臺中高等行政法院判決
105年度簡上字第22號上 訴 人 李麗娜即裕祥工業社被 上訴 人 雲林縣政府代 表 人 李進勇上列當事人間爆竹煙火管理條例事件，上訴人對於中華民國105年2月4日臺灣雲林地方法院104年度簡字第28號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人未依爆竹煙火管理條例第20條之規定，於每月15日前向被上訴人申報前一個月之爆竹煙火成品流向紀錄，被上訴人所屬消防局（下稱雲林縣消防局）上訴人違反爆竹煙火管理條例第20條之規定，於民國103年10月31日開立編號A000605號舉發違反爆竹煙火案件及限期改善通知單（下稱限期改善通知單一），並限於103年11月30日前改善完畢。嗣被上訴人認上開違規事實明確，依同條例第28條第1項第7款規定，以103年12月9日府消預字第1033800283號裁處書，處上訴人新臺幣（下同）65,000元罰鍰。因上訴人未於103年11月30日前改善完畢，雲林縣消防局於103年12月24日以上訴人仍未依上開規定申報爆竹煙火成品流向紀錄，開立編號A000606號舉發違反爆竹煙火案件及限期改善通知單（下稱限期改善通知單二），限於104年1月24日前改善完畢，被上訴人復認上訴人上開違規事實明確，遂依同條例第28條第1項第7款規定，以104年2月2日府消預字第1043800029號裁處書，處上訴人100,000元罰鍰（下稱原處分）。上訴人不服，提起訴願，經內政部以104年9月22日台內訴字第1040056119號訴願決定駁回，上訴人不服，提起行政訴訟，經原審法院判決駁回，上訴人仍為不服，遂提起本件上訴。
二、本件上訴人於原審起訴主張：㈠訴願決定書之事實指稱：「緣訴願人為『裕祥工業社』管理
權人，因該場所自102年9月起未依規定於每月15日前向原處分機關申報前1個月之爆竹煙火成品流向紀錄，前經雲林縣政府消防局於103年10月31日派員稽查屬實，以編號A000605號舉發違反爆竹煙火案件及限期改善通知單限於11月30日前改善完畢……」各節，關於雲林縣消防局派員稽查、檢查、複查甚至舉發部分，因被上訴人未曾派員檢查或複查，均非事實。另上訴人於103年10月及11月均未販售任何商品，未知雲林縣消防局開立之限期改善通知單二何所指。又該通知單上事實欄載明「經本局複查」，係何月所為複查，訴願決定均未予確認即採信被上訴人不實謬論，嚴重損害上訴人權益。又上訴人業已於訴願書明確表明因每月必須蒐集申報民眾個資，造成無法正常交易買賣，嚴重影響上訴人之權益，上訴人實無法理解雲林縣消防局開立之行政處分所欲舉發、複查者為何。
㈡上訴人主張被上訴人依爆竹煙火管理條例第20條規定及同條
例施行細則第9條之1等規定，強迫上訴人每月蒐集申報民眾個人資料予消防人員做為取締稽查線索，以利消防人員領取獎金，明顯以非法手段不當得利，與維護公共安全之意旨不符等情，被上訴人並未反駁，足以證明上訴人所陳述之情事，皆屬可採。
㈢上訴人係屬爆竹煙火管理條例第27條規定之爆竹煙火製造場
所以及達中央主管機關所定管制量30倍之儲存、販賣場所，非屬爆竹煙火管理條例第28條所指之未達中央主管機關所定管制量30倍之儲存、販賣場所。被上訴人依同條例第28條規定處罰上訴人，已有未合。另依同條例第27條處罰者，裁罰依據應為違反爆竹煙火管理條例第4條第2項授權訂定之辦法，而該規定並非用以處罰蒐集民眾個人資料行為，是原處分明顯違法。
㈣訴願決定認原處分得引用爆竹煙火管理條例施行細則第9條
之1規定做為裁罰依據，明顯不當，因爆竹煙火管理條例施行細則並未有處罰規定，且原處分未明確載明上訴人係違反該施行細則第9條之1之規定，因此本件原處分顯有重大瑕疵等語，為此聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：㈠裕祥工業社為雲林縣轄爆竹煙火製造場所，李麗娜為該社之
負責人。依爆竹煙火管理條例第20條之規定，爆竹煙火製造場所之負責人，應登記進出之爆竹煙火原料、半成品、成品、氯酸鉀及過氯酸鉀之種類、數量、時間、來源及流向等項目，以備稽查；其紀錄應至少保存5年，並應於次月15日前向被上訴人申報前1個月之紀錄。前揭登記流向應依品目分別載明之資料並於爆竹煙火管理條例施行細則第9條之1明確規定，觀諸上訴人申報之爆竹煙火成品登記表並未記載成品流向等相關資料，此業於限期改善通知單一內為認定，並限期103年11月30日前改善，上訴人未依期限改善該申報內容，雲林縣消防局遂於103年12月24日開立限期改善通知單二，上訴人負責人未依限改善申報成品部分之流向資料，明顯違反爆竹煙火管理條例第20條之規定，並應依同條例第28條第1項第7款：即未登記相關資料、未依限保存紀錄、未依限申報紀錄或申報不實之規定，處6萬元以上30萬元以下罰鍰。依前開規定，上訴人於爆竹煙火成品「流向」申報之義務及須申報流向依品目分別載明之資料均已明確。上訴人另就與本件相似之行政處分以同理由對被上訴人提起行政訴訟，經原審103年度簡字第13號判決略以：「個人資料保護法在法律適用上僅普通法位階之法律依據，既然爆竹煙火製造場所、其負責人應登記進出之爆竹煙火原料、半成品、成品、氯酸鉀及過氯酸鉀之流向項目之義務內容，已於爆竹煙火管理條例第20條規定明文揭示，且爆竹煙火管理條例第34條授權主管機關訂定之爆竹煙火管理條例施行細則以為規範，爆竹煙火管理條例施行細則第9條之1並非無法律授權依據或未經法律明確授權……，本件自應適用爆竹煙火管理條例第20條及該法施行細則第9條之1規定，而無違反個人資料保護法規定之問題。……爆竹煙火管理條例施行細則第9條之1與法律保留原則無違甚明。」駁回上訴人之行政訴訟，上訴人不服提起上訴，亦由本院以103年度簡上字第48號判決駁回。
㈡被上訴人自爆竹煙火管理條例施行細則第9條之1公布以降，
未曾因查處爆竹煙火案件而依該獎勵金核發原則申請獎金，上訴人主張被上訴人有不當得利云云，應舉證證明，否則為不足採。至上訴人主張被上訴人為不實之行政處分云云，查上訴人申報之資料，有被上訴人所留上訴人申報資料正本可稽；另雲林縣消防局斗南分隊實際前往上訴人處開立限期改善通知單一，並已送達在案，上訴人申報資料內容顯示其違規事實明確等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審判決駁回上訴人之訴，其理由略以：㈠上揭事實概要欄所載之事實，有限期改善通知單一、二（即
103年10月31日編號A000605號、103年12月24日編號A000606號舉發違反爆竹煙火案件及限期改善通知單）、送達證書及上訴人103年10月14日（103）裕字第00000000號函暨所檢送103年9月份之爆竹煙火流向登記表等件附卷可稽，為可確認之事實。
㈡上訴人主張：爆竹煙火管理條例施行細則第9條之1規定並無
罰則，原處分書亦未載明上訴人係違反前揭規定，足證上訴人並無蒐集民眾個人資料義務等語。經查：
1.觀之司法院釋字第443號解釋理由書、司法院釋字第480號解釋理由書、司法院釋字第522號解釋理由書、司法院釋字第612號解釋意旨，爆竹煙火管理條例第34條授權主管機關訂定之爆竹煙火管理條例施行細則第9條之1是否違反授權明確性原則，仍應就該條文內容之整體為綜合判斷，尚非僅以爆竹煙火管理條例為母法，授權予主管機關訂定施行細則為由，逕認該施行細則第9條之1逾越該母法，及違反授權明確性原則而無效。
2.爆竹煙火管理條例施行細則乃執行同條例第20條所稱「登記流向」之方式及應包含之資料項目之細節性、技術性事項，於第9條之1（內政部於102年5月7日以台內消字第1020822529號令修正發布）規定：「（第1項）本條例第二十條所定登記，得以書面或於中央主管機關網路申報系統為之。（第2項）依本條例第二十條規定登記流向，應依品目分別載明下列資料：一、爆竹煙火原料、半成品、氯酸鉀及過氯酸鉀：出貨對象姓名或名稱、地址（如住居所、事務所或營業所）、電話及其他經中央主管機關公告事項。二、專業爆竹煙火成品：出貨對象、活動名稱與地點及其他經中央主管機關公告事項。三、一般爆竹煙火成品：㈠單筆或一個月內同一登記對象或同一登記地址達中央主管機關所定管制量：出貨對象姓名或名稱、地址（如住居所、事務所或營業所）、電話及其他經中央主管機關公告事項。㈡前目以外之一般爆竹煙火成品：出貨對象姓名或名稱、電話及所在之直轄市、縣（市）。」又參爆竹煙火管理條例施行細則第9條之1修正草案總說明：「爆竹煙火管理條例施行細則（以下簡稱本細則）於93年4月13日訂定發布，曾於99年12月28日修正。因爆竹煙火管理條例第20條規定：『爆竹煙火製造場所或販賣達中央主管機關公告數量之氯酸鉀或過氯酸鉀者，其負責人應登記進出之爆竹煙火原料、半成品、成品、氯酸鉀及過氯酸鉀之種類、數量、時間、來源及流向等項目，以備稽查；其紀錄應至少保存5年，並應於次月15日前向直轄市、縣（市）主管機關申報前1個月之紀錄。』為利執行該條規定，落實爆竹煙火安全管理，爰增訂本細則第9條之1，定明登記之方式及流向登記應涵括之資料。」其立法理由則記載：「為防止業者以單日多筆、連續出貨方式降低單筆流向數量以規避管制量之規定，或有僅提供代號，姓名不詳等致無法辨識出貨對象等情事，並因應個人資料保護法公布施行，權衡公共安全與民眾個人資料之保護，爰於第2項依其品目及是否達管制量之不同，明定流向登記應包含之資料項目，俾由源頭掌握爆竹煙火原料等流向，完備管理制度以維公安。」且爆竹煙火管理條例制定之目的，係為規範爆竹煙火之管理，預防災害發生，維護人民生命財產，確保公共安全（第1條規定參照）。可知本條文欲保全之法益及達成之目的為「落實爆竹煙火安全管理，完備管理制度以維公安」，而上訴人製作之爆竹煙火，係危險物品，對他人性命、身家財產等公共安全影響甚鉅，且被害人為不特定多數人，實需擬定有效預防機制。故爆竹煙火管理條例第20條規定，須為登記並申報予主管機關，其目的在維護公共安全之法益，避免對不特定多數人造成危害，而課予從事此種行業之人，應按照情形據實登記成品流向之義務。又爆竹煙火管理條例第9條之1規定，登記流向之方式及應包含之資料項目，應屬執行登記流向之細節性、技術性事項等情形綜合觀察，本件爆竹煙火管理條例施行細則第9條之1規定，自包含在爆竹煙火管理條例第34條授權之範圍內。故其授權之目的、內容及範圍尚屬具體明確，而自授權之法律規定中得預見其行為之可罰，要已符合司法院釋字第522號解釋所揭諸之授權明確性3原則，自屬合法有效。
3.爆竹煙火管理條例第21條第1項規定：「直轄市、縣（市）主管機關得進入爆竹煙火製造儲存或販賣場所，就其安全防護設施、相關資料及其他必要之物件實施檢查，被檢查者不得規避、妨礙或拒絕，並得詢問負責人與相關人，要求提供相關資料。」本條規定所稱「被檢查者」，包括同條例第20條規定負責人所登記以備稽查「流向」之個人及地址乙節，已據內政部101年7月30日內授消字第1010258733號函釋「地方主管機關依據爆竹煙火管理條例第20條對於場所負責人負有其是否善盡詳實登記爆竹煙火原料或成品流向之義務，如流向之場所經主管機關認定屬爆竹煙火製造、儲存或販賣場所，主管機關即得依據同條例第21條規定派員進入實施檢查，被檢查者若拒絕檢查員進入，則依據同條例第28條規定，得處罰鍰、按次處罰或強制執行檢查」等語明確，是爆竹煙火管理條例第21條第1項規定主管機關得進入爆竹煙火製造儲存或販賣場所為必要之檢查，必然是包括主管機關職務上已知悉之爆竹煙火製造儲存或販賣場所，以及透由同條例第20條規定負責人所登記以備稽查「流向」之爆竹煙火製造儲存或販賣場所。原審法院認直轄市、縣（市）主管機依爆竹煙火管理條例第20條規定登載「流向」之個人及地址等資料調查，係依權責調查場所負責人是否善盡詳實登記「流向」之義務，避免其於非法場所儲存或販賣「流向」不明之爆竹煙火產品，造成公共安全隱憂。另一目的為確認「流向」之對象，其場所是否符合本條例相關位置、構造、設備及安全管理之相關規定，避免其違法儲存或販賣，以落實公共安全，若所謂「流向」，不能包括：出貨對象姓名或名稱、地址（如住居所、事務所或營業所）、電話等涉及個人資料，則主管機關何以達成爆竹煙火管理條例第20條於99年6月20日修正立法理由所稱「為管控爆竹煙火之流向，增列達中央主管機關所定管制量之爆竹煙火儲存場所及輸入者（如貿易商號）亦須登記本條例所列各項資料」之「管控」目的，復為防止非法場所儲存或販賣「流向」不明之爆竹煙火產品，造成公共安全隱憂之目的。以及為確認「流向」之對象，其場所是否符合本條例相關位置、構造、設備及安全管理之相關規定，避免其違法儲存或販賣，以落實公共安全等立法目的。上訴人爭執向主管機關申報流向不應包含個人資料，進而否定爆竹煙火管理條例施行細則第9條之1法文規定等節，即無可採。
4.上訴人主張爆竹煙火管理條例第20條規定，其負責人應登記「進出之爆竹煙火原料、半成品、成品、……來源及流向等項目，以備稽查……」之文義上，並未明定必須申報民眾個資（包括姓名、電話、地址），自不可擴大解釋所謂「流向」等於民眾個資之蒐集等語。惟爆竹煙火管理條例第21條規定，凡屬爆竹煙火製造、儲存或販賣場所，主管機關得派員進入實施檢查，該條文並未限制主管機關如何得知爆竹煙火製造、儲存或販賣場所，是該爆竹煙火製造、儲存或販賣場所之所在，固有可能是主管機關職務上已知；或者爆竹煙火管理條例第20條所規定課予「其負責人」登記之「流向」之義務，以備稽查而得知；或者因一般民眾提供而得知。是從爆竹煙火管理條例第20條、第21條之前後條文規定為體系觀察，第20條所稱之「流向」自應有確定之對象，否則該條例第20條於99年6月6日修正前（原為第18條）即有規定「爆竹煙火之製造業者應備置簿冊，登記進出廠之爆竹煙火原料、半成品與成品之種類、數量、時間及來源等項目，以備稽查」就「登記進出廠」之文義，實已包含「賣出」，則修法時何必再添加「流向」之文句。可徵「流向」一詞文義，不能單指賣出之數量而已，尚應包括「賣出」之具體對象為何。此從上述立法目的觀察之說明，可知「流向」必須有確定之對象，已為顯然。故所謂登記「流向」一詞之文義解釋，當然係指可以確定爆竹煙火原料、半成品與成品之去向，而可供主管機關稽查、管控之資訊，此為法律解釋之當然解釋。而此資訊取得，應如何責成其負責人以登記方式申報，攸關此技術性與細節性規定，乃於爆竹煙火管理條例第34條授權主管機關訂定施行細則加以補充之，使其具體化。然觀諸同條例施行細則第9條之1之規定，並不逸脫「流向」一詞之文義概念，自不可拘泥於法條文義上「流向」未明文言及「民眾個資」，而謂主管機關不得訂立關於「流向」之施行細則，或謂主管機關係自行擴大解釋「流向」之意涵。
5.綜上，爆竹煙火管理條例施行細則第9條之1之規定，並無逾越相關母法授權之範圍，或牴觸母法之內容，亦與爆竹煙火管理條例之立法意旨相符，並未因逾越母法之授權而無效。
㈢上訴人主張本件限期改善通知單二之開立程序違法部分：
1.按爆竹煙火管理條例第20條所謂之申報，係於次月15日前申報當月爆竹煙火原料、半成品、成品、氯酸鉀及過氯酸鉀之種類、數量、時間、來源及流向等項目，流向之內容復依同條例施行細則第9條之1有詳實之規定，申報義務人如違反爆竹煙火管理條例第20條規定，則依同條例第28條第1項第7款規定裁處罰鍰，並按同條第2項規定，屆期未改善者，得按次處罰，並得予以停工或停業之處分，故申報義務人除每月均有依法申報之義務外，如經要求限期改善而未改善者，得按次處罰。經查，本件原因事實為複查案件，係因上訴人103年10月14日所申報103年9月份爆竹煙火流向登記表不符合規定，成品流向資料未依限申報之情形，故由雲林縣消防局第一大隊斗南分隊查處，由該分隊開立限期改善通知單一，舉發上訴人103年10月14日申報之103年9月份成品流向登記表未依規定申報，並限於103年11月30日前改善完畢，嗣上訴人仍未改善，經前揭斗南分隊複查後，對上訴人開立限期改善通知單二，故限期改善通知單二乃係複查上訴人仍未依規定申報103年9月份之成品流向紀錄之違規事實，此觀限期改善通知單二事實欄所載：「貴場所為爆竹煙火製造場所，經本局複查，仍未依爆竹煙火管理條例第20條規定，向本局申報爆竹煙火成品之流向紀錄」等語自明，並有雲林縣消防局105年1月14日雲消預字第1050000018號函檢附之補充說明資料在卷可按（見原審卷第153頁）。雲林縣消防局既依上開程序複查，實無不當，上訴人主張被上訴人並未派員檢查、複查，及限期改善等語，不足憑採。
2.本件限期改善通知單一所針對之違規事實係對上訴人103年10月14日所申報103年9月份爆竹煙火流向登記表不符合規定，成品流向資料未依限申報之情形，而限期改善通知單二則係雲林縣消防局經前開立限期改善通知單一要求上訴人於103年11月30日前改善完畢，然上訴人遲未如實申報成品流向紀錄，雲林縣消防局遂於103年12月24日以經複查後，上訴人仍未申報103年9月份完整之成品流向紀錄，而開立限期改善通知單二，兩者成品流向紀錄之月份雖然相同，然依前開規定及說明，申報義務人除每月均有依法申報之義務外，如經要求限期改善而未改善者，得按次處罰，可知檢查不合格與複查不合格之義務尚有分別。故本件舉發通知單二之內容，係指上訴人未依規定申報103年9月之成品流向紀錄後，未於限期改善複查不合格之違規行為，與限期改善通知單一並無牴觸。本件限期改善通知單二，既係複查之違反義務行為，被上訴人於限期改善之期限經過後，對上訴人裁處罰鍰，於法並無不合。
㈣上訴人又主張：上訴人係屬爆竹煙火管理條例第27條規定之
爆竹煙火製造場所以及達中央主管機關所定管制量30倍之儲存、販賣場所，非屬爆竹煙火管理條例第28條所指之未達中央主管機關所定管制量30倍之儲存、販賣場所，原處分依據之法條不正確等語。然原處分係認上訴人有爆竹煙火管理條例第28條第1項第7款「違反第二十條規定，未登記相關資料、未依限保存紀錄、未依限申報紀錄或申報不實」之行為予以裁處，尚與上訴人引據之爆竹煙火管理條例第27條第1項第1款及第28條第1項第1款等事由無涉。
㈤依原審卷內103年9月份裕祥工業社爆竹煙火工廠原料、半成
品及成品登記表所示，上訴人於出貨對象之欄位僅註明：「因購買消費者受個資法保護，不願提供個資，且嚴正表明未經當事人同意本社不得洩漏其個資給他人使用」，而未依爆竹煙火管理條例第20條、施行細則第9條之1之規定登記「流向」（出貨對象），是其違反爆竹煙火管理條例第20條之義務，事證自屬明確，被上訴人以上開法律規定裁處上訴人，並無不合等語。
五、上訴人上訴意旨略以：㈠上訴人係屬爆竹煙火管理條例第27條所定之爆竹煙火製造場
所以及達中央主管機關所定管制量30倍之儲存、販賣場所，非屬爆竹煙火管理條例第28條所指之未達中央主管機關所定管制量30倍之儲存或販賣場所。爆竹煙火管理條例第28條之罰則係用於處罰未達中央主管機關所定管制量30倍之儲存或販賣場所以及達中央主管機關所定管制量之儲存或販賣場所，非用於處罰上訴人經營之製造工廠場所，是原處分為不適法，原判決予以維持，明顯不適用法規及適用不當。
㈡爆竹煙火管理條例第20條原本之立法理由，係為防止合法爆
竹煙火工廠之原料及半成品流入地下工廠，爰規定其主動申報相關資料之義務（原規範於92年12月24日制定之爆竹煙火管理條例第18條）。至於申報之相關資料係指違反第18條規定，未備置簿冊登記或未依限申報爆竹煙火原料、半成品及成品種類等相關資料，或申報不實（原規範於92年12月24日制定之爆竹煙火管理條例第26條第1項），因此92年12月24日制定之爆竹煙火管理條例業已將上訴人應該申報之項目規範明確，即登記原料、半成品之種類、數量、時間、來源即可，根本沒有蒐集申報民眾個資（姓名、電話及住址）之侵害人權情事。惟99年6月2日修正時之修正理由，僅草率新增「流向」2字，就片面要求上訴人必須鬼集申報民眾個人資料，顯然前後之立法理由不一致，且違反憲法第23條之法律保留原則。
㈢上訴人去函請教育部釋疑「流向」之意義，經教育部移請國
家教育研究院答覆，並未明確指「流向」就是指姓名、電話及住址。對爆竹煙火管理條例第20條之修正理由，將新增「流向」恣意解釋為為姓名、電話及住址，明顯便宜行事，實應就此涉及人民之權利義務事項，於法令明確規範，才符合明確性原則以及中央法規標準法第5條之規定。
㈣人民營業之自由及工作權、財產權，為憲法所保障，人民得
自由選擇從事一定之營業為其職業，而有開業、停業與否及從事營業之時間、地點、對象及方式之自由，則人民對其商品之生產、交易或處分均得自由為之，業經司法院釋字第514號解釋甚明。
㈤原判決認主管機關依爆竹煙火管理條例第20條規定對所登載
「流向」之個人及地址等資料調查，係依權責調查，避免其於非法場所儲存或販賣「流向」不明之爆竹煙火產品，造成公共安全隱憂。另一目的為確認「流向」之對象，其場所是否符合本條例相關位置、構造、設備及安全管理之相關規定，避免其遠法儲存或販賣，以落實公共安全……」等語，顯有判決理由矛盾與論理不當有之處：
1.上訴人販售之產品係經政府認可之產品，都是合法之產品原判決將此產品界定為「流向」不明之爆竹煙火產品，有造成公共安全隱憂，明顯與事實未符，且未具體說明如何係屬違法以及如何造成公共安全隱憂。
2.申報爆竹煙火之流向，因牽扯到不特定第三人之個人隱私權，與公共安全無關，且蒐集個人資料之困難度很高，窒礙難行，實在強人所難，且已違法。且有關儲存、販賣場所是否為合法之場所，原為主管機關之職責，而非上訴人該盡之義務，上訴人亦無權干預他人之行為，原審以依法令規定上訴人每月都要當檢舉人，已違背行政倫理，明顯與法未合。
3.對購買消費者其儲存或販賣場所是否符合爆竹煙火管理條例相關位置、構造、設備及安全管理之相關規定，避免其違法儲存或販賣，以落實公共安全這部分，上訴人更是感到匪夷所思，因為只要是儲存販賣場所都必須經過申請核准才屬合法，且有關合法場所，主管機關都一一列冊管理，無需利用蒐集個人資料方式侵害人民百姓之權益。至於未列管的儲存販賣場所，如被判定為非法場所，消防機關也必須依爆竹煙火管理條例第21條第3項之規定派員進入執行檢查或取締。
4.對無具體事實足認為有危害公共安全之虞者，就不能進行取締或檢查，而非每月用行政處分強逼業者提供個人資料，然後恣意到民宅搜索。乃原判決卻認定消防人員取得個人資料後得依權責調查，明顯論理違反一般經驗法則。
㈥無論是依爆竹煙火管理條例之規定，或者是按照行政院勞工
委員會（現為勞動部）之函釋，皆已明確揭示上訴人所生產製造販賣之成品係僅供民眾於節慶、娛樂時觀賞使用之一般民生消費商品，該產品既非違禁品，亦非非賣品，而是專供兒童以及一般消費大眾玩賞之商品，准許消防人員以行政處分來威脅業者必須蒐集申報民眾個人資料，侵擾人民權益，明顯違反憲法第23條之法律保留原則。
㈦爆竹煙火管理條例施行細則第9條之1規定僅是法規命令，未
依中央法規標準法之規定，就相關涉及人民權利義務者，以法律定之，本件之行政處分以該規定為依據，惟並非必須登記民眾個人資料之明確規定，故裁罰理由明顯違法不當。原審判決逕認定原處分合法有效，不僅違反法律位階之規定，亦違反憲法與中央法規標準法之規定。
六、原判決經核並無違誤，茲就上訴意旨論斷如下：㈠本件上訴人為雲林縣轄區爆竹煙火製造場所，李麗娜為其負
責人，應依爆竹煙火管理條例第20條之規定，於每月15日前向被上訴人申報前1個月之爆竹煙火成品流向紀錄，雲林縣消防局認上訴人違反該條之規定，於103年10月31日開立限期改善通知單一，並限於103年11月30日前改善完畢。因上訴人猶未依限改善完畢，所申報之103年9月份之爆竹煙火成品流向紀錄，未依上開規定申報爆竹煙火成品流向紀錄，復於103年12月24日開立限期改善通知單二，限於104年1月24日前改善完畢，經被上訴人認上訴人上開違規事實明確，遂依同條例第28條第1項第7款規定，以原處分裁處上訴人100,000元罰鍰等情，為原審依職權認定之事實。
㈡按99年6月2日修正之爆竹煙火管理條例第20條其修正理由略
為：「……二、為控管爆竹煙火之流向，增列達中央主管機關所定管制量之爆竹煙火儲存場所及輸入者（如貿易商號）亦須登記本條所列各項資料。又為避免氯酸鉀及過氯酸鉀為不法業者從事非法製造爆竹煙火所用，併將輸入或販賣達中央主管機關公告數量之氯酸鉀或過氯酸鉀者納入本條規範；新增『流向』為登記項目，並酌作文字修正，以明確應申報紀錄之內容。」查本件上訴人屬「爆竹煙火製造場所」，當屬爆竹煙火管理條例第20條所欲規範之對象，上開立法理由所稱「貿易商號」乃係配合99年修法併將輸入者納入規範之例示說明，並非僅有貿易業者始受爆竹煙火管理條例第20條之規範。爆竹煙火管理條例第20條之修正理由說明規範「輸入業者」之理由，並無違反法律明確性之疑義。上訴人依據爆竹煙火管理條例第20條之修正理由，主張同條例第28條係處罰「進口貿易商」，並不適用於合法工廠業者（即上訴人），合法工廠不可能與貿易商均負登記義務，並認爆竹煙火管理條例第20條所稱「流向」，並不包含姓名、住址、電話云云，核與爆竹煙火管理條例第20條之修正意旨不符，自非可採。
㈢上訴人主張其係爆竹煙火管理條例第27條所定之爆竹煙火製
造場所，及達中央主管機關所定管制量30倍之儲存、販賣場所，並非同條例第28條所定未達中央主管機關所定管制量30倍之儲存、販賣場所，被上訴人未予釐清即逕行處罰；又原判決以同條例施行細則第9條之1規定做為原處分之裁罰依據，因該施行細則並未規定罰則，原判決認事用法顯有違誤，違反法律保留原則及授權明確性原則云云：
1.按上訴人既係爆竹煙火管理條例第20條規定之爆竹煙火製造業者，其負責人李麗娜即有向被上訴人申報同條例施行細則第9條之1規定資料之義務，如有故意或過失違反之情形，被上訴人即得依同條例第28條第1項第7款規定裁罰，此與爆竹煙火管理條例第27條第1項各款規定之罰則無涉。又本件被上訴人係因上訴人違反上開申報義務，依同條例第28條第1項第7款規定對上訴人裁罰，並非援引同條例施行細則第9條之1規定為裁罰依據，上訴意旨誤解本件處罰依據，自非可採。
2.爆竹煙火管理條例主管機關內政部依爆竹煙火管理條例授權訂定之該條例施行細則第9條之1規定：「（第1項）本條例第20條所定登記，得以書面或於中央主管機關網路申報系統為之。（第2項）依本條例第20條規定登記流向，應依品目分別載明下列資料：一、爆竹煙火原料、半成品、氯酸鉀及過氯酸鉀：出貨對象姓名或名稱、地址（如住居所、事務所或營業所）、電話及其他經中央主管機關公告事項。二、專業爆竹煙火成品：出貨對象、活動名稱與地點及其他經中央主管機關公告事項。三、一般爆竹煙火成品：㈠單筆或1個月內同一登記對象或同一登記地址達中央主管機關所定管制量：出貨對象姓名或名稱、地址（如住居所、事務所或營業所）、電話及其他經中央主管機關公告事項。㈡前目以外之一般爆竹煙火成品：出貨對象姓名或名稱、電話及所在之直轄市、縣（市）。」該條立法理由略以：「……三、為防止業者以單日多筆、連續出貨方式降低單筆流向數量以規避管制量之規定，或有僅提供代號，姓名不詳等致無法辨識出貨對象等情事，並因應個人資料保護法公布施行，權衡公共安全與民眾個人資料之保護，爰於第2項依其品目及是否達管制量之不同，明定流向登記應包含之資料項目，俾由源頭掌握爆竹煙火原料等流向，完備管理制度以維公安。」另按爆竹煙火管理條例制定之目的，在於規範爆竹煙火之管理，預防災害發生，維護人民生命財產，確保公共安全（該條例第1條規定參照），欲保全之法益及達成之目的為「落實爆竹煙火安全管理，完備管理制度以維公安」，而爆竹煙火係危險物品，易對他人生命、身家財產等公共安全影響甚鉅，且被害人為不特定多數人，實需擬定有效預防機制，既課予爆竹煙火業者登記申報相關流向資訊之義務，用以預防災害發生，維護他人生命及財產等法益，且主管機關為管理爆竹煙火成品之流向，自須依據爆竹煙火業者申報該成品之出貨對象姓名或名稱、電話及所在之直轄市、縣（市），始得達成，是爆竹煙火管理條例施行細則第9條之1規定，係內政部為執行該法律之細節性及技術性事項訂定該條規定，亦無違反法律保留及授權明確性之原則。
3.個人資料保護法於法律適用上，係處於普通法位階之法律依據，此參之原電腦處理個人資料保護法第2條之刪除修正理由：「中央法規標準法第16條：『法規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者，應優先適用之。』本法之性質應為普通法，其他特別法有關個人資料蒐集或利用之規定，不論較本法規定更為嚴格或寬鬆者，依特別法優於普通法之法理，自應優先適用各該特別規定。」（最高行政法院102年度判字第488號判決意旨參照）益明。再按個人資料保護法第15條規定：「公務機關對個人資料之蒐集或處理，除第6條第1項所規定資料外，應有特定目的，並符合下列情形之一者：一、執行法定職務必要範圍內。二、經當事人書面同意。三、對當事人權益無侵害。」第16條規定：「公務機關對個人資料之利用，除第6條第1項所規定資料外，應於執行法定職務必要範圍內為之，並與蒐集之特定目的相符。但有下列情形之一者，得為特定目的外之利用：一、法律明文規定。二、為維護國家安全或增進公共利益。三、為免除當事人之生命、身體、自由或財產上之危險。四、為防止他人權益之重大危害。五、公務機關或學術研究機構基於公共利益為統計或學術研究而有必要，且資料經過提供者處理後或蒐集者依其揭露方式無從識別特定之當事人。六、有利於當事人權益。七、經當事人書面同意。」依上開規定，公務機關對個人資料之蒐集或處理，應於執行法定職務必要範圍內為之，並與蒐集之特定目的相符；如為特定目的外之利用，應符合同法第16條但書各款情形之一。爆竹煙火管理條例與個人資料保護法間，就個人資料之蒐集、處理及利用，係屬特別法與普通法之關係，本件上訴人應向被上訴人申報爆竹煙火成品之出貨對象姓名或名稱、電話及所在之直轄市、縣（市）等資料，自應優先適用爆竹煙火管理條例之相關規定。上訴人應申報之資料既有爆竹煙火管理條例第20條及同條例施行細則第9條之1之明文規定，亦與個人資料保護法第15條及第16條之規定無違。
4.爆竹煙火管理條例第21條第1項規定：「直轄市、縣（市）主管機關得進入爆竹煙火製造儲存或販賣場所，就其安全防護設施、相關資料及其他必要之物件實施檢查，被檢查者不得規避、妨礙或拒絕，並得詢問負責人與相關人，要求提供相關資料。」及內政部101年7月30日函釋略以：「地方主管機關依據爆竹管理條例第20條對於場所負責人負有其是否善盡詳實登記爆竹煙火原料或成品流向之義務，如流向之場所經主管機關認定屬爆竹煙火製造、儲存或販賣場所，主管機關即得依據同條例第21條規定派員進入實施檢查，被檢查者若拒絕檢查員進入，則依據同條例第28條規定，得處罰鍰、按次處罰或強制執行檢查。」該函釋係內政部基於主管機關職權，就爆竹煙火之儲存或販賣場所實施檢查所為函釋，符合爆竹煙火管理條例之規定及立法意旨，自得適用。是爆竹煙火管理條例第21條第1項規定主管機關得進入爆竹煙火製造儲存或販賣場所為必要之檢查，包括主管機關職務上已知悉之爆竹煙火製造儲存或販賣場所，以及透過爆竹煙火管理條例第20條規定負責人所登記以備稽查「流向」之爆竹煙火製造儲存或販賣場所。本件實施檢查單位為雲林縣消防局第一大隊斗南分隊，雲林縣消防局為被上訴人所屬機關，自得依爆竹煙火管理條例第21條實施檢查。上訴人主張原判決援引內政部101年7月30日號函釋，認定消防人員可不受監督執行檢查，且消防人員未具司法警察身分，被檢查者若拒絕檢查員進入，即可依據第28條處罰，明顯違法云云，難認可採。
七、綜上所述，原判決已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均詳予論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當及判決理由不備與理由矛盾等違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 6 月 8 日
臺中高等行政法院第一庭
審判長法 官 吳 明 鴻
法 官 蔡 紹 良法 官 詹 日 賢以上正本證明與原本無異。
本判決不得上訴。
中 華 民 國 105 年 6 月 14 日
書記官 蔡 宗 融