臺中高等行政法院判決
105年度訴字第157號106年6月28日辯論終結原 告 趙美蘭
賴何秀英黃麗娜賴俊杉張英俊共同 訴訟代 理 人 黃旭田 律師
熊依翎 律師林育丞 律師被 告 臺中市政府環境保護局代 表 人 白智榮訴訟代理人 吳莉鴦 律師
凃榆政 律師莊惠萍 律師
參 加 人 臺中市政府建設局代 表 人 黃玉霖訴訟代理人 陳姿君 律師
葉張基 律師上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服中華民國105年3月4日臺中市政府府授法訴字第1050042630號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔6分之5，其餘由原告賴俊宏負擔。
事實及理由
一、程序事項：按環境影響評估法（下稱環評法）第2條規定：「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」。次按臺中市政府組織權限劃分自治條例第2條第1項規定：「中央法規明定直轄市政府為地方主管機關，而使本市取得地方自治團體管轄權者，本府得以組織自治條例及相關機關組織規程為權限劃分。」又民國100年10月6日臺中市政府府授環秘字第1000183869號函：「．．．公告事項：臺中市政府環境保護局執行下列法規之主管機關權限：一、環評法及其子法。．．．。」故有關環評法及其子法事項，其管轄機關為被告，原告提起本件撤銷訴訟，以臺中市政府環境保護局為被告，揆諸前揭規定，核無不合。
二、事實概要及其證據：
（一）參加人為開發「東勢-豐原生活圈快速道路（原國道4號豐勢交流道聯絡道計畫）」（下稱系爭道路工程），前於102年4月3日擬定環境影響說明書（下稱環說書，本院1卷185-425頁）送請被告審查，經被告於102年7月22日、102年9月30日及103年2月27日分別召開3次專案小組初審會議（本院1卷52頁之會議紀錄）。臺中市政府環境影響評估審查委員會（下稱環評會）於103年3月21日召開第25次會議，決議系爭道路工程通過環評審查，被告乃以103年4月9日中市環綜字第10300356281號公告審查結論（本院1卷53頁）。
（二）訴外人張令譽等1,200人不服上開103年4月9日公告，於103年5月8日提起訴願（案號0000000），惟因系爭道路工程基地位於經濟部103年3月28日經地字第10304601640號公告「活動斷層地質敏感區（F0001車籠埔斷層）」區內，被告乃於103年9月3日召開環評委員會第28次會議，將本案地質敏感區基地地質調查及地質安全評估報告納入本案環說書，決議通過環評審查，並以103年9月12日中市環綜字第10300965431號公告（本院1卷56頁）審查結論，並撤銷上開103年4月9日公告。臺中市政府針對訴外人張令譽等1,200人訴願案（案號0000000），以103年10月22日府授法訴字第1030213981號訴願決定書作成「訴願不受理」決定（本院1卷29頁背面）。
（三）訴外人張鴻斌等152人不服上開103年9月12日公告，於103年10月13日提起訴願（案號0000000），經臺中市政府訴願審議委員會審議後，以系爭道路工程初審結論是否依規定重新提報委員會討論之程序有疑義為由，以104年2月6日府授法訴字第1040028986號訴願決定書，作成「訴外人張令譽等80人部分，原處分撤銷另為適法處分，其餘訴願不受理」決定（本院1卷29頁背面至30頁）。
（四）被告分別於104年3月13日、104年8月6日及104年8月25日召開環評會第33次、第35次及第36次會議，經104年8月25日第36次會議決議（下稱環評會第36次會議決議）無須進入第2階段環評；又石岡至東勢段（3、4、5標）路線方案第1階段環評審查通過；另國道4號至石岡段（1、2標）路線方案除隧道方案外，增加研議可行方案，依開發單位承諾進行第2階段環評（下稱系爭決議內容，本院1卷39-51頁之會議紀錄及簽到簿）。被告乃以104年8月26日中市環綜字第10400913031號公告（下稱原處分，本院1卷26-27頁）審查結論：「公告事項：本案通過環評審查．．．一、本案．．．無須進入第2階段環評．．．。二、石岡至東勢段（3、4、5標）路線方案第1階段環評審查通過。三、國道4號至石岡段（第1、2標）路線方案除隧道方案外，增加研議可行方案，依開發單位承諾進行第2階段環評。四、本案通過環評審查．．．。」（下稱系爭公告內容）訴外人社團法人台灣護樹協會等人（含本件原告趙美蘭等5人及彭桂娘、張玲玲、張瓊文與賴俊宏共9人）不服原處分，分別向臺中市政府提起訴願（訴願卷191-196頁之訴願書），亦遭臺中市政府府授法訴字第1050042630號訴願決定書，作成「關於訴願人羅吉熾等70人訴願駁回；其餘訴願人社團法人台灣護樹協會等96人訴願不受理」（本院1卷29-38頁之訴願決定書）。原告趙美蘭等9人仍不服，遂提起本件行政訴訟（本院卷4-15頁）。惟嗣後原告彭桂娘、張玲玲、張瓊文等3人已撤回起訴（本院178頁），而原告賴俊宏因重覆起訴，另由本院以裁定駁回其訴。茲本院僅就原告趙美蘭等5人判決如下。
三、原告主張略以：
（一）近來最高行政法院之見解已肯認環評法為保護規範，而原告係受本件開發行為所產生影響之當地居民，為環評法所保護之範圍，且原告之生命權、健康權、財產權、程序參與權將因原處分之作成而受有侵害，實具本件訴訟當事人適格。
1、參照司法院釋字第469號解釋理由書，環評法為保護規範，而受開發行為所影響之當地居民對原處分係具有法律上利害關係，自得提起訴訟主張原處分侵害其權利，已為最高行政法院近來之見解。
⑴參照最高行政法院103年度判字第704號、102年度判字第7
0號、101年度判字第55號、100年判字第1415號、99年度判字第709號判決、高雄高等行政法院102年度訴字第228號判決、環評法第8條、第9條、第10條及第12條等規定可知，環評法為保護規範，開發行為所影響之範圍內之居民具有提起訴訟之當事人適格，已為近來最高行政法院之見解。是以，舉凡為環評法保護效力所及之當地居民，對於第1階段環評審查結論應認具有法律上利害關係，得提起撤銷訴訟即具原告適格：
①按環評法施行細則第20條、第22條規定可知，「開發行
為所在地之鄉（鎮、市、區）以及毗鄰鄉鎮（鄉、市、區）」的當地居民，其生命、健康、財產和程序參與等權益，均在環評法之保護範圍內。
②依最高行政法院103年度判字第704號、103年度判字第6
94號判決意旨，「受開發行為影響之地區」之判斷，綜觀開發行為環境影響評估作業準則（下稱環評作業準則）第6條第1項、附件三、附表五及附件五等相關規定，就說明書應記載事項及審查要件、說明書、評估書初稿應檢送之圖件所規定之範圍，可知環評作業準則認為至少開發行為之5公里範圍內者，均屬「受開發行為影響之地區」。至於開發行為沿線500公尺範圍內之規定，僅係就應將何等範圍內的相關計畫納入環境現況、可能造成環境影響之審查為規定，而非可僅依附表五就「各種相關計畫」規定之範圍，認定受開發行為影響之地區之範圍。此觀諸環評作業準則附件三「說明書應記載事項及審查要件」規定應記載事項「六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」審查要件區分為：
「（一）開發行為可能影響範圍之各種相關計畫，如附表五。（二）環境現況﹕1.依附表六之規定作業，．．
．。」就開發行為可能影響範圍區分「各種相關計畫」及「環境現況」規定，且分別有附表五、附表六規定評估或調查之範圍，益徵開發行為可能影響範圍之認定，絕非僅限於需加以審查各種相關計畫之範圍而已，凡環評作業準則規定為說明書應記載事項及評估或調查之範圍，均屬「受開發行為影響範圍」。
2、查原告趙美蘭居住於臺中市○○區○○路永盛巷237號，距離系爭道路工程直線距離約為3.1公里，依前開最高行政法院判決之意旨，其居住地點既位於開發行為5公里範圍內，足見原告趙美蘭為前揭環評法規之擬制影響範圍所及之當地居民，為利害關係人而具有提起本件訴訟之訴訟權能。被告以原告趙美蘭非位居住於系爭道路工程沿線兩側500公尺以內，故無當事人適格云云，與上開環評法規和最高行政法院判決意旨不符，自不足採。
3、系爭道路工程之計畫路線不僅共行經12處環境敏感區位及特定目的區位，其中更包括①石岡壩自來水水質水量保護區；②整體流域範圍內有取用地面水之自來取水口及灌溉用水取水口；③水利法施行細則第5條公告之石岡壩水庫之集水區；④臺中市水汙染管制區；⑤921地表破裂帶、車籠埔斷層；⑥自來水法劃設之「條件發展地區」；⑦山坡地範圍、山坡○○○區○○○○○道路工程環說書業說明於施工過程中可能對附近環境產生不等程度之影響，施工和營運期間，亦須遵守相關法令限制以降低環境影響，鑒於開發行為環境影響之擴散性及影響來源的多元性，特別是水污染具有擴散性，系爭道路工程行經之石岡壩水庫，其主要功能更係提供大臺中地區每日90萬噸之公共用水，倘施工過程中或營運期間，產生對環境、特別是石岡壩自來水水質水量保護區、石岡壩水庫之集水區等水資源之不利影響，勢將影響居住於大○○○區○○○○道路工程直線距離僅約3.1公里，而仰賴石岡壩水庫用水之原告趙美蘭之生命、身體及財產之安全。
4、加以系爭道路工程行經之車籠埔斷層，業經經濟部依地質法第5條第1項規定、地質敏感區劃定變更及廢止辦法第5條規定，於103年3月28日公告訂定車籠埔斷層以及車籠埔斷層兩側地區為活動斷層地質敏感區，並為「活動斷層地質敏感區（F0001車籠埔斷層）」。經濟部又於103年12月22日以經地字第10304606361號函，公告「山崩與地滑地質敏感區（L0003臺中市）」，其範圍包括系爭道路工程所屬之行政轄區：石岡區、豐原區○○○區○○○○○道路工程位處地質敏感區域，而有易受斷層錯動或地表破裂直接影響，及山崩與地滑之虞，不僅系爭道路工程於此山崩與地滑地質敏感區施工及營運，可能提高發生山崩或地滑之機率而危及地質安全，一旦施工中或營運期間發生斷層錯動、地表破裂、山崩或地滑，更有造成系爭道路工程破毀、坍塌等風險，進而對包含原告趙美蘭等當地居民之生命、身體及財產權有不利影響，益徵原告趙美蘭受系爭道路工程之開發行為影響，為利害關係人而具有提起訴訟之當事人適格。
（二）環評會系爭決議當日作出「本案無須進入第2階段環評」之環評審查結論時，係在開發單位並未補正涉及判斷系爭道路工程是否「對環境有重大影響之虞」之重要資訊下所作成，且其審議過程及判斷理由既未見載明於該次議紀錄中，被告亦未提出環評會於審議、表決過程之錄影、錄音及會議逐字稿等相關資料，以資證明確有實質討論之過程，足證原處分係本件環評會基於不完整資訊而有判斷恣意濫用之情形，且未經實質審議，而違反環評法所訂定之合議制精神及行政程序法第4條所規範之正當法律原則：
1、依最高行政法院101年度判字第55號判決、102年判字第120號判決意旨可知，環評會在採取專家審查制及合議制精神下，對於凡涉及環評法第6條所定應載明於環說書之重要事項，或開發單位就前揭重要事項所補正之相關資料，均應進行實質討論及審議後方可作成決議，而不得採取由委員個別進行書面資料確認之形式從事審查，否則將使「意見交流、集思廣義、交互辯證」之合議制精神蕩然無存，有違環評法第3條規定要求主管機關應設環評審查委員會審查之規範目的，而違反行政程序法第4條所規範之正當法律原則。
2、最高行政法院101年度判字第953號判決意旨，即闡釋主管機關應將環評會審議及討論之過程及理由載明於會議紀錄，以便行政法院得以從會議紀錄之記載內容審查該環評會是否確實就法定程序及實質要件為審議、判斷，以確保行政機關之判斷非出於恣意濫用而違法。環評委員就法定應審查事項所提出之意見，係屬環評會應審查事項，被告即應將環評委員審議過程及判斷理由載明於會議紀錄，否則根本無從推論其具有實質之審議過程。換言之，環評委員就法定應審查事項所提之問題，係環評會據以判斷開發行為是否對環境有重大影響之虞之重要資訊，如會議紀錄所記載之判斷理由僅徒具形式，「未」具體回應環評委員所提出有關法定應審查事項之相關問題，形同未附具理由，行政法院因無從審查就環評會之判斷是否有恣意違法之情事，自應認其判斷有恣意濫用之違法。
3、在原處分據以作成之環評會第36次會議決議，參加人就O委員、K委員、I委員、J委員等環評委員（相關環評委員真實姓名另製作對照表附證物袋）本件所提出涉及判斷開發行為是否有環評法施行細則第19條第1項第2款第2目、第4目及第6目等「對環境有重大影響之虞」情形之審查意見，並「未」實質回應，涉及系爭道路工程是否對環境有重大影響之虞之判斷。且對於諸多環評委員表示本件應進入第2階段環評，亦僅以「承諾國道4號至石岡段（第1、2標）路線方案除隧道方案外，增加研議可行方案，並辦理第2階段環評」作為回覆之情況下，環評會逕作成系爭決議內容，原處分顯係在不完整資訊下作成，實有判斷恣意濫用之情形：
⑴地質安全部分：
①O委員就系爭道路工程可能影響地質安全而對環境有重
大影響之虞，要求開發單位提供以下之評估資料，係涉及環評法施行細則第19條第1項第2款第2目、第4目及第6目等環境有重大影響之虞等情形之判斷：
A.有關隧道東出口可能之土石流問題，O委員表示「隧道東出口之上坑及下坑溪屬於中潛勢土石流溪流，下坑溪左岸亦屬順向坡及岩體滑動區，宜進一步評估說明上坑及下坑集水區土砂災害對東出口致災影響之潛勢」。然參加人僅回覆：「計畫路線將採不落墩及加大淨高之橋樑跨越土石流潛勢溪流，以減少上坑及下坑溪土砂災害對道路之影響。國道4號至石岡段（第1、2標）路線方案除隧道方案外，亦承諾增加研議可行方案，辦理第2階段環評」。而觀環說書於第7章預測開發行為可能引起之環境影響，亦僅以「計畫路線經過之上坑溪及下坑溪，目前並未發現有土石流之災害，惟為防範於未然，計畫路線將採不落墩及加大淨高之橋樑，分別跨越上坑溪及下坑溪之土石流潛勢溪流；另應加強上坑溪及下坑溪上游水保治理，避免山崩成為土石流之料源」，完全沒有「上坑及下坑集水區土砂災害對東出口致災影響之潛勢」之進一步評估資料，此屬環評法第6條第2項第6款「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」、第7款「預測開發行為可能引起之環境影響」之環說書應記載事項，屬判斷系爭道路工程就當地之地質安全「是否對環境有重大影響之虞」之重要資訊。
B.有關P3及P-4-1鑽探孔顯示該區地質剪裂破碎之鑽探結果，O委員要求「P3及P-4-1鑽探孔之剪裂破碎對隧道施工之影響宜有評估說明，隧道對斷層之垂直退縮距離是否足夠亦應敘明」。然參加人僅回覆「P3及P-4-1鑽探孔之剪裂破碎係屬局部破碎帶，並非斷層，施工期間若遭遇地層較為破碎時，將採減少輪進、加強支撐、縮小開挖斷面，並視情況進行固結灌漿來因應」，並「未」就2鑽探孔顯示該區地質剪裂破碎之鑽探結果，是否對於隧道施工造成影響提出任何評估說明資料，此屬環評法第6條第2項第6款、第7款之環說書應記載事項，屬判斷系爭道路工程就當地之地質安全「是否對環境有重大影響之虞」之重要資訊。
C.被告雖表示系爭道路工程已依地質法規定進行調查，本件環說書定稿本於附錄八A8.8地質敏感區基地地質調查及地質安全評估報告書檢附予環評會審查等云云。惟該評估報告書，已清楚揭示上坑溪及下坑溪屬土石流中潛勢區，而從P3及P4-1鑽探岩心結果，可知1K＋000～1K＋180之路段：「本層由P3鑽探岩心結果觀察普遍存在有剪裂破碎及剪裂泥現象，由於位於車籠埔斷層之上盤且岩盤較為脆弱，易受車籠埔斷層活動之影響而使岩層發生剪裂滑動之作用．．．其剪裂破碎部分研判有可能形成一較透水地帶，對隧道之開挖相對而言較為不利」。而1K+180～2K+540路段：「由蒐集之地質圖及資料，配合目前調查成果及P3、P4及P4-1鑽探資料顯示，以厚層泥質砂岩夾頁岩為主。厚層泥質砂岩其透水性不佳，但由鑽探岩心資料，砂岩常呈現高角度解理，局部有剪裂破碎現象，此將形成較佳之透水性」。O委員在知悉前揭路段部分位於土石流○○○區○○○○路段之岩層有剪裂破碎之情形，系爭道路工程之開發可能造成當地地質安全之重大影響，而要求參加人應提出上坑及下坑集水區土砂災害對東出口致災影響之潛勢，以及P3及P-4-1鑽探孔之剪裂破碎對隧道施工之影響等評估資料，該等資料均屬環評法第6條第2項第6款、第7款之環說書應記載事項，屬判斷系爭道路工程就當地之地質安全「是否對環境有重大影響之虞」之重要資訊。然環評會在開發單位即參加人完全「未」具體回應且提出進一步評估資料之情況下，逕作成系爭決議，實有判斷恣意濫用之情形。
②I委員就系爭道路工程可能影響地質安全而對環境有重
大影響之虞，表示：「車籠埔斷層地震頻率目前地質學家評估是300百年1次，本道路的開發造成少數人的便捷，卻讓多數的居民恐懼與不安，因此是否要執行，建議必須再審慎評估。」、「建議1、2標不開發，3至5標可開發。」然參加人僅回覆：「謝謝委員指導，本案係以全段路線送審，惟因應石岡區居民關切議題，承諾國道4號至石岡段（1、2標）路線方案除隧道方案外，增加研議可行方案，並辦理第2階段環評。」完全「未」提供任何有關地質安全之評估資料，且參加人「未」具體回應且提出進一步評估資料之情況下，逕作成本件決議，此屬環評法第6條第2項第6款、第7款之環說書應記載事項，屬判斷系爭道路工程就當地之地質安全「是否對環境有重大影響之虞」之重要資訊，故系爭決議實有判斷恣意濫用之情形。
⑵水質部分：
①K委員就系爭道路工程可能影響水質而對環境有重大影
響之虞，表示：「本計畫區位於自來水水質水量保護區，建議應更謹慎評估此開發案對水質之衝擊。」惟開發單位僅回復：「謝謝指導，開發單位因應工程施工之水質影響，規劃設計相關臨時性截流及沉澱設施，並於營運階段採行相關非點源污染管理設施（報告書8.2.4節），未來於第1、2標路線方案研議階段，依方案區域特性將水質影響納入評估範疇」，完全「未」提出有關系爭道路工程對於屬自來水水質水量保護區之開發基地，是否造成嚴重負面衝擊之更詳盡評估資料，此屬環評法第6條第2項第7款「預測開發行為可能引起之環境影響」之環說書應記載事項，屬判斷系爭道路工程就當地之水質「是否對環境有重大影響之虞」之重要資訊。本件環評會顯係以開發單位所提出並承諾上開環境保護對策，及開發單位承諾就「國道4號至石岡段（第1、2標）路線方案進入第2階段環評」，以取代「對環境有重大影響之虞」之法定許可要件之判斷。
②J委員就系爭道路工程可能影響水質及用水而對環境有
重大影響之虞，表示：「居民擔心開發區會影響水廠的水質和大臺中的用水，請開發單位針對無不良影響提出更具體的數據或說明」，然開發單位僅回覆「另為避免影響食水嵙溪，本計畫除將於施工期間設置臨時沉砂池外，並規劃於食水嵙溪兩岸高架橋下方設置水質淨化池，使逕流水源經砌石溝後，再經水質淨化池排入食水嵙溪，減少非點源污染影響承受水體。河川水質監測地點，請參閱報告書CH8.3之表8.3-1」，完全「未」提出更具體之數據跟說明等相關資料，僅承諾將採取「環境保護對策」予以回應。而前揭資料屬環評法第6條第2項第7款「預測開發行為可能引起之環境影響」之環說書應記載事項，屬判斷系爭道路工程就當地之水質及用水「是否對環境有重大影響之虞」之重要資訊。本件環評會顯係以開發單位所提出之上開承諾之環境保護對策，以取代「對環境有重大影響之虞」之法定許可要件之判斷。
③被告雖稱本件環說書於第6章已就水文及水質進行現況
調查及預測系爭道路工程可能引起之環境影響，預期對下游水體及地下水文不致產生污染之影響等云云。然查，本件環說書第6章為「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」，係針對系爭道路工程可能影響範圍之「環境現況」進行調查，與K委員及J委員要求參加人提出系爭道路工程可能影響石岡壩水庫水質衝擊之預測影響評估資料無關外，該2委員係在被告已提供本件環說書第7章7-24頁至7-28頁有關水文及水質之資料後，仍認為目前評估資料仍不夠具體、應更謹慎評估對石岡壩水庫水質之影響，因此要求參加人提出更具體之數據跟說明等相關資料，且其涉及環評法施行細則第19條第1項第2款第2目、第4目及第6目等環境有重大影響之虞等情形之判斷。然環評會在參加人完全「未」具體回應且提出進一步評估資料之情況下，逕作成系爭決議，實有判斷恣意濫用之情形。
⑶文化資產部分：
I委員就系爭道路工程於隧道段開挖時，是否可能破壞文化資產「公老坪遺址」，而對環境有重大影響之虞，表示：「有關豐勢、公○○○區路段○○○道方式穿越豐原高爾夫球場下方及公老坪山區，根據文化局資料，此為臺中市登錄之『公老坪』遺址範圍內，屆時機械開挖隧道將破壞文化資產與遺址，建議應更審慎評估，而非如開發單位結案之報告書所寫『並無顯著不利之影響』。」然開發單位僅回覆「謝謝委員指導，計畫隧道路線南側約100公尺處為『公老坪』遺址，因本路段為隧道段○○○區○○○道口工程範圍，而『公老坪』遺址距東西兩處隧道口均超過500公尺，影響不大，故隧道口工程區無需進行考古試掘，規劃於全線非隧道段，在工程整地，開挖期間，應委請考古學者進行工區施工監看。開發單位並已承諾國道4號至石岡段（1、2標）路線方案除隧道方案外，增加研議可行方案，未來於方案研議階段，依方案區域特性將遺址項目影響納入評估範疇」，完全「未」回應系爭道路工程是否與『公老坪』遺址範圍有重疊之問題，亦無提供進一步之評估資料釐清，此屬環評法第6條第2項第6款、第7款之環說書應記載事項，屬判斷系爭道路工程就當地之文化「是否對環境有重大影響之虞」之重要資訊，且其涉及環評法施行細則第19條第1項第2款第2目、第4目及第6目等環境有重大影響之虞等情形之判斷。然環評會在參加人完全「未」具體回應且提出進一步評估資料之情況下，逕作成系爭決議，實有判斷恣意濫用之情形。
⑷被告雖辯稱開發單位已於104年8月25日第36次環評會，當
場回答O委員、K委員、I委員、J委員等環評委員所提之問題，且有當日會議紀錄、開發單位回應表為證云云。然遍觀環評會第36次會議紀錄，尤其從「綜合討論」以觀，「完全看不到」開發單位就上述環評委員、其他與會之環評委員、專家學者、民間團體等所提出之疑問、表示之意見，以及環評委員要求開發單位進一步說明、調查、評估之事項，提出任何資料或相關回應，被告亦「未」提出會議當日任何錄影、錄音、會議逐字稿等相關資料證明當日開發單位於當場即有提供任何數據或資料作為補充或回應，顯見開發單位是否於當日審查會議中即依環評委員要求「現場說明」、「補正」、「進一步審慎評估」有關環說書之應記載事項之資料或內容，已顯有疑問。
⑸退步言之，縱認被告所提出之被證3文件，係開發單位於
第36次環評會中，就環評委員所提出之審查意見所為之回覆或說明，惟觀該意見回覆業載明：「依臺中市政府環境保護局中市環綜字第1040091302號函」，即依臺中市政府環境保護局104年8月26日第0000000000號函辦理。換言之，開發單位所提審查意見回覆表，係該次環評會結束後，被告於隔日作成會議紀錄並檢送予開發單位後，開發單位再據以製作審查意見回覆表，顯非該次環評會當日所製作。再者，被告所作成之系爭會議紀錄，完全未記載開發單位就上開委員提問等各方意見有任何之回應，或記載開發單位曾於會中提出任何補充資料，已如前述，益徵開發單位就各方意見之回應，係於會後才依據被告所作成之會議紀錄，製作審查意見回覆表，可證被告稱開發單位已於環評會第36次會議當日回應上開4位環評委員之審查意見，洵屬無據。
⑹更何況，觀諸審查意見回覆表之記載，開發單位就該4位
環評委員之審查意見並未實質回應，對於諸多環評委員表示本件應進入第2階段環評，亦僅以「承諾國道4號至石岡段（第1、2標）路線方案除隧道方案外，增加研議可行方案，並辦理第2階段環評」作為回覆，詳述如下：
①R委員表示：「應全案進入2階。」。
②H委員提出：「整個開發案仍有許多重大爭議之處，應進入2階環評，以釐清爭議。」。
③P委員表示：「請縮小規模至3、4、5標之後再重新審查
，若無法修正，應全案進入2階，因為此次環評會未能完全實質審查相關環境（尤其是地質）問題。」。
④S委員：「針對1、2標部分，因目前爭議較多，建議依
開發單位的建議，進入第2階段環評。」、「目前石廊規劃路線，對於石岡居民而言，需求性不高，但對其環境衝擊較大，建議針對1、2標部分能夠針對路廊規劃研議替代方案。」。
⑤N委員：「有爭議之1、2標應決定由開發單位再行檢討
替代方案並進入第2階段環評，在第2階段環評中應針對各方疑慮及委員意見尤其地質部分進行完整評估分析說明。」。
⑥B委員：「本計畫1、2標部分，仍請開發單位應依有關委員、專家學者所提意見予以補正。」。
⑦U委員：「1、2標資料應依委員意見補正或另尋替代方案。」。
⑺然開發單位均僅回覆：「承諾國道4號至石岡段（1、2標
）路線方案除隧道方案外，增加研議可行方案，並辦理第2階段環評」、「開發單位將針對委員、專家學者所提意見補充資料說明」，完全「沒有」提供任何進一步評估或補正之相關資料外，且開發單位並未實質回應上開環評委員之所要求補正涉及判斷系爭道路工程「是否對環境有重大影響之虞」之重要資訊。本件環評會究竟如何考量與會委員、專家意見及開發單位之答覆及說明，以致得出本件決議，其審議過程及判斷理由既未見載明於該次會議紀錄中，且被告復未提出環評委員於審議、表決過程之錄影、錄音及會議逐字稿等相關資料，以資證明確有實質討論之過程，足證原處分係本件環評會基於不完整資訊而有判斷濫用之情形，且未經實質審議，而違反環評法所訂定之合議制精神無疑。
（三）環評會第36次會議當日，在開發單位未提供或補正涉及「對環境是否有重大影響之虞」判斷之相關資料下，將一個完整的環評案切割為不同部分，即「石岡至東勢段路線方案（3、4、5標）」通過第1階段環評、「國道4號至石岡段路線方案（1、2標）」除隧道方案外，進入第2階段環評。換言之，被告環評會已認定「國道4號至石岡段路線方案（1、2標）」部分對於環境有重大影響之虞而應進入第2階段環評，然卻將完整之系爭道路工程，以標案之方式切割○○○區○○○○○段施工之方式），作成2個不同之環評審查結論，並透過開發單位承諾國道4號至石岡段（1、2標）路線方案進入第2階段環評之方式，以取得「整體」系爭道路工程對當地環境之各項衝擊及影響之完整資訊，係就「整體」系爭道路工程顯係基於「不完整資訊」之情況下作成原處分，原處分顯有重大瑕疵之違法，應予以撤銷：
1、參照最高行政法院102年度判字第782號判決、100年度裁字第1888號裁定意旨可知，開發行為是否應進行環評，係以「整體開發行為」來觀察是否對當地環境之各項層面造成衝擊及不良影響，倘僅因開發行為採取分期或分段施工，或將開發行為分割為不同區塊而異其認定，則將完全破壞環評制度，除違反環評法制所揭示之預警原則外，亦使環評法第1條所欲達到「預防及減輕開發行為對環境造成不良影響」之立法目的落空。
2、又最高行政法院判決103年度判字第66號判決意旨，承認環評委員會之判斷餘地，必須在環評委員會之判斷可於環評之「審查過程」可得知其審查結論之依據，如欠缺理由之環評審查結論，致使行政法院無從審查是否有判斷濫用或其他恣意違法之情事，即應認行政機關之判斷出於恣意濫用而違法。
3、依最高行政法院101年度判字第953號判決意旨，環評委員就環評法應審查事項所提出之意見，既屬環評會應審查事項，被告即應將環評委員審議過程及判斷理由載明於會議紀錄，否則，根本無從推論其具有實質之審議過程。換言之，環評委員就法定應審查事項所提之問題，係環評會據以判斷開發行為是否對環境有重大影響之虞之重要資訊，如會議紀錄所記載之判斷理由僅徒具形式，「未」具體回應環評委員所提出有關法定應審查事項之相關問題，形同未附具理由，行政法院因無從審查就環評會之判斷是否有恣意違法之情事，自應認其判斷有恣意濫用之違法。
4、本件環說書第4章「開發行為名稱及開發場所」之表4.2-1，已明確揭示系爭道路工程之規模為「路線全長約9.3公里」，其開發場所所在位置為「自國道4號臺中環線豐原端起，以隧道穿越台3線南側之公○○○區○○○道後跨越台3線及東豐自行車道，續沿大甲溪南岸布設路堤東行，再往東南延伸並跨越東豐自行車道及大甲溪至東勢大橋東端台3線與台8線交叉路口止」，因此被告本應就系爭道路工程之「整體」於規劃、興建及完成之使用可能對當地環境所造成的各項衝擊及不良影響，進行「整體」評估。
5、詎料，原處分竟將一個完整的環評案切割為不同部分，即「石岡至東勢段路線方案（3、4、5標）」通過第1階段環評、「國道4號至石岡段路線方案（1、2標）」除隧道方案外，進入第2階段環評，即被告將完整之系爭道路工程，以標案之方式切割○○○區○○○○○段施工之方式），作成2個不同之環評審查結論，顯與前揭實務見解所揭示應就「整體開發行為」進行環評之意旨不符外，被告就「國道4號至石岡段路線方案（1、2標）」部分，還需要透過第2階段環評才有足夠資訊予以判斷「整體」系爭道路工程對當地環境之各項衝擊及影響，在「資訊不完整」下，被告根本無法進行評估。
6、詳言之，環評會第36次會議當日，已認定國道4號至石岡段路線方案除隧道方案對於環境「有重大影響之虞」所以應進入第2段環評程序，則代表環評會當時對於國道4號至石岡段路線方案的各項調查資料「不完整」、還需要要求進一步「調查及評估」。因一個完整開發案對於當地環境之影響，必須是在資訊完整情況下，才能做完整的整體性評估，如果開發案有某部分不能確定是否會對環境造成過大衝擊，也等於是「整個」開發案對於環境所造成之影響「資訊不完整」根本無法評估。簡言之，系爭道路工程在資訊不完整的情況下，被告環評會根本不能作決定，「切割一個完整開發案」的結論更是荒謬，並完全違反環評法的規定，原處分顯有重大瑕疵之違法，應予以撤銷。
（四）歷來最高行政法院見解業已揭示環評會對於開發單位所提之「環境保護對策」，不得取代「法定之許可要件」，即「對環境有重大影響之虞」之判斷。然本件環評審查結論卻藉由開發單位所承諾或提出之「環境保護對策」，來確保「對環境無重大影響之虞」此許可要件之存在，論理上倒果為因，不符合環評法第5條第1項、第8條第1項及第18條規範意旨，原處分顯具有重大瑕疵之違法而應予以撤銷：
1、被告固稱原處分係就系爭道路工程「全案」通過第1階環評，且「全案」無需進入第2階段環評，而「無切割一個完整開發案」、「對環境有不利影響」之情事，且由開發單位承諾進入第2階段環評，其性質上類似於契約或協議，且民眾可參與討論、評估，更能凝聚共識，環評會同意開發單位對1、2標路線方案進入第2階段環評之承諾，並不違反環評法之目的，被告依環評會審查結論辦理公告，於法並無不合云云。
2、惟按環評法第7條、第8條規定及最高行政法院102年度判字第70號、102年度第120號判決、105年度判字第123號判決意旨可知，開發行為是否「對環境有重大影響之虞」之判斷，環評會須依職權就此「法定許可要件」為調查，此一義務，並不得以設置附款、開發單位所提承諾或提出之環境保護對策等方式取代或脫免。因開發單位履行其所擬訂之預防，及減輕開發行為對環境不良影響環境保護對策或審查結論所附加之附款後，是否可以化解開發行為「對環境有重大影響之虞」，乃環評主管機關應於事後檢查驗證其核定之環境保護對策成效之事項，自難以事先預測的可能成果，作為免除繼續進行第2階段環評的理由，倘環評會逕認開發單位未來於施工及營運階段時，確實履行其所擬訂的各項預防及減輕之措施及審查結論附加之負擔後，已無環評法第8條，及其施行細則第19條所稱對環境有重大影響之虞，無須進行第2階段環評時，於論理上即倒果為因，而違反環評法第5條第1項、第8條第1項及第18條規範意旨甚明等語，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告略以：
（一）原告不當擴大「當地居民」之定義，顯屬無據：
1、依環評法第5條第2項及環評作業準則第6條第1項規定，該附件3應記載事項第6點規定：「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫，如附表5。」而「附表5」之「範圍」記載：「開發行為半徑10公里範圍或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內。」。
2、次依最高行政法院102年度判字第453號、最高行政法院103年度判字第694號判決可知，原告趙美蘭主張其為當地居民，得依訴願法、行政訴訟法對系爭行政處分提出訴願與撤銷訴訟，經查其所居住位置為臺中市○○區○○路永盛巷237號，非距離系爭道路500公尺內之居民，當非本案「當地居民」，自不得提起本件行政訴訟。
3、相關判決見解應不適用於本件：⑴原告引用最高行政法院101年度判字第55號判決、台北高
等行政法院100年度訴字第1162號、98年度訴字第2173號判決（含最高行政法院100年度判字第1415號判決），主張當地居民認定標準係依環評法施行細則第22條第2款規定，但此見解為上引最高行政法院102年度判字第453號、103年度判字第694號判決所不採。且原告提出上開判決所引用環評法第7條第3項、環評法施行細則第22條第2項規定為公開說明會及其地點，此部分至多僅為最高行政法院103年度判字第694號判決所稱「至於受開發行為而影響其生存環境者，當然享有環境決策公共參與之權利」之概念，而此等「得環評公共參與者包含政治、經濟及文化受影響者，未必即屬法律上利益受影響者，二者不宜混淆。」，故不應以環評法施行細則第22條第2項作為認定「當地居民」之標準。
⑵原告引用最高行政法院99年度判字第709號判決，該件因
非線型開發，故以5公里為認定標準，而該件被上訴人等係居住於該垃圾焚化廠約1.8公里，故被認定為當地居民。但此與本件屬於線型開發案概念不同，應不可比附援引。
⑶原告引用最高行政法院102年度判字第70號判決，主張以
本件開發行為影響「石岡壩自來水水質水量保護區」為由，主張整個開發行為行經區域均具有原告適格云云，但該件判決係認為該案原處分機關沒有詳細調查居民之範圍而廢棄原審判決並發回更審（註：更審後和解，見司法院網站歷審裁判查詢結果），應不可比附援引。
⑷關於原告引用最高行政法院103年度判字第704號判決部分
判決理由，但所引用判決理由之前一段之記載，表示最高行政法院亦以此標準判斷當地居民，故此判決見解本身前後概念不一。
⑸關於原告引用最高行政法院100年度判字第1601號判決及1
01年度裁字第2217號裁定意旨，經研究此二裁判所適用之法規與被告本件主張者均相同，但因此二案開發範圍為重劃區或大巨蛋體育館，與本件屬線型開發有所不同，故此二案均以距離開發行為之5公里內為認定標準，當然不會以線型開發行為沿線兩側各500公尺為判斷標準，故原告引用此二裁判並不能拘束本案。
（二）本件有無經環評委員實質審議、討論並議決部分：
1、依「臺中市政府環境影響評估審查委員會組織規程」（下稱臺中市環評會組織規程）第8條規定，於104年8月25日第36次環評會會議中，環評會委員21人中，有20人出席，列席者中有專家學者及各方代表，會議中除O委員、K委員、I委員、J委員等人有就系爭道路工程提出意見，要求開發單位再為敘明或評估外，列席學者專家及各方代表，均分別就系爭道路工程各抒己見，充分討論。且上開委員之提問，環說書中均有記載，開發單位並就上開委員之意見，已當場提出說明、回覆，及提供各項評估數據，經環評會確認在案，環評會中亦載明請開發單位就上開委員提問事項之補充說明資料納入定稿，有該會議紀錄可稽。而開發單位事後亦將該次會議各委員提問事項及其說明補具說明書納入定稿中。足見上開委員之各項問題，開發單位確實已於會議當場回覆、補充，以供各環評委員於審查時參考，而後環評委員再綜合考量各委員、專家學者、各方意見及開發單位之補充答覆與所採取之減輕與預防措施後，進行決議（出席20位委員中，臧澎田委員迴避未參與表決），以多數決通過系爭道路工程之第1階段環評，無須進入第2階段環評，故本件環評決議業經實質審議，而未違反環評法第3條第1項、第5項規定。
2、環評法施行細則於104年7月3日修正發布，新增第5條之1，即有關環評會組織規程應含委員利益迴避原則之規定，依照同法第53條規定，係自發布後6個月施行。次依中央法規標準法第13條規定，上開施行細則第5條之1之規定係自105年1月3日施行，同年月6日始發生效力。
3、經查，臺中市政府於105年3月22日修訂環評會組織規程第9條第2項及第3項、第10條第2項規定，使之符合母法增訂之規範，乃符合環評法第3條規定之作法。
4、環評會第36次會議於104年8月25日間進行，為前揭施行細則第5條之1修正施行前所為，故應適用修正前之施行細則，即縣市政府機關之委員於環評審查時，並無須迴避出席或表決之疑慮。又依本次環評會議所適用之組織規程第9條規定，本次環評會議僅需依行政程序法之規定迴避審查及表決，除了開發單位主辦機關、上級督導機關之委員或代理人應迴避之外，其餘委員均無迴避之義務，並無原告所陳違反環評法第3條及施行細則第5條之1，有應迴避而未迴避之情形。
5、原告主張：上開委員要求補正調查及說明事項均為環評法第6條第2項第6款、第7款、第8款規定環說書應記載事項，惟環評會第36次會議中，開發單位無法於現場說明、回復，會後補正資料，更未經環評委員實質審議、討論並議決，即當日作成「無須進入第2階段環評」之審查結論，係基於不完整、不正確之資訊所為，顯具重大明顯之瑕疵，應予撤銷云云，即有誤解。
（三）原處分將系爭道路工程分成5標2方案，是否合法部分：
1、參加人就系爭道路工程提出環說書中，對於環境狀況及通過地質敏感區進行調查，經調查結果，發現其開發計畫路線共行經12處環境敏感區位及特定目的區位，其種類包括活動斷層地質敏感區（F0001車籠埔斷層）及山崩與地滑地質敏感區（L0003臺中市）。經評估後所採取之因應對策，其中就通過活動斷層路段，均採用「路堤型式」設計，為較柔性之結構型式，遭遇斷層錯動破壞時，能有效降低結構受損範圍及災害程度，受災後能快速完成搶救與修復，有效降低風險及災害損失。就通過山崩與地滑地質敏感區之位置（約是在東側橋樑段里程E2k＋420-E2k＋500處），採取因應對策為工程設計避開橋墩設置於地質敏感區影響範圍內，並視需要配合「竹削工法」或其他適當工法設計，以減少影響範圍，對於地質敏感區圈影範圍採維持原地形地貌且不開發，研判山崩與地滑地○○○區○○區段無影響，此有環說書內有關地質調查報告及說明可參。參加人就其施工及營運可能造成環境、地質之影響為完善之調查、評估，並提出具體因應對策，不會造成當地居民生命、身體及財產權之損害。
2、系爭道路工程附近，由交通部臺灣區國道新建工程局（下稱新建工程局）辦理「國道4號臺中環線豐原潭子段工程」（下稱豐原潭子段工程），甫於102年6月19日經行政院環境保護署（下稱環保署）環評審查委員會（下稱環保署環評會）決議通過該開發案，該工程路線於經○○○區○段亦有通過斷層帶，可見道路開發案，非不能通過地質敏感區，如事前經過詳細調查評估，並研擬完善之因應對策，不但不會對當地居民之生命、身體及財產權造成不良影響，反而可以促進當地經濟繁榮及便利交通。
3、環評制度的目的在於預防及減輕開發行為及政府政策對環境所造成的不良影響，藉以達成環境保護之目的。本件環評會第36次會議結論，已就本件開發案可能影響當地經濟及觀光產業之發展、對環境資源或環境特性之影響、對於保育類或珍貴稀有動物之棲息之影響、於施工期間及營運期間對當地環境之影響及預防對策、對於當地民眾生活環境、遷移、權益之影響、對於國民健康或安全之影響、對其他國家之環境造成之影響等事項，充分討論評估後，認為並無顯著不利之影響，而本於專業判斷做成第1點決議：「本案經綜合考量環評審查委員、專家學者、各方意見及開發單位之答覆，就本案生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，經本專業判斷，認定已無環評法第8條及施行細則第19條所列各款情形之虞，無須進入第2階段環評．．．。」亦即環評會之審查結論是「系爭道路工程開發案全案通過第1階段環評」，且「全案無須進入第2階段環評」，非如原告所稱「切割一個完整開發案」「對環境有不利之影響」，原告顯有曲解系爭決議之內容。
4、該決議第2點及第3點分別載明：「石岡至東勢段（第3、4、5標）路線方案第1階段環評審查通過」、「國道4號至石岡段（第1、2標）路線方案除隧道方案外，增加研議可行方案，依開發單位承諾進行第2階段環評」，此乃因石岡地區仍有民眾對於1、2標路線方案，尚有環境不利影響之質疑，開發單位為減輕民眾之質疑，及避免日後再衍生抗爭，徒增社會紛擾，而承諾就1、2標路線方案進入第2階段環評。就此我國雖法無明定，但由開發單位採承諾進入第2階段環評，其性質上類似於契約或協議。況於進入第2階段環評後，民眾可參與討論、評估，增加對1、2標路線方案之瞭解，更能凝具共識，環評會同意開發單位所為1、2標路線方案進入第2階段環評之承諾，並非將一個完整開發案，切割為2個環評結論，未違背環境保護之目的，環評會之審查結論並無違反環評法之規定，原告上開主張並無理由。
（四）原處分有無違反環評法施行細則第19條第1項規定：
1、對石岡壩自來水水質保護區並無顯著不利之影響：⑴本件開發計畫係位於石岡壩水庫集水區、石岡壩自來水水
質水量保護區、臺中市水污染管制區，石岡壩之水源為大甲溪，其主要支流為食水嵙溪，參加人就開發行為可能對水水質之影響及環境現況，已就地面水文即河川水系、河川水文、河川水資源利用及水質進行調查，而後就開發行為於施工期間及營運期間可能引起之水文及水質之影響分別預測（環說書7-24至7-28）。
⑵施工期間對食水嵙溪之影響，預測可能為○○○區○○段
之橋樑工程，並依原臺中縣99年1月「食水嵙溪排水系統-食水嵙溪、番子埤溝支線排水治理計畫」，估算食水嵙溪計畫流量採通過10年重現期距洪峰量，25年重現期距洪峰量不溢堤作為保護標準，石岡交流道聯絡道位於廣興橋下遊約307公尺，此河段斷面計畫流量Q10為320cms（Q25為410cms），依上述治理計畫現況段面能通過Q50流量，進而預測「本工程跨越食水嵙溪路段係以高架橋設置，另石岡交流道增設連絡道1處，合計增加逕流量為0.537cms，約為計畫流量Q10（320cms）之0.17%（Q25計畫流量410cms之0.13%），另上述治理計畫現況斷面能通過Q50流量，故可知本工程跨越食水嵙溪路段增加之逕流量對食水嵙溪影響甚微」。
⑶就營運期間，因「本工程完工通車後僅有車輛往來通行，
並無人員污廢水產生，而在降雨初期，公路路面累積的生化需氧量、油脂、懸浮固體物等污染物可能隨雨水逕排入下游承受水體，惟經雨水稀釋後其農度已降低，預期對下游水體水質之影響並不大」。
⑷可知參加人顯然已就開發行為可能造成之石岡壩自來水水
質保護區之影響提出相關數據，並預測不會無造成顯著不利之影響，於環說書內已詳細記載，無原告所指沒有提出詳細資料，或未於環說書記載預測開發行為可能引起之環境。
2、就地質安全並無造成顯著不利之影響：⑴參加人對於開發計畫可能造成潛在地質災害，包括活動斷
層、土石流及岩屑滑動，其中就活動斷層部分，「根據經濟部中央地質調查所豐原以北車籠埔斷層條帶地質圖，除車籠埔主斷曾沿線多處地區伴隨地震發生地表破裂，次要斷曾均發生明顯斷裂與錯移現象」。
⑵就車籠埔斷層之再活動機率，因921地震發生後，地質界
投入大量人力進行車籠埔斷層調查，透過槽溝開挖、地質鑽孔及地質定年技術，對於車籠埔斷層之再活動週期獲得許多可觀調查成果，開發單位並引述（林啟文等，2008，臺灣中部的活動斷層，2萬5千分之1活動斷層條帶說明書），第7章車籠埔斷層之（四）總結與評估之敘述內容：「推估車籠埔斷層下次可能再活動時間，約在西元0000-0000年，距今約220-420年，一般大型公共工程使用期限為50年，車籠埔斷層在未來50年內，再次發生如921地震般大型規模活動之可能性不高。至於車籠埔斷層下1次發生活動時，地表破裂是否會重複發生在同樣的位置，以目前的科學知識而言，並無法精準預判」。
⑶計畫路線與921地表裂跡正交2處，分別為車籠埔斷層及梅
子斷層，其餘路段並未與斷層有交會。參加人提出因應措施：「921大地震時車籠埔斷層在東勢地區之地表地層錯動量曾高達8.5公尺，實非橋梁結構所能承受。原則上，計畫路線儘量遠離斷層破裂帶，若路線無法避免與斷層橫交之情況下，則儘量規劃為路線與921地表裂跡正交，並採路堤方式通過。相較於橋梁而言，柔性路堤具有受斷層錯動之破壞程度較低且易於修復之優點。經過921地表裂跡之路堤段，建議設置位移監測儀器，以維護路堤結構之安全，以及提供相關單位管理、養護與緊急應變措施之參考。」（環說書本文7-29至7-32）。環說書顯然已就開發計畫可能造成之地質影響及因應措施已提出完整說明，並無資訊不完整之情事。
⑷O委員要求對上坑溪及下坑溪之評估部分，環說書本本文7
-32至7-33亦有載明：「根據經濟部中央地質調查所地質災害潛勢圖（圖7.1.4-1），計畫路線與2條中潛勢土石流溪流相交，相交處分別位於上坑溪及下坑溪之下游區段，經現場勘查上坑溪及下坑溪並未發現有土石流堆積之災害，如圖7.1.4-2所示。另根據農委會水土保持局土石流防災資訊網，臺中市石岡區金星里並無列管之土石流潛勢溪流，如圖7.1.4-3所示。根據上述，計畫路線經過之上坑溪及下坑溪，目前並未發現有土石流之災害，惟為防患未然，計畫路線將採不落墩及加大淨高之橋梁，分別跨越上坑溪及下坑溪之土石流潛勢溪流；另應加強上坑溪及下坑溪上游水保治理，避免山崩成為土石流之料源。」並佐以上坑溪及下坑溪之現場照片及農委會於網站所發布之「石岡區土石流潛勢溪流分佈圖」說明之。環書說內顯然已就開發案對於上坑溪及下坑溪流之影響提出說明及因應對策。
⑸開發計畫有部分路段係採隧道工程，但並未穿越車籠埔斷
層。且參加人對隧道工程與地質的影響，亦有施作鑽探，以調查車籠埔斷層的位置及隧道岩體品質，確認沿線所經過地層主要為卓蘭層，岩盤條件屬中等以上岩盤，並非特別破碎岩盤，且隧道岩盤條件屬中等以上岩盤，並根據現場滲漏試驗及水位觀測紀錄顯示，計畫隧道沿線岩盤透水性低，隧道段最大岩覆厚度僅約200公尺，且沿線地下水位不高，開挖過程遇大量湧水之可能性低。再參以國內隧道工程已有許多同樣穿越卓蘭層之隧道完工案例，均已完工且正常安全營運，顯示本計畫隧道工程之地質條件具失工可能性。環說書內對於開發行為對地質可能產生之影響及因應對策亦已提出說明。
3、對文化景觀、遺址等，無顯著不利之影響：⑴本件開發計畫範圍內有公老坪遺址、劉家墓園等文化遺留
，而大部分的調查區則為植被所覆蓋，無法確認地下是否有文化遺留，針對小部分的暴露土層觀察的結果，並未發現史前文化遺留，另外於本計畫路線及其周邊500公尺範圍內，並無已指定或登錄的有形或無形文化資產。
⑵參加人就上開調查結果，提出以下建議：「一、計畫路線
南側約近100公尺處，有已知的公老坪遺址，依工程規劃內容本路段屬隧道段，工○○○區○○○道口工程範圍，然公老坪遺址距西隧道口大約7-800公尺，距離東隧道口大約5-600公尺，因此計畫道路對於公老坪遺址應影響不大。二、本計畫路線出隧道口穿越金川巷前的坡地南側，緊鄰清乾隆57年的劉家墓園，工程單位依專家學者建議已將路線避開劉家墓園，施工期間應可避免破壞到此墓園之結構。三、由於本計畫路線大部分路段為植被所覆蓋，無法確認是否有文化遺留存在，為了審慎起見，建議日後於本工程進行整地、開挖的過程，委請考古學者進行非隧道段全線之施工監看，若一發現有文化遺留或文化層等之出現，則立即停工，並依〈文化資產保存〉相關規定處理。」環說書中已就文化景觀之可能影響及處理因應方式提出具體建議，並無違反環評法第6條第2項第6款及第7款之規定。
4、對國民健康或安全無顯著不利之影響：本件開發案係屬道路開發計畫，營運階段並無運作健康風險評估技術規範定義之危害性化學物質，故對於國民健康或安全亦無顯著不利之影響。
（五）本件環評並無違反環評法第5條第1項、第8條第1項及第18條規範意旨：
1、原告主張略以：依環評法第7條第1項及第2項、第8條規定，及最高行政法院102年判字第70號判決、102年判字第120號判決、高雄高等行政法院102年訴字第228號判決意旨，開發行為是否「對環境有重大影響之虞」之判斷，環評會須依職權就此「法定許可要件」為調查，此一義務，並不得以設置附款、開發單位所提承諾或提出之環境保護對策等方式取代或脫免，因開發單位履行其所擬訂之預防及減輕開發行為對環境不良影響環境保護對策或審查結論所附加之附款後，是否可以化解開發行為「對環境有重大影響之虞」，乃環評主管機關應於事後檢查情核定之環境保護對策成效之事項，自難以事先預測的可能成果，作為免除繼續第2階段環評的理由，倘環評會逕認開發單位未來於施工及營運階段時，確實履行其所擬訂的各項預防及減輕之措施及審查結論附加之負擔後，已無環評法第8條及施行細則第19條所稱對環境有重大影響之虞，無須進行第2階段環評時，於論理上即倒果為因，而違反環評法第5條第1項、第8條第1項及第18條規範意旨甚明。
2、惟依環評法第5條第1項、第6條、第7條、第8條，及施行細則第6條、第19條規定可知：第1階段環評，係由開發單位自行預測、分析、評定開發行為可能引起之環境影響範圍，並提出包含減輕或避免不利環境影響之對策或替代方案之環說書，送交環評主管機關審查，而主管機關於第1階段環評之審查機制，係在確認開發單位自我評估之適法性與可行性，以認定開發行為是否對環境有重大影響之虞而須進行第2階段環評，是以開發行為是否符合「對環境有重大影響之虞」，為法律構成要件是否符合之判斷，亦係決定是否「繼續進行第2階段環評」之前提。而主管機關所屬環評會，以合議制方式審查開發行為是否「對環境有重大影響之虞」，依環評法第3條第2項規定，委員會其中專家學者不得少於委員會總人數3分之2，故其審查結論具有專業判斷性質，法院對此專業判斷之審查，原則上當予以尊重，而承認其判斷餘地。
3、本件開發單位所提出之環說書，已就開發行為依環評法施行細則第19條規定逐項檢討，並組成專案小組，歷經102年7月22日、102年9月30日、103年2月27日3次初審會議，並經環評會召開103年3月21日、103年9月3日、104年3月13日、104年8月6日及104年8月25日等共計5次的審查會議，但並無任何1次的環評會會議結論曾記載或指出本案有符合環評法第8條及施行細則第19條所稱「對環境有重大影響」之情形，最後一次之104年8月25日之環評會中，經環評委員審酌開發單位提出之相關預防及減輕開發行為對本案生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，本諸專業判斷，認定已無環評法第8條及施行細則第19條所列各款情形之虞，復經環評委員投票決議，通過環評審查，無須進入第2階段環評，於審查決議中已依環評法第5條及第8條規定，逐一詳細附具理由說明系爭開發行為對於東勢、新社、石岡、和平等地區之生活、經濟、遷移，權益並無不利衝突或不相容情形，且環境影響說明書已就施工及營運期間之自然環境、生態環境及社會經濟、文化資產等進行預測、分析及評估，及擬定相關預防及減輕對策，對環境資源或環境特性並無顯著不利影響，復就「地質安全部分」、「噪音振動部分」及「水文水質部分」等意見等已承諾並納入辦理，且本案依「動物生態評估技術規範」及「植物生態評估技術規範」進行生態調查結果，評估本案對保育類或珍貴稀有動植物之棲息，並無顯著不利之影響，而系爭開發計畫屬道路開發計畫，營運階段並無運作「健康風險評估技術規範」定義之危害性化學物質，經評估對於國民健康或安全，無顯著不利影響，此外亦無對其他國家之環境造成顯著不利影響或其他主管機關認定有重大影響之因素。是本件環評已就開發行為可能造成之各項影響具體提出說明及因應對策，被告依環評審查結論做成原處分，於法並無違誤。
（六）本件環評會議已就開發行為可能造成之各項影響具體提出說明及因應對策，並且經與會之13名委員同意通過，並無原告主張本件環評會議係基於不完整資訊所為，而有判斷餘地濫用情事：
1、依環評會第36次會議紀錄可知，環評委員對本案提出諸多實質具體之意見，且參加人對於委員所提出之意見，包含若僅通過3、4、5標能否開發，以及對於水質部分之評估似有不足，以及本次開發是否涉及侵害文化資產部分，均有實質回應：「另外委員有提到水質的部分，那在當初在比較前期在規劃階段的時候，其實在我們這個區域的部分大概我們有提到整個食水嵙溪跟他的用地範圍整個集水區的部分去做檢討，那張老師建議是說因為一般在目前評估規範裡面，道路開發是不需要去做水質模式模擬，但是我們是用估算的方式去做，那如果說未來在這段在今天的審議階段裡面，認為這個部分要再做深入的評估的話，那這些相關水質評估的工具是可以再去做一些應用，那這個部分也可以做為未來量化評估的參考，．．．從他的出露的這個部分土方去看，他認為應該是沒有文化層的存在，．．．如果說今天再決議能做一些區分的話，其實在1、2標路線研選的時候也許就可以把這些意見都納進去之後，作為路線研選上的一些參考的選項，那可讓報告社會經濟或者是水質或者是生態的一些議題都能納入做一些綜合的一個評估」（以下均參本院105年度訴字第156號卷外放證物，即被告訴訟代理人吳莉鴦律師所呈報之會議記錄逐字稿）。是可知本件環評審查確實有經實質討論，並無原告主張：「參加人就O、K、I、J所提出之『對環境有重大影響之虞」之審查意見，並未實質回應』云云。
2、再參酌前揭會議紀錄可知，本環評會議自閉門會議開始，共討論1個半小時，且於宣讀7名勾選「有條件通過環境影響評估」之委員所列意見後，會議主席表示：「我想這個部分，事實上我的認定是環評承諾，而不是有條件的條件，但是有些委員他有意見進來，所以我們也尊重你的意見。」足徵主席當場業已釐清該等委員所列之「意見」，並非施行細則第43條第2款所規定之「條件」，該等委員雖勾選「有條件通過環境影響評估審查」，但實際上因未列舉符合規範之「條件」，故應認定為係「通過」之意思表示，主席係基於尊重委員的意見，而同意委員將之註明於意見欄位中。與會委員除H、P及R委員不斷提出異議、干擾會議進行並表示離席抗議之外，並無其他委員針對主席將「有條件通過環境影響評估審查」認定為「通過」表示異議，對於主席所宣讀之會議決議，亦無任何委員表示異議，足徵於會議結束前，各委員間已就通過環評達成共識。
3、綜上，本次環評會議綜合環評委員、專家學者、各方意見後，由環評委員會實質討論，決議結論通過環評審查、無須進入第2階段環評，核屬高度專業性之判斷。環評委員會所為之決議應有判斷餘地，除有恣意濫用或其他違法情事外，法院對此專業判斷之審查，應採取較低度之審查密度，且原則上應予尊重，參照最高行政法院103年判字第66號判決、105年判字第483號判決、104年判字第388號判決意旨，依法核無不合。
（七）退步言之，由卷附委員所提之審查意見表，可知勾選「有條件通過環境影響評估審查」之委員所提出之陳述內容，並非環評法施行細則第43條2款中之「條件」，而僅係促請參加人就環說書之內容補正或補充意見而已：
1、參照最高行政法院92年裁字第519號裁定意旨，環評審查結論既屬行政處分，依環評法施行細則第43條、行政程序法第93條規定，行政處分做成時，機關得以附款對行政處分之主要規律內容加以補充或限制，性質上乃環評審查結論之負擔，而所稱「負擔」者，乃與一授益處分相結合，對相對人所設定之作為、容忍或不作為之義務。負擔本身具有實質之規制內容，因此不同於僅為行政處分成分之期限及條件。
2、經查，於104年8月25日第36次審查會議時，共有20名委員出席、3名委員退席，最後由19名環評委員勾選審查結論，依當時組織規程第8條第1項規定，以書面進行投票時，勾選「通過環境影響評估審查」者，計有委員A、E、Q、T、V及M等6名；勾選「有條件通過環境影響評估審查」者計有委員O、F、S、N、J、B、D等7名。若環評委員僅係提出其個人之補充意見，而非提出開發單位於施工及營運階段應履行之負擔，即不應認定其為「有條件通過環境影響評估審查」，而必須綜合其書面記載之意見，細察委員之真意究竟符合施行細則第43條中何款之審查結論，自不得僅以其書面勾選「有條件通過環境影響評估審查」，即片面認定為其符合施行細則第43條第2款之規定。觀諸7名勾選「有條件通過環境影響評估審查」之委員所列的條件，實為個人意見而非屬行政處分之負擔，詳下所述：
⑴O委員：「（第1點）隧道東出口之上坑及下坑溪屬於中潛
勢土石流溪流，下坑溪左岸亦屬順向坡及岩體滑動區，宜進一步評估說明上坑及下坑溪集水區土砂災害對東出口致災影響之潛勢。（第2點）P3及P-4-1之剪裂破碎對隧道施工之影響，宜有評估說明，隧道對斷層之垂直退縮距離是否足夠亦應敘明。（第3點）路線經過下坑溪、上坑溪以及食水嵙溪之橋樑樑底高程，宜依水土保持技術規範之規定，加以估算土石流及清水流之計畫洪水位。」足徵委員僅係針對水土保持之事項提出其個人意見，而非認為環評結論應要求開發單位於施工及營運階段應履行特定負擔，則O委員恐原係誤會所謂「有條件通過」之內涵，故主席當場已闡明「大概我想跟各位委員報告就是說這個案子我們只能勾根據上一次的審查的一個結論，他補充了一些資料進來了，那我們覺得可以接受我們就勾通過，那需要他補充的意見需要他再補充什麼資料那就是說不是有條件通過是依委員意見下去修正後通過，他還是通過不是有條件通過，所以各位委員在勾的時候這兩個是不一樣的」，並針對委員要求補充資料之所謂「條件」明確指出：「我想委員的意見一定會經過我們開發單位來做回覆之後才定稿」。職此，經主席當場向委員說明及討論後，應認O委員係表示「通過」審查結論之意思表示。
⑵F委員：「（第1點）本計畫應就送件內容進行審查，若分
區段標案審核，應分案送審。（第2點）應承上屆委員專業的意見，提供本屆之意見。」（本院1卷第363頁反面）委員提出之第1點意見僅係指出「若分區段標案審核」之案件陳述應分案送審，惟本案從無「分區段標案審核」，僅係參加人就本工程較有爭議之第1、2標自願進入第2階段環評，本案自始至終都只有一件環評、一次審核結論，則委員所提出之第1點意見自非屬負擔。至於委員第2點所提出者，亦與開發單位於施工及營運階段應履行之負擔無關，僅屬個人意見之加註。如前所述，主席當場就此等情事業已提出澄清之說明，因此F委員應係投票「通過」本件環評審查，並於其上附加意見而已。
⑶S委員：「（第1點）針對第1、2標部分，因目前爭議較多
，建議依開發單位的建議，進入第2階段環評。（第2點）目前交案路廊規劃路線，對於石岡居民而言，需求性不高，但對其環境衝擊較大，建議針對第1、2標部分能夠針對路廊規劃研議替代方案。」委員第1點僅係重申開發單位主動進入第2階段環評之承諾，此與環評審查結論內容相符。第2點研擬替代方案之建議，亦與環評審查結論內容第3點一致，是可知委員係做出「通過」本件環評審查之結論，並於其上加註意見而已。
⑷N委員：「（第1點）本計畫第3、4、5標既已無爭議，建
議盡快維持原計畫執行。（第2點）有爭議之第1、2標，應決定由開發單位再行檢討替代方案，並進入第2階段環評，在第2階段環評中，應針對各方疑慮及委員意見，尤其地質部分，進行完整評估分析說明。（第3點）應針對如2階環評1、2標未通過時，3、4、5標完成後之相關衝擊，包括如何整體運用此道路系統，及影響後之成本效益分析等。（第4點）以上建議與審查結論，應先確認是否合乎環評審查原則，如否，建議有條件通過，其條件：1、2標自願進入2階環評。」該委員所提出之第1點僅係重申應儘快執行，並非開發單位於施工及營運階段應履行之負擔；至於第2點及第3點，實與本件環評通過與否無關，而係對於參加人「承諾進入2階」之同意以及對於進入第2階段環評後之建議事項；又第四點，委員所列「1、2標自願進入2階環評」之所謂「條件」，實與環評審查結論相符，且業經開發單位主動承諾辦理，上情業經主席當場向委員澄明：「我想這個部分，事實上我的認定是環評承諾，而不是有條件的條件，但是有些委員他有意見進來，所以我們也尊重你的意見」。故該委員雖勾選為「有條件通過環評審查」，然實屬「通過」之意思，並與審查結論相符。⑸J委員：「（第1點）居民擔心開發區會影響水廠的水質和
大台中的用水，請開發單位針對無不良影響提出更具體的數據或說明。（第2點）石岡居民反對興建隧道，因隧道對環境衝擊大，請開發單位對此問題提出更詳盡的說明。（第3點）車籠埔斷層條帶與開發道路間的距離是否大於100公尺並不明確，請提出更清楚的圖。」如上所述，委員僅係要求參加人補充資料，此業經主席當場說明實非屬開發單位於施工及營運階段應履行之負擔，且將請開發單位將補充說明資料納入定稿。職此，經主席當場向委員說明及討論後，應認J委員之真意係表示「通過」審查結論之意思表示，僅加註其個人意見。
⑹B委員：「（第1點）本計畫第3、4、5標案經上屆環評委
員會審議完成，可維持原計畫執行。（第2點）本計畫第1、2標部分，仍請開發單位應依有關委員、專家學者所提意見予以補正。」委員所提第1點，僅係重申本工程第3、
4、5標應依照原定計畫執行，與開發單位於施工及營運階段應履行之負擔無關。至於第2點，委員僅係要求參加人補充資料，此業經主席當場說明實非屬開發單位於施工及營運階段應履行之負擔，且將請開發單位將補充說明資料納入定稿。職此，經主席當場向委員說明及討論後，應認該委員委員之真意係表示「通過」審查結論之意思表示，僅另加註其個人意見而已。
⑺D委員：「1、2標資料應依審查意見補正，或另尋替代方
案。」就要求補正資料之部分，業經主席當場說明實非屬開發單位於施工及營運階段應履行之負擔，且將請開發單位將補充說明資料納入定稿，已如前述。另委員所提就1、2標另尋替代方案之建議，實與環評審查結論一致，則該委員雖然勾選「有條件通過環境影響評估審查」，但是其真意實係「通過」審查結論，並於其上加註意見而已。
3、綜上，104年8月25日第36次環評會審查結論勾選「有條件通過環評審查」之7名委員，其所提之意見實均與環評審查結論一致，其餘意見僅屬補正資料之要求，此非屬開發單位於施工及營運階段應履行之負擔，業經主席當場說明並取得委員之理解，更已經開發單位將補充說明資料納入定稿，則應認委員所表達之真意實為「通過」本次環評會議審查，並於其上加註意見，而非屬施行細則第43條第2款所稱之附條件通過。因此，該次環評會議審查勾選「通過」之委員6名，加上前述7名委員，共為13名委員表示同意通過，該次環評會議自已通過審查，並無原告所陳違反環評法第5條及第6條之情形。
（八）另由卷附之參加人提供之意見回覆，及104年8月25日第36次環評會並無任何委員對環境影響評估說明書之定稿本提出異議等情，亦可認為該次環評會議已作成適法之決議：
1、該次環評會議決議（六）：「Q、O、F、G、R、H、P、K、
S、I、N、J、B、D台中市文化資產處一件經開發單位於會中說明，業經本會確認，請開發單位將補充說明資料納入定稿」，業經該次環評會主席當場宣讀，會後次日被告於以中市環綜字第1040091302號函檢送該次環評會議紀錄，參加人亦依照該次環評會議之決議，對於各委員提出之問題，補具說明做成「環境影響評估審查委員會第36次會議審查意見回覆」（下稱意見回覆表），並將之納入定稿之中。後於104年9月9日，被告依照台中市政府環境影響評估書件定稿或補正事項確認作業要點（下稱作業要點），以中字環綜字第1040098036號函檢送系爭環說書之定稿本及確認表予勾選「通過環境影響評選審查」，但有加註意見之委員，即Q、T委員，及勾選「有條件通過環境影響評估審查」之委員，即O、F、S、N、J、B、D，共9名，徵詢審查定稿本初稿是否需參加人再補充或修正。計有S、T、
J、O，共4名委員於期限內回復同意通過審查，可結案定稿，另有B、D、N、F、Q，共5名委員未於期限內回覆意見，視同無意見，因此計有共13名委員同意通過本件環評審查。
2、細查環評委員若認為參加人「未實質回應」、「係基於不完整資訊做出審查決議」，於收受參加人所為之意見回覆表後，自應依照函文指示及作業要點提出意見，請求參加人續為補正或說明，然並無委員對於本件環境影響說明書之定稿本提出異議。從而，可認為勾選「通過環境影響評選審查」，但有加註意見之委員，及勾選「有條件通過環境影響評估審查」之委員，於會中向參加人提出之疑義，已經參加人於意見回覆表中之說明而消弭，並同意通過。更遑論於該次環評決議通過之後，直到定稿本確認之期間，並無任何委員曾以書面表明對於該次環評會議之決議有何反對之意思表示，更足徵該次環評會議之委員均肯認本工程予以通過審查之結論。
（九）於106年5月25日舉行之全國環保機關第132次業務協調聯繫會議中，環保署長李應元表示：「就以臺中市為例，臺中市政府推動東豐快速道路的興建，於開發之餘，也能呼應民眾環境保護訴求，審慎處理該案環境影響評估相關事宜，在審查作業上，臺中市政府於全案審查通過後，還自願就部分路段提出其他可行替代方案進入2階環評，落實履行環境永續承諾，盼為當地興建1條兼顧安全、便捷及永續的道路，這個部分非常值得肯定。」參全國環保機關第132次業務協調聯繫會報紀錄。本件環評結論中，環評會同意參加人對於較有爭議之第1、2標進入第2階段環評「承諾」，既經署長肯定，是可知雖無參加人承諾將當地民眾較有疑慮之部分進入2階環評之前例，然該等承諾並無違背環評法之規定，亦與環境永續發展之目的相符，足認本件環評結論應屬適法，基於該審查結論所為之行政處分，亦屬合法有效等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、參加人略以：
（一）法院應職權調查證據，並非即認為在當事人進行主義下，當事人無須主張或抗辯，而成為職權進行主義之訴訟：
1、依行政訴訟法第133條規定可知，「法院職權調查證據」與「法院職權調查」不同，就訴訟之進行而言，所謂法院依職權調查者，是某事項雖未經當事人主張或抗辯，法院亦應斟酌，如訴訟成立要件、當事人適格要件、保護必要要件等，是相對於當事人進行主義下辯論主義以外之範疇。而法院職權調查證據，是法院不能依當事人聲明之證據而得心證，得依職權調查證據，以濟辯論主義之不足，是在辯論主義之範疇內，針對當事人之主張或抗辯，而當事人聲明之證據不足時，法院職權調查證據，裨益形成心證。並非因為法院應職權調查證據，就認為在當事人進行主義下，當事人無須主張或抗辯，而成為職權進行主義之訴訟，臺北高等行政法院100年度再字第142號判決、最高行政法院101年判字第889號行政判決意旨可資參照。
2、依106年1月19日準備程序第11頁載：「（法官問：對於出席委員出席，程序上是否合法，有無意見？）原告訴代：就第36次環評委員會議組成不爭執，表決過程從資料看不出如何做決議。」、「（法官問：此部分不是不爭執？）原告訴代：委員會組成不爭執，實質審議判斷就是剛才陳述之法定要件」。參以原告所提出之辯論意旨狀，通篇論述重點均在於環評委員會議有無實質審議為論述，是以，本件原告對於環評委員會議組成及環評委員之出席不爭執，僅就本次環評是否實質審議判斷為爭執，並未就環評委員會決議之程序部分為爭執。簡言之，本件原告並未主張就環評決議為有條件通過或環評審查結論公告第3點「國道4號至石岡段（第1、2標）路線方案除隧道方案外，增加研議可行方案，依開發單位承諾進行第2階段環評」為附條件，故本件雖與本院另案105年訴字第156號案件之訴訟標的同一，惟因兩件原告主張被告該環評決議公告應予撤銷之理由並非完全相同。準此，基於當事人進行主義，於本件縱經本院提示該案卷證，採為本件證據之一，惟就本件原告未主張被告環評決議公告應於撤銷之理由而於本院另案105年訴字第156號案件中，該案原告有主張之理由，仍不應審酌之，採為本件之判斷基礎。
（二）依系爭道路工程分標圖所示，說明如下：系爭工程為一整體工程開發案，分標係因開發機關針對工程規劃本身性質不同而為之區分，例如：1標為隧道、3標為路堤段，2標為橋樑，但是實際上標別間的分界點仍須透過實地測量設計後始能確定，故通常而言是在實際設計階段時，按照施工當時的需求加以分標，本件工程包含國道4號至石岡段及石岡段到東勢段，工程規劃上計畫將國道4號至石岡段列為1、2標之範圍；石岡段到東勢段則為3至5標之範圍。
（三）參加人業依環評會審查結論，就國道4號至石岡段（第1、2標）路線開始辦理第2階段環評，於105年9月6日、7日、8日辦理3場公開說明會完畢。
（四）本件環評委員會並無判斷恣意濫用之違法：
1、環評會就本件並未以設置附款之方式取代法律構成要件之審查，且根據本院105年度訴字第156號另案中內部閉門會議錄影及逐字譯文，從「形成審查結論之環境影響評估整體審查過程而為觀察」，環評會確實進行實質審查，並均有討論相關理由，而非原告所稱未附理由。至於104年8月26審查意見回復，則是開發單位根據當天主席宣讀：「六、委員提出相關意見經開發單位於會中說明，業經本會確認，請開發單位將補充說明資料納入定稿。」之指示作成的回覆意見表補充而已，原告豈得以「事後」文書作業製作的審查意見回復，指摘被告與參加人係於「事後」所為之回復意見？依環評會組織規程第8條規定及參照最高行政法院103年度判字第672號判決、最高行政法院103年度判字第66號判決意旨，依法核無不合。
2、原告引用最高行政法院101年度判字第953號判決意旨，主張本件環說書未附理由、未針對委員提問提出補充資料等部分，均可參見本院105年度訴字第156號另案中內部閉門會議錄影及逐字譯文所示之過程，可以確定各位委員、學者專家與各方代表均有表示意見，提出討論，開發單位並當場一一回覆說明（環評法施行細則第43條規定審查結論會做綜合評述，實務上並不會逐一繕打。依被告錄音譯文第112頁第3行顯示開發單位已於會議中逐一回覆），並提供相關評估數據，並將此等補充說明納入定稿。且於本件106年1月19日準備期日時，針對原告所指摘未附理由之項目，被告指出在原處分所憑據之環說書定稿本內容之相關頁數內，確實有具體回應環評委員所提出法定應審查之項目，且內部閉門會議確實有實質討論與審查後作成決議，可見並無原告所稱未附理由、未針對委員提問提出補充資料等之恣意濫用問題，原告此部分指控，顯與事實不符。
3、原告引用最高行政法院101年度判字第55號、102年度判字第120號判決意旨，指摘環評委員會係事後以書面資料形式審查云云，顯與本院105年度訴字第156號另案中內部閉門會議錄影及逐字譯文所示綜合討論與作成決議之事實有所出入【請見當天決議（六）記載：「Q、．．．（略）．．．及臺中市文化資產處意見經開發單位於會中說明，業經本會確認，請開發單位將補充說明資料納入定稿。」】顯不可採。
4、原告引用最高行政法院101年度判字第55號判決意旨，指摘參加人並未將修正後環說書提由環評會開會討論、審查、決議，顯與本案事實不符。
5、又原告質疑開發單位對於O委員所為審查意見「並未實質回應」，但事實上參加人確實已經一一詳細回應，至於原告「並未實質回應」，係屬原告個人主觀感受而已，不能因為原告個人認知上之差距，即可任意指摘參加人沒有「實質」回應。
6、原告質疑K、I及J等委員所提出之審查意見，參加人未提出更詳盡之評估資料，此部分參加人確實有提出相關評估資料，原告一再主張參加人未提出云云，顯與事實不符。
就此參加人補充說明如下：
⑴K委員部分：依據「環境影響評估河川水質評估模式技術
規範」說明：「二、開發單位於辦理環境影響評估之河川水質評估模式模擬作業時，應依本規範就施工階段與營運階段開發行為產生且排放至河川之廢（污）水，評估對該河川水質之影響」及7.1.3水文水質評估，環評會第36次會議經開發單位回覆委員意見說明，道路開發是不需要去做水質模式模擬，如被告錄音譯文第73頁第9-13行及環說書第8.2.4節。
⑵I委員部分：依據「文化景觀環境」7.5.1、被告錄音譯文及環說書第6.7.3調查結果及環說書附錄A。
⑶J委員部分：被告錄音譯文及環說書。
⑷O委員部分：被告錄音譯文第9行）及環說書（第5-16頁橋
工程、第5-19頁隧道開挖工法與開挖方式、第7-29至7-35頁（7.1.4地形、地質及土壤）針對計畫路線之潛在地質災害（斷層土石流潛勢溪流、岩屑滑動潛勢區）研提因應對策（第7-37頁第8至11行）、第7-40頁「地質與隧道施工」及「地質與橋樑」、第64-65頁調查成果說明、第7-67頁基地安全評估與對策）。
7、原告主張其他委員所建議進入第2階段環評或要求補充相關說明等等，均屬委員個人意見之表達，在各委員充分討論、表達意見後，是否通過會議決議，仍然必須符合上引組織規程第8條第1項出席委員過半與表決權過半數規定之適用，本件經本院105年度訴字第156號另案中內部閉門會議錄影及逐字譯文所示之過程，以及會議紀錄之記載確實為「全案（5標）均通過第1階段環評審查」之結論，其出席委員與表決權確實均過半通過，當屬合法有效之決議，自有判斷餘地理論之適用。
（五）原處分並未以參加人「環境保護對策」取代「對環境有重大影響之虞」之法令許可要件之判斷：
1、依環評法第7條第1項、第2項、第8條規定，原告多次主張
O、K、I及J委員審查意見部分，主張參加人僅承諾將採取「環境保護對策」予以回應，但地質、文化遺產、水質及用水資料屬於環評法第6條第2項第7款「預測開發行為可能引起之環境影響」之環說書應記載事項，屬於判斷系爭道路工程就當地之水質及用水「是否對環境有重大影響之虞」之重要資訊，並據此指摘被告以「環境保護對策」取代「對環境有重大影響之虞」之法令許可要件之判斷。
2、惟環評會所召開之審查會議之結論，並未認定本件有符合環評法第8條「對環境有重大影響之虞」之情形，至於參加人所提出各項工法，並未以之作為「環境保護對策」取代「對環境有重大影響之虞」之法令許可要件之判斷。易言之，環評委員會審查本件判斷自然環境、生態環境、社會經濟、文化資產、地質、水文水質、噪音、動植物生態等相關因素後，經過專業討論與投票表決後作成「5標均通過第1階段環評審查」之結論，係本開發案本身並無「對環境有重大影響之虞」，而非以參加人之各項工法去取代「對環境有重大影響之虞」之法令許可要件之判斷。原告此部分主張，亦屬無據。
（六）本件環評委員會之決議並未割裂完整開發案：
1、原告質疑被告將系爭道路工程開發案切割成5標，並作成不同之環評結論。
2、但實際上全案（5標）均係通過第1階段環評審查【請見當天決議（一）之記載，並未將第1、2標排除在外】，只是因為石岡地區仍有民眾對於「國道4號至石岡段（第1、2標）」路線方案有所疑義，故參加人為減輕民眾質疑、避免日後再衍生民眾抗爭，故「承諾」第1、2標進行第2階段環評，並為環評委員會所接受而作成決議，並非原告所稱割裂完整開發案之情形。
3、上開「開發單位承諾進行第2階段環評」之方式，目前環評法並無明文，且環評委員會接受而作成決議後，第1、2標要進行更嚴格之第2階段環評作業程序，並未違反環評法之立法精神。
4、至於原告引用最高行政法院102年度判字第782號判決，但本件被告並無分割土地之行為，而且將5標一起進行環評作業，且均通過第1階段環評審查【請見當天決議（一）之記載，並未將第1、2標排除在外】，只是參加人「承諾」第1、2標進行第2階段環評，並為環評會所接受而作成決議而已，故本件原告應不得援引上揭判決意旨。
5、原告引用高雄高等行政法院100年度訴更二字第6號判決，及最高行政法院100年度裁字第1888號裁定，關於「不論以土地分割、各別開發、分期施工等方式開發，對該開發案應實施環境影響評估均不生影響」意旨，但本件並無分割土地、未各別開發、無分期施工等情形，尤其該案是「規避環評」之爭議，本件開發案則係通過第1階段環評而無規避之問題，兩者概念完全不同，當不得比附援引。
6、期環保署長公開宣示本件開發單位承諾進行第2階段環評之作法是先進的作法。故原告本項主張，顯與事實不符，而不可採。
（七）環評會業已實質審議，並無原告所稱違反行政程序法第4條正當法律原則：
依另案即本院105年度訴字第156號卷內，本件內部閉門會議錄影及逐字譯文，可見當天開發單位確實根據各委員提問事項進行補充說明並納入定稿，環評委員再綜合考量各委員、學者專家、各方意見與開發單位補充答覆與所採行減輕及預防措施後進行決議，從「形成審查結論之環境影響評估整體審查過程而為觀察」，當天環評會確實進行實質審議。
六、如事實欄所載之事實，有上開證據可資證明，應堪認定。本件兩造之爭點為：被告原處分是否合法？茲論述如下：
（一）本件原告具有當事人適格，得合法提起本件訴訟：
1、按行政訴訟法第4條第1項規定：「（第1項）人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。．．．（第3項）訴願人以外之利害關係人，認為第1項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」。
2、準此，提起撤銷訴訟，須經合法訴願程序，始得為之。又提起撤銷訴訟不以受處分人為限，尚包括利害關係人。故提起撤銷訴訟者，須依原告主張陳述足以顯現出行政處分有損害其權利或法律上利益之可能者，其原告之當事人適格始無欠缺。至原告是否有其所主張之權利或法律上利益受損害之可能，則應視原告主張原處分機關所違反法規之規範目的，是否含有保護原告所主張受損害之權利或法律上利益之意旨存在（最高行政法院96年度判字第284號、104年度判字第356號判決意旨參照）。
3、查原告趙美蘭、賴何秀英、黃麗娜、賴俊杉及張英俊等5人，因不服原處分，循序提起訴願（訴願卷342-343頁之訴願人名冊）及本件撤銷訴訟（本院1卷4、16頁），揆諸前揭規定，其提起本件行政爭訟在程序上依法核無不合。
4、次按行政訴訟法第4條第3項規定所謂利害關係乃指法律上之利害關係，係以新保護規範理論為界定利害關係第三人範圍之基準。行政處分相對人以外之利害關係第三人，認為行政處分違法損害其權利或法律上利益，若藉由新保護規範理論判斷屬於法律所保護規範之對象，且依據利害關係第三人所陳述之事實，其權利或利益有受到損害之可能性者（即當事人適格採可能性說），可認為具有訴訟權能，得依上開法條提起撤銷訴訟。
5、次依環評法第1條、第5條第1項第1、2款、第6條、第7條、第8條、第9條、第10條、第11條、第12條、第13條第1項第2項、第14條第2項、第3項，及同法施行細則第6條、第19條、第43條規定可知，我國環評法制係採預防原則（環評法第1條參照），開發行為對於環境有「不良影響之虞」時，應實施環境影響評估，而毋待開發行為對環境確有不良影響為必要。評估審查程序有嚴謹規定，主要就對環境有「重大影響之虞」之開發行為進行審查（環評法第5條參照）。由於重大開發案對環境及當地居民影響深遠，其危害具有持續性及累積性，其程度之判斷具有風險評估（風險預測）特性，端賴法定之環評程序及具備各項專業能力之環評委員予以審查（環評法第3條、第6條及第7條參照）。是以，開發單位為開發行為前應提出環說書，由專業委員為環評審查。且環評審查結論為目的事業主管機關核發許可開發之前提要件，在環說書未經完成審查或評估書未經認可前，目的事業主管機關不得為開發行為之許可，其經許可者無效（環評法第14條第1項參照），俾發揮環評制度之功能，防止開發行為對環境或當地居民造成不可回復之危害。因此，當環評會認定開發行為對環境已具備「不良影響之虞」而「應」實施環估，則環評會對於應實施環評之開發行為所作之審查結論，受開發行為影響之人民，揆諸新保護規範理論，環評法第5條第1項、第7條、第8條及第14條第1項規定即應有保障開發行為所在地當地居民生命權、身體權、財產權等法律上權益不因開發行為而遭受顯著不利影響之規範意旨存在，而非純粹以保護抽象之環境利益（公共利益）為目的，且就開發行為對環境有重大影響之虞，因可能危害當地居民生命、身體或財產之實體權益，乃賦予當地居民立於權利主體之地位，享有得知悉相關資訊並適時向主管機關陳述意見，參與環境影響評估審查結論形成過程之程序基本權，則上開環評法之規定，係具有保障因生存環境受影響之人民為規範目的之意旨，應屬保護規範，則因該開發行為受影響之當地居民具有法律上利害關係，自得對該環評審查結論提起撤銷訴訟，亦即具有原告適格。
6、關於開發行為影響範圍之人民之認定，如自相關法令規定可得知者，應依該法令規定。依中央主管機關環保署依環評法第5條第2項規定授權訂定之作業準則第6條第1項規定：「說明書（按即前述環說書）及評估書應記載事項及審查要件，依說明書應記載事項及審查要件（附件3）、評估書初稿、評估書應記載事項及審查要件（附件4）、說明書、評估書初稿應檢送之圖件（附件5）規定辦理。」其「附件3說明書應記載事項及審查要件」中「應記載事項」欄：「六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」其審查要件為：「一、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫，如附表5」，而「附表5開發行為可能影響範圍之各種相關計畫（包含規劃中、施工中及已完成之各計畫）」之「範圍」欄載：「開發行為半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內」；「附件5說明書、評估書初稿應檢送之圖件1、地理位置圖，以比例尺5千分之1或1萬分之1臺灣地區相片基本圖或縮圖，標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等。」等規定可知，前揭法令要求列出開發行為可能影響範圍半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內之相關計畫，及提出標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等之地理位置圖，顯示該等法令所為法律上之評價判斷，係認為距開發行為5公里範圍內者，乃受開發行為影響之地區，在此範圍內之居民可認為屬於開發行為之當地居民，具提起撤銷訴訟之原告適格。
7、查原告趙美蘭等5人分別住居於臺中市○○區○○路永盛巷237號及同市○○區○○街○○○號，均在系爭道路工程所在地之東勢區及石岡區，其與參加人所為之系爭開發行為直線距離約3.1公里等，均為系爭道路工程5公里範圍內之當地居民，除據原告陳述明確（本院1卷155-156頁、本院2卷289-290頁）外，復有網路地圖附本院1卷167頁可稽，則原告之居住○區○○○○○道路工程預定路廊。被告及參加人雖不否認原告均為系爭道路工程5公里範圍內之當地居民，惟辯稱：原告趙美蘭非住居於系爭線型式開發行為沿線兩側500公尺範圍內，故不具法律上利害關係，其當事人不適格（本院1卷197頁、本院2卷465頁）云云。惟查，系爭道路工程開闢之需求係為提供臺中市東勢、新社、石岡、和平○○○區○○○○○道○號及3號之運輸孔道，以均衡地方發展，縮短城鄉差距，改善台3線豐原石岡間之交通瓶頸，加強東勢、新社、石岡、和平納入臺中生活圈之運輸機能，進而活絡當地經濟及觀光產業之發展等（本院1卷26-27、109頁之原處分及環評會第34次會議內容參照）。則系爭道路工程之開發勢將為緊鄰道路之居住環境帶來更為龐大之車流量，而人潮、垃圾廢棄物、空氣、水質及噪音等項污染勢必相伴而來，對原告之休憩活動及生活環境均有重大影響之可能，更毋論被告亦肯認系爭道路工程之開發該當環評法第5條及環評法施行細則第6條要件，係屬對當地環境有不良影響之虞，而「應」實施環境影響評估，並命參加人依環評法第6條規定提出環說書，則揆諸前揭規定及說明，原告之權利或法律上利益即有受侵害之可能，惟被告未經第2階段環評，即逕以原處分通過環境影響評估，影響原告依環評法第8條以下對開發行為表示意見、界定評估範圍、參與現場勘查與公聽會之程序權利，自可認為原告屬於本件開發行為之當地居民，就原處分具有法律上利害關係，而有提起本件撤銷訴訟之原告適格。被告及參加人辯稱：原告就原處分並無法律上利害關係，其當事人不適格，原告提起本件訴訟，即不合法云云，顯有誤解，不足採取。
（二）系爭道路工程範圍之鳥瞰：依被告及參加人所提出之本件環說書（另冊附卷）、陳報狀及系爭道路工程分布圖（本院2卷107-109頁）等相關資料，就系爭道路工程之範圍可得如下之梗概：
1、系爭道路工程總長9.3公里，為一整體工程開發案，分標係因開發單位針對工程規劃本身性質不同而為之區分（本院2卷107頁）。
2、該工程分成2個路線方案，其一自國道4號至石岡段之路線方案，再分成第1、2標：其二自石岡至東勢段路線方案，再分成第3、4、5標（本院2卷109頁之系爭道路工程分布圖）。
3、各標之範圍如下：⑴第1標為隧道：
自國道4號臺中環線豐原端起，以高架跨越台3線後，往東以隧道方式穿越豐原高爾夫球場下方、公老坪山山區，經車籠埔斷層破碎帶，約在下坑溪前出隧道洞口（本院2卷109頁、環說書本文冊5-8頁圖5.3.1-1計畫路線之平面示意圖上方、環說書附錄B中之A9.11之第7頁）。
⑵第2標為橋樑：
自第1標隧道約在下坑溪前出隧道洞口後，以橋樑跨越下坑溪與石岡街下坑巷（本院2卷109頁、環說書本文冊5-8頁圖5.3.1-1計畫路線之平面示意圖上方、環說書附錄B中之A9.11之第7頁）。
⑶第3標為路堤：
接續前一路段，往東行於食水嵙溪南側，採高架方式構築，跨越台3線、食水嵙溪及東豐自行車道後，坡降至現況地面高程，並以路堤方式續行至石岡區大甲溪附近（本院2卷109頁、環說書本文冊5-8頁圖5.3.1-1計畫路線之平面示意圖下方、環說書附錄B中之A9.11之第7頁）。
⑷第4標為高架：
自石岡區大甲溪附近，採高架跨越大甲溪，過大甲溪後南轉沿該溪東岸南行（本院2卷109頁、環說書本文冊5-9頁圖5.3.1-1計畫路線之平面示意圖、環說書附錄B中之A9.11之第8頁）。
⑸第5標為道路：
接上述第4標高架，於大甲溪東岸既有防汛道路上布設道路至東勢大橋東端前（本院2卷109頁、環說書本文冊5-9頁圖5.3.1-1計畫路線之平面示意圖、環說書附錄B中之A9.11之第8頁）。
4、由上可知，上開2個路線方案之範圍如下：⑴第1路線方案：
自國道4號臺中環線豐原端起，至石岡街下坑巷。
⑵第2路線方案：
自石岡街下坑巷起，至東勢大橋東端前。
5、惟上開2個路線方案及5個標案須透過實地測量，始能確定其分界點（本院2卷108頁之參加人陳報狀）。
（三）環境影響評估審查作業流程之法制結構之分析：
1、第1階段環評之概述：⑴（定性）本件屬道路之開發行為，且其對環境有不良影響
之虞，依法應實施環評（環評法第5條第1項、同法施行細則第6條），此為兩造及參加人所不爭執，並有前揭證據在卷可稽。
⑵（徵集公開意見）開發單位於作成環說書前之規劃階段，
應檢具環說書法定應記載事項主要章節內容，刊登於指定網路供民眾、團體及機關表達意見（作業準則第5條之1、第10條之1第1項）。
⑶（舉行公開會議及回應民眾意見）開發單位於上開規劃階
段，並應邀請當地居民或有關團體舉行公開會議，並以書面、網站及公開會議所蒐集之意見，將其辦理情形及居民意見處理回應，編製於說明書（作業準則第10條之1第1項）。
⑷（作成環說書）開發單位於規劃時，應依環評作業準則，
實施第1階段環評，並作成環說書（環評法第6條第1項、同條第2項明定其法定應記載事項）。
⑸（申請審查）開發單位申請許可開發行為時，應檢具環說
書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查，再由主管機關作成審查結論（環評法第7條第1項、第2項）。
⑹（公告許可審查結論）主管機關作成許可之審查結論後，應公告之（環評法第7條第2項）。
⑺（舉行公開說明會）前項審查結論主管機關認不須進行第
2階段環評並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會（環評法第7條第3項）。
⑻（審查許可之效力）主管機關未完成審查前，不得實施開
發行為。開發單位於通過環說書或評估書審查，並取得目的事業主管機關核發之開發許可後，應於3年內實施開發行為（環評法第16條之1）。
⑼（審查結論不通過）開發單位得另提替代方案，再度重啟
並進行上述⑷以下之程序（環評法第6條、第10條第2項第1款、第11條第2項第9款）。
2、第2階段環評之概述：⑴（要件）經主管機關審查後作成「對環境有重大影響之虞
」之審查結論者，即應繼續進行第2階段環評（環評法第8第1項）。
⑵（分送環說書及舉行公開說明書）此時開發單位應將環說
書分送有關機關，並陳列於開發場所附近適當地點，及將之刊載於新聞紙，再於陳列或刊登期滿後，舉行公開說明會（環評法第8條）。
⑶（辦理評估範疇界定）主管機關應於公開說明會後邀集相
關機關及人員代表界定評估範疇，以確認可行之替代方案、決定調查、預測、分析及評定之方法等有關執行環評作業之事項（環評法第10條）。
⑷（編製評估書初稿）開發單位應參酌有關機關及人員所提
意見，編製評估書初稿，向目的事業主管機關提出。其內容應記載環境影響預測、分析及評定、減輕或避免不利環境影響之對策、替代方案、對有關機關意見及當地居民意見之處理情形等（環評法第11條）。
⑸（辦理現勘及公聽會）目的事業主管機關收到評估書初稿
後30日內應會同相關機關及人員，進行現場勘察，並舉行公聽會，再於30日內作成紀錄，送交主管機關（環評法第12條）。
⑹（轉送評估書初稿等文件至主管機關審查）目的事業主管
機關應將上開評估書初稿、勘察現場紀錄及公聽會紀錄送請主管機關審查（環評法第13條第1項）。
⑺（主管機關之審查）主管機關作成審查結論後，送將之送
達目的事業主管機關及開發單位；開發單位應依審查結論修正評估書初稿，作成評估書（環評法第13條第2項）。
⑻（評估書之認可及公告）前項評估書經主管機關認可後，
應將評估書及審查結論摘要公告，並刊登公報或新聞紙（環評法第13條第3項、同法施行細則第30條）。
⑼（審查許可之效力）主管機關未完成審查前，不得實施開
發行為。開發單位於通過環說書或評估書審查，並取得目的事業主管機關核發之開發許可後，應於3年內實施開發行為（環評法第16條之1）。
⑽（審查結論不通過）開發單位得另提替代方案，再度重啟
並進行上述1、⑷以下之第1階段評程序（環評法第6條、第10條第2項第1款、第11條第2項第9款）。
3、由上可知：⑴環評法所規定之第1階段環評之審查機制，係由開發單位
依作業準則，自行預測、分析、評定開發行為可能引起之環境影響，並提出包含減輕或避免不利環境影響之對策或替代方案之環說書，送交環評主管機關審查，而主管機關於第1階段環評之審查機制，係在確認開發單位自我評估之適法性與可行性，以認定開發行為是否「對環境有重大影響之虞」而須進行第2階段環評。是以開發行為是否符合「對環境有重大影響之虞」，為法律構成要件是否符合之判斷，亦係決定是否「繼續進行第2階段環評」之前提（最高行政法院103年度判字第672號、106年度判字第117號判決意旨參照）。
⑵上開環評程序其第1階段為書面審查程序，其第2階段為實
質審查程序。此種2階段審查程序，就開發單位而言，若主管機關於第1階段書面審查程序，作成許可之審查結論（即認定開發行為不會「對環境有重大影響之虞」），開發單位即不須進行第2階段實質審查程序。惟環評法將開發行為所在地之當地居民，列為第2階段環評進行的必要成員，賦予其對開發行為表示意見、界定評估範疇、參與現場勘查與公聽會的程序權利，並課予開發單位處理當地民眾意見之義務，足見環評法兼有透過程序權利之賦予，以保障當地居民權益之用意。則開發行為所在地之居民，即會因第1階段環評所作出之「對環境無重大影響之虞」免進入第2階段實質環評之認定，致其喪失參與環評程序之機會，並因開發行為免受第2階段環評之結果，致其生存環境受到影響進而損害及生命、身體、財產權益。故環評法第7條及第8條之規定，具有基於環境與生命之永續發展，以保障開發行為所在地居民生命權、身體權、財產權益不因開發行為而遭受顯著不利影響之規範意旨，而非純粹以保護抽象之環境利益（公共利益）為目的，應屬「保護規範」。
⑶從而，通過第1階段環評與進入第2階段環評，彼此之間形
成互斥事件，亦即兩者不能同時併存，若通過第1階段環評表示其第1階段環評審查結論為「對環境無重大影響之虞」而通過，即毋庸再進行第2階段環評。同理，應進行第2階段環評者，表示其第1階段環評審查結論為「對環境有重大影響之虞」而不通過，故必須再進行第2階段環評。
（四）原處分違反行政行為明確性原則：
1、按行政程序法第5條規定：「行政行為之內容應明確。」此即行政行為明確性原則。要求行政行為應具明確性，目的在使人民知悉何種情形下，行政機關可能會採取何種行為，讓人民對行政機關之行政行為具有預見可能性，甚至，當事人對行政行為是否遵行或表示不接受的選擇，亦以行政行為的具體明確為前提。
2、次按行政程序法第96條第1項第2款規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰．．．二、主旨、事實、理由及其法令依據。」該規定之目的，在使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟是否可以獲得救濟之機會，並非課予行政機關須將相關之法令、事實或採證認事之理由等等鉅細靡遺予以記載，始屬適法。故書面行政處分所記載之事實、理由及其法令依據，如已足使人民瞭解其原因事實及其依據之法令，即難謂有理由不備之違反（最高行政法院100年度判字第1291號、101年度判字第906號、102年度判字第380號判決意旨參照）。
3、又前揭所謂「事實、理由及其法令依據」，乃行政機關為處分時，斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，作成決定即「主旨」之所由依據。書面行政處分所記載之「事實、理由及其法令依據」，如已足使受處分之相對人瞭解該處分之決定（主旨）所由之原因事實及其依據之法令，且不影響處分之結果者，縱其事實與理由之記載稍欠完足，尚難謂為理由不備或違反行政行為內容之明確性原則。於此情形，為處分之機關非不得於事實審行政法院行政訴訟程序中，就作成行政處分時即已存在、且不改變行政處分之性質及不妨礙當事人防禦之前提下，為事實或理由之補充（追補理由），供事實審行政法院調查審酌（最高行政法院104年度判字第527號、第551號判決意旨參照）。
4、查環評會第36次會議決議略以：「（一）本案經綜合考量環境影響評估審查委員、專家學者、各方意見及開發單位答覆，就本案生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，經本專業判斷，認定已無影響評估法第8條及施行細則第19條所列各款情形之虞，無須進入第2階段環評：1、．．．本案開發目的係為提供東勢、新社、石岡、和平○○○區○○○○○道○號及3號之運輸孔道，以均衡地方發展，縮短城鄉差距，改善台3線豐原石岡間之交通瓶頸，加強東勢、新社、石岡、和平納入臺中生活圈之運輸機能，進而活絡當地經濟及觀光產業之發展。經檢核均符合前述相關計畫目的且無不利衝突或不相容情形。2、本案位於豐原、石岡及東勢地區，現況包含已開發之區域、農業區及部分山區。．．．
經評估本案對環境資源或環境特性並無顯著不利之影響。開發單位就審查過程所提『地質安全部分』、『振動部分』及『水文部分』等主要意見均已承諾並納入辦理．．．。3、．．．經評估本案對保育類或珍貴稀有動植物之棲息，並無顯著不利之影響。4、本案施工及營運期間之空氣品質、噪音、放流水質、廢棄物等環境項目．．．無使當地環境顯著逾越環境品質標準及超過當地環境涵容能力。5、計畫路線由北而南經過臺中市豐原區、石岡區及東勢區，沿線有部分建築物須予拆遷，另有局部農林作物分布於沿線，未來將依．．．等規定辦理，並加強與土地所有權人溝通。．．．。本案對當地眾多居民之遷移、權益，無顯著不利影響。6、本開發計畫係屬道路開發計畫，營運階段並無運作「健康風險評估技術規範」定義之危害性化學物質，經評估本案對國民健康或安全，無顯著不利之影響。7、本開發計畫位於臺中市，各環境因子之影響範圍於臺中市境內，並未對其他國家之環境、造成顯著不利之影響。8、本開發計畫係屬道路之開發計畫，並無其他主管機關認定有重大影響之因素。（二）石岡至東勢段（第3、4、5標）路線方案第1階段環評審查通過。（三）、國道4號至石岡段（第1、2標）路線方案除隧道方案外，增加研議可行方案，依開發單位承諾進行第2階段環評。（四）、本案通過環境影響評估審查，開發單位應依環境影響說明書所載之內容及審查結論，切實執行。（五）本環說書定稿經本局備查後始得施工，．．．採分段（分期）開發者，則提報各段（期）開發之第1次施工可行為預定施工日期。．．．。」（本院1卷42頁背面至44頁）。由此可見，本件開發單位即參加人係於該次會議向環評會承諾，就第1路線方案即自國道4號至石岡段（第1、2標）路線方案進行第2階段環評。
5、本件被告依據上開環評會第36次會議決議作成原處分略以：「主旨：公告『東勢-豐原生活圈快速道路（原國道4號豐勢交流道聯絡道計畫）環境影響說明書』審查結論。依據：依據環境影響評估法第7條規定及『臺中市政府環境影響評估審查委員會第36次會議紀錄』辦理。公告事項：
本案通過環評審查，開發單位應依環境影響評估說明書及下列審查結論辦理：一、本案經綜合考量環境影響評估審查委員、專家學者、各方意見及開發單位答覆，就本案生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，經本專業判斷，認定已無環境影響評估法第8條及施行細則第19條所列各款情形之虞，無須進入第2階段環評，評述理由如下：（一）．．．。本案開發目的係為提供東勢、新社、石岡、和平○○○區○○○○○道○號及3號之運輸孔道，以均衡地方發展，縮短城鄉差距，改善台3線豐原石岡間之交通瓶頸，加強東勢、新社、石岡、和平納入臺中生活圈之運輸機能，進而活絡當地經濟及觀光產業之發展。經檢核均符合前述相關計畫目的且無不利衝突或不相容情形。（二）本案位於豐原、石岡及東勢地區，現況包含已開發之區域、農業區及部分山區。．．．經評估對環境資源或環境特性並無顯著不利之影響。開發單位就審查過程所提『地質安全部分』、『振動部分』及『水文部分』等主要意見均已承諾並納入辦理．．．。（五）計畫路線由北而南經過臺中市豐原區、石岡區及東勢區，沿線有部分建築物須予拆遷，另有局部農林作物分布於沿線，未來將依．．．等規定辦理，並加強與土地所有權人溝通。．．．。二、石岡至東勢段（第
3、4、5標）路線方案第1階段環評審查通過。三、國道4號至石岡段（第1、2標）路線方案除隧道方案外，增加研議可行方案，依開發單位承諾進行第2階段環評。四、本案通過環境影響評估審查，開發單位應依環境影響說明書所載之內容及審查結論，切實執行。」（本院1卷26-27頁）。
6、經查：⑴被告原處分主旨係公告本件環說書之審查結論，亦即公告
：「本案通過環境影響評估審查」（公告事項第1行參照）。
⑵依原處分公告事項一、二、四等所載，本件環評會第36次
會議決議審查結論，認定本案對生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，均無影響評估法第8條及施行細則第19條所列各款情形之虞（即「對環境無重大影響之虞」），本案全部業已通過第1階段環評。
⑶依據上述環評審查作業流程法制結構之分析可知，原處分
已公告本件環評結論為「對環境無重大影響之虞」，本案已全部通過第1階段環評，本件環評結論為「對環境無重大影響之虞」之情事存在，則本件依環評法第8條第1項規定，即無再繼續進行第2階段環評之餘地。亦即開發單位及（目的）主管機關已無再進行「分送環說書及舉行公開說明書」、「辦理評估範疇界定」、「編製評估書初稿」、「辦理現勘及公聽會」、「轉送評估書初稿等文件至主管機關審查」、「主管機關之審查」、「評估書之認可及公告」等第2階段環評實質審查之行為之可言。
⑷本件原處分主旨及公告事項一、二、四等既已記載「本案
通過環境影響評估審查，無須進入第2階段環評」，此足使對原處分有利害關係之人，據此瞭解原處分主旨所由之原因事實及其依據之法令，並判斷該行政處分是否合法，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會，及預見被告及相關行政機關將採取何種行政作為，再據此選擇遵守或不服之因應措施。
⑸惟本件開發單位即參加人於環評會第36會議向環評會承諾
，就第1路線方案即自國道4號至石岡段（第1、2標）路線方案進行第2階段環評，經該次會議同意後納入其決議中，被告原處分並據以在公告事項三中載明參加人該項承諾意旨。參加人此項承諾既經環評會同意接受並納入決議，且經被告將之記載於原處分之中，已成為原處分內容之一部分，被告並將之公告周知，則其對外即難謂不直接發生行政處分之法律效果（訴願法第3條第1項參照）。是原處分就參加人上開承諾部分，不僅創設或確認行政主體與相對人間之權利義務關係，並且在外部關係亦產生法律效果，因而對被告以外之關係人，其他機關或法院，亦有拘束力，並受到尊重（吳庚先生著行政法之理論與實用，三民書局股份公司，2015年10月出版，375頁參照），並非如被告所言，其性質上僅類似契約或協議而已。又被告訴訟代理人辯稱：若參加人違背該項承諾，嗣後對上開第2路線方案不進行第2階段環評，即就系爭道路工程全部加以施工，並無違法（本院2卷96-97頁之準備程序筆錄參照）云云，即屬無據，不能採取。
⑹被告原處分就參加人承諾對第1路線方案（第1、2標）進
行第2階段環評，既已對外發生法律效果，此亦足使對該處分有利害關係之人，據原處分所載內容判斷其是否合法，並對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會，及預見被告及相關行政機關將採取何種行政作為，再據此選擇遵守或不服之因應措施。
⑺惟如前述，通過第1階段環評與進入第2階段環評，彼此之
間形成互斥事件，兩者不能同時併存，若通過第1階段環評，表示其第1階段環評審查結論為「對環境無重大影響之虞」而通過，即毋庸再進行第2階段環評。同理，應進行第2階段環評者，表示其第1階段評審查結論為「對環境有重大影響之虞」而不通過，故必須再進行第2階段環評。從而，包括本件原告之利害關係人，就本件原處分主旨及公告事項一、二、四等所載，其等足以據此瞭解本件「對環境無重大影響之虞」，本案全部業已通過第1階段環評，不必再依環評法第8條第1項規定繼續進行第2階段環評：但就被告原處分公告事項三中載明參加人承諾就第1路線方案（1、2標）進行第2階段環評，包括本件原告之利害關係人，亦足以據此瞭解第1路線方案（1、2標）「對環境有重大影響之虞」，必須再繼續進行第2階段環評。如此前後內容及法律效果互相矛盾之原處分，已無法使包括本件原告之利害關係人，據以瞭解本件環評結論是否對環境有無重大影響之虞，是否全部業已通過第1階段環評，嗣後應否再依環評法第8條第1項規定繼續進行第2階段環評，故原處分顯有內容不明確之情形，致利害關係人無法據此瞭解原處分主旨所由之原因事實及其依據之法令，並判斷該行政處分是否合法，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會，及預見被告及相關行政機關將採取何種行政作為，再據此選擇遵守或不服之因應措施。故原處分違反行政行為明確性原則而有重大瑕疵，已堪認定。
⑻至於參加人在本院審理中辯稱：環保署長於全國環保機關
第132次業務協調聯繫會議中，肯定本件環評通過後，原處分機關還自願就部分路段承諾進行第2階段環評，殊值肯定等語。惟此縱然屬實，無非中央環保機構首長就所屬特定地方環保單位工作表現之慰勉，並非屬訴訟程序中事實或理由之補充，亦無法據此推翻原處分上開違反行政行為明確性原則而有重大瑕疵之違法。
（五）環評會第36次會議決議未遵循法定之正當表決程序：
1、按環評法：⑴第5條第1項規定：「下列開發行為對環境有不良影響之虞
者，應實施環境影響評估：．．．二、道路、鐵路、大眾捷運系統、港灣及機場之開發．．．。」。
⑵第6條規定：「開發行為依前條規定應實施環境影響評估
者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第1階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。前項環境影響說明書應記載下列事項：一、開發單位之名稱及其營業所或事務所。二、負責人之姓名、住、居所及身分證統一編號。三、環境影響說明書綜合評估者及影響項目撰寫者之簽名。四、開發行為之名稱及開發場所。五、開發行為之目的及其內容。六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況。七、預測開發行為可能引起之環境影響。八、環境保護對策、替代方案。九、執行環境保護工作所需經費。十、預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表。」。
⑶第7條規定：「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環
境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以50日為限。前項審查結論主管機關認不須進行第2階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」。
⑷第8條規定：「前條審查結論認為對環境有重大影響之虞
，應繼續進行第2階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：一、將環境影響說明書分送有關機關。二、將環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列或揭示，其期間不得少於30日。三、於新聞紙刊載開發單位之名稱、開發場所、審查結論及環境影響說明書陳列或揭示地點。
開發單位應於前項陳列或揭示期滿後，舉行公開說明會。
」。
⑸依上述規定，第1階段環評既由開發單位自行預測、分析
、評定開發行為可能引起之環境影響範圍，並提出包含減輕或避免不利環境影響之對策或替代方案之環說書，送交主管機關審查，故主管機關於第1階段環評之審查機制，係在確認開發單位自我評估之適法性與可行性，以認定開發行為是否對環境有重大影響之虞而須進行第2階段環評程序，而開發行為是否符合「對環境有重大影響之虞」，屬法律構成要件是否符合之判斷，亦係決定是否「繼續進行第2階段環評」之前提。主管機關所屬環評會以合議制方式審查開發行為是否「對環境有重大影響之虞」，環評法第3條第2項規定，委員會中專家學者不得少於委員會總人數3分之2，故其審查結論具有專業判斷性質，法院對此專業判斷之審查，原則上當予以尊重，而承認其判斷餘地，惟行政機關之判斷於有判斷濫用、判斷逾越或其他違法情事時，仍得予以撤銷或變更，其情形包括：1、行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2、法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。3、對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。4、行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。5、行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量。6、行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。7、作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。8、行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則。為判斷環評會之判斷有無恣意違法情事，行政法院自應就形成環評結論之整體過程為審查。
2、另按環評法施行細則第43條規定：「主管機關審查環境影響說明書或評估書作成之審查結論，內容應涵括綜合評述，其分類如下：一、通過環境影響評估審查。二、有條件通過環境影響評估審查。三、應繼續進行第2階段環境影響評估。四、認定不應開發。五、其他經中央主管機關認定者。」經查，環評會104年8月25日第36次會議時，除聽取業務單位、開發單位、民眾及環評委員提問意見，並經開發單位及其顧問公司回應後，隨即進入閉門會議，並經H委員、R委員、P委員、E委員、D委員、S委員、J委員、K委員、G委員、F委員分別表示意見，H委員、P委員、G委員並要求再行討論後，惟未見討論，即由主席宣布，由各委員具名簽具審查意見之票數，並宣讀決議內容等情，有被告檢附之環境影響評估審查第36次大會（初稿）內容（外放）在本院另案卷可稽。該次會議經環評委員簽具之審查結論，通過環境影響評估審查者計有6票、有條件通過環境影響評估審查者計有7票、應進行第2階段環評審查者計有5票、認定不應開發者計有1票，其中勾選有條件通過環境影響評估審查結論之7位環評委員之審查意見分別為：「N委員：1、本計畫第3、4、5標既已無爭議，建議盡快維持原計畫執行。2、有爭議之第1、2標應決定由開發單位再行檢討替代方案並進入第2階段環評，在第2階段環評中應針對各方疑慮及委員意見，尤其地質部分進行完整評估分析說明。3、應針對如2階環1、2標未通過時，3、4、5標完成後之相關衝擊，包括如何整體運用此道路系統及影響後之成本效益分析等。4、以上建議與審查結論應先確認是否合乎環評審查原則，如否，建議有條件通過，其條件為1、2標自願進入2階環評。」、「F委員：1、本計畫應就送件內容進行審查，若分段區標案審核，應分案送審。2、應承上屆委員專業的意見，提供本屆的意見。」、「O委員：1、隧道東出口之上坑及下坑溪屬於中潛土石流溪流，下坑溪左岸亦屬順向坡及岩體滑動區，宜進一步評估說明上坑及下坑集水區土砂災害對東出口致災影響之潛勢。2、P3及P-4-1鑽探孔之剪裂破碎對隧道施工之影響宜有評估說明，隧道對斷層之垂直退縮距離是否足夠亦應敘明。3、路線經過下坑溪、上坑溪以及食水嵙溪之橋樑樑底高層，宜依水土保持技術規範之規定加以評算土石流及清水流之計畫洪水位。」、「D委員：1、2標資料應依委員意見補正或另提替代方案。」、「J委員：1、居民擔心開發區會影響水廠的水質和大臺中的用水，請開發單位針對無不良影響提出更具體的數據或說明。2、石岡居民反對興建隧道，因隧道對環境衝擊大，請開發單位對此問題提出更詳盡的說明。3、車籠埔斷層條帶與開發道路間的距離是否大於100公尺並不明確，請提出更清楚的圖。、「B委員：1、本計畫第3、4、5標業經上屆環評委員會審議完成，可維持原計畫執行。2、本計畫第1、2標部分，仍請開發單位應依有關委員、專家學者所提意見予以補正。」、「S委員：1、針對第1、2標部分，因目前爭議較多，建議依開發單位的建議，進入第2階段環評。2、目前交案路廊規劃路線，對於石岡居民而言，需求性不大，但對其環境衝擊較大，建議應對第1、2標部分能夠針對路廊規劃研議替代方案。」亦有系爭工程環說書審查結論（包括審查意見）表19紙附本院另案卷（000-000頁）可稽。依臺中市環評會組織規程第8條第1項規定：「本委員會委員會議應有全體委員過半數之出席始得開會；應有出席委員過半數之同意始得決議，正反意見同數時，由主席裁決之。」是依上開規定，環評會該次會議決議通過環境影響評估審查，顯未有出席委員過半數（即10票）之同意，而有決議違法情事，被告原處分依該決議所為之公告，自亦違法。
3、被告雖辯稱勾選有條件通過環境影響評估審查之7位委員所列之條件，僅屬個人意見之加註，亦經主席當場向委員說明及討論，其真意應係通過環境影響評估審查，加上6位勾選通過之委員，其為13位委員表示同意通過，本次環評會議自已通過審查；況會後被告於104年9月9日以中市環綜字第1040098036號函檢送系爭環說書之定稿本及確認表予各勾選「通過環境影響評估審查」但有加註意見之委員，以及勾選「有條件通過環境影響評估審查」之委員共9名，徵詢審查定稿本初稿是否需參加人再補充或修正，計4名委員於期限內回覆同意通過審查，可結案定稿，另5名委員因未於期限內回覆意見，視同無意見，因此總計13名委員通過審查等語。惟查，綜觀前述勾選有條件通過環評委員之審查意見，或係僅同意通過第3、4、5標，第1、2標應進入第2階段環評或提出補正或替代方案；或係對斷層帶興建隧道及是否影響水質及供水仍有疑慮，並於審查會議中要求討論，經核均未有無條件通過環境影響評估審查之意，惟會議主席僅為無關之說明，並未予以詳細討論即逕交由委員勾選審查結論，被告辯稱業經主席當場向委員說明及討論，勾選有條件通過環評審查之7位委員，其真意係通過環境影響評估審查，核無足採。另依臺中市政府環境影響評估書件或補正事項確認作業要點（見本院另案卷390頁）第1點載明，係為使環境影響評估事件定稿或補正事項確認作業有所依循，而訂定本要點，自無法因此變更系爭環評會表決之結果，亦不因委員是否於期限內回覆意見，而將原不合法之決議變為合法。被告辯稱其於104年9月9日檢送系爭環說書之定稿本及確認表予9位委員，未有委員表示反對，因此總計13位委員通過環評審查等語，亦顯非可採。
七、綜上所述，被告原處分既有上開瑕疵之違法，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告訴請撤銷，為有理由，爰將訴願決定及原處分均予撤銷，由被告另為適法之處分，以資適法。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項、第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 7 月 28 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良法 官 詹 日 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 7 月 28 日
書記官 詹 靜 宜