臺中高等行政法院判決
105年度簡上字第67號上 訴 人 吳莉玲被 上訴人 雲林縣政府代 表 人 李進勇上列當事人間動物傳染病防治條例事件，上訴人對於中華民國105年8月18日臺灣雲林地方法院105年度簡字第16號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人所屬動植物防疫所（下稱雲林防疫所）接獲上訴人通報，於民國104年1月27日派員至坐落雲林縣○○鄉○○○段○○○○○○○○○○號土地之未登記畜牧場（下稱系爭畜牧場）採樣，並開立禽類移動管制通知書，經送請行政院農業委員會（下稱農委會）家畜衛生試驗所檢驗結果，確認系爭畜牧場罹患高病原性家禽流行性感冒，雲林防疫所乃於104年1月30日派員至系爭畜牧場撲殺大肉鵝187隻。嗣上訴人檢送相關資料向被上訴人申請撲殺補償費，被上訴人104年12月24日府動防二字第1043400671號函附編號293撲殺補償費明細表（下稱原處分）以上訴人提供之104年1月29日「委託清除化製之原料來源單（三聯式）」（下稱化製單）係在系爭畜牧場未簽訂化製原料委託化製處理合約書（下稱化製合約書）情形下開立，所申報852隻鵝（下稱系爭鵝隻）不予採計，核定補償隻數為187隻，撲殺補償費為新臺幣（下同）56,732元，並追繳溢付之撲殺補償費128,874元。上訴人不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審判決上訴人敗訴。上訴人遂提起本件上訴，聲明：㈠原判決廢棄。㈡訴願決定及原處分均撤銷。㈢被上訴人應給付上訴人258,156元。
二、上訴人起訴主張及聲明與被上訴人於原審之答辯及聲明，暨原判決關於證據取捨、認定事實及適用法規之論據，均詳如原判決所載。
三、上訴意旨略以：㈠104年家禽流行性感冒撲殺補償申領作業補充注意事項（下
稱補償注意事項）第八點決議事項（十三）之規定係於104年7月以後所制定，惟本案發生之期間為104年1月14日至1月18日，在上開規定之前，被上訴人自不得以該規定做出不利於人民之處分，基於法規不溯及既往原則，原判決已違反信賴保護原則。動物傳染病防治條例第40條第2項所授權之事項僅含評價委員會之組成人員及評價標準，並未授權制定「104年家禽流行性感冒撲殺補償申領作業補充注意事項」，且該注意事項所規定不予補償之事項為動物傳染病防治條例第40條第2項所無，有違法律保留原則，被上訴人依上開注意事項對人民做出不利之原處分，該處分顯係無效。
㈡被上訴人未給予上訴人就104年1月29日化製單修正之機會，
未依行政程序法第102條之規定給予上訴人陳述意見之機會，亦未依行政程序法第43條針對化製單進行調查，因此所作成之原處分違法。104年雲林縣爆發高病原性禽流感之前，系爭畜牧場養殖鵝隻852隻，爆發禽流感後，數量低於500隻，故與化製場簽約時以500隻計算。且上訴人通報被上訴人後，被上訴人並未每天派人到場清點鵝隻數量，又上訴人不諳法律，僅知化製單上記載運送隻鵝隻數量正確即可，不知應由運輸車駕駛人簽名於簽章欄。若被上訴人認為化製單之記載有所疑義，可向化製場查證，並比對移動管制書上所載數量。原審以化製單上記載鵝852隻，與化製合約書記載500隻不符，且化製場理應拒收系爭鵝隻，上訴人當無從取得化製單為由，而為不利於上訴人之認定，顯然違反前開規定亦不符經驗法則。
四、本院經核原判決駁回上訴人於原審之訴，尚無違誤，茲就上訴意旨再予論述如下：
㈠按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所
定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」、「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。」行政訴訟法第5條、第8條第1項前段定有明文。故人民申請金錢給付，依相關實體法之規定，尚須由行政機關先作成核定或確定其請求權之處分者，於行政機關拒絕其申請時，申請人須先循序提起課予義務訴願及課予義務訴訟，請求判令行政機關作成核准金錢給付之處分，而不得直接提起給付訴訟。又當事人提起課予義務訴訟，除應請求行政機關作成行政處分外，通常亦一併附帶請求撤銷原拒絕之處分，以避免將來可能存在前後兩個互相矛盾處分的現象。在請求核給補償費之事件，其補償費應否核給？數額多少？均應先由主管機關核定。如果僅請求撤銷原處分、訴願決定，並直接請求給付一定金額之補償費，而非一併請求作成核給補償費之處分，則其所提之行政訴訟不能達到請求補償之目的，其訴訟類型之選擇即非正確，所訴欠缺權利保護必要，應予駁回。
㈡次按為防治動物傳染病之發生、傳染及蔓延，動物傳染病防
治條例第40條第1項第4款規定：「依本條例規定，由動物防疫人員……撲殺之動物……，該管直轄市、縣（市）主管機關應組織評價委員會，評定其價格，並依下列基準發給補償費：……四、罹患動物傳染病所撲殺之動物，依評價額五分之三以內補償之。但所罹患之動物傳染病屬新發現，或國內已持續2年以上未有發生，首例主動通報者，撲殺之動物依評價額以內補償之。」同條第2項規定：「前項評價委員會之組成人員及評價標準，由中央主管機關定之。」另農委會動植物防疫檢疫局依動物傳染病防治條例第40條規定，訂有「104年家禽流行性感冒撲殺補償申領作業補充注意事項」，作為104年度發生禽流感疫情撲殺補償之通則。該注意事項第八點係援引歷次「高病原性禽流感撲殺補償協助評價審理小組會議」決議事項，為補償費疑慮案件之通案性處理準則。依該注意事項之規定，有關104年度禽流感疫情之補償，尚需由主管行政機關認定及評價，據以作成准否補償及其補償金額之處分。準此，本件依上開實體法之規定，應由被上訴人作成處分始予補償，其適當的訴訟類型為課予義務訴訟，而非逕行提起一般給付訴訟。經查，上訴人在原審起訴聲明為：「1.撤銷原處分及訴願決定。2.被告應給付原告258,156元及起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息。」依其所示，第1項係撤銷訴訟、第2項係一般給付訴訟之聲明，上訴人並未請求被上訴人作成給付補償費之行政處分，可見上訴人並未選擇課予義務訴訟作為訴訟類型，依據前揭說明其逕行提起撤銷訴訟及一般給付訴訟，並不能達其訴訟目的；且原審審理時曾就此加以闡明，上訴人卻仍堅持為上開錯誤之聲明，其提起本件訴訟已欠缺權利保護之必要。又原處分就104年1月30日撲殺之187隻肉鵝核定補償56,732元部分，對上訴人有利，上訴人起訴聲明請求撤銷原處分及訴願決定全部，本件關於此部分上訴人在原審之訴亦顯無理由，爰先予敘明。
㈢再按損失補償制度，係就國家適法執行公益活動，致人民受
有財產上特別犧牲者，依法給予補償之制度；至於人民因其財產權之社會義務所為之行為，則非特別犧牲，不生國家損失補償之問題。如人民所有之動物罹患高病原性家禽流行性感冒，而未積極進行防治，極可能導致疫情蔓延，造成社會重大損害。此時該罹病之家禽已具危害公共安全之性質，而不受憲法財產權之保障，行政機關代表國家以公權力予以撲殺，人民並未因公益而遭受特別犧牲；基於人民財產權之社會義務，原無請求補償之權利。惟立法者基於社會政策及衡平之考量，於動物傳染病防治條例第40條第1項明定，罹患傳染病而由動物防疫人員「撲殺」動物者，應給予其所有人或管理人依法定基準計算之補償，此在學理上稱為「衡平補償」。尤有進者，依補償注意事項第八點決議事項（五）規定，移動管制當日「死亡」（非撲殺）之禽隻，經動物防疫機關指定化製或出具證明者，主管機關仍得予以補償。此種擴大衡平補償範圍之規定，雖為動物傳染病防治條例規定所無，惟核其內容係為因應該次新型禽流感家畜高死亡率疫情嚴重，為落實動物防疫效果，貫徹動物傳染病防治條例第40條第1項之執行，基於衡平之考量，而由主管行政機關發布之細節性、技術性規定，因其屬給付行政之範疇，應採取較為寬鬆之標準加以審查，核其與動物傳染病防治條例之立法目的並無牴觸，尚與法律保留原則無違。其次，有關家禽流行性感冒之防治，事關重大社會公益，需掌握處理時機，有效貫徹防治措施，故應賦予主管機關更多之裁量空間，尊重其專業判斷。補償注意事項係行政院農業委員會動植物防疫檢疫局基於其法定職權，考量104年家禽流行性感冒疫情嚴重，而就動物傳染病防治條例第40條相關規定所為之解釋性行政規則，作為各直轄市及縣（市）主管機關行使職權之準據；核其內容縱或有致人民些許不便之情形發生，但均屬為執行動物傳染病防治條例所必要，核未逾越該條例相關規範之意旨，亦未增加法律所無之限制或負擔，核無違反法律保留原則。上訴意旨主張補償注意事項另訂不予補償之規定，違反法律保留原則云云，核非可採。
㈣又按新訂之法規，原則上不得適用於該法規生效前業已終結
之事實或法律關係，是謂「禁止法律溯及既往原則」。惟行政機關基於法定職權，就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，性質上並非獨立之行政命令，應自法規生效之日起有其適用（司法院釋字第287號解釋參照），此乃因其為解釋性行政規則，性質上係對已存在之法律，涵攝解釋，自無法規不溯及既往原則之適用。如前所述補償注意事項係屬解釋性行政規則，故其縱然發布於本案發生之後，並無法規不溯及既往原則之問題。又信賴保護原則在保障人民對法安定性之信賴，必須檢驗人民是否具備信賴之基礎、信賴之表現，並須檢討是否有信賴不值得保護之情事存在。上訴意旨並未陳明符合上開要件之具體事實，空言指摘原判決違反信賴保護原則顯不足採。又行政處分須具有行政程序法第111條規定之重大明顯之瑕疵，始符合無效之要件。本件原處分適用補償注意事項，並無違背法規不溯及既往原則、信賴保護原則，亦未發現存在重大明顯瑕疵；上訴意旨以上訴人不應援引補償注意事項作出對其不利之原處分，基於法規不溯及既往原則，原判決違反信賴保護原則，顯屬無效云云，基於上開說明均無理由。
㈤另為有效防治動物傳染病，對罹病致死動物屍體之處理，依
動物傳染病防治條例第23條規定，應依動物防疫人員之指示，迅速施行燒燬、掩埋、化製或其他必要之處置，以杜絕疫情之擴散。其中關於化製程序，動物傳染病防治條例第16條第3項授權訂定之化製場及化製原料運輸車消毒及管理辦法，係主管機關就加工化製動物屍體之化製原料委託化製場及化製應遵行事項所發布之法規命令。該辦法第9條規定：「化製場代處理之化製原料來源，應以訂有委託化製契約書之業者或主管機關指定化製者為限；未訂定契約書之化製原料，化製場應予拒收。」如前所述，補償注意事項第八點決議事項（五）已擴大動物傳染病防治條例第40條第1項之補償範圍，規定移動管制當日「死亡」（非撲殺）之禽隻，經動物防疫機關指定化製或出具證明者，仍得予補償。惟其是否該當核給補償之要件，仍應符合相關法令之規定。除前開規定外，補償注意事項第八點決議事項（三十八）規定：「養禽場與化製場所簽定之化製合約應以書面為基準，應釐清合約書生效日期係於禽流感案例發生之前，所出具之化製單據方可採計，並應查核化製車GPS軌跡資料及停留時間，釐清確有至該場清運屍體，並不得以推估方式計算禽隻數量。」核其內容尚屬合理，亦未逾越動物傳染病防治條例之規範意旨，自得作為核發補償費之依據。本件上訴人迄104年2月2日始行訂定化製原料委託化製處理合約書，其主張104年1月29日委託清除化製系爭鵝隻，違反化製場及化製原料運輸車消毒及管理辦法第9條之規定，另上訴人所提出之104年1月29日化製單亦未經化製原料運輸車駕駛人簽章，為原判決合法確定之事實。該化製單之取得既有可議，又欠缺相關人員簽章，已與規定不符，而且事過境遷，已無從實際查驗核對，亦無法事後調查驗證上訴人所為是否符合動物防疫機關指定化製處理程序，是以原判決認該化製單不能為其有利之認定而維持原處分，核與經驗法則無違，亦無違法可言。
㈥上訴人其餘述稱原處分違反行政程序法第43條、第102條規
定等各節，無非重述為原審所不採之陳詞，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，其執以爭執原判決違背法令，均無可取。綜上，原判決認被上訴人核定之補償費並無違誤，將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 2 月 8 日
臺中高等行政法院第一庭
審判長法 官 許 金 釵
法 官 張 升 星法 官 蔡 紹 良以上正本證明與原本無異。
本判決不得上訴。
中 華 民 國 106 年 2 月 13 日
書記官 蔡 宗 融