臺中高等行政法院判決
105年度簡上字第23號上 訴 人 李麗娜即裕祥工業社被上訴人 雲林縣政府代 表 人 李進勇上列當事人間爆竹煙火管理條例事件，上訴人對於中華民國105年2月4日臺灣雲林地方法院104年度簡字第29號行政訴訟判決提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人為雲林縣轄區爆竹煙火製造場所，李麗娜為負責人，未依爆竹煙火管理條例（下稱煙火條例）第20條之規定，於每月15日前向被上訴人申報前1個月之爆竹煙火成品流向紀錄，被上訴人所屬消防局（下稱消防局）認上訴人違反煙火條例第20條之規定，於民國104年2月25日開立編號A000608號舉發違反爆竹煙火案件及限期改善通知單（下稱限期改善通知單一），並限於104年3月25日前改善完畢。嗣被上訴人認上開違規事實明確，依煙火條例第28條第1項第7款規定，以104年4月20日府消預字第1043800105號裁處書，處上訴人新臺幣（下同）150,000元罰鍰。因上訴人未於103年3月25日前改善完畢，且所申報之104年2月、3月份之爆竹煙火成品流向紀錄，未依上開規定申報爆竹煙火成品流向紀錄，乃於104年4月29日開立編號A000610號舉發違反爆竹煙火案件及限期改善通知單（下稱限期改善通知單二），限於104年5月15日前改善完畢，復被上訴人認上訴人上開違規事實明確，遂依同條例第28條第1項第7款規定，以104年6月2日府消預字第1043800173號裁處書，處上訴人150,000元罰鍰（下稱原處分）。上訴人不服，提起訴願，亦遭決定駁回，乃提起行政訴訟，經原審104年度簡字第29號判決（下稱原判決）駁回，上訴人仍為不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：㈠訴願決定書之事實內容，均係片面採信消防局之謊言，其所
指消防局派員檢查、複查甚至舉發等情，均係莫須有指控，訴願決定未查明事實，亦未曾派員檢查或複查。被上訴人應把每一個月之檢查、複查及舉發經過詳細敘明清楚，以利釐清該局多次杜撰不實行政處分之事情真相，撤銷訴願決定及原處分，以維人民之權益。
㈡限期改善通知單二內所述之事實，並非事實，且依其事實欄
所載：「複查編號A000608號舉發爆竹煙火案件及限期改善通知單之限期改善情形，仍未依規定改善申報其爆竹煙火成品之流向紀錄（除未銷售爆竹煙火成品之月份外，自102年7月至104年1月之各月份申報內容）」之情事，複雜之處分內容，被上訴人對上訴人未銷售成品之月份同樣開立行政處分，明顯與該事實欄所載之內容不符。
㈢原處分依據之法條不正確，上訴人係屬煙火條例第27條規定
之爆竹煙火製造場所以及達中央主管機關所定管制量30倍之儲存、販賣場所，非屬同條例第28條所指之未達中央主管機關所定管制量30倍之儲存、販賣場所。且原處分裁罰理由必須係違反煙火條例第4條第2項所定辦法之規定，該罰則並非用以處罰蒐集民眾個人資料之規定，原處分明顯違法。
㈣訴願決定引據煙火條例施行細則第9條之1規定做為原處分裁
罰依據，然該條文並未規定罰則，且原處分未明確載明上訴人係違反第9條之1規定，足證上訴人無蒐集民眾個資供消防機關處理及使用之義務，因此本案之原處分顯有重大瑕疵。㈤有關蒐集民眾個資乙事已違反公民與政治權利國際公約及經
濟社會文化權利國際公約（下稱兩公約），違背國際公約彰顯之人權保障，於法不合等語，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：㈠裕祥工業社為被上訴人縣轄爆竹煙火製造場所，李麗娜為該
社之負責人，依煙火條例第20條規定，爆竹煙火製造場所之負責人，應登記進出之爆竹煙火原料、半成品、成品、氯酸鉀及過氯酸鉀之種類、數量、時間、來源及流向等項目，以備稽查；其紀錄應至少保存5年，並應於次月15日前向被上訴人申報前1個月之紀錄。前揭登記流向應依品目分別載明之資料並於同條例施行細則第9條之1明確規定，觀諸上訴人申報之爆竹煙火成品登記表並未完整記載成品流向等相關資料，該社負責人未依限申報成品部分之流向資料，明顯違反同條例第20條之規定，並應依同條例第28條第1項第7款裁處。與本件相似之行政處分，上訴人不服，提起行政爭訟，業經原審103年度簡字第13號及本院103年度簡上字第48號判決駁回在案。
㈡上訴人認為被上訴人引據錯誤法令部分，煙火條例第27條第
1項與同法第28條第1項均係針對違反「第4條第2項所定辦法中有關位置、構造或設備設置之規定」之處分，與本案違反第20條規定所為之處分係屬二事，上訴人所述容有誤解。㈢上訴人主張被上訴人為不實之行政處分云云，然查，上訴人
所申報之資料不符規定，且未曾於改善期限內重新申報任何符合規定內容資料之流向紀錄，此有上訴人所申報正本資料可稽，且消防局斗南分隊實際前往上訴人處所，開立A000610號限期改善通知單，惟在場人拒絕簽名，被上訴人並送達前揭通知單在案，上訴人申報資料內容顯示違規事實明確等語，並聲明求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，略以：㈠關於被上訴人要求上訴人申報出貨對象，有無法律依據及法
律授權？
1.參照司法院釋字第443號解釋理由書、第480號解釋理由書、第612號解釋意旨及第522號解釋理由書，準此，煙火條例第34條授權主管機關所定煙火條例施行細則第9條之1是否違反授權明確性原則，仍應就該條文內容之整體為綜合判斷，尚非僅以煙火條例為母法授權予主管機關訂定施行細則為由，逕認該施行細則第9條之1逾越該母法，違反授權明確性原則而無效。
2.經查，內政部依煙火條例第34條授權訂定之煙火條例施行細則，就煙火條例第20條所稱「登記流向」之方式及應包含之資料項目之細節性、技術性事項。又參煙火條例施行細則第9條之1修正草案總說明：「爆竹煙火管理條例施行細則（以下簡稱本細則）於93年4月13日訂定發布，曾於99年12月28日修正。因爆竹煙火管理條例第20條規定：『爆竹煙火製造場所、達中央主管機關所定管制量之儲存場所與輸入者，及輸入或販賣達中央主管機關公告數量之氯酸鉀或過氯酸鉀者，其負責人應登記進出之爆竹煙火原料、半成品、成品、氯酸鉀及過氯酸鉀之種類、數量、時間、來源及流向等項目，以備稽查；其紀錄應至少保存5年，並應於次月15日前向直轄市、縣（市）主管機關申報前1個月之紀錄。』為利執行該條規定，落實爆竹煙火安全管理，爰增訂本細則第9條之1，定明登記之方式及流向登記應涵括之資料。」其立法理由：「為防止業者以單日多筆、連續出貨方式降低單筆流向數量以規避管制量之規定，或有僅提供代號，姓名不詳等致無法辨識出貨對象等情事，並因應個人資料保護法公布施行，權衡公共安全與民眾個人資料之保護，爰於第2項依其品目及是否達管制量之不同，明定流向登記應包含之資料項目，俾由源頭掌握爆竹煙火原料等流向，完備管理制度以維公安。」且煙火條例制定之目的，係為規範爆竹煙火之管理，預防災害發生，維護人民生命財產，確保公共安全（第1條規定參照），可知本條文欲保全之法益及達成之目的為「落實爆竹煙火安全管理，完備管理制度以維公安」。而上訴人製作爆竹煙火，係危險物品，易對他人性命、身家財產等公共安全影響甚鉅。且被害人為不特定多數人，實需擬定有效預防機制，故煙火條例第20條規定須為登記後申報予主管機關，既在維護公共安全之法益，避免對不特定多數人造成危害，而課予從事此種行業之人，應按照情形據實登記成品流向之義務，兩相權衡之下，復依前揭司法院釋字第522號解釋理由書意旨及煙火條例第9條之1規定，登記流向之方式及應包含之資料項目，應屬執行登記流向之細節性、技術性事項等情形，加以綜合觀察，煙火條例施行細則第9條之1規定，自包含在煙火條例第34條授權之範圍內。故其授權之目的、內容及範圍尚屬具體明確，而自授權之法律規定中得預見其行為之可罰，符合刑罰明確性原則，要已符合釋字第522號解釋所揭諸之授權明確性三原則，自屬合法有效。
3.況煙火條例第21條第1項規定所稱「被檢查者」，包括同條例第20條規定負責人所登記以備稽查「流向」之個人及地址乙節，已據內政部101年7月30日內授消字第1010258733號函釋略以：「地方主管機關依據爆竹管理條例第20條，對於場所負責人負有其是否善盡詳實登記爆竹煙火原料或成品流向之義務，如流向之場所經主管機關認定屬爆竹煙火製造、儲存或販賣場所，主管機關即得依據同條例第21條規定派員進入實施檢查，被檢查者若拒絕檢查員進入，則依據同條例第28條規定，得處罰鍰、按次處罰或強制執行檢查」明確，是煙火條例第21條第1項規定主管機關得進入爆竹煙火製造儲存或販賣場所為必要之檢查，必然是包括主管機關職務上已知悉之爆竹煙火製造儲存或販賣場所，以及透由同條例第20條規定負責人所登記以備稽查「流向」之爆竹煙火製造儲存或販賣場所。原審認直轄市、縣（市）主管機關依煙火條例第20條規定，登載「流向」之個人及地址等資料調查，係依權責調查場所負責人是否善盡詳實登記「流向」之義務，避免其於非法場所儲存或販賣「流向」不明之爆竹煙火產品，造成公共安全隱憂。另一目的為確認「流向」之對象，其場所是否符合本條例相關位置、構造、設備及安全管理之相關規定，避免其違法儲存或販賣，以落實公共安全。若所謂「流向」，不能包括：出貨對象姓名或名稱、地址（如住居所、事務所或營業所）、電話等涉及個人資料，則主管機關何以達成本條例第20條於99年6月20日修正立法理由所稱「為管控爆竹煙火之流向，增列達中央主管機關所定管制量之爆竹煙火儲存場所及輸入者（如貿易商號）亦須登記本條例所列各項資料」之「管控」目的？復為防止非法場所儲存或販賣「流向」不明之爆竹煙火產品，造成公共安全隱憂之目的。以及為確認「流向」之對象，其場所是否符合本條例相關位置、構造、設備及安全管理之相關規定，避免其違法儲存或販賣，以落實公共安全等立法目的。準此，上訴人爭執向主管機關申報流向不應包含個人資料，進而否定煙火條例施行細則第9條之1法文規定等節，即無可採。
4.再就法律之解釋方法而言，上訴人主張煙火條例第20條規定，其負責人應登記「進出之爆竹煙火原料、半成品、成品……來源及流向等項目，以備稽查」之文義上，並未明定必須申報民眾個資（包括姓名、電話、地址），自不可擴大解釋所謂「流向」等於民眾個資之蒐集等語。惟如上開說明，煙火條例第21條規定，凡屬爆竹煙火製造、儲存或販賣場所，主管機關得派員進入實施檢查，該條文並未限制主管機關如何得知爆竹煙火製造、儲存或販賣場所。是該爆竹煙火製造、儲存或販賣場所之所在，故有可能是主管機關職務上已知，或者煙火條例第20條所規定課予「其負責人」登記「流向」之義務，以備稽查而得知，或者因一般民眾提供而得知。是從煙火條例第20條、第21條之前後條文規定為體系觀察，第20條所稱之「流向」自應有確定之對象，否則該條例第20條於99年6月6日修正前（原為第18條）即有規定「爆竹煙火之製造業者應備置簿冊，登記進出廠之爆竹煙火原料、半成品與成品之種類、數量、時間及來源等項目，以備稽查」就「登記進出廠」之文義，實已包含「賣出」，則修法時何必再畫蛇添足「添加」了「流向」之文句？可徵「流向」一詞文義，不能單指賣出之數量而已，尚應包括「賣出」之具體對象為何。此從上述立法目的觀察之說明，可知「流向」必須有確定之對象，已為顯然。故所謂登記「流向」一詞之文義解釋，當然係指可以確定爆竹煙火原料、半成品與成品之去向，而可供主管機關稽查、管控之資訊，此為法律解釋之「當然解釋」。而此資訊取得，應如何責成其負責人以登記方式申報，攸關此技術性與細節性規定，乃於煙火條例第34條授權主管機關訂定施行細則加以補充之，使其具體化，易於遵行。然觀之上開施行細則第9之1條之規定，並不逸脫「流向」一詞之文義概念，自不可拘泥於法條文義上「流向」未明文言及「民眾個資」，而謂主管機關不得訂立關於「流向」之施行細則，或謂主管機關自行擴大解釋「流向」之意函。
5.綜上，該施行細則第9條之1之規定，並無逾越相關母法授權之範圍，或牴觸母法之內容，亦與煙火條例之立法意旨相符，堪認煙火條例施行細則第9條之1，並無逾越母法之授權而無效。上訴人主張：被上訴人要求上訴人申報出貨對象，無法律依據及法律授權，並非可採。
㈡上訴人主張被上訴人要求上訴人申報流向包含個人資料，違反公民與政治權利國際公約第17條所揭示之人權保障等語。
依公民與政治權利國際公約第17條及人權事務委員會第16號一般性意見第10段意旨可知，個人、私人團體或行政機關於達成行政目的過程中蒐集、處理及利用個人資料時，應有法律明確規定。依煙火條例第20條登記及申報之內容，已由內政部依煙火條例第34條授權訂定之煙火條例施行細則，就執行煙火條例第20條所稱「登記流向」之方式及應包含之資料項目之細節性、技術性事項，於該施行細則第9條之1規定，有法律授權之依據，且未違反個人資料保護法，均如前述。而上開公民與政治權利國際公約第17條規定意旨，係規制個人穩私權之尊重與保護，此雖為普世價值，惟按爆竹煙火有危險性，關係社會大眾生命財產，基於煙火條例第1條規定之公共安全立法目的，爆竹煙火業者負責人上開申報之義務，並非在於侵犯個人之穩私權，煙火條例第20條及其施行細則第9條之1規定，並未有違上開公約規定之意旨及精神，是上訴人主張原處分違反上開公約第17條所揭示之人權保障，應屬違法等語，並不足採。
㈢關於本件限期改善通知單二之開立程序是否合法？
1.上訴人主張訴願決定稱被上訴人派員檢查、複查，並限期改善，均為不實，消防局應說明如何派員檢查及複查等語。按煙火條例第20條所謂之申報，係於次月15日前申報當月爆竹煙火原料、半成品、成品、氯酸鉀及過氯酸鉀之種類、數量、時間、來源及流向等項目，流向之內容復依該法施行細則第9條之1有詳實之規定，申報義務人如違反系爭條例第20條規定，則依同法第28條第1項第7款規定裁處罰鍰，並按同條第2項規定，屆期未改善者，得按次處罰，並得予以停工或停業之處分，故申報義務人每月均有依法申報之義務。本件上訴人為申報義務人，申報後係由被上訴人消防局對其申報資料之紙本內容審核，並交由所屬第一大隊斗南分隊進行查處，而被上訴人消防局所屬第一大隊斗南分隊查處後，所開之本件限期改善通知單二所針對之違規事實係上訴人分別於104年3月13日及104年4月14日所申報104年2月份、3月份爆竹煙火流向登記不符規定，成品流向資料未依限申報之情形，而就複查部分，依限期改善通知單一所舉發上訴人違規，上訴人應於104年3月25日前改善完畢，因上訴人遲未改善，被上訴人遂以限期改善通知單二舉發上訴人複查後仍未改善之違規，此觀限期改善通知單二事實欄所載：「台端為貴場所之負責人，經查，未依爆竹煙火管理條例第20條規定，向本局申報104年2月、3月爆竹煙火成品之流向紀錄，且複查編號A000608號舉發爆竹煙火案件及限期改善通知單之限期改善情形，仍未依規定改善申報其爆竹煙火成品之流向紀錄」等語自明，並有雲林縣消防局105年1月14日雲消預字第1050000018號函檢附之補充說明資料在卷可按，從而，被上訴人所屬消防局既依上開程序檢查、複查，實無不當之處，上訴人上開主張，不足憑採。
2.上訴人另主張消防局開立之限期改善通知單二，內容所針對者究係為何，複雜令人不解等語。惟查，限期改善通知單一所針對之違規事實係對上訴人104年2月13日所申報104年1月份爆竹煙火流向登記表不符合規定，成品流向資料未依限申報之情形，而限期改善通知單二所針對之違規事實除包含上訴人分別於104年3月13日及104年4月14日所申報104年2月份、3月份爆竹煙火流向登記表不符合規定，成品流向資料未依限申報之情形外，尚有針對經複查後，因前開立限期改善通知單一要求上訴人於104年3月25日前改善完畢，上訴人遲未如實申報成品流向紀錄，此有雲林縣消防局105年1月14日雲消預字第1050000018號函檢附之補充說明資料在卷可參，又依限期改善通知單二之記載，實無違反明確性，業如前所述，則本件限期改善通知單二，既包含檢查、複查等不同月份之義務違反行為，被上訴人開立限期改善通知單二，並於限期改善期限經過後，對上訴人裁處罰鍰，於法即無不合，上訴人前揭主張，顯不足採。綜上，本件限期改善通知單二之開立程序與法相符。
㈣上訴人又主張其屬煙火條例第27條規定之爆竹煙火製造場所
以及達中央主管機關所定管制量30倍之儲存、販賣場所，非屬同條例第28條所指之未達中央主管機關所定管制量30倍之儲存、販賣場所，原處分依據之法條不正確等語。然原處分係依據該條第28條第1項第7款「違反第20條規定，未登記相關資料、未依限保存紀錄、未依限申報紀錄或申報不實。」之違規行為予以裁處，尚與上訴人引據之同條例第27條第1項第1款及第28條第1項第1款等事由無涉，上訴人對前開規定，容有誤會。
㈤依卷內104年1月份及2月份裕祥工業社爆竹煙火工廠原料、
半成品及成品登記表所示，上訴人於出貨對象之欄位均僅註明：「因購買消費者受個資法保護，不願提供個資，且嚴正表明未經當事人同意本社不得洩漏其個資給他人使用」，及104年3月份裕祥工業社爆竹煙火工廠原料、半成品及成品登記表所示，僅於該欄位記載資訊不完全之姓名及電話，而未依煙火條例第20條、施行細則第9條之1之規定登記「流向」（出貨對象）或流向之完整資料，是其違反煙火條例第20條之義務，事證明確，被上訴人以上開法律規定裁處上訴人即為有理由，原處分於法並無不合。上訴人以上開主張認有違法，訴請撤銷，難認為有理由，應予駁回。
五、上訴意旨略以：㈠從煙火條例第20條規定文義，並無必須申報購買產品消費者
之姓名、電話及住址，原判決逕自認定「流向」兩字即等同民眾之姓名、電話及住址，違反憲法第170條、第172條及中央法規定標準法第4條、第5條、第6條關於對人民之權利、義務者，應以法律規定之，自屬違背法令。且原審未審慎評斷蒐集他人個資具有困難度及涉及犯法，對此強人所難、荒繆之原處分予以維持，難令人信服。應修改煙火條例第20條明文規定須填報姓名、電話、住址等項目，始為合法。原審認為煙火條例施行細則第9條之1規定未逾母法授權範圍，或牴觸母法之內容，亦與煙火條例第20條之立法意旨相符等云，惟蒐集民眾個資涉及人民之權利、義務，應以法律規定，不得以命令定之。且煙火條例第20條係規定向直轄市、縣（市）主管機關申報，惟該條例施行細則係規定以網路系統向中央主管機關（內政部消防署）申報，明顯命令逾越母法授權之範圍，且牴觸母法之內容。是原判決違背上揭憲法及中央法規標準法之規定，當然違背法令。
㈡關於「流向」之定義解釋，上訴人去函請教育部釋疑，經教
育部移請國家教育研究院答覆，「流向」一詞之動詞用法為「朝向」，名詞則為「流的方向」，不論動詞或名詞之意思，均無姓名、電話及住址，是上訴人依據煙火條例第20條規定，不須填報出貨對象之姓名、電話及住址。
㈢依據煙火條例第9條第1項規定「一般爆竹煙火製造或輸入者
，應向中央主管機關申請型式認可，發給型式認可證書，及申請個別認可，附加認可標示，並經中央主管機關檢查後，始得供國內販賣。」因此，上訴人所販賣之產品皆經過「型式認可」以及「個別認定」並「附加認可標示」，亦經中央主管機關檢查後，依法可在國內販賣並自由流通於市面上。依憲法第148條、第7條、第15條規定，人民得自由選擇工作及職業，而開業、停業與否及從事營業之時間、地點、對象及方式之自由，基於憲法上財產權之保障，人民有營業活動之自由。
㈣上訴人係屬煙火條例第27條規定之爆竹煙火製造場所以及達
中央主管機關所定管制量30倍之儲存、販賣場所，非屬同條例第28條所指之未達中央主管機關所定管制量30倍之儲存、販賣場所。第27條第1項第1款及第7款規定（投保公共意外責任保險），與第28條第1項第1款及第8款規定（投保公共意外責任險）之處分罰則不同，可知第28條之罰則係針對處罰「未達中央主管機關所定管制量30倍之儲存、販賣場所」，非上訴人經營之製造工廠場所。兩者混淆不清，係因內政部消防署99年6月2日修法時，被立法委員質疑整部煙火條例僅明文規範處罰合法製造工廠，未有任何條文處罰沒工廠沒倉庫之「貿易商」，消防署始增訂第28條之罰則規範貿易商，此有立法院公報第99卷第21期委員會紀錄節本可稽。惟為要求貿易商亦須每月登記申報，導致整部煙火條例之規定相互矛盾、牴觸。此亦可從煙火條例之修正理由說明「為控管爆竹煙火之流向，增列達中央主管機關所定管制量之爆竹煙火儲存場所及輸入者（如貿易商號）亦須登記本條例所列各項資料」可稽。故第28條規定係為規範貿易商，非上訴人所經營之爆竹煙火製造場所。原判決就此說明之論理，明顯判決不適用法規且適用不當。
㈤92年12月24日頒布之煙火條例並非內政部消防署制定，係由
東吳大學洪家殷教授、勞委會陳森科長與臺灣區煙火工業同業公會吳思源理事長等學者專家聯合制定，惟因消防署與被告所屬消防局未具爆竹煙火之安全管理知識，對法令一知半解，原本合乎法理之規定，卻於99年6月2日修正後，不僅前後矛盾，且把有工廠之業者和無工廠之貿易商混在一起管理，致法令規定不符合實際。
㈥煙火條例第20條之修正理由亦要求貿易商也必須與合法工廠
一樣申報登記原料、半成品之種類、數量、時間、來源，是不可能之事，因為貿易商如果擁有原料及半成品，就等同可以非法製造爆竹煙火產品，即非法地下工廠，如何申報原料及半成品？爰對於煙火條例第20條之修正理由說明，要求貿易商「必須登記本條所列各項資料」，明顯違反明確性原則，故修正理由不切實際，嚴重悖離事實，畢竟有工廠之製造業者與無工廠之貿易商根本不適法於同一條例，顯然法令規定有嚴重瑕疵與矛盾之處，應重新修法以符合實際。
㈦依92年12月4日制定之煙火條例第18條、第26條規定，將上
訴人該申報之項目規範明確，即登記原料、半成品之種類、數量、時間、來源即可，沒有蒐集民眾個資，惟99年6月2日修正理由草率新增「流向」兩字，片面要求上訴人蒐集民眾個資，顯然前後立法理由不一致。上訴人籲請行政法院應命主管機關修法，將蒐集民眾個資之規定送交立法院三讀通過。原判決未審慎考量違反國際公約之後果，開民主倒車，認定未具司法警察權之消防人員可以拿個資擅自搜索民宅，無須知會警察是合法的，無法與國際接軌，原判決之理由悖離事實，明顯判決不適用法規且適用不當，當然違背法令等語。
六、本院經核原判決尚無違誤外，茲就上訴意旨再論斷如下：㈠按煙火條例第20條規定：「爆竹煙火製造場所、達中央主管
機關所定管制量之儲存場所與輸入者，及輸入或販賣達中央主管機關公告數量之氯酸鉀或過氯酸鉀者，其負責人應登記進出之爆竹煙火原料、半成品、成品、氯酸鉀及過氯酸鉀之種類、數量、時間、來源及流向等項目，以備稽查；其紀錄應至少保存5年，並應於次月15日前向直轄市、縣（市）主管機關申報前1個月之紀錄。」第28條第1項第7款規定：「有下列各款情事之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：七、違反第20條規定，未登記相關資料、未依限保存紀錄、未依限申報紀錄或申報不實。」㈡經查，本件上訴人為雲林縣轄區爆竹煙火製造場所，李麗娜
為負責人，應依煙火條例第20條之規定，於每月15日前向被上訴人申報前1個月之爆竹煙火成品流向紀錄，被上訴人所屬消防局（下稱消防局）認上訴人違反煙火條例第20條之規定，於104年2月25日開立限期改善通知單，並限於104年3月25日前改善完畢。因上訴人未於103年3月25日前改善完畢，且所申報之104年2月、3月份之爆竹煙火成品流向紀錄，未依上開規定申報爆竹煙火成品流向紀錄，復於104年4月29日開立限期改善通知單，限於104年5月15日前改善完畢，經被上訴人認上訴人上開違規事實明確，遂依同條例第28條第1項第7款規定，以原處分裁處上訴人150,000元罰鍰。此為原審依職權確定之事實，被上訴人以原處分裁處上訴人上開罰鍰，依上開煙火條例之相關規定，自屬有據。
㈢按煙火條例第20條之99年6月2日修正理由略以：「二、為控
管爆竹煙火之流向，增列達中央主管機關所定管制量之爆竹煙火儲存場所及輸入者（如貿易商號）亦須登記本條所列各項資料。又為避免氯酸鉀及過氯酸鉀為不法業者從事非法製造爆竹煙火所用，併將輸入或販賣達中央主管機關公告數量之氯酸鉀或過氯酸鉀者納入本條規範；新增『流向』為登記項目，並酌作文字修正，以明確應申報紀錄之內容。」查本件上訴人屬「爆竹煙火製造場所」，當屬煙火條例第20條所欲規範之對象，上開立法理由所稱「貿易商號」乃係配合99年修法併將輸入者納入規範之例示說明，並非僅有貿易業者始受煙火條例第20條之規範。煙火條例第20條之修正理由說明規範「輸入業者」之理由，並無違反法律明確性之疑義。上訴人依據煙火條例第20條之修正理由，主張同條例第28條係處罰「進口貿易商」，並不適用於合法工廠業者（即上訴人），合法工廠不可能與貿易商均負登記義務，並認煙火條例第20條所稱「流向」，並不包含姓名、住址、電話等語，均係上訴人對法律文義之主觀詮釋，核與煙火條例第20條之修正意旨不符，自非可採。
㈣上訴人主張其係煙火條例第27條所定之爆竹煙火製造場所，
及達中央主管機關所定管制量30倍之儲存、販賣場所，並非同條例第28條所定未達中央主管機關所定管制量30倍之儲存、販賣場所，被上訴人未予釐清即逕行處罰；又原判決以同條例施行細則第9條之1規定做為原處分之裁罰依據，因該施行細則並未規定罰則，原判決認事用法顯有違誤，違反法律保留原則及授權明確性原則云云：
1.按上訴人既係煙火條例第20條規定之爆竹煙火製造業者，其負責人李麗娜即有向被上訴人申報同條例施行細則第9條之1規定資料之義務，如有故意或過失違反之情形，被上訴人即得依同條例第28條第1項第7款規定裁罰，此與煙火條例第27條第1項各款規定之罰則無涉。又本件被上訴人係因上訴人違反上開申報義務，依同條例第28條第1項第7款規定對上訴人裁罰，並非援引同條例施行細則第9條之1規定為裁罰依據，上訴意旨誤解本件處罰依據，自非可採。
2.次按煙火條例主管機關內政部依煙火條例授權訂定之該條例施行細則第9條之1規定：「（第1項）本條例第20條所定登記，得以書面或於中央主管機關網路申報系統為之。（第2項）依本條例第20條規定登記流向，應依品目分別載明下列資料：一、爆竹煙火原料、半成品、氯酸鉀及過氯酸鉀：出貨對象姓名或名稱、地址（如住居所、事務所或營業所）、電話及其他經中央主管機關公告事項。二、專業爆竹煙火成品：出貨對象、活動名稱與地點及其他經中央主管機關公告事項。三、一般爆竹煙火成品：㈠單筆或1個月內同一登記對象或同一登記地址達中央主管機關所定管制量：出貨對象姓名或名稱、地址（如住居所、事務所或營業所）、電話及其他經中央主管機關公告事項。㈡前目以外之一般爆竹煙火成品：出貨對象姓名或名稱、電話及所在之直轄市、縣（市）。」該條立法理由略以：「……三、為防止業者以單日多筆、連續出貨方式降低單筆流向數量以規避管制量之規定，或有僅提供代號，姓名不詳等致無法辨識出貨對象等情事，並因應個人資料保護法公布施行，權衡公共安全與民眾個人資料之保護，爰於第2項依其品目及是否達管制量之不同，明定流向登記應包含之資料項目，俾由源頭掌握爆竹煙火原料等流向，完備管理制度以維公安。」另按煙火條例制定之目的，在於規範爆竹煙火之管理，預防災害發生，維護人民生命財產，確保公共安全（該條例第1條規定參照），欲保全之法益及達成之目的為「落實爆竹煙火安全管理，完備管理制度以維公安」，而爆竹煙火係危險物品，易對他人生命、身家財產等公共安全影響甚鉅，且被害人為不特定多數人，實需擬定有效預防機制，既課予爆竹煙火業者登記申報相關流向資訊之義務，用以預防災害發生，維護他人生命及財產等法益，且主管機關為管理爆竹煙火成品之流向，自須依據爆竹煙火業者申報該成品之出貨對象姓名或名稱、電話及所在之直轄市、縣（市)，始得達成，是煙火條例施行細則第9條之1規定，係內政部為執行該法律之細節性及技術性事項訂定該條規定，亦無違反法律保留及授權明確性之原則。
3.復按個人資料保護法於法律適用上，係處於普通法位階之法律依據，此參之原電腦處理個人資料保護法第2條之刪除修正理由：「中央法規標準法第16條：『法規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者，應優先適用之。』本法之性質應為普通法，其他特別法有關個人資料蒐集或利用之規定，不論較本法規定更為嚴格或寬鬆者，依特別法優於普通法之法理，自應優先適用各該特別規定。」（最高行政法院102年度判字第488號判決意旨參照）益明。再按個人資料保護法第15條規定：「公務機關對個人資料之蒐集或處理，除第6條第1項所規定資料外，應有特定目的，並符合下列情形之一者：一、執行法定職務必要範圍內。二、經當事人書面同意。三、對當事人權益無侵害。」第16條規定：「公務機關對個人資料之利用，除第6條第1項所規定資料外，應於執行法定職務必要範圍內為之，並與蒐集之特定目的相符。但有下列情形之一者，得為特定目的外之利用：一、法律明文規定。二、為維護國家安全或增進公共利益。三、為免除當事人之生命、身體、自由或財產上之危險。四、為防止他人權益之重大危害。五、公務機關或學術研究機構基於公共利益為統計或學術研究而有必要，且資料經過提供者處理後或蒐集者依其揭露方式無從識別特定之當事人。六、有利於當事人權益。七、經當事人書面同意。」依上開規定，公務機關對個人資料之蒐集或處理，應於執行法定職務必要範圍內為之，並與蒐集之特定目的相符；如為特定目的外之利用，應符合同法第16條但書各款情形之一。煙火條例與個人資料保護法間，就個人資料之蒐集、處理及利用，係屬特別法與普通法之關係，本件上訴人應向被上訴人申報爆竹煙火成品之出貨對象姓名或名稱、電話及所在之直轄市、縣（市)等資料，自應優先適用煙火條例之相關規定。上訴人應申報之資料既有煙火條例第20條及同條例施行細則第9條之1之明文規定，亦與個人資料保護法第15條及第16條之規定無違。
4.另按煙火條例第21條第1項規定：「直轄市、縣（市）主管機關得進入爆竹煙火製造儲存或販賣場所，就其安全防護設施、相關資料及其他必要之物件實施檢查，被檢查者不得規避、妨礙或拒絕，並得詢問負責人與相關人，要求提供相關資料。」及內政部101年7月30日函釋略以：「地方主管機關依據爆竹管理條例第20條對於場所負責人負有其是否善盡詳實登記爆竹煙火原料或成品流向之義務，如流向之場所經主管機關認定屬爆竹煙火製造、儲存或販賣場所，主管機關即得依據同條例第21條規定派員進入實施檢查，被檢查者若拒絕檢查員進入，則依據同條例第28條規定，得處罰鍰、按次處罰或強制執行檢查。」該函釋係內政部基於主管機關職權，就爆竹煙火之儲存或販賣場所實施檢查所為函釋，符合煙火條例之規定及立法意旨，自得適用。是煙火條例第21條第1項規定主管機關得進入爆竹煙火製造儲存或販賣場所為必要之檢查，包括主管機關職務上已知悉之爆竹煙火製造儲存或販賣場所，以及透由煙火條例第20條規定負責人所登記以備稽查「流向」之爆竹煙火製造儲存或販賣場所。本件實施檢查單位為消防局第一大隊斗南分隊，消防局為被上訴人附屬機關，自得依煙火條例第21條實施檢查。上訴人主張原判決援引內政部101年7月30日號函釋，認定消防人員可不受監督執行檢查，且消防人員未具司法警察身分，被檢查者若拒絕檢查員進入，即可依據第28條處罰，明顯違法云云，係屬上訴人對於法條文義之主觀詮釋，難認可採。
七、綜上所述，原判決認事用法並無違誤，並已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當及判決理由不備與理由矛盾等違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 5 月 3 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官 林 秋 華
法 官 莊 金 昌法 官 張 升 星以上正本證明與原本無異。
本判決不得上訴。
中 華 民 國 105 年 5 月 3 日
書記官 林 昱 妏