臺中高等行政法院判決
105年度訴字第172號105年10月12日辯論終結原 告 王 斌訴訟代理人 簡敬軒 律師被 告 臺中市雅潭地政事務所代 表 人 唐仁梂訴訟代理人 田嘉茵
鄭世富輔助參加人 臺中市代 表 人 林佳龍訴訟代理人 邱淑麗輔助參加人 國防部軍備局代 表 人 何安繼訴訟代理人 宋慈暉
林瓊嘉 律師複代理人 李怡昕 律師上列當事人間時效取得地上權事件，原告不服丙○○政府中華民國105年3月16日府授法訴字第1050012570號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴時狀載訴之聲明為：「一、訴願決定及原處分均撤銷。二、被告應准予原告就丙○○○○區○○○段○○○○○○號土地之B部分（如附圖），因時效取得地上權登記之聲請。」（見本院卷第6頁），嗣於民國105年6月30日準備程序期日將訴之聲明更正為：「一、訴願決定及原處分均撤銷。二、被告應就原告104年10月28日地上權登記申請案件如起訴狀附件2附圖B部分土地作成准予地上權登記之處分」（見本院卷第80頁），核其所為乃本於相同基礎事實，將原為未臻妥適之訴之聲明更正使符合法定程式，於法要無不合，本院自應就更正後之聲明為審判，合先敘明。
二、事實概要：原告於104年10月28日檢具申請書及國民身分證、戶籍謄本、切結書、臺灣電力公司104年5月份電費通知及收據、丙○○雅潭地政事務所他項權利位置圖等書件，向被告申請就丙○○所有，戊○○○○○為管理人之坐落丙○○○○區○○○段○○○○○○號土地（下稱系爭土地）如附圖B所示土地部分作成准予時效取得地上權登記之處分，其主張略謂：原告自70年8月28日起在附圖B所示部分土地上建造門牌號碼丙○○○○區○○里○○鄰○○路福祥巷39號房屋（下稱系爭建物）使用迄今，已歷經數十年，未有任何人出面異議，為使後代子孫能安居無虞，爰就上開建物占用部分土地申辦時效取得地上權登記，經被告以「普登字第094200號」受理審查後，認定原告欠缺行使地上權意思而占有之證明文件，經限期通知原告補正未果，乃依土地登記規則第57條第1項第4款規定，以104年12月7日雅駁字第000173號土地登記案件駁回通知書（下稱原處分）駁回其申請。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告起訴主張略以：㈠本件原告依法提出上開時效取得地上權登記申請案件，且已
依被告之補正通知備齊相關證明文件，然被告卻以原告未照補正事項完全補正為由，駁回原告申請，並未載明原告何項文件不完備而致未完全補正，其記載即與行政程序法第96條第1項第2款及第97條規定不符。
㈡再者，被告援引原告參與陸軍北大營區土地被占用處理協調
會議紀錄作為駁回申請之依據，亦屬無理。蓋協調會僅是彼此退讓、互相尊重尋求解決方法之過程，可能提出各種方案，包括原告對自己權利讓步之情形，絕不能因此解釋為原告已放棄自身的權利，且無法再行回復，否則，即明顯與常情相違背，被告據以駁回原告之申請，更顯無稽。本件被告應審查原告占用上開土地建造房屋使用歷經數十年後是否已符合時效取得地上權登記之要件為已足，不應參酌上開無關之會議紀錄內容，始無違反「不當聯結禁止」原則等情。並聲明求為判決：一、訴願決定及原處分均撤銷。二、被告應就原告104年10月28日地上權登記申請案件如附圖B所示部分土地作成准予時效取得地上權登記之處分。
四、被告答辯略謂：㈠原告申辦系爭土地時效取得地上權登記，應就其占有該土地
之始或事後有行使地上權之意思而占有之事實，負舉證之責。參照最高法院84年度臺上字第748號民事判決要旨、最高行政法院95年9月份庭長法官聯席會議決議意旨及土地登記規則第118條第1項修正理由意旨，所謂「以行使地上權意思而占有之證明文件」，例如：當事人間已有設定地上權之約定，本於該約定先將土地交付占有而未完成登記；或已為申請地上權設定登記而未完成登記；或占有人於占有他人土地之始，即將以行使地上權之意思表示於外部並取得第三人之證明等之相關證明文件。而觀諸原告檢附之切結書、戶籍謄本及四鄰證明書等文件，僅足證明其在系爭土地上有設籍或使用之事實，原告並無提出足資證明其何時始以行使地上權意思而占有之相關證明文件。
㈡原告雖主張其自70年8月28日起即在系爭土地上建造房屋居
住，至今已歷數十年之久，期間從未有任何人出面異議云云。然依輔助參加人戊○○○○○工程營產中心中部地區工程營產處104年9月8日備中工營字第1040004545號函附104年1月21日「陸軍『北大營區』坐落丙○○大雅區埔子墘291-2地號土地占用處理協調會紀錄」所記載，原告表示願於土地移交丙○○政府後向該府辦理承租或承購，可見其並非以行使地上權之意思而占有，明顯與原告主張不合。
㈢依原告提出之丙○○大雅區公所104年11月23日府授雅區公
建字第1040029784號丙○○政府都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書記載，系爭土地為都市計畫內機關用地，依土地法第82條規定，凡編為某種使用地之土地，不得供其他用途之使用，並參照司法院釋字第408號解釋及最高行政法院91年度判字第1889號判決意旨，系爭土地既已編為機關用地，已不適於供私人居住使用，不符設定地上權之要件，依時效取得地上權登記審查要點第3點第2款規定，不得申請時效取得地上權等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、輔助參加人陳述：㈠丙○○陳述略以：系爭土地係軍方向丙○○政府申請撥用
，並限軍事使用，此有丙○○政府都市發展局0000000000市00000000000000號函可證，依據內政部時效取得地上權審查規定，原告主張不符合規定。
㈡戊○○○○○陳述略以：
1.原告因無權占有參加人管理之系爭土地，參加人前已多次協調原告歸還，原告為免參加人訴請拆屋還地，乃向被告申請時效取得地上權登記，惟遭被告以原處分駁回，依最高行政法院95年9月份庭長法官聯席會議決議及101年度判字第131號判決意旨，原處分合法有據。參加人前已協調原告返還系爭土地，茲參加訴訟復表明反對原告主張時效取得地上權登記，依據最高行政法院72年度判字第77號判決及81年度判字第1796號判例意旨，原處分並無違法不當。
2.依國軍退除役官兵輔導委員會丙○○榮民服務處105年8月3日中市處字第1050008525號函所附房屋讓售契約書，記載原告承購系爭違建屋一戶，其讓售範圍僅限於地上物使用權，不包括基地使用權及他項權利，並自讓售之日起，該標的物使用權由原告取得，嗣後該標的物如因某些原因遭拆除，與讓售人丙○○榮民服務處無關。
系爭建物係原告於95年向丙○○榮民服務處所承購，且明知地上建物係違章建物，並未辦保存登記，原始起造人究係何人並不清楚，且系爭建物前由丙○○榮民服務處代為標售，標售範圍並不包含土地使用，則原告於104年10月向被告申請地上權登記，距離其價購系爭建物不及10年，所為時效取得地上權不足採信等語。
六、本件兩造爭執要點為：原告就附圖B所示部分土地申請時效取得地上權登記是否具備法定要件？
七、本院判斷如下：㈠按民法第769條規定：「以所有之意思，20年間和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產者，得請求登記為所有人。
」第770條規定：「以所有之意思，10年間和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人。」第772條規定：「前5條之規定，於所有權以外財產權之取得，準用之。於已登記之不動產，亦同。」第832條規定：「稱普通地上權者，謂以在他人土地之上下有建築物或其他工作物為目的而使用其土地之權。」土地法第82條規定：「凡編為某種使用地之土地，不得供其他用途之使用。但經該管直轄市或縣（市）地政機關核准，得為他種使用者，不在此限。」都市計畫法第42條第1項規定：「都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地。二、學校、社教機構、社會福利設施、體育場所、市場、醫療衛生機構及機關用地。三、上下水道、郵政、電信、變電所及其他公用事業用地。四、本章規定之其他公共設施用地。」土地登記規則第56條規定：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由或法令依據，通知申請人於接到通知書之日起15日內補正：一、申請人之資格不符或其代理人之代理權有欠缺者。二、登記申請書不合程式，或應提出之文件不符或欠缺者。三、登記申請書記載事項，或關於登記原因之事項，與登記簿或其證明文件不符，而未能證明其不符之原因者。四、未依規定繳納登記規費者。」第57條第1項規定：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：一、不屬受理登記機關管轄者。二、依法不應登記者。三、登記之權利人、義務人或其與申請登記之法律關係有關之權利關係人間有爭執者。四、逾期未補正或未照補正事項完全補正者。」第118條第1項規定：「土地總登記後，因主張時效完成申請地上權登記時，應提出以行使地上權意思而占有之證明文件及占有土地四鄰證明或其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件。」時效取得地上權登記審查要點第1點規定：「占有人申請時效取得地上權登記，應合於民法有關時效取得之規定，並依土地登記規則第118條辦理。」第3點規定：「占有人占有土地有下列情形之一者，不得申請時效取得地上權登記：（一）屬土地法第14條第1項規定不得私有之土地。（二）使用違反土地使用管制法令。（三）屬農業發展條例第3條第11款所稱之耕地。（四）其他依法律規定不得主張時效取得。」㈡經查：原告於104年10月28日填具申請書及檢附有關證件，
向被告申請就系爭土地如附圖B所示部分辦理時效取得地上權登記，經被告審查後，認定尚欠缺行使地上權意思而占有之證明文件，限期命原告補正未果，乃以原處分駁回其申請，並據訴願決定予以維持等情，有卷附原告提出之土地登記申請書（見本院卷第33至34頁）、國民身分證影本及戶籍謄本（見本院卷第35頁）、原告書立切結書（見本院卷第36頁）、電費通知及收據（見本院卷第37頁）、樊吳芎蕉出具之土地四鄰證明（見本院卷第16頁反面）、他項權利位置圖（見本院卷第38頁）、被告104年11月6日雅補字第000422號補正通知書（見本院卷第39頁）、原處分（見本院卷第10頁）、丙○○政府105年3月16日府授法訴字第1050012570號訴願決定（見本院卷第18至21頁）等件，堪予認定。
㈢原告雖以上開情詞，主張其就附圖B所示土地部分具備時效取得地上權之要件，被告否准其申請，構成違法云云。惟：
1.按人民因行政機關對於其申請案件予以駁回，而依行政訴訟法第5條第2項規定提起課予義務訴訟，其請求之理由具備性係以事實審言詞辯論終結時（如未經言詞辯論者以裁判時）之事實及法律狀態為判斷基準時點。易言之，行政法院係以事實審言詞辯論終結時存在之事實基礎，並適用當時之法令，以判斷行政機關就原告之申請案件是否負有作成准許處分之義務；如原告之申請案件不能認定符合法定要件者，不論原處分否准所請之理由有無瑕疵或不完足之情形，仍不能認原告之訴為有理由（最高行政法院99年度判字第1118號、99年度判字第1049號、99年度判字第873號、98年度判字第822號及95年度判字第2203號判決意旨參照）。準此以論，本件原告上開申請案件具足法定要件，本院始得撤銷原處分，判命被告依其申請作成准許之行政處分，否則，無論原處分否准之理由為何，仍無從認定其起訴為有理由。
2.揆諸民法第772條準用第769條或770條之規定，可知時效取得地上權之實體要件，係基於行使地上權之意思，繼續占有他人土地，達到法定期間者，始足當之。故申請人主觀上無以行使地上權之意思占有他人土地者，即不符合時效取得地上權之法定要件。而占有人占用他人土地之情況，不一而足，其主觀上或出於無權占有之意思，或本於所有之意思，或基於借用之意思，未必皆以行使地上權意思實施占有，要難徒憑占有人事後之主張，即憑認其自始即有行使地上權之意思，必須依據客觀事證予以判斷。再者，關於占有人以行使地上權之意思，乃時效取得地上權之成立要件，其事實自應由申請人提出證明文件證明之，此稽之土地登記規則第118條第1項規定可明（參照最高行政法院95年9月份庭長法官聯席會議決議意旨）。又所稱「以行使地上權意思而占有之證明文件」，例如當事人間已有設定地上權之約定，本於該約定先將土地交付占有而未完成登記；或已為申請地上權設定登記而未完成登記；或已為設定登記但該設定行為具有無效情形；或占有人於占有他人土地之始，即將以行使地上權之意思表示於外部並取得第三人之證明等之相關證明文件。至於申請人提出占有土地四鄰證明或其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件，只能證明其占有事實，尚不足資為認定行使地上權之意思而占有之證據。
3.查本件原告自70年間起有繼續占用如附圖B所示土地建造房屋供住宅使用迄今之事實，固有原告提出之戶籍謄本、台電公司電費收據及土地四鄰證明等文件為憑，且經被告依其申請繪製如附圖所示之權利位置圖在案，復據本院履勘現場屬實，製有本院勘驗筆錄及現況實物照片可稽（見本院卷第94至96頁及第101至105頁），足認屬實。然觀諸上開證據資料所示情況，尚無從憑以認定原告係出於行使地上權之意思而占有上開土地。再者，參諸原告於104年1月21日參與戊○○○○○工程營產中心中部地區工程營產處（下稱軍備局中部工程營產處）召開營區土地占用處理協調會時，已明確表示願向系爭土地所有權人丙○○政府辦理承租或承購等語（見本院卷第70頁反面），其於被請求返還無權占有土地時，既表明願承租或承購所占有部分之土地，殊難認定其占有當時係以行使地上權之意思為之。是故，本件原告申請時就其以行使地上權意思而占用之事實，既未檢附可資證明之文件，經被告命補正，迄仍未能提出積極證據以實其說，自無從認定其具備時效取得地上權之主觀要件。至於原告主張：其於上開協調會表明願承租或承購占有土地乙節，乃協調之際，基於彼此讓步、互相尊重，而提出之解決方案，不能因此解釋為原告已放棄自身的權利乙節，姑不論其真偽，原告就其申請案件，迄今仍未能依土地登記規則第118條規定，提出以行使地上權意思而占有之證明文件，亦不能認定符合前引民法有關時效取得地上權之規定。
4.復按普通地上權係屬用益物權，其作用在於限制所有權人於土地上有建築物或其他工作物之使用權能，而使該權能歸由地上權人獨立享受。故土地依法不得供私人作為設置建築物或其他工作物之目的使用者，他人亦無從超出所有權人得享有之權能範疇，取得地上權。再者，凡編為某種使用地之土地，不得供其他用途之使用，為土地法第82條所明定，不分所有權人或占有人均應受其規範。故土地之使用應符合法令管制之用途，否則，即違反法秩序價值，無予以保障之必要。從而，經指定為軍事設施用途之機關用地，依法不得供作私人建造房屋使用，則無權占用軍事設施用地建造房屋私用者，已超出該土地之用途管制範圍，構成違章行為，不具權利保護之必要，占有人不得申請時效取得地上權登記（司法院釋字第408號解釋意旨參照）。查系爭土地之使用分區為機關用地，已據丙○○政府103年6月20日發布實施「擬定中部科學工業臺中基地附近特定區計畫案」計畫書指定用途為軍事設施，有卷附都市計畫土地使用分區證明書及丙○○政府都市發展局104年0000000市00000000000000號函可按（分見本院卷第40頁及第107頁）。是系爭土地既指定為軍事設施用途，原告未經主管機關核准，擅自占用如附圖B所示部分，違反土地管制法令，建造房屋供作住宅使用，自具有前引時效取得地上權登記審查要點第3點第2款規定不得申請時效取得地上權登記之情形至明。
㈣是故，本件原告提出上開申請案件，未檢附行使地上權意
思而占有之證明文件，已不備申請要件，其經被告限期通知補正，迄本院言詞辯論終結時，仍未能提出任何證據資料供參，則被告認定其申請不符要件，且未依限補正，而作成原處分駁回所請，其駁回理由雖未敘及本件申請尚具有時效取得地上權登記審查要點第3點第2款規定不得申請時效取得地上權之情形，而略欠完足，但不影響結論之正確性，自屬適法有據。
八、綜上所述，本件原告上開主張各節，均非可取。被告作成原處分駁回原告所請，所據理由雖未完足，但結論則屬正確，具適法性，訴願決定予以維持，亦核無不合。從而，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並求為判命被告應就其上開申請案件作成准予時效取得地上權登記之處分，為無理由，應予駁回。
九、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造及輔助參加人其餘陳述及舉證，均核與判決結論不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
十、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 11 月 2 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 林 靜 雯法 官 蔡 紹 良以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 11 月 2 日
書記官 凌 雲 霄