臺中高等行政法院判決
105年度訴字第173號105年9月14日辯論終結原 告 楊興隆訴訟代理人 簡敬軒 律師被 告 臺中市雅潭地政事務所代 表 人 唐仁梂訴訟代理人 田嘉茵
鄭世富上列當事人間時效取得地上權事件，原告不服中華民國105年3月16日臺中市政府府授法訴字第1050011376號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告以民國104年10月28日土地登記申請書（被告收件文號：普登字第94170號，下稱土地登記申請書），就臺中市○○區○○○段○○○○○○號土地（面積2,412平方公尺，所有人為前臺中縣【嗣因前臺中縣與臺中市合併為院轄市臺中市，而變更為臺中市所有】，管理人為陸軍總司令部，土地使用分區為「特定專用區」，編定使用種類為「特定目的事業用地」，嗣編定為都市計畫（擬定中部科學工業園區臺中基地附近特定區計畫）內之「機關用地」）中如附圖所示H部分（下稱系爭土地，面積96平方公尺，其上房屋門牌號碼為：臺中市○○區○○里○○路○○巷○○號之4）申請時效取得地上權（依現行民法第832條規定，其正確名稱應為普通地上權）之登記。經被告審理後，認定仍有補正事項須補正，乃以104年11月3日雅補字第406號補正通知書通知原告於收文後15日內補正，否則，即依土地登記規則第57條規定駁回其申請。惟原告並未依限提出土地登記規則第118條規定以行使地上權意思而占有之證明文件，被告乃依土地登記規則第57條第1項第4款規定，以104年12月4日雅駁字第176號土地登記案件駁回通知書（下稱原處分），駁回原告之申請。
原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
（一）原告至少自73年10月12日起，即居住於臺中市○○區○○里○○鄰○○路○○巷○○號之4之房地，至今已數十年之久，期間從未有人出面異議，乃於104年10月28日向被告申請因時效而取得地上權之登記，而被告審查後，要求原告依相關規定限期補正各證明文件，逾期即駁回原告之申請。
原告於期限內向被告提出相關證明文件，並無任何缺漏。惟被告卻以：「本案申請人未依土地登記規則第118條提出以行使地上權意思而占有之證明文件，另申請人於104年1月21日陸軍『北大營區』坐落台中市○○區○○○段○○○○○○號土地占用處理協調會紀錄曾表示其願向該府辦理承租或承購，核與其以行使地上權意思而占有主張不符，本案未照補正事項完全補正，爰依土地登記規則第57條第1項第4款規定予以駁回。」駁回原告之申請。
（二）行政法之「不當聯結禁止」原則，係指行政行為對人民造成不利益所使用之手段，須與行政行為所欲追求之目的間有合理之聯結關係存在，目的在防止行政機關利用其優勢地位而濫用公權力，造成人民不合理的負擔。由行政程序法第96第1項第2款、第97條規定規定及行政法基本原則可知，行政處分基本上除應記載主旨、事實、理由等基本項目之外，理由與處分之結果間更不應參雜無關之因素，而應有正當合理的連結，始可謂之合法作成之行政處分，否則，行政處分即屬有瑕疵而應予撤銷，行政機關於符合法律規定之情形下，更應另作成適法之處分。本件原告依法提出申請，並已依被告之補正通知備齊相關證明文件，然被告卻以原告「未照補正事項完全補正」為由，駁回原告之申請，則究竟原告何項文件不完備而致未完全補正，被告如此模糊的答覆，使原告無所適從。
（三）又被告以原告與陸軍之協調會議紀錄，作為地上權登記申請准駁之依據，更顯無理。要知協調會僅是一彼此退讓、互相尊重尋求解決方法之過程，期間可能提出各種方案，包括原告對自己權利讓步之情形，然絕不能就依此而將之解釋為原告已放棄自身的權利，且無法再行回復，如此解釋原告於協調會中之意思表達，顯然與常情有違，而若更進一步以該錯誤解讀作為駁回原告請求之依據，則更顯無稽。本件被告應僅就原告於經歷數十年後，是否已符合時效取得地上權之要件為審查即為已足，而不應參酌無關的會議紀錄內容作為審查之依據。爰依行政訴訟法第5條第2項規定，於法定期間內提起本件訴訟等語，並聲明求為判決：⑴撤銷訴願決定及原處分。⑵被告應依原告104年10月28日土地登記申請書之申請，作成准予原告就臺中市○○區○○○段○○○○○○號土地之H部分（如附圖），因時效取得地上權登記之聲請。
三、被告則以：
（一）依民法第769條、第772條、第832條、土地登記規則第57條、第118條第1項、時效取得地上權登記審查要點（下稱審查要點）第1點規定、最高法院64年臺上字第2552號判例、84年度台上字第748號判決，行政法院72年5月份庭長評事聯席會議決議及最高行政法院95年9月19日庭長法官聯席會議決議，時效取得地上權之要件，除客觀上符合法定之占有事實外，主觀上仍應具備行使地上權之意思，始克相當，主張因時效取得地上權者，須以行使地上權之意思而占有他人之土地，經過一定之期間，始得請求登記為地上權人。而占有人在他人土地上有建築物或其他工作物之原因，或係本於所有權之意思或係基於無權占有之意思，或基於越界建築使用，或界址不明致誤認他人土地為自己所有，或因不知為他人土地而誤為占有使用，或基於借用之意思，不一而足，非必皆以行使地上權之意思而占有，因此不能僅以占有人在他人土地上有建築物或其他工作物之客觀事實，即認占有人主觀上係基於行使地上權之意思而占有。且依前開判例，占有人負有舉證責任，因此被告以補正通知書通知原告提出以行使地上權意思而占有之證明文件，自屬有據。
（二）查原告檢附他項權利位置圖、四鄰證明、電費收據及切結書，申辦系爭土地時效取得地上權登記，惟參照前開實務見解及土地登記規則第118條修正說明，上開文件並非以行使地上權意思而占有之證明文件。原告所提出之戶籍謄本及四鄰證明書等文件，僅足證明原告在系爭土地上有設籍或使用之事實，而未有以行使地上權之意思而占有使用他人土地之意思表示於外部之情形。另原告提出104年5月電費收據，欲舉證其自73年10月起，即有以行使地上權之意思，占有系爭土地使用房屋之事實，惟據上開電費收據無從判定房屋座落基地及何時開始占有系爭土地。參照民法第944條第1項有關占有態樣之推定規定，即使上開建物確係占有系爭土地而興建，亦僅能推定其以「所有」之意思而為占有，而無法佐證其有變為「以行使地上權之意思」而為占有之事實。
（三）原告稱自73年10月12日起，即居住於臺中市○○區○○里○○鄰○○路○○巷○○號之4之房地，至今已歷數十年之久，期間從未有任何人出面異議云云。查被告接獲國防部軍備局工程營產中心中部地區工程營產處（下稱中部工營處）104年9月8日備中工營字第1040004545號函，聲明系爭土地遭胡月忠等人無權占建房屋，係無權占用他人所有不動產，並檢附會議紀錄供參。且原告於104年1月21日協調會紀錄，曾表示其願向臺中市政府辦理承租或承購，原告究係基於承租或承購之意思而於系爭土地建屋，或另基於行使地上權之意思而占有系爭土地，顯有疑義。原告既以租賃之意思，即非以行使地上權之意思而占有，此與原告所持理由顯然未合。依民法第771條、第772條規定，其登記原因要件，即由「行使地上權之意思」變為「租賃」或「承購」之要約表示，致時效中斷，非屬民法第769條、第772條規定，以行使地上權之意思而占有系爭土地。被告遂駁回原告登記之申請，要非無據。且原告於訴願書及行政訴訟起訴狀，復未能提出證明，其占有並未間斷，其空言主張因時效取得地上權，毫無可採。
（四）參照最高行政法院89年度判字第3019號判決意旨，本件原告固提出「土地四鄰證明書」，證明原告繼續占有系爭土地至今，然依審查要點第5點規定可知，原告因戶籍謄本有他遷記載，其所提出之四鄰證明書，僅為占有事實之證明文件，該四鄰證明書尚不足以證明其係本於行使地上權之意思而占有系爭土地（最高行政法院95年9月19日庭長法官聯席會議決議參照）。是以，被告以原告所提資料不足，要求補正「基於行使地上權意思占有系爭土地之證明文件」，否則駁回其申請，尚無違誤。
（五）本件原告主張時效取得時點，系爭土地原使用分區為「特定專用區」，編定使用種類為「特定目的事業用地」，且台中縣土地使用編定資料卡標示為軍用。再依原告補正檢附之臺中市政府104年000000000區00000000000000號都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書（土地使用分區證明書）記載，系爭土地劃定為都市計畫內機關用地，依司法院釋字第408號解釋、土地法第82條前段及審查要點第3點第2款規定，系爭土地既已編為機關用地，係屬都市計畫法第42條第1項第2款所定之「公共設施用地」，依據前揭規定，已不適於供私人居住使用，故不得申請時效取得地上權等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實，有土地登記資料（含標示部、所有權部、異動清冊，見本院卷第105-107頁）、前臺中縣土地使用編定資料卡（同第72頁）、原告104年10月28日土地登記申請書（同卷第44頁背面-50頁，含登記清冊、原告切結書、土地使用分區證明書、戶籍謄本、104年5月電費收據、四鄰證明書、印鑑證明、被告他項權利位置圖）、補正通知書（本院卷第44頁）、原處分（同卷第43頁背面）、訴願書（同卷第42-43頁）、訴願決定書（同卷第51頁-54頁）及原告起訴狀附卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：被告以原處分駁回原告申請系爭土地時效取得地上權登記，是否合法？原告請求本院判決命被告依其104年10月28日之申請，就系爭土地作成准予原告為時效取得地上權登記之行政處分，是否有據？
（一）本件應適用之法規函釋：
1、按民法第769條規定：「以所有之意思，20年間和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產者，得請求登記為所有權人。」第770條規定：「以所有之意思，10年間和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產，而占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人。」第772條規定：「前5條之規定，於所有權以外財產權之取得，準用之。於已登記之不動產，亦同。」第832條規定：「稱普通地上權者，謂以在他人土地之上下有建築物或其他工作物為目的而使用土地之權。」。
2、次按土地法第37條規定：「（第1項）土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記。（第2項）土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規則，由中央地政機關定之。」第82條規定：「凡編為某種使用地之土地，不得供其他用途之使用。但經該管直轄市或縣（市）地政機關核准，得為他種使用者，不在此限。」。
3、再按內政部依上開土地法第37條第2項規定之授權，所訂定之土地登記規則：
(1)第56條第2款規定：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由或法令依據，通知申請人於接到通知書之日起15日內補正：．．．。二、登記申請書不合程式，或應提出之文件不符或欠缺者。」。
(2)第57條第1項第4款規定：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：．．．。四、逾期未補正或未照補正事項完全補正者。」。
(3)第118條第1項規定：「土地總登記後，因主張時效完成申請地上權登記時，應提出以行使地上權意思而占有之證明文件及占有土地四鄰證明或其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件。」。
(4)查上開土地登記規則第118條第1項於99年6月28日修正理由為：「一、按主張時效取得地上權者，依民法第772條準用同法第769條或第770條之規定，須以行使地上權之意思而占有他人之土地，經過一段之期間，始足當之，若依其所由發生事實之性質，無行使地上權之意思者，非有變更為以行使地上權之意思而占有之情事，其取得時效，不能開始進行。又占有土地建築房屋，有以無權占有之意思，有以所有之意思，有以租賃或借貸之意思為之，非必皆以行使地上權之意思占有，故主張以行使地上權之意思而占有，應負舉證責任（最高法院64年度台上字第2552號判例、84年度台上字第748號判決、87年度台上字第1284號判決及最高行政法院95年9月份庭長法官聯席會議決議參照）。現行條文僅規定由申請人提出占有土地四鄰證明或其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件，只能證明占有之事實，尚不足以證明係基於行使地上權之意思而占有，爰修正第1項部分文字。又所稱『以行使地上權意思而占有之證明文件』，例如當事人間已有設定地上權之約定，本於該約定先將土地交付占有而未完成登記；或已為申請地上權設定登記而未完成登記；或已為設定登記但該設定行為具有無效情形；或占有人於占有他人土地之始，即將以行使地上權之意思表示於外部並取得第三人之證明等之相關證明文件，併予說明。」。
(5)由此可知，該次修正強調主張時效完成申請地上權登記者，對於其係以行使地上權之意思而占有之事實，應負舉證責任，乃於原有應提出之占有土地四鄰證明或其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件外，增列應於申請登記時提出「以行使地上權意思而占有之證明文件」。因此，依土地登記規則第118條第1項規定，主張時效完成申請普通地上權登記者所提出之文件，如其內容不足以證明申請權利人係本於行使地上權之意思而占有系爭土地，登記機關即應通知補正，不得逕依時效取得地上權登記審查要點為公告。
4、再按審查要點：
(1)第1點規定：「占有人申請時效取得地上權登記，應合於民法有關時效取得之規定，並依土地登記規則第118條辦理。」。
(2)第3點第2款規定：「占有人占有土地有下列情形之一者，不得申請時效取得地上權登記：．．．。（二）使用違反土地使用管制法令。」。
5、又按司法院釋字第408號解釋：「民法第832條規定，稱地上權者，謂以在他人土地上有建築物，或其他工作物，或竹木為目的而使用其土地之權。故設定地上權之土地，以適於建築房屋或設置其他工作物或種植竹林者為限。其因時效取得地上權而請求登記者亦同。土地法第82條前段規定，凡編為某種使用地之土地，不得供其他用途之使用。占有土地屬農業發展條例第3條第11款所稱之耕地者，性質上既不適於設定地上權，內政部於中華民國77年8月17日以台內地字第621464號函訂頒時效取得地上權登記審查要點第3點第2款規定占有人占有上開耕地者，不得申請時效取得地上權登記，與憲法保障人民財產權之意旨，尚無抵觸。」。
（二）本件原告以上開土地登記申請書，就系爭土地（面積96平方公尺）申請時效取得普通地上權之登記，經被告審理後，認定仍有補正事項須補正，乃以上開補正通知書通知原告於收文後15日內補正，否則，即依土地登記規則第57條規定駁回其申請，惟原告並未依土地登記規則第118條提出以行使地上權意思而占有之證明文件，被告乃依土地登記規則第57條第1項第4款規定，以原處分駁回其申請，揆諸前揭規定及說明，依法核屬有據。
（三）原告雖以前揭情詞以資爭議，然查：
1、原告所提出之戶籍謄本（見本院卷第47頁背面，內載原告於73年10月12日遷入系爭房屋之地址）、台電公司104年5月電費收據（同卷第48頁，內載系爭房屋於104年3月12日至104年5月12日業已繳納電費108元），核其記載內容，僅能證明原告自73年10月12日遷入系爭房屋之地址，及該址於104年5月12日有繳納電費108元，但原告究以何種法律關係占有系爭土地，是否確以行使普通地上權之意思而占有系爭土地，尚屬無法證明。
2、再查原告所提出訴外人樊吳芎蕉具名之土地四鄰證明（含樊吳芎蕉之印鑑證明及戶籍登記簿，見同卷第48-51頁），上開文件內容略以：樊吳芎蕉設址臺中市○○區○○里鄰○○路○○○巷○號，其為系爭房屋附近之居民，茲證明原告自73年10月12日設籍於上址，並於系爭房屋住居而和平繼續占有使用系爭土地迄今等語。此外，原告未提出其鄰居73年10月12日何以知悉原告於前揭期間和平繼續占有使用系爭土地之證據，自無法僅以73年10月12日之主觀陳述，即認定原告係以行使普通地上權之意思而占有系爭土地。
3、又查原告所提出之切結書記載略以：其自73年10月12日設籍於上址，即以行使地上權之意思占有系爭土地迄今，茲提出月繳納電費收據，以資證明其自上開日起，至104年10月28日為本件申請為止，有繼續占有之事實（見同卷第47頁）。惟如前述，原告戶籍謄本、台電公司電費收據及土地四鄰證明等文件，均無法證明原告係以行使普通地上權之意思而占有系爭土地，則原告該切結書無非其個人主觀意思之陳述，亦無法證明上開事項。
4、另依大雅區公所土地使用分區證明書（同卷第47頁）、前臺中縣土地使用編定資料卡（同卷第72頁）及上開土地登記資料（含標示部、所有權部、異動清冊，見本院卷第105-107頁）所載：系爭土地之所有人為前臺中縣（嗣因前臺中縣與臺中市合併為院轄市臺中市，而變更為臺中市所有），管理人為國防部軍備局，其土地使用分區為「特定專用區」，編定使用種類為「特定目的事業用地」，嗣編定為都市計畫（擬定中部科學工業臺中基地附近特定區計畫）內之「機關用地」。揆諸前揭土地法82條及審查要點第3點第2款規定，系爭土地既已編定為「特定專用區」之「特定目的事業用地」及都市計畫中之「機關用地」。此外，原告又未證明系爭土地業經臺中市政府核准得為他種使用，若系爭土地准為時效取得地上權登記，其使用顯然違反土地使用管制法令，是被告以原處分否准原告本件申請，依法核無不合。
5、復按行政程序法第5條規定：「行政行為之內容應明確。」所稱「內容應明確」乃指行政行為內容為一般人或相對人所得理解而言。再按行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，固據行政程序法第96條第1項第2款定有明文。其規定之目的，在使行政處分之相對人及利害關係人得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會，並非課予行政機關須將相關之法令、事實或採證認事之理由等等鉅細靡遺予以記載，始屬適法。故書面行政處分所記載之事實、理由及其法令依據，如已足使人民瞭解其原因事實及其依據之法令，即難謂有理由不備之違反。原告主張被告原處分僅記載：「．．．本案未照補正事項完全補正，爰依土地登記規則第57條第1項第4款規定予以駁回」，對於原告有何項目文件尚未完全補正並未詳細敘明，其答覆模糊，令原告無所適從，顯已違反行政程序法第96條第1項第2款、第97條規定云云。然查，被告上開補正通知書，業已詳細列載並通知原告應於收文後15日內補正土地登記規則第118條規定以行使地上權意思而占有之證明文件，惟原告未依限補正，被告原處分遂以原告「未依土地登記規則第118條規定以行使地上權意思而占有之證明文件．．．核與其以行使地上權意思而占有主張不符，本案未照補正事項完全補正，爰依土地登記規則第57條第1項第4款規定予以駁回」（同卷第9頁），已如前述。前後比對結果，足見被告原處分已記載原告本件申請時效取得地上權登記事件，因未依土地登記規則第118條規定，提出以行使地上權意思而占有之證明文件，經被告限期通知補正，惟原告未依限補正，被告原處分乃以上開規定予以駁回。準此可知，原處分就其主旨、事實、理由及其法令依據，業已充分記載明確，足使原告瞭解被告作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會，且其處分亦查無違反「不當聯結禁止原則」之情形，揆諸前揭法律規定及說明，核無不合。是原告主張被告原處分僅記載：「．．．本案未照補正事項完全補正，爰依土地登記規則第57條第1項第4款規定予以駁回」，對於原告有何項目文件尚未完全補正並未詳細敘明，而逕予駁回，顯已違反行政程序法第96條第1項第2款、第97條規定云云，即有誤解，不能採取。
6、至於原告主張：其與中部工營處於104年1月21日在臺中市大雅區六寶里里長辦公室，就陸軍「北大營區」坐落臺中市○○區○○○段○○○○○○號土地占用乙事進行協調，依上開處理協調會紀錄記載：「．．．六、協調情形：．．．（四）民人：1、吾等使用軍方列管臺中市○○區○○○段○○○○○○號1筆市有土地，請軍方按現況移交臺中市政府，吾等願向該府辦理承租（購）。．．．。」等語，僅係該協調會當事人間彼此退讓（讓步）、互相尊重尋求解決方法之過程，及所提出之各種解決方案，不能將之解釋為原告已放棄自身的權利云云。惟如前述，被告原處分以原告未依土地登記規則第118條規定，提出以行使地上權意思而占有之證明文件，經被告限期通知補正，但原告未依限補正，被告原處分乃以上開規定予以駁回，其記載業已明確、充分、合法，則被告原處分縱未記載上開協調會紀錄之情節，亦不影響原處分之合法性。是原告此項主張，亦有誤解，不可採取。
五、綜上所述，原告主張均非可採。被告以原處分駁回原告本件申請依法核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷，並請求本院判決被告應依其104年10月28日土地登記申請書之申請，作成系爭土地因時效取得（普通）地上權登記之處分，均無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，且兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 10 月 5 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良法 官 詹 日 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 10 月 5 日
書記官 詹 靜 宜