臺中高等行政法院判決
105年度訴字第150號105年9月22日辯論終結原 告 王倩萍訴訟代理人 林俊雄 律師被 告 臺中市政府都市發展局代 表 人 王俊傑訴訟代理人 王義勇
參 加 人 李月香
陳瑩如上列當事人間巷道爭議事件，原告不服臺中市政府中華民國105年3月17日府授法訴字第1040249585號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告係坐落臺中市○○區○○段○○○○號土地（地籍重測前為臺中市○○區○○○段○○○○段0000000號，下稱系爭土地）現有巷道（即臺中市○○區○○路○○○巷，下稱系爭巷道）之所有權人，於民國（下同）99年5月6日向臺中市政府（改制前為臺中縣政府）申請廢止系爭巷道，經臺中市政府以99年6月14日府建城字第0990182763號函認系爭巷道仍有保留供公眾通行之必要，乃否准原告所請。原告不服，向內政部提起訴願，經內政部以99年9月28日臺內訴字第0990170251號訴願決定維持臺中市政府否准原告申請之行政處分，原告遞行提起行政訴訟。嗣經本院99年度訴字第421號判決原告敗訴，原告提起上訴，經最高行政法院101年度判字第1039號判決將原判決廢棄，發回本院更行審理，復經本院102年度訴更一字第1號確定判決撤銷臺中市政府99年6月14日府建城字第0990182763號函及內政部99年9月28日臺內訴字第0990170251號訴願決定。原告乃再次於102年10月18日繕具申請書向被告申請廢止系爭巷道，被告依臺中市建築管理自治條例第21條規定，以104年1月14日中市都測字第10302166211號辦理第1次公告。因原告於第1次公告時，未依臺中市實施都市○○○區○○巷道○道改道處理原則第10點000000000000000市00000000000000號函說明三之意旨，於第1次公告日起10日內，通知公告廢止巷道所臨兩側土地所有權人，被告復於104年4月22日以中市都測字第10400609281號辦理第2次公告，公告期間自104年4月27日起至104年5月27日止，第2次公告期間，除參加人外，尚有訴外人李成桔等8人提出異議。被告依據上開自治條例第21條第2項規定送請臺中市建築爭議事件評審委員會審議，該委員會並於104年9月25日召開臺中市建築爭議事件評審委員會104年度第7次會議，該次會議仍決議否准原告廢止系爭巷道之申請，被告爰以104年10月5日中市都工字第1040163544號函，將上開會議決議意旨通知原告（下稱原處分）。
原告不服，提起訴願，惟遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）訴訟標的於確定之終局判決中經裁判者，有確定力，行政訴訟法第213條定有明文。撤銷或變更原處分或決定之判決，對第三人有效力，就其事件同樣拘束各關係機關。原處分或決定經判決撤銷後，機關須重為處分或決定者，應依判決要旨為之，行政訴訟法第216條第1項、第2項亦分別有所規定。查本案參加人為前判決之參加人，應受原確定判決之既判力拘束，依法自不得再行異議，亦不得作為否准原告廢止巷道申請之理由。又「在實施都市計畫範圍內，細部計畫業已發布實○○○區○○○道路業已開闢完成可供通行時，對於原有非都市○○巷道『無繼續供公眾通行之必要者』，主管機關即得本於職權或依申請廢止之。……查本件系爭巷道如今已不具有公用地役權，而供不特定公眾通行之必要通路，則原告於99年5月6日依司法院釋字第255號解釋及內政部67年1月18日臺內營字第759517號函釋意旨，向被告申請廢止系爭巷道，依法即屬有據。原處分以系爭私設巷道（非屬計畫道路），現尚有參加人所有2戶須通行為理由，駁回原告廢止巷道之申請，依法即有不合。」等旨，為鈞院102年度訴更一字第1號判決所認定之明確事實及法律見解。原處分及訴願決定均置之不理，顯未遵照判決法律見解作成決定，依法即為不當。
（二）又原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未達明確或涉及行政裁量決定者，應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作成決定，亦為行政訴訟法第200條第4款明文規定。
本件廢止巷道事件前經鈞院102年度訴更一字第1號判決訴願決定及原處分均撤銷；被告對於原告99年5月6日申請廢止其所有系爭土地巷道事，應依本判決之法律見解另為處分確定在案。按前判決要旨，計有：⒈系爭巷道係屬私設巷道之性質，非為供不特定人使用而存在，難謂該部分土地屬於公用地役關係之道路。⒉參加人對系爭土地不具公用地役權存在，僅得依民法第787條第1項規定（袋地所有人）之通行權，並命各付通行償金，98年11月11日成立和解，原告同意系爭巷道中面寬9.3公尺、長9.6公尺部分無條件永久供參加人使用，其餘部分（通行至福成路之巷道部分）參加人同意原告建圍牆。⒊自83年間起，15公尺寬之福成路已開闢完成，該面臨福成路之房屋門牌已改編為福成路之門牌，並已可使用福成路為通行道路，致系爭巷道現在僅供福成路133巷1號及3號等2棟建築物之所有人即參加人等特定人通行至永福巷，已甚明確。是系爭巷道如今已非繼續供公眾通行必要而負有公用地役關係之現有巷道應可認定。⒋本件系爭巷道如今已不具有公用地役權，而非供不特定公眾通行之必要通路，原告於99年5月6日依司法院釋字第255號解釋及內政部67年1月18日臺內營字第759517號函釋意旨，向被告申請廢止系爭巷道依法即屬有據。原處分以系爭私設巷道（非屬計畫道路）現尚有參加人所有2戶須通行為理由，駁回原告廢止巷道之申請，依法即有不合。⒌被告原處分以系爭巷道面積計入71-2328號建築執照之建敝率比例為由，而否准原告系爭巷道之申請，依法自屬無據。系爭巷道與本建案之建築線無關；亦不因系爭巷道廢止後而影響該建案建築線之合法性。⒍綜上所陳，原處分以廢止系爭巷道影響市區交通，及系爭巷道面積計入71-2328號建築執照之建敝率比例，而否准原告廢止系爭巷道之申請，應屬違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告訴請撤銷原處分及訴願決定為有理由，並命被告應依本判決之法律見解另為處分，亦即應依判決要旨為之等語。查本件原處分對於上開確定判決要旨，法律見解全然不予遵照，顯然違背行政訴訟法第216條規定及同法第200條第4款規定，故意妨害人民正當權益，訴願決定未予糾正，亦有未合。
（三）查66年間，訴外人臺中縣00000000000000段000○0○號土地興建門○○○鎮鎮○路永福巷67號至85號計19棟建物（即龍山社區）時，土地原屬農地，四周全無通路，唯一都市○○○○道路尚未開闢（嗣後開闢為福成路），基於搬運建材施工通行之需要，自行劃出系爭570-39地號土地，暫不建屋，並向訴外人李丁、李木水給付權利金借用同小段569地號土地內西側寬3公尺，長約20公尺作為自設通道，與南側永福巷連通，再轉東至鎮南路與外界相通。72年10月間房屋建妥領取使用執照，所建房屋門牌均以鎮南路永福巷67號至85號編列。83年間上開房屋前面之預定計畫道路開闢完成，為寬15公尺之福成路，房屋門牌經整編為福成路並直接通行使用，不再通行使用系爭570-39地號及569地號內西側通道至永福巷○○○鎮○路，是系爭土地私設通道完全喪失通行使用之必要及效益。從而，系爭巷道確為私設巷道，計畫道路業已開闢完成可供通行，已無繼續供公眾通行之必要，不具有公用地役權，原告申請廢止系爭巷道，實依法有據。
（四）再查95年間，沙鹿鎮公所在系爭土地上鋪設柏油路面，經原告訴請臺灣臺中地方法院95年度沙簡字第246號民事判決，被告臺中縣○○鎮0000000000000號（如清水地政事務所95年6月27日鑑定圖所示A部分，面積144平方公尺土地）上所鋪設之柏油路面剷除，回復原狀後將土地返還原告。沙鹿鎮公所不服，提起上訴，經臺灣臺中地方法院96年度簡上字第78號民事判決，關於返還土地部分廢棄外，其餘上訴部分駁回，即關於鋪設之柏油路剷除部分駁回上訴而告確定，有該判決在卷可據。足見系爭土地內如附圖A部分所示之土地，與一般供不特定之公眾通行，顯有係屬私設道路之性質，非為供不特定人使用而存在，亦經鈞院102年度訴更一字第1號判決認定在案。故系爭土地巷道並非供公眾通行，不具有公用地役關係之巷道，原處分及訴願決定猶認系爭土地私設巷道為供公眾使用及具有公用地役權之現有巷道，顯有重大誤會。
（五）97年間，原告以參加人為被告訴請臺灣臺中地方法院確認通行權不存在事件，經97年度訴字第2793號民事判決，令參加人應給付原告新臺幣（下同）5,400元，並自98年7月1日起至通行日止，按月各給付原告900元，並認參加人對系爭土地具有民事上相鄰通行權，有該判決書可據。惟98年11月11日參加人因不堪負擔通行償金，遂與原告訂立切結書；參加人拋棄系爭570-39地號土地內如附圖甲案A部分土地之通行權至福成路，而改通行系爭土地南側寬9.3公尺、長度9.6公尺至永福巷，無條件永久共同使用，免租金（約如圖乙案B部分位置），其餘由原告圍設圍牆，有該切結書可證，並經前案於100年4月18日履勘現場，有履勘筆錄及現場照片可據。足見參加人已拋棄通行使用系爭土地至福成路之通行權，而改通行系爭土地內南側小部分土地至永福巷（東側），且僅係民事上相鄰權之特定人通行權而已，並非供一般不特定人之公眾通行之公用通行權，至為明確。鈞院102年度訴更一字第1號判決亦認定「是系爭巷道如今已非繼續供公眾通行必要而負有公用地役關係之現有巷道可認定。」參加人就系爭土地僅屬民法上袋地所有人之相鄰通行權，並不具有公用地役權，系爭土地亦非供不特定公眾通行之必要通路（如為公用地役權，自不需支付通行損害償金）。原處分竟將私法上之袋地通行權誤認為公法上之公用地役權及係供不特定之公眾通行之必要通路，認定事實及適用法律顯有重大違誤。
（六）至原處分所述第2次公告期間，除參加人提出異議外，另有李成桔等8人共同提出陳情書，並提出北勢坑小段569地號土地謄本（所有權人：李成桔、李村榮、李永章、李村培）及同小段576地號土地謄本（所有權人：李坤典、李坤宏、李淵浚、李祈緯、李國賢、李村榮），上開土地經重測後分別改編為福成段868地號及福成段855地號（李坤賢等），有土地謄本可供參考。然李成桔等8人根本未居住於福成路133巷內，本件133巷道僅有參加人2戶，別無其他房屋或住戶，李成桔等人之異議依法應不成立。被告答辯狀雖主張：「○○○區○○○段北勢坑小段569地號所有權人李成桔、李村榮、李永章及李村培，原北勢坑小段576地號所有權人李坤典、李坤宏、李淵浚及李祈緯，前開兩筆土地皆為廢道土地兩側之土地，故其所有權人提出異議並無所謂不適格之虞……」等云，然按系爭土地之原地號北勢坑小段570-39地號，其東側為北勢坑小段570之36地號，西側為575之16地號土地，均已興建房屋且面臨福成路，並非被告所指之北勢坑小段569地號或576地號土地。該569地號及576地號土地位於系爭土地之南側或西南側，該2筆土地為農地，並無建屋，其南側均面臨永福巷，自始均通行使用永福巷東行至鎮南路，根本不通行使用系爭土地地上巷道。依現時地籍圖，系爭土地為福成段823地號，其東側為福成段822地號，其西側為福成段824地號土地，並非被告所指福成段868地號（原北勢坑小段569地號）及福成段855地號土地（原北勢坑小段576地號），有現地籍圖可據。被告任意虛構事實，蓄意引導誤識，顯為不當。再者，其中北勢坑小段569地號土地（現編為福成段868地號），於66年1月19日由訴外人臺中縣梧棲住宅公用合作社向其原所有權人李丁、李木水2人借用土地內西側寬3公尺、長約20公尺，並給付權利金230,000元，與系爭土地合併作為自設通道，與南側永福巷巷道，再轉至鎮南路與外界相通，有當時之契約書可證，益見異議人李成桔等4人之異議依法無據，併予指明。
（七）末查，系爭巷道為私設巷道，非都市○○巷道，且非「曾指定（示）建築線且已建築完成之道路」，自無臺中市建築管理自治條例第19條第1項第5款之適用。訴願決定提述該條項規定，亦無理由。
（八）綜上所述，原處分認事用法，均有所違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合等情，並聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應將原告所有系爭土地如本院卷第127頁附圖所示A部
分面積144平方公尺地上巷道，現編為臺中市○○區○○路○○○巷巷道廢道。
⒊訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）本案依71年第2327號及第2328號建照案資料，及現場已建築完成之建物所示，申請地號部分土地為依臺中市建築管理自治條例第19條第1項第5款指定之現有巷道，故原告依臺中市建築管理自治條例第21條第1項向被告提出「現有巷道」之廢止。原告認為本案廢止道路為私設巷道，經查私設巷道臺中市政府並無申請廢道相關規定，若本案申請廢止巷道非屬現有巷道，則不適用前開自治條例之規定，原告自無向被告提出廢道之必要。
（二）依直轄市、縣（市）（局）建築爭議事件評審委員會組織規程第11條規定略以：「本會會議非有過半數以上委員之出席不得開會，並有出席委員過半數之同意始得決議。」本案「建築爭議事件評審委員會104年度第7次會議」委員共14名，出席委員共8名，決議係採合議制方式，會場並無委員提出不同之異議，符合前開規定。
（三）原告認為被告不同意廢道之處分未依照鈞院102年度訴更一字第1號判決意旨部分，查依前開判決事實及理由第七點略以：「綜上所述，被告原處分以……，而否准原告廢止巷道之申請，應屬違誤……，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為有理由，應予准許。至原告請求被告應依其99年5月6日申請，作成廢止系爭巷道之行政處分部分，……涉及被告審查權限，尚待被告本於權責進行審查後，依本院見解另作成適法之決定，是原告此部分之請求，仍應予以駁回。」該判決意旨係指本案現有巷道之廢止為被告行政審查權限，尚待被告進行審查後，作成適法之決定，原處分並無不當。
（四）本案「建築爭議事件評審委員會104年度第7次會議」會議中，原告代理人王曼青亦承認確實與參加人李月香、陳瑩如簽訂切結書，該切結書內容係同意本案廢道土地無條件永久共同使用土地，並不收租金，本次會議為維護該2人無條件共同使用系爭土地之利益，以原處分否准原告廢止巷道之申請，並非認定系爭巷道之類型屬於司法院釋字第400號解釋意旨所定義有關公用地役關係之範疇，難謂與鈞院102年度訴更一字第1號判決之意旨有所違背。
（五）本案第2次公告提出異議者除參加人外，另有○○○區○○○段北勢坑小段569地號所有權人李成桔、李村榮、李永章及李村培；○○○區○○○段北勢坑小段576地號所有權人李坤典、李坤宏、李淵浚及李祈緯（原名李平偉），前開兩筆土地皆為廢道土地兩側之土地，故其所有權人提出異議並無所謂不適格之虞等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人未提出書狀，惟於本院準備程序及勘驗期日到場略稱：渠等係不得已下簽訂切結書，參加人願意付900元，請原告回復原狀就好，惟原告不接受。查參加人所有房子是67年時原告父親王曼青所建造，如果當初建造時就知道系爭巷道是原告預留要蓋房子的，參加人即不可能購買該房屋。系爭巷道應該是要給參加人這些住戶走的等語，以資抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本院按，臺中市建築管理自治條例（101年5月7日制定）第2條規定：「本自治條例之主管機關為臺中市政府都市發展局。」第19條第1項規定：「本自治條例所稱現有巷道，包括下列情形：一、供公眾通行，具有公用地役關係之巷道。關於供通行公用地役權之取得時效，原則上應依民法第769條規定以20年為準，惟若符合同法第770條規定之條件者，得以10年以上視為公用地役權之時效年限。……五、本自治條例公布施行前，曾指定（示）建築線且已建築完成之巷道，經都發局認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻者。……」第21條規定：「（第1項）實施都市○○○區○○巷道之改道或廢止，應向都發局申請之，都發局應將廢止或改道之路段公告30日，徵求異議，公告期滿無異議或認定異議無理由者，核准其申請。（第2項）前項異議如有爭議，得由都發局於公告期滿後14日內送請本府建築爭議事件評審委員會審議。……」次按，行為時臺中市實施都市○○○區○○巷道廢止或改道申請須知（103年11月20日修正為臺中市實施都市○○○區○○巷道○道改道處理原則）第3點規定：「申請現有巷道之廢止或改道，應公告30天，徵求異議，並於現場及當地區公所、里辦公室（處）張貼公告。
」第6點規定：「現有巷道之廢止或改道經完成公告徵求異議後，無異議者核發給廢止或改道證明，有異議者提交臺中市政府建築爭議事件評審委員會審議。」第9點規定：「現有巷道之廢止或改道申請案，現場勘查單位權責劃分如下：
……（三）本府建設局（道路主管機關）、區公所：廢止或改道後，有無影響交通。……」另臺中市實施都市○○○區○○巷道廢道改道處理原則第1點規定：「臺中市政府為配合本市都市發展及都市○○道路開闢情形辦理廢道改道事宜，特訂定本處理原則。」第7點規定：「現有巷道於廢道、改道後之巷道寬度應合於臺中市建築管理自治條例第20條所規定之寬度，並應符合下列規定：（一）改道後之寬度大於原有寬度且整齊規則者。（二）改道後之路線不得較原有道路迂迴彎折。（三）廢道、改道後不得影響當地之公共通行等情事。（四）改道之土地不得妨礙都市計畫土地使用分區管制規定。（五）廢道後不得造成已核准建築基地未鄰接道路通行。」第9點規定：「申請現有巷道之廢道、改道，應公告30天，徵求異議，並於現場、當地區公所、里辦公室（處）及都發局張貼公告。」第11點規定：「公告事項應敘明異議人應於公告異議期間以書面向都發局提出異議，並載明理由、通行期間、通行必要性、所有土地地段地號及土地所有權人及居住通行事實狀態證件、姓名、住址、連絡電話（3人以上聯名提出時，請指定代表人及製作異議人名冊）。
但經本府建設局、交通局、水利局、區公所及相關目的事業主管機關或單位確認有影響或妨礙公眾通行時，得免經公告程序逕予退回申請。」第12點規定：「現有巷道之廢道、改道經完成公告徵求異議後，無異議者核發給廢道、改道證明，有異議者提交臺中市政府建築爭議事件評審委員會審議。
臺中市政府建築爭議事件評審委員會於審議異議案件時，於不影響或妨礙公眾通行或民眾既有信賴保護原則，得修正或不同意廢道、改道範圍。」
六、上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、訴願決定書、系爭土地地籍圖謄本、現場略圖、現場勘查照片；重測前後土地地號對照表、建管使字第3238號使用執照存根、土地使用權同意書、起造人名冊、使用執照名冊、李丁、李木水契約書；臺中縣政府建設局71年7月2日71建都字第88448號審核請領建造執照函、72年10月17日72建管字第157097號請領建築物使用執照函；被告104年1月14日中市都測字第10302166211號公告、104年4月22日中市都測字第10400609281號公告、巷道廢止公告圖函、104年度臺中市建築爭議事件評審委員會104年9月25日第7次會議紀錄；參加人98年11月11日切結書、104年1月21日異議書、104年5月18日陳情書等件附卷可稽，為可確認之事實。
七、歸納兩造上述主張，本件之爭執重點厥為：本件是否有信賴保護原則之適用？被告參據臺中市建築爭議事件評審委員會「不同意廢道」之決議作成原處分，是否適法？原處分之認定結果是否違背本院102年度訴更一字第1號判決意旨？應否受其判決結果所拘束？原告所援引臺灣臺中地方法院95年度沙簡字第246號、96年度簡上字第78號、97年度訴字第2793號等民事判決結果，是否應據為有利原告事實之認定？茲分述如下：
（一）本件原告前於99年5月6日向臺中市政府申請廢止系爭巷道，經臺中市政府以99年6月14日府建城字第0990182763號函認系爭巷道仍有保留供公眾通行之必要，乃否准原告所請，原告不服提起訴願，經內政部以99年9月28日臺內訴字第0990170251號訴願決定維持臺中市政府否准原告申請之行政處分，原告遞行提起行政訴訟，經本院99年度訴字第421號判決原告敗訴，原告提起上訴，經最高行政法院101年度判字第1039號判決將原判決廢棄，發回本院更行審理，復經本院102年度訴更一字第1號判決撤銷臺中市政府99年6月14日府建城字第0990182763號函及內政部99年9月28日臺內訴字第0990170251號訴願決定確定在案，有本院102年度訴更一字第1號判決書附卷可稽（參見本院卷第20頁至第33頁），並經本院調卷查證屬實。查該案被告係以系爭巷道具有公用地役關係，仍有保留供公眾通行之必要，及系爭巷道面積計入71-2328號建築執照之建蔽率比例，乃否准原告廢止系爭巷道之申請，此部分於同一當事人就與該重要爭點有關所提起之他訴訟，不得再為相反之主張，法院亦不得作相反之判斷，以符訴訟法上之誠信原則。然本件被告係以「建築爭議事件評審委員會104年度第7次會議」會議中，原告代理人王曼青已承認確實與參加人李月香、陳瑩如簽訂切結書，該切結書內容係同意本案廢道土地無條件永久共同使用土地，並不收租金，該會議為維護該2人無條件共同使用系爭土地之利益，乃依臺中市實施都市○○○區○○巷道○道改道處理原則第12點第2項有關「信賴保護原則」之規定，以原處分否准原告廢止巷道之申請，顯見兩案之重要爭點並不一致，自無學說上所謂之爭點效力所及之問題。況且，該確定判決僅撤銷該案訴願決定及否准處分，至於原告請求被告應依其99年5月6日申請作成廢止系爭巷道之行政處分部分，則認定：「原告請求被告應依其99年5月6日申請，作成廢止系爭巷道之行政處分部分，因被告係於99年6月14日作成原處分，而未及適用於101年5月7日公布實施之臺中市建築管理自治條例第21條有關現有巷道廢止之相關規定，且本件尚有待被告審核原告所提出之文件資料，並依該條規定進行公告徵求異議，於有異議時送請被告建築爭議事件評審委員會審議之程序，故其所涉相關事證未臻明確，且此涉及被告行政審查權限，尚待被告依本於權責進行審查後，依本院見解另作成適法之決定，是原告此部分之請求，仍應予以駁回。」（參見本院卷第32頁背面），因相關事證未臻明確，此部分仍待被告本於權責進行審查，除上開系爭巷道是否具有公用地役關係，及系爭巷道面積是否計入71-2328號建築執照之建蔽率比例之爭點外，其餘部分仍保留給予被告再為審查之空間。是被告對於原告再次於102年10月18日繕具申請書申請廢止系爭巷道之案件，重新以不同之法律依據否准其申請，自難謂有違本院102年度訴更一字第1號判決意旨。原告訴稱「本案參加人為前判決之參加人，應受原確定判決之既判力拘束，依法自不得再行異議，亦不得作為否准原告廢止巷道申請之理由。」「本件原處分對於上開確定判決要旨，法律見解全然不予遵照，顯然違背行政訴訟法第216條規定及同法第200條第4款規定，故意妨害人民正當權益；訴願決定未予糾正，亦有未合。」等云，即有誤解，委非可取。
（二）次按，「在實施都市計畫範圍內，道路規畫應由主管機關依都市計畫法之規定辦理，已依法定程序定有都市計畫並完成細部○○○區○○○道路之設置，即應依其計畫實施，而在循法定程序規畫道路系統時，原即含有廢止非計畫道路之意，於計畫道路開闢完成可供公眾通行後，此項非計畫道路，無繼續供公眾通行必要時，主管機關自得本於職權或依申請廢止之。內政部中華民國66年6月10日臺內營字第730275號、67年1月18日臺內營字第759517號，關於廢止非都市○○巷道函及臺北市○○市○○巷道廢止或改道申請須知，既與上述意旨相符，與憲法保障人民權利之本旨尚無牴觸。」經司法院釋字第255號解釋在案。經查，系爭巷道係原告之父親王曼青於71年間以梧棲合作社名義，在重測前臺中市○○區○○○段○○○○段000○0○號土地上建築房屋，因該土地前之計畫道路（即現在之福成路）尚未開闢，而將該筆土地南側分割系爭土地，作為通路，供為其擬建房屋之通路，通行至南邊之永福巷農路；系爭巷道係屬梧棲合作社為在計畫道路（福成路）開闢前建築房屋而使用之道路，上開由梧棲合作社建造之房屋完成後，其屋前之計畫道路即福成路已於83年間開闢完成，該面臨福成路之房屋門牌均已改編為福成路之門牌，並已可使用福成路為通行道路，致系爭巷道僅供福成路133巷1號及3號等2棟建築物之所有人即參加人李月香、陳瑩如2人等特定人通行，目前因原告已將系爭巷道通往福成路部分修築圍牆阻擋，參加人僅能通行永福巷等情，業經證人王曼青於本院勘驗時證述綦詳，並有勘驗筆錄及現場照片、略圖在卷可稽（參見本院卷第143頁背面至第156頁）。而上開事實，亦經本院102年度訴更一字第1號確定判決所認定明確（參見本院卷第29頁背面至第30頁），復經本院調卷查證屬實。雖本院102年度訴更一字第1號判決認定：依臺灣臺中地方法院97年度訴字第2793號判決，認參加人對系爭土地不具有公用地役權存在，系爭巷道非為供不特定人使用而存在，難謂該部分土地屬於公用地役關係之道路；參加人對系爭土地不具公用地役權存在，僅得依民法第787條第1項規定（袋地所有人）之通行權，並命各付通行償金，系爭巷道如今已非繼續供公眾通行必要而負有公用地役關係之現有巷道應可認定等語。惟臺中市建築管理自治條例所稱現有巷道，除供公眾通行具有公用地役關係之巷道外，尚包括本自治條例公布施行前，曾指定（示）建築線且已建築完成之巷道，經都發局認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻者在內，此觀上開自治條例第19條第1項第1款及第5款之規定自明。本件被告主張參加人之房屋於71年間為原告之父親王曼青擔任建商興建時即已指定建築線並已建築完成，且經認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻，故核發建造執照及使用執照在案，有前臺中縣政府建設局71年7月2日71建都字第88448號審核請領建造執照函、72年10月17日72建管字第157097號請領建築物使用執照函及系爭建物基地位置圖、1樓平面圖、配置圖等件在卷可稽（參見本院卷第79頁至第82頁、第189頁至第193頁）。此部分並經上開本院102年度訴更一字第1號確定判決認定明確（參見本院卷第32頁）。是系爭巷道縱經本院102年度訴更一字第1號確定判決認定如今已非繼續供公眾通行必要而無公用地役關係，但仍屬前揭臺中市建築管理自治條例第19條第1項第5款所稱之現有巷道，自無疑義，否則即無申請廢道之必要。因此，原告主張「……系爭巷道為私設巷道，非都市○○巷道，且非『曾指定（示）建築線且已建築完成之道路』，自無臺中市建築管理自治條例第19條第1項第5款之適用。」云云，即有誤會，委非可採。
（三）復按，行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」此即誠實信用及信賴保護原則。另建築法第2條第1項規定：「主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」又第48條規定：「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，應指定已經公告道路之境界線為建築線。但都市細部計畫規定須退縮建築時，從其規定。前項以外之現有巷道，直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，認有必要時得另定建築線；其辦法於建築管理規則中定之。」可見，建築線乃指建築基地與道路相連之境界線。建築基地需鄰接道路經指定建築線，始能申請建築。經查，本件原告再次繕具申請書向被告申請廢止系爭巷道之時間為102年10月18日，即應適用行為時臺中市實施都市○○○區○○巷道廢止或改道申請須知，惟當時並無現行臺中市實施都市○○○區○○巷道○道改道處理原則第12點第2項有關「臺中市政府建築爭議事件評審委員會於審議異議案件時，於不影響或妨礙公眾通行或民眾既有信賴保護原則，得修正或不同意廢道、改道範圍」之規定。然信賴保護原則應屬憲法位階之法律原則，對行政及立法皆有其適用，而本件原告再次申請廢道時，行政程序法第8條亦有上開明文規定。又行政法上信賴保護原則之適用，須具備信賴基礎、信賴表現及信賴利益值得保護等要件（司法院釋字第525、589號解釋意旨參照）。是本件在原告申請廢止系爭巷道時，縱無現行臺中市實施都市○○○區○○巷道○道改道處理原則第12點第2項規定，依照上開說明，被告仍應恪守此原則俾保護人民正當合理之信賴。經查，系爭巷道於71年間原告之父親王曼青以臺中縣梧棲住宅公用合作社名義，在重測前臺中市○○區○○○段北勢坑小段570-1地號土地上建築房屋1批（包含參加人之系爭房屋）時，即已指定建築線並已建築完成，且經認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻，故核發建造執照及使用執照在案等情，為前開所認定明確。而此建築線之指定，乃上開房屋能否合法興建之前提，被告事務管轄之前身臺中縣政府既已指定建築線，且核發建造執照及使用執照在案，則參加人為上開房屋之所有權人自因此事實應受信賴保護原則之保障。本件經被告依據臺中市建築管理自治條例第21條第1項規定徵求異議後，再據同條例第21條第2項規定送請臺中市建築爭議事件評審委員會審議，並經臺中市建築爭議事件評審委員會於104年9月25日召開104年度第7次會議，其中全體14名委員中共計8名委員之出席，考量原告於98年11月11日曾與參加人合意訂定切結書，內容略以：「參加人為通○○○鎮○○○段北勢坑小段570-39號土地經與地主王倩萍協商，條件如左：一、前段土地面寬9.3公尺，長度9.6公尺，地主同意可無條件永久共同使用土地，並不收租金。二、立切結書人不得在空地加蓋放置物品，保持地面平坦原狀。……」等語（參見本院卷第84頁），爰作成104年度臺中市建築爭議事件評審委員會104年9月25日第7次會議紀錄：「案二：本案因第1次公告時（104年1月19日至104年2月24日）申請人未依規定於公告日起10日內通知公告廢止巷道所臨兩側土地所有權人，故於104年4月27日至104年5月27日辦理第2次公告，第1次公告期間有陳瑩如、李月香提出異議，第2次公告期間除上述兩人外另有前述之其餘8人共同提出異議。說明：⑴異議人認為廢止路段為建商王曼青（本次申請人王倩萍父親）於35年前本案建物建築時所留設道路，廢止路段旁有兩戶面臨該巷道，廢道後將無法進出，建商建築房屋出售得利後欲進行廢道，實屬無理。⑵廢道位置詳後附書圖。決議：⒈本案於提案議程申請廢道人誤繕為李成桔、陳瑩如、李月香、李村榮、李村培、李永章、李坤典、李淵浚、李坤宏、李祈緯等10人，更正申請廢道人為王倩萍（代理人：王曼青）。⒉本案不同意廢道。」（參見本院卷第67頁），被告並主張依據臺中市實施都市○○○區○○巷道○道改道處理原則第12點第2項之規定，基於維護參加人依上開切結書之內容，得無條件永久共同使用系爭土地前段面寬9.3公尺、長9.6公尺，且不收租金之利益，評審委員會遂一致決議不同意原告之廢道申請，被告並以原處分將上開會議決議意旨通知原告。固然，被告所稱原處分係基於維護參加人依上開切結書之有利內容之利益，始否准原告系爭巷道廢止之申請，其所稱之切結書，僅是民事法律關係之契約利益，與行政法上信賴保護原則之適用，須以法規變更或行政機關先行之行政處分或行政事實行為為前提有別，並不具有信賴基礎。惟本件經調查後，仍有上開被告事務管轄之前身臺中縣政府已指定建築線及核發建造執照、使用執照等信賴基礎，已如前述，則本件原處分以參加人有信賴保護原則之適用，乃為不同意原告廢道申請之結論，並無不合，仍應予以維持。
（四）至於原告主張「查95年間，沙鹿鎮公所在系爭土地上鋪設柏油路面，經原告訴請臺灣臺中地方法院95年度沙簡字第246號民事判決，被告臺中縣○○鎮0000000000000號上所鋪設之柏油路面剷除，回復原狀後將土地返還原告。沙鹿鎮公所不服，提起上訴，經臺灣臺中地方法院96年度簡上字第78號民事判決，關於返還土地部分廢棄外，其餘上訴部分駁回，即關於鋪設之柏油路剷除部分駁回上訴而告確定，有該判決在卷可據。足見系爭土地內如附圖A部分所示之土地，與一般供不特定之公眾通行，顯有係屬私設道路之性質，非為供不特定人使用而存在。」「97年間，原告以參加人為被告訴請臺灣臺中地方法院確認通行權不存在事件，經97年度訴字第2793號民事判決，令參加人應給付原告5,400元，並自98年7月1日起至通行日止，按月各給付原告900元，並認參加人對系爭土地具有民事上相鄰通行權。惟98年11月11日參加人因不堪負擔通行償金，遂與原告訂立切結書；參加人拋棄系爭570-39地號土地內如附圖甲案A部分土地之通行權至福成路，而改通行系爭土地南側寬9.3公尺、長度9.6公尺至永福巷，無條件永久共同使用，免租金（約如圖乙案B部分位置），其餘由原告圍設圍牆。足見參加人已拋棄通行使用系爭土地至福成路之通行權，而改通行系爭土地內南側小部分土地至永福巷（東側），且僅係民事上相鄰權之特定人通行權而已，並非供一般不特定人之公眾通行之公用通行權，至為明確。」等云。經查，上開臺灣臺中地方法院95年度沙簡字第246號、96年度簡上字第78號民事判決，雖認定並無證據證明系爭土地具有公用地役權，乃判決該案被告前臺中縣○○鎮0000000000000號上所鋪設之柏油路面剷除，但此結論並不影響系爭巷道業經指定建築線並興建系爭房屋之事實，被告依照上開臺中市建築管理自治條例第19條第1項第5款規定認定該巷道為現有巷道，並認為參加人有信賴保護原則之適用，乃不同意原告廢道申請，並無不合，與上開民事判決結果並無歧異或衝突之處。另前揭臺灣臺中地方法院97年度訴字第2793號民事判決，乃有關原告請求確認參加人就系爭土地有無民法第787條袋地通行權之訴訟，其為民事法上之法律關係；另參加人與原告訂立前開98年11月11日切結書，亦為一般民事契約，與本件依照上開臺中市建築管理自治條例第19條第1項第5款等規定認定系爭巷道為現有巷道，參加人應有信賴保護原則之適用，應不同意原告廢道申請之公法上認定結果，分屬二事，是行政機關及本院就此所為之認定並不受其拘束。原告之上開各節主張，委非可採。
八、綜上所述，原處分經核並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告以上開主張，認有違法，請求均予撤銷，尚難認為有理由，應予駁回。另原告請求被告應作成將其所有系爭土地如本院卷第127頁附圖所示A部分面積144平方公尺系爭巷道廢道之行政處分，亦無理由，應併予駁回。
九、又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及舉證，與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 10 月 6 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 張 升 星法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 10 月 6 日
書記官 許 巧 慧