臺中高等行政法院判決
105年度簡上字第77號上 訴 人 雲林縣政府代 表 人 李進勇被上訴人 周穎志上列當事人間雲林縣短期補習班設立及管理自治條例事件，上訴人對於中華民國105年9月29日臺灣雲林地方法院105年度簡字第13號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺灣雲林地方法院行政訴訟庭。
理 由
一、本件被上訴人為雲林縣私立晨曦文理短期補習班（下稱系爭補習班）之負責人，經上訴人先後於民國103年11月12日及104年9月3日至系爭補習班進行稽查，發現其有於招生廣告使用「雲縣國高中生，理化＋數評價第一」「雲林縣，國高中物化，第一品牌」「物化數評價第一的補習班」等詞句，且未於廣告載明核准立案之機關及文號等情事，認定違反雲林縣短期補習班設立及管理自治條例第13條第1項及第2項之規定，遂以104年10月22日府教社二字第1042406375號函通知系爭補習班應於104年11月2日前陳述意見，並參酌上訴人提出書面說明後，即以104年11月16日府教社一字第1042408386號裁處書（下稱原處分）裁處被上訴人新臺幣（下同）5,000元罰鍰。被上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，乃提起行政訴訟，前經原審法院以105年9月29日105年度簡字第13號行政訴訟判決撤銷訴願決定及原處分後，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴之主張及聲明、上訴人於原審之答辯及聲明，均詳如原判決所載。
三、原判決撤銷訴願決定及原處分，無非以：1.按「所謂『欺罔』係以欺騙或隱瞞重要事項等引人錯誤之方法，致使交易相對人與其交易，或使競爭者喪失交易機會；而所謂『顯失公平』,則指對交易相對人為不當壓抑，亦即妨礙交易相對人自由決定是否交易及交易條款，其行為類型則如強迫、煩擾交易相對人或對交易相對人濫用優勢地位等等」、「公平交易法第21條第1項規定，條文內所稱虛偽不實，係指表示或表徵與事實不符，其差異難為相當數量之一般或相關大眾所接受，而足以引起錯誤之認知或決定者；所稱引人錯誤，係指表示或表徵不論是否與事實相符，足以引起相當數量之一般或相關大眾錯誤之認知或決定。」最高行政法院89年度判字第649號判決、90年度判字第146號判決意旨可資參照。2.被上訴人固於其廣告文宣內容記載「評價第一」、「第一品牌」等語句，然補習班之師資、教學方向、品質等，接受授課之學生本可透過旁聽之方式加以比較，其他競爭者並未因系爭廣告即喪失交易機會，且衡諸常情，難有消費者幾乎依憑廣告即認識該補習班，並作為決定交易與否之依據。又經原審核閱上訴人提出之陳情書、廣告文宣，可知本件陳情人僅一人，堪認該廣告文宣內容客觀上並不足以引起相當數量之一般或相關大眾錯誤之認知或決定，又廣告文宣有免費試聽之記載，亦證上訴人並無以欺騙或隱瞞重要事項等引人錯誤之方法，致使交易相對人與其交易，且未妨礙交易相對人自由決定。3.公平交易法第21條第1項之規定，係在禁止不公平競爭行為，非以保護實際交易相對人為其主要目的，是此上訴人僅憑一人陳情即認被上訴人已違反雲林縣短期補習班設立及管理自治條例第13條第1項，此部分尚未可逕論為廣告不實，認被上訴人有違反公平交易法第21條第1項規定情事。再者，上訴人並未提出消費者具體受損之事證，且未證明系爭廣告之內容已使消費者陷於錯誤，並為不正確之選擇，且將導致市場競爭秩序喪失其原有之效能，使競爭同業蒙受失去顧客之損害，而足生「不公平競爭」之效果，難認被上訴人之招生廣告內容符合「對於與廣告相關而足以影響交易決定之事項，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵」之要件等理由，為其主要論據。
四、上訴人上訴意旨略謂：參照臺北高等行政法院99年度訴字第1323號判決意旨，倘業者於廣告中置入「第一」「冠軍」或其他將自我提升為最高等級之用詞用語，且未具體證明其事實為真實存在者，即有虛偽不實及引人錯誤之疑慮。本件系爭補習班之招生廣告宣傳單以「雲林縣物化第一品牌」「評價第一的補習班」等用詞用語表示，且未於該廣告載明核准立案之機關及文號，上訴人審認上開違章事實違反雲林縣短期補習班設立及管理自治條例第13條第1項及第2項規定，遂依同條例第33條第1項規定，對被上訴人裁處5,000元罰鍰。
原判決並未斟酌適用上開雲林縣短期補習班設立及管理自治條例之規範，亦無視上級法院就類似案件之判決見解，逕以公平交易法及其處理原則等規定，遽認被上訴人所為之廣告無違公平競爭，且未導致消費者損失等理由，判決上訴人主張為無理由。然被上訴人究以何種客觀數據得以為「雲林縣物化第一品牌」「評價第一的補習班」稱號，原判決卻隻字未提，僅以：本件陳情人僅有1人；被上訴人就其廣告之課程有開放試聽云云，遽認被上訴人行為並無不公平競爭，且未導致消費者產生誤認。況被上訴人並未就消費者保護法第22條第1項規定之意旨，就其廣告之內容為證明之陳述，堪認原判決所持之理由，尚嫌速斷。又縱認原判決所認被上訴人之廣告行為無誇大不實或未引起消費者產生錯誤等理由為實在，惟系爭廣告單並未載明核准立案機關及其文號，亦得按雲林縣短期補習班設立及管理自治條例第13條第2項及第33條第1項規定裁處，原判決理由亦未對此斟酌，乃係不適用法規且足以影響判決結果，自構成判決違背法令之事由等語，並求為廢棄原判決，駁回被上訴人在第一審之訴。
五、經核原判決理由忽略本件上訴人既非公平交易法之主管機關，亦未依據公平交易法第21條對被上訴人裁罰，且原處分適用之雲林縣短期補習班設立及管理自治條例第13條及第33條，其規範目的亦與公平交易法未盡相同，原判決徒引據公平交易法第21條指摘原處分構成違法，顯有適用法規不當及判決不備理由之情形。茲論斷如下：
㈠按行政法院受理撤銷訴訟，認定原處分有不適用法規或適用
不當之之違背法令情事者，固應判決撤銷，以保障人民權益，確保行政機關恪遵依法行政原則以行使公權力。然所謂不適用法規係指有可適用之法規而消極地不予適用而言；所謂適用法規不當，則指對於不應適用之法規而積極地誤為適用而言。是以，行政機關認定及評價違規事實，進而涵攝於應適用之法規，倘無違誤情形，即不能謂其所作成之原處分具有違法應予撤銷之事由。
㈡復按補習及進修教育法第1條規定：「補習及進修教育，以
補充國民生活知識，提高教育程度，傳授實用技藝，培養健全公民，促進社會進步為目的。」第2條規定：「本法所稱主管教育行政機關：在中央為教育部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」102年1月30日修正前補習及進修教育法第9條第4款規定：「國民補習學校、進修學校及短期補習班之設立、變更或停辦，依下列各款之規定︰……四、短期補習班，由直轄市、縣（市）主管教育行政機關核准；其設立及立案之條件與程序、設備與管理、師資、費用之收繳方式、班級人數及學生權益之保障、檢查、獎勵、註銷與撤銷立案之條件及其他應遵行事項之管理規則，由直轄市、縣（市）主管教育行政機關定之。」短期補習班設立及管理準則第17條第2項及第3項規定：「（第2項）補習班招生應秉持誠信、公開、正確之原則，其宣傳資料或廣告內容，不得誇大不實、引人誤解、違反公序良俗或其他相關法令之規定。（第3項）前項宣傳或廣告，應於明顯處載明核准立案之機關及文號。」雲林縣短期補習班設立及管理自治條例第1條規定：「本自治條例依補習及進修教育法（以下簡稱本法）第9條第4款規定制定之。」第2條規定：「（第1項）本自治條例所稱短期補習班（以下簡稱補習班），係指以充實國民生活知識，提高教育程度、傳授實用技藝或輔導課業為目的，對外公開招生、收費、授課，學生人數5人以上，並有固定班址之短期補習教育機構。（第2項）前項補習班之設立及管理除法令另有規定外，依本自治條例之規定。」第13條第1項及第2項規定：「（第1項）補習班之招生簡章及廣告內容，以班名、班址、科別、師資及課程內容、班數、招生人數、開課日期、上課時數及時間、修業期限、報名資格及收費標準為限、不得誇大不實或引人誤解。（第2項）前項招生廣告應載明核准立案之機關及文號。」第33條第1項：「補習班有違反本自治條例所定之情事者，本府得視情節處新臺幣10萬元以下之罰鍰，並分別為下列之處分：一、糾正。二、限期整頓改善。三、停止招生。四、撤銷立案。」公平交易法第1條規定：「為維護交易秩序與消費者利益，確保自由與公平競爭，促進經濟之安定與繁榮，特制定本法。」第6條第1項規定：「本法所稱主管機關為公平交易委員會。」第21條第1項及第2項規定：「（第1項）事業不得在商品或廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於與商品相關而足以影響交易決定之事項，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。（第2項）前項所定與商品相關而足以影響交易決定之事項，包括商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地，及其他具有招徠效果之相關事項。」第42條規定：「主管機關對於違反第21條、第23條至第25條規定之事業，得限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5萬元以上2,500萬元以下罰鍰；屆期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼續限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次處新臺幣10萬元以上5,000萬元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措施為止」㈢揆諸前引補習及進修教育法第1條、第9條第4款、短期補習
班設立及管理準則第17條第2項、第3項及雲林縣短期補習班設立及管理自治條例第1條、第2條與公平交易法第1條、第6條及第21條等規定意旨，可知雲林縣短期補習班設立及管理自治條例之授權依據為補習及進修教育法，並非公平交易法，且縣政府亦非公平交易法之主管機關至明。再者，依雲林縣短期補習班設立及管理自治條例第13條第1項及第2項規定，可知補習教育業務涉有公益目的性質，不能淪為純粹商業化經營，故課予業者招攬學生參加課業輔導，負有使用誠信平實手法為廣告之公法上義務，且責其應揭示核准立案之機關及文號於廣告上，用能確保招生廣告內容之正確性、可驗證性及可信性，以節制短期補習班業界日益形成之不良招生風氣。易言之，雲林縣短期補習班設立及管理自治條例之規範目的並非盡同於公平交易法，故不得徒因短期補習班業者欠缺可證明真實性之客觀數據，恣意於招生廣告誇稱其為同業中之評價最優者，及未於廣告上載明核准立案機關及文號之不當行為態樣，尚難認定符合公平交易法等相關規定之違規情形，即謂該不當行為亦未違反雲林縣短期補習班設立及管理自治條例第13條第1項及第2項之規定，得不依同條例第33條第1項之規定論處其行政責任。
㈣經稽之原處分所載，可見上訴人係認定被上訴人於招生廣告
使用雲林縣國高中物化第一品牌、雲林縣國高中生物化數評價第一等誇大不實用語，且未載明核准立案之機關及文號之行為，已違反雲林縣短期補習班設立及管理自治條例第13條第1項及第2項之規定，而依據同條例第33條第2項規定對被上訴人裁處罰鍰5千元甚明。然觀諸原審判決之理由則引據公平交易法第21條、「公平交易委員會對於公平交易法第二十一條案件之處理原則」第5點、第8點關於禁止事業於商品（服務）或廣告上，或以其他使公眾得知之方法，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵之規範，並援引最高行政法院89年度判字第649號判決、90年度判字第146號判決關公平交易法之「欺罔」「顯失公平」「虛偽不實」及「引人錯誤」等文義所表示之見解，析論公平交易法第21條規定之成立要件，資為被上訴人上開廣告行為未違反公平交易法第21條規定之論據，而逕謂上訴人作成原處分認定被上訴人違反雲林縣短期補習班設立及管理自治條例第13條第1項規定構成違法。然原審忽略上訴人並非公平交易法之主管機關，原處分亦非認定被上訴人係違反公平交易法第21條第1項、第2項規定，而適用同法第41條規定予以裁罰，竟徒以被上訴人上開廣告行為與公平交易法第21條第1項規定之情形有間，即率認原處分構成違法應予撤銷，其對於被上訴人欠缺任何客觀實據，誇稱其為雲林縣國高中物化第一品牌及雲林縣國高中生物化數評價第一之廣告用語，何以不該當於雲林縣短期補習班設立及管理自治條例第13條第1項所稱誇大不實之情形，並未詳敘其形成心證之理由。況且，原處分尚認定被上訴人有未於廣告載明核准立案之機關及文號之違規事實，原審就此部分事實不但未予調查認定，且判決理由就此部分行為何以未違反上開條例第13條第2項規定，可不依同條例第33條究責，均略而未論，明顯有適用法規不當及判決不備理由之違背法令情形。
六、綜上所述，原判決既有上述判決適用法規不當及判決不備理由之違法情事，且其違法情事，足以影響判決之結果，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。又本件原審關於原處分認定被上訴人招生廣告未載明核准立案之機關及文號之違規事實乙節，並未調查審認其真偽，本院係屬法律審無從逕行認定，據為自行判決基礎，爰將原判決廢棄，發回原審法院，另為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 3 月 17 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 林 靜 雯法 官 蔡 紹 良以上正本證明與原本無異。
本判決不得上訴。
中 華 民 國 106 年 3 月 17 日
書記官 凌 雲 霄