝或建築使用之特定目的事業用地不受前段時間之限制。」「（第6項）第1項建築使用之特定目的事業用地，限於作非農業使用之特定目的事業用地，經直轄市或縣（市）政府認定可核發建照者。」第35條之1第1項第1款至第3款及第3項規定：
「非都市土地鄉村區邊緣畸零不整且未依法禁、限建，並經直轄市或縣（市）政府認定非作為隔離必要之土地，合於下列各款規定之一者，得在原使用分區內申請變更編定為建築用地︰一、毗鄰鄉村區之土地，外圍有道路、水溝或各種建築用地、作建築使用之特定目的事業用地、都市計畫住宅區、商業區、工業區等隔絕，面積在0.12公頃以下。二、凹入鄉村區之土地，三面連接鄉村區，面積在0.12公頃以下。三、凹入鄉村區之土地，外圍有道路、水溝、機關、學校、軍事等用地隔絕，或其他經直轄市或縣（市）政府認定具明顯隔絕之自然界線，面積在0.5公頃以下。……」「第1項道路、水溝及其寬度、各種建築用地、作建築使用之特定目的事業用地之認定依前條第3項、第4項及第6項規定辦理。」㈡經查：本件原告所有系爭建物係登記坐落雲林縣斗六市○○
段422-1及423-18地號土地，但實際上越界占用系爭土地，嗣已經原告向財政部國有財產署中區分署申請獲准讓售系爭土地，並於102年10月7日辦竣所有權移轉登記，原告旋於同月21日申請被告將系爭土地由原來之特定農業區水利用地變更其使用地類別為建築用地，經被告履勘現場後，作成原處分否准所請，復經訴願決定予以維持在案等情，為兩造所不爭執，並有卷附系爭建物所有權狀影本（見本院卷第105頁）、重光段422-1地號等筆土地登記謄本（見本院卷第113至120頁）、系爭土地登記簿謄本（見本院卷第127頁及第128頁）、系爭土地及其鄰近各筆土地地籍圖（見本院卷第121頁）、被告102年11月1日履勘現場製作之雲林縣非都市土地變更編定會勘紀錄（見本院卷第61頁）、系爭土地與鄰近土地現場實況照片（見本院卷第108至110頁）、原告102年10月21日提出之陳情書狀及附件（見訴願卷第88至102頁）、原處分（見本院卷第47至48頁及訴願卷第72至73頁）、內政部104年1月21日臺內訴字第1030334280號訴願決定（見本院卷第15至19頁）等件可稽，堪予認定。
㈢原告雖主張基於信賴保護原則及系爭土地面積計0.0023公頃
，其形狀為三角形，東鄰411-8地號土地上方雖已覆蓋，但下方確有4米寬水溝之水利設施，其兩邊已被阻隔，另一邊則與鄉村區連接，同時符合非都市土地使用管制規則第35條之1第1項第1款、第2款及第3款規定之情形云云：惟
1.按所謂信賴保護原則係指人民本於既存法秩序所獲取之權利或法律上之利益，不得因嗣後法秩序發生變動，使其遭致不能預見之損害而言。故行政機關對外表示之國家意思或事實行為須已發生信賴基礎，且人民因該信賴基礎已表現具體之信賴行為，而行政機關變更已發生信賴基礎之法秩序，致使人民之既得權益受損害，始有適用信賴保護原則之餘地。若人民主張之權益並非源自既存法秩序之當然效果，或行政機關所為之國家意思或事實行為亦未賦予人民享有特定權益之信賴基礎，或行政機關並無變動既存法秩序，即不能認定人民有因法秩序變動致損害其合法權益之情形，自無適用信賴保護原則可言（最高行政法院93年度判字第1677號、94年度判字第1309號、98年度判字第172號判決意旨參照）。
2.查被告所屬建設局就系爭建物核給原起造人吳萬哲之使用執照係載明系爭建物之建築基地為坐落雲林縣斗六市○○段422-1及423-18地號土地，雲林縣斗六市地政事務所乃依據上開事實基礎辦理系爭建物所有權登記，並製給土地所有權狀，至於系爭土地之使用分區與使用地類別始自78年迄今始終登記為特定農業區水利用地等情，此稽諸前揭系爭建物之使用執照、建物所有權狀及系爭土地登記謄本可明。故被告無論作成核發系爭建物使用執照，或准予申辦所有權保存登記或移轉登記之行政處分，僅形成系爭建物合法坐落於前開重光段422-1及423-18地號土地之法秩序基礎，殊難認有對外表示系爭土地之使用地類別為建築用地之意思，至於被告所屬建管機關雖就系爭建物違法越界占用建築基地以外之系爭土地未命改善，仍違法核發使用執照，及地政機關亦准許辦竣建物所有權登記等事實，並不當然發生被告必須將系爭土地之使用地類別由原來特定農業區水利用地變更編定為建築用地之信賴基礎。是以原告主張其對於系爭建物違法占用非屬建築用地之系爭土地並不具可歸責事由，且被告所屬建管機關與地政登記機關就系爭建物所為核發使用執照與准予建物所有權保存登記之行政處分俱有違法之情形，故基於信賴保護原則，被告應就其上開申請案件作成准許之行政處分云云，於法容欠允洽，不能採取。
3.揆諸區域計畫法第11條及第15條第1項之規定，可知區域計畫公告實施後，即發生其效力，非屬依區域計畫應擬定市鎮○○○○街計畫、特定區計畫或已有計畫而須變更使用地類別之土地，其變更編定之程序應依管制規則為之。依非都市土地使用管制規則第27條之規定，使用地類別變更編定，除本規則另有規定外，應依該條附表三之使用分區內各種使用地變更編定原則表辦理。觀諸該附表三所示之特定農業區使用地類別變更編定原則，特定農業區之土地於區域計畫實施公告生效後，並不許變更地類別編定為各種建築用地（見本院卷第194頁）。而依同規則第35條之1第1項第1款至第3款之規定，鄉村區邊緣畸零不整，且未依法禁、限建，並經直轄市或縣（市）政府認定非作為隔離必要之非都市土地，具備下列情形之一者，始得在原使用分區內申請變更編定為建築用地︰⑴毗鄰鄉村區土地，其外圍有道路、水溝或各種建築用地、作建築使用之特定目的事業用地、都市計畫住宅區、商業區、工業區等隔絕，面積在0.12公頃以下；⑵凹入鄉村區土地，三面連接鄉村區，面積在0.12公頃以下；⑶凹○鄉村區○○○○道路、水溝、機關、學校、軍事等用地隔絕，或其他經直轄市或縣（市）政府認定具明顯隔絕之自然界線，面積在0.5公頃以下。上開管制規則第35條之1第1項第1款及第3款所稱隔絕乃阻隔斷絕，不能相通之意，故申請變更編定之非都市土地雖符合鄉村區邊緣畸零不整之要件，但如其外圍不具隔絕效果，無法突顯其與外圍相鄰非鄉村區土地之特異性，即不能謂其具足變更編定為建築用地之要件。再者，同項第2款及第3款所稱凹入鄉村區土地，則指申請變更編定之土地陷入鄉村區土地內，經鄉村區土地包圍後，僅餘單面與非鄉村區土地接壤而言。若申請變更編定之土地與鄉村區土地相接之界址係平齊直線，即不能謂其有凹入鄉村區土地之情形。
4.查本件原告申請變更編定之系爭土地呈四角形狀（與西北邊相鄰之重光段363-24地號土地接合成為直角三角形），四周相鄰土地之地號及其使用地類別如次：北鄰重光段411-2地號土地（特定農業區水利用地）、東鄰同段411-8地號土地（特定農業區水利用地）、西南邊鄰北鄰同段422-1地號土地（鄉村區乙種建築用地）、西北邊鄰同段363-24地號土地（鄉村區乙種建築用地），此有卷附系爭土地及四鄰土地之登記簿謄本及地籍圖（分見本院卷第112至120頁及第121頁）可稽。觀諸系爭土地四鄰土地之使用類別，僅西北側及西南側之同段363-24及422-1地號土地屬於鄉村區土地，而北側、東側之同段411-2及411-8地號土地皆為特定農業區水利用地，其與鄉村區土地相接之兩面界址線係呈筆直平整，而東、北兩面相鄰之土地則皆為特定農業區水利用地，足見系爭土地東、北兩面皆與非鄉村區土地接壤，並未凹入鄉村區土地之情形至明，顯認其不符合非都市土地使用管制規則第35條之1第1項第2款及第3款規定「凹入鄉村區土地」之情形。再者，由卷附系爭土地與東鄰411-8地號土地之地表整體實況觀之（見本院卷第108至110頁），該兩筆土地同屬水利用地，彼此接壤，並不因411-8地號土地下之水溝設施，而有不能相接通之情形，自難謂系爭土地之外圍有非都市土地使用管制規則第35條之1第1項第1款規定所稱之隔絕情形。
5.是故，本件系爭土地因不具備非都市土地使用管制規則第35條之1第1項第1款至第3款規定得申請變更編定為建築用地之要件，且不符合同條項其他各款規定之情形，則被告作成原處分駁回原告所請，自屬適法有據。
七、綜上所述，本件原告上開主張各節，均非可取。被告作成原處分駁回原告之申請案件，認事用法俱無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷原處分及訴願決定，並求為判命被告應就原告上開系爭土地變更編定為建築用地之申請案件，作成准許之行政處分，為無理由，應予駁回。
八、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，均核與判決結論不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 7 月 1 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 許 武 峰法 官 蔡 紹 良以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 7 月 1 日
書記官 凌 雲 霄