臺中高等行政法院判決
105年度訴字第1號105年6月15日辯論終結原 告 蔡文娟
蔡黃閃共 同訴訟代理人 吳宜星 律師被 告 彰化縣北斗鎮公所代 表 人 楊麗香訴訟代理人 林昴鴻
參 加 人 謝加來輔 佐 人 劉滿美
謝宏政上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服中華民國104年11月9日彰化縣政府府法訴字第1040274163號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原處分及訴願決定均撤銷。
被告對於原告民國104年1月13日收回坐落彰化縣○○鎮○○段○○○○號土地之申請案，應依本判決所示之法律見解，作成決定。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告就彰化縣○○鎮○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）與承租人（即參加人）謝加來訂有耕地三七五租約（租約字號：北星字第12號，下稱系爭租約），租約於103年底期滿，原告以民國104年1月13日私有耕地租約期滿收回耕地申請書（下稱收回耕地申請書），以擴大家庭農場經營規模，向被告申請收回系爭土地；參加人以104年1月26日私有耕地租約期滿續訂租約申請書（下稱續訂租約申請書），向被告申請續訂租約，經被告核計原告及參加人102年度本人及配偶與同一戶內直系血親全部所得與支出情形後，以104年6月3日北鎮民字第1040007650號函（下稱原處分）核准參加人續訂租約，租期自104年1月1日起至109年12月31日止。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
（一）謝木霖並非以與參加人永久共同生活為目的而同居之親屬，被告於計算參加人102年度收支時，不得將謝木霖作為核算之範圍：
1、所謂「家」，依民法第1122條規定，係以永久共同生活為目的而同居之親屬團體。依戶籍法第3條規定，可知於戶籍法「戶」之意涵與民法所稱之「家」，並非完全相同，即於戶籍登記是否屬同一戶，固得作為認定是否以永久共同生活為目的而同居一「家」之參考，但尚非於戶籍法上之同一戶者，即當然屬民法所稱之同一「家」，或非同一戶籍者即當然非屬民法所稱之同一「家」。耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第1項第3款規定，以出租人因收回耕地，是否致承租人失其家庭生活依據為要件，故此一要件之是否該當，自應以承租人「一家」，即與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍。就此，「私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊」關於「承租人失其家庭生活依據」，以承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親為判斷依據，而未以與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍，與前揭說明尚有未合。因該工作手冊之規定，為行政規則之性質，是於個案之適用，如有與民法「家」之規定不合之情形，即應不予適用，而依民法關於「家」之規定，予以核實認定，此有最高行政法院103年度判字第623號判決意旨足資參照。
2、系爭土地與參加人同居一戶內者，分別為參加人之配偶劉滿美及其子謝木霖，且被告亦以該3人係居住於同一戶內，而據以計算3人之收支。被告並於訴願決定書中詳載：「承租人一人102年度全年生活費用為122,928元，3人合計為368,784元，再加計102年全民健康保險費用暨農保費用14,452元、房租126,000元，以及收回租地後將損失之耕作收入15,000元，總計承租人102年度全年生活費用為524,236元；另依據承租人所檢具之所得資料清單，其承租系爭土地淨收益15,000元，承租其他耕地年淨收益9,600元；其配偶劉滿美無薪資所得，按行政院勞工委員會最近公布每月基本工資，劉滿美收入為227,763元；參加人102年度為66歲，視為無工作能力之人，但其領有國民年金全年共47,040元，再加計其子謝木霖薪資所得15萬元，總計承租人102年度全年收人為449,403元。據此核算承租人收支相減結果，得出負數74,833元。」云云。
3、惟參加人之子謝木霖之戶籍雖與參加人同一戶，然其所支出之房租126,000元，其住所地竟為新北市○○區○○路○段00巷0○0號3樓，顯見謝木霖並非以與參加人永久共同生活為目的而同居之親屬，否則謝木霖又豈會另於新北市租屋居住。且依證人謝木霖於鈞院105年4月6日準備程序時證稱：「（謝宏俊是你何人？你現住何處？）謝宏俊是我二哥，我現住新北市○○區○○路0段00巷0○0號3樓，該屋是我二哥購買的，102年度我有住在該處，該處我已經居住很久。我二哥還沒買這個房子之前，我們就一起租屋同住，102年度時我們還是住在一起。」、「（剛才陳述101年以前與二哥同住？101、102年間多久回彰化一次？）是，我101、102年間很少回彰化，有工作我會馬上去做，因為我想要多一個客人，所以很少回彰化。」等語，足見謝木霖實際上已與其二哥謝宏俊在外居住，且長時間並未與承租人居住於同一住處，則謝木霖顯然並非以永久共同生活為目的而與承租人同居之親屬。益徵參加人將其子謝木霖計入全戶之生活收支，僅係為增加全年生活費用支出，而意圖於其戶內增加全年生活費用支出，意圖於其戶內增加核計生活費人口，是依該工作手冊六、辦理程序及作業方法（三）審查5（2）審核標準B、甲所揭示之內政部86年12月24日台內地字第0000000號函意旨，被告於計算承租人之102年度之收支時，實不得將謝木霖作為核算之範圍。
（二）參加人於102年度之全年收支應為：
1、收入部分：⑴參加人所承租其他土地之收益為9,600元。
⑵參加人已領取之國民年金47,040元（每月3,920元）。
⑶參加人之配偶劉滿美102年度基本收入為227,763元（按因
劉滿美無薪資所得，遂依行政院勞動部（下稱勞動部）所公布102年1月至3月之每月基本工資18,780元、102年4月至12月之每月基本工資19,047元計算）。
⑷以上參加人102年度全年收入合計為284,403元。
2、支出部分⑴參加人全年之最低生活費用為122,928元。
⑵參加人全年之健保費用3,954元。
⑶參加人之配偶劉滿美全年之生活費用為122,928元。
⑷參加人之配偶劉滿美全年之健保費用3,954元。
⑸參加人之配偶劉滿美全年之農保費用936元。
⑹以上參加人102年度全年必要費用，合計為254,700元。
3、參加人全年收益扣除全年必要生活費用後之差額乃為正數之29,703元（計算式：284,403元－254,700元＝29,703元）。
（三）縱認參加人之子謝木霖102年度全年收支，亦應計入參加人之同一戶中，惟被告計算謝木霖之全年收入亦有誤認：
1、依經濟部商業司之公司資料查詢，謝木霖為設址於新北市○○區○○路○○○巷○○○○○號之順泰餐飲設備有限公司（下稱順泰公司）之負責人，被告稱其為家電學徒而僅以150,000元作為實際收入之計算，應有違誤。
2、證人謝木霖於鈞院105年4月6日準備程序時雖證稱：「（102年1月到7月間在何處工作？）102年5月前在振發商號工作，5月後打零工，都是在同行開立的公司打零工（千石冷凍、鼎曜、延展餐飲設備），他們要我幫忙並給付我工資，但不是天天有工作，偶而才有一次。」而有薪資收入不高，且負債累累之情形。惟依證人謝木霖所證：「（上開工作該些公司每次大概給付多少工資？以現金支付？有事先約定工資？如果約定的工資比較低，你還會去做？）我一開始真的不在意，跑單件一件600元，但是一整天的工資是1,800元，都是日薪計算，但因他們自己都有僱用師傅，所以我很少去他們那裡工作，我會去找尋新的客戶，我離職一年左右，我幾乎沒什麼工作，吃飯什麼的都是靠朋友幫忙。工作沒有每天都有，一個星期約只有二、三天有工作。」「（上開工作收入不穩定，為何你仍想要自行開立公司？）當時是朋友建議，但是自己出來才知開立公司沒有這麼好做。」依其證述，既稱工作收入不穩定，又豈會再成立公司，實與常情有違，蓋常人均係收入穩定後，始會自行成立公司。況證人謝木霖既與二哥謝宏俊居住於新北市之住處，其工作收入既不穩定，且租金又常無法按期繳納，則證人謝木霖之二哥謝宏俊又怎會不阻止其開立公司。
3、況證人謝木霖關於其102年度之收入係證稱：「（提示102年度綜合所得稅各類所得清單（原處分卷第42頁），鼎曜餐飲公司當年度有給付給你薪資150,000元？）這是他要作為扣稅用，我的收入本來就沒有這麼多，但他抓我作為人頭，我賺的錢本來就不用繳稅，他要我作人頭，這樣他可以減少繳稅。」顯見謝木霖係指稱其係擔任謝安隆報稅人頭，且其並未有150,000元之收入。
4、惟證人謝安隆於鈞院105年5月19日準備程序時卻證稱：「（謝木霖稱：該財政部各類資料所得清單是你（即證人謝安隆）抓他做人頭，他收入本來沒有這麼多，他賺得錢本來就不用繳稅，你要他做人頭，這樣你可以少繳稅。提示105年4月6日準備程序筆錄）我們報他薪資是要扣稅沒有錯，實際上給付薪資也確實有15萬元左右，我們是報一個整數。」是證人謝安隆顯係證稱其實際上有給付證人謝木霖15萬元薪資。是該2證人關於有無上開15萬元薪資之收支，已有歧異。
5、而證人謝木霖聽聞證人謝安隆之證述後，隨即改稱：「（謝木霖對剛才2位證人之陳述有無意見？）一、對謝宏俊今日陳述沒有意見。二、前次準備程序中，我說沒有收到鼎曜公司給我的錢，係因我欠鼎曜公司的錢，因我之前有發生車禍，且該公司倒閉，變成我要自己扛責任，我就向謝安隆（鼎曜公司）借錢去償還車禍的賠償。）、「（這部分與15萬元有無關係？）我稱沒有實際領到15萬元，係因我欠他錢，做工抵債。謝安隆說拿我做人頭是與我開玩笑，實際上是以我的薪資扣抵借款；我向謝安隆大約借款
4、50萬元左右，102年度扣抵多少錢，我沒有仔細計算。」證人謝木霖於105年5月19日之證稱，尚且翻異其於105年4月6日之陳述，該2證人關於是否有給付薪資15萬元部分之證述，實已有疑，則證人謝木霖之薪資應不僅有15萬元。
6、欲審核承租人收益資料，如無具體之證據可資參考時，即應參酌勞動部（原行政院勞工委員會）最近1次公布（102年）之「職類別薪資調查報告」所列各職類受僱員工平均每人月經常性薪資，核計其全年所得，而如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以勞動部最近1次公布之基本工資19,047元/月（註：勞動部102年4月2日勞動2字第1020130620號公告修正發布，並自000年0月0日生效；至於102年3月31日以前之基本工資為18,780元/月）核計基本收入。謝木霖既為順泰公司之負責人，而非家電學徒，其薪資即無可能僅為150,000元。是欲計算謝木霖之實際收入，至少應以基本薪資計算，而為227,763元（依勞動部所公布102年1月至3月之每月基本工資18,780元、102年4月至12月之每月基本工資19,047元計算）。
7、證人謝木霖全年之房租並非為126,000元：⑴證人謝木霖及謝宏俊之證述前後矛盾不一，謝木霖是否有
給付租金126,000元，實有疑義，則被告應將該項費用予以扣除。依證人謝木霖於鈞院105年4月6日證述：「（提示101年11月1日至103年4月30日房屋租賃契約書（訴願卷第71-73頁背面），有給付房屋租金給你哥哥？102年度總共給付多少房租給你哥哥？）房屋租賃契約書我知道，房屋租金我有時候有付有時沒付，因我自己也有很多債務要償還。102年度我總共給付多（少）房租我不太清楚，之前講是一個月給付5,000元，整年度計算約有60,000元，但我不是每個月都有給他房租，我有錢就給他，沒有錢就欠著」、「（租賃契約上的字是何人所寫（訴願卷第71-73頁背面）？）字是我二哥寫的，我名字是我自己簽名的。」（當時你收入以不穩定，為何約定每月租金為10,500元？）我要幫忙支付水電費及雜費。」、「（如何約定水電費及雜費？）一個月一個人大約要700元電費。」足見謝木霖所繳付與謝宏俊之租金，應僅為每月約5,700元。
⑵惟依證人謝宏俊於鈞院105年5月19日之證述：「（102年
間謝木霖承租你房子，一共繳交多少房租？）我沒有確切計算，他承租雅房，月租5,000元，當初他有購買車輛是我幫他繳交停車費，這部分我跟他收一個月4,000元，故房租加上停車費及水電瓦斯每月酌收10,500元，停車位是民營停車場的停車位」、「（上開你所陳述的金額（房租、停車費、水電瓦斯），謝木霖知道否？）知道。」依證人謝宏俊之證述，與謝木霖所約定租金10,500元係包含房租、停車費及水電瓦斯，且此為謝木霖所知悉。惟證人謝宏俊關於租金之項目之證述，除月租與謝木霖相同外，水電費反係稱1,500元（計算式：10,500元－5,000元－4,000元＝1,500元），此已與證人謝木霖所證迥異。且證人謝宏俊尚稱其另向謝木霖收取停車位費用4,000元，而證人謝木霖卻並未有此項費用之陳述。以上均足見證人謝木霖及謝宏俊間之證述實已有矛盾。
⑶又依證人謝木霖之證述：「（提示101年11月1日至103年4
月30日房屋租賃契約書（訴願卷第71-73頁背面），有給付房屋租金給你哥哥？102年度總共給付多少房租給你哥哥？）房屋租賃契約書我知道，房屋租金我有時候有付有時沒付，因我自己也有很多債務要償還。102年度我總共給付多（少）房租我不太清楚，之前講是一個月給付5,000元，整年度計算約有60,000元，但我不是每個月都有給他房租，我有錢就給他，沒有錢就欠著。」是依證人謝木霖之證述，其應非按期繳付租金予謝宏俊。此與證人謝宏俊之證述：「（上述金額，每月都會向謝木霖收取？）他幾乎每個月都會給我，但我有時候不一定會收取到足額．．．．。」相同。證人謝宏俊及謝木霖既均證稱：並非每月均有給付或收取租金，則承租人交予被告之房屋租賃契約書內之房租收款明細欄上每期給付租金之記載即非真正。益徵證人謝木霖與證人謝宏俊間有約定每月租金為10,500元，顯非真正。
⑷縱認證人謝木霖有給付證人謝宏俊租金，則其金額亦應非
126,000元，應係證人謝木霖所指稱之租金5,000元及水電費700元，則102年度證人謝木霖之租金支出應為68,400元（計算式：5,700元×12＝6,8400元）。
8、參加人於102年度之全年收支應為：⑴收入部分：
①參加人所所承租其他土地之收益為9,600元。
②參加人已領取之國民年金47,040元（每月3,920元）。
③參加人之配偶劉滿美102年度基本收入為227,763元（按因
劉滿美無薪資所得，遂依勞動部所公布102年1月至3月之每月基本工資18,780元、102年4月至12月之每月基本工資19,047元計算）。
④參加人之子謝木霖以基本薪資計算之102年度實際收入為2
27,763元（依勞動部所公布102年1月至3月之每月基本工資18,780元、102年4月至12月之每月基本工資19,047元計算）。
⑤參加人一戶103年度全年收益，合計為512,166元。
⑵支出部分①參加人全年之最低生活費用為122,928元。
②參加人全年之健保費用3,954元。
③參加人之配偶劉滿美全年之生活費用為122,928元。
④參加人之配偶劉滿美全年之健保費用3,954元。
⑤參加人之配偶劉滿美全年之農保費用936元。
⑥謝木霖全年之最低生活費用為122,928元。
⑦謝木霖全年之房租為0元。惟如係以證人謝木霖所稱每月
之租金為5,000元及水電費700元，則謝木霖全年之房租應為68,400元。
⑧謝木霖之健保費用為5,608元。
⑨參加人102年度全年必要費用，合計為383,236元。惟如係
以證人謝木霖所稱每月之租金為5,000元及水電費700元，則謝木霖全年必要費用應僅需加計房租68,400元，則參加人謝加來102年度全年必要費用，合計應為451,636元。
⑶參加人全年收益扣除全年必要生活費用後之差額乃為正數
之128,930元（計算式：512,166元－383,236元＝128,930元）。而如係須加計謝木霖之房租68,400元，則參加人全年收益扣除全年必要生活費用後之差額乃為正數60,530元（計算式：512,166元－451,636元＝60,530元）。
（四）參加人全年收益扣除全年必要生活費用後之差額既均為正數，惟被告卻認原告因收回耕地，將致參加人失其家庭生活依據為由，核定不得收回自耕一節，顯屬無據等語，並聲明求為判決：（1）原處分及訴願決定均撤銷。（2）被告應依原告收回耕地申請書之申請，作成准予原告收回系爭土地自耕之行政處分。
三、被告則以：
（一）原告依減租條例第19條第2項規定，為擴大家庭農場經營規模申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，其自耕地之認定，應以出租人所有者為限（內政部79年8月31日台內地字第828311號函）。而所稱「鄰近地段」，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里，審核距離是否超過15公里時，可考量兩地間地形變化、交通路線可及性、交通運輸之便捷性，並衡酌租佃雙方權益後，依個案情形以適當之距離量測工具或方式予以計算最短距離並加以審認之。原告提出申請擴大家庭農場經營規模申請收回自耕，所提供資料符合其規定。惟原告對於該工作手冊所規定的收益審核標準及生活費用審核標準有所質疑，提出2個爭點：
1、原告與參加人間就系爭租約，耕作淨收益15,000元是否納入參加人收益計算（此點原告訴訟代理人於本院105年3月24日行準備程序時，業已陳稱就此不主張，有該筆錄附本院卷第56頁可稽，故以下省略此爭點攻擊防禦之記載）。
2、原告質疑參加人之子謝木霖，並非以與參加人永久共同生活為目的而同居之親屬，是否僅係為增加全年生活費用支出，而意圖於其戶內增加核計生活費用之人口？
（二）被告依據該工作手冊規定，計算出參加人一年（102年）之收益及生活所需如下：
1、收入部分：由承辦人約談參加人訪談筆錄後，並經參加人切結所得之資料計算：
⑴參加人由系爭土地所得收益每年25,000元，每年繳租金10,000元（每年實際收入15,000元）。
⑵參加人由其他承租土地2甲地（20分地），每年所得之收
益560,000元，每年支出550,400元〔（每年實際收入9,600元）未附任何發票或收據，但當事人有附切結書〕。
⑶參加人已年滿65歲，每月領取國民年金3,920元（每年實際收入47,040元）。
⑷參加人之配偶劉滿美無職業只幫農，依規定算基本薪資〔
102年1月至3月18,780元×3＝56,340元，102年4月至12月19,047×9＝171,423元（勞動部102年4月2日勞動2字第1020130620號公告修正發布）〕（每年實際收入227,763元）。
⑸參加人之兒子謝木霖為家電學徒（每年實際收入150,000
元）。依規定如收入沒超過基本薪資，以基本薪資計算。因彰化縣政府辦理本區域之承辦人員多次表示應以實際收入來做計算（有國稅局書面資料為證），因而採納其建議。
⑹綜上各項收入為449,403元。
2、支出部分：由參加人提供各項收據作計算：⑴參加人之支出：最低生活費（年）122,928元（準用衛生福利部）＋健保費3,954元＝126,882元。
⑵劉滿美之支出：最低生活費（年）122,928元（準用衛生福利部）＋健保費3,954元＋農保費936＝127,818元。
⑶謝木霖之支出：最低生活費（年）122,928元（準用衛生
福利部）＋房租12,600元＋健保費5,608元＝254,536元⑷綜上各項支出為509,236元。
3、審核：參加人本人收入71,640元＋其他家屬收入377,763元－年生活費用509,236元－租耕地收入（系爭租約）15,000元＝-74,833元（承租人不足以維持一家生活，核定承人租人續訂租約。）
（三）參加人之兒子謝木霖部分：
1、依據該工作手冊六、辦理程序及作業方法（三）審查5（2）審查標準B、出承租人生活費用審查標準如下：（內政部86年9月5日台內地字第0000000號函）出、承租人之生活費用，以租約期滿前1年（即102年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準（內政部88年10月22日台內地字第0000000號）。又核計出、承租人全年生活費支出時，對於出、承租人為增加全年生活費用支出，意圖於其戶內增加核計生活費人口，不得列入計算（內政部86年12月24日台內地字第0000000號函）。
並應由當事人提供該租約期滿前1年（即102年）年底之戶口名簿（應包含現住人口及非現住人口詳細記事之戶口名簿影本，得以回溯確認102年12月31日該戶之實際人口數），以資佐證同戶情形。
2、行政機關認定民眾是否為該地區之居民，通常以戶籍謄本、戶口名簿及身分證所登載之住址為居所地。而離鄉至大都市就業或就學，於當地租屋而居是為常態，之後於當地買屋、租屋將此地作為長住之居所地，而未將戶籍遷往該地比比皆是。是以是否以永久共同生活為目的而同居，及是否僅係為增加全年生活費用支出，而意圖於其戶內增加核計生活費用之人難以認定，加上個人資料保護法施行後，更加難以查證，被告只能依該工作手冊規定辦理。
3、參加人於104年3月12日至被告作收益情形訪談筆錄，於過程中也多次提醒參加人此訪談筆錄完成後，將由參加人切結，其訪談情形及附繳之相關文件，如有不實將由參加人負起全責。但於訪談中參加人仍告知謝木霖職業為電器學徒，年收入為150,000元。但經原告上網查詢卻為順泰公司負責人等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人未提出書狀，惟於本院準備程序及言詞辯論期日到庭略稱：謝木霖102年度一個月租金約5、6千元，其該年度房屋租金126,000元沒有收據。參加人輔佐人劉滿美稱：該年度7月4日之前謝木霖是作學徒，之後有無成立順泰公司及收入多少，其並不清楚。嗣稱謝木霖雖開公司，但實際上其收入不穩定，原告要強行收回系爭土地，伊雖有意購買，但價格太高無法負擔。輔佐人謝宏政略稱：其雖未與參加人同一戶籍，但毗鄰而居，家裡大部分的事，也都是伊在處理；謝木霖前因肇事而向謝安隆借款50萬元，謝安隆雖有報謝木霖薪資收入15萬元，但該金額全部都作為清償債務之用；謝木霖居住於謝宏政處，要支付房租、停車費、水電瓦斯及分攤伙食費等等，雖有支付租金，但無法給付足額；且謝木霖回家，家人亦常常支助他，又謝木霖開公司的錢，也是家人支借的。
五、上開事實概要欄所述之事實，有系爭租約（本院卷第20頁）、續訂租約申請書（訴願卷第50頁）、收回耕地申請書（同卷第35頁）、原處分（本院卷第19頁）、訴願書（訴願卷第1-3頁）、訴願決定書（本院卷第22-25頁）、原告起訴狀（同卷第4-17頁）附卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：
被告以原處分核准參加人續訂租約，是否合法？原告請求被告應依其申請，作成准予收回系爭土地自耕之行政處分，是否有理由？茲分述如下：。
（一）本件應適用之法令及其說明：
1、按減租條例第19條第1項、第2項規定：「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：
一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」查減租條例係為改善租佃制度，安定農村社會，同時亦為促進農業生產，提高農民所得，奠定國家經濟發展之基礎而制定。為配合國家整體農地改革之措施，該條例於72年12月23日修正時，於該條例第19條增加租約期滿時，地主為擴大家庭農場經營規模，得收回其出租耕地之規定。惟同條例第19條第1項第3款復規定「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，耕地租約期滿時，出租人不得收回自耕」，用以保障仰賴承租耕地農作收入為生活憑藉之佃農之生存權。
2、次按內政部地政司73年10月6日台內地字第262876函訂定之耕地三七五租約清理要點第4點規定：「耕地租約期滿，出租人申請終止租約，而承租人申請繼續承租時，依左列規定處理：．．．（四）出租人無耕地三七五減租條例第19條第1項第1款、第2款情形，而承租人不因出租人收回耕地，失其家庭生活依據，准由出租人收回自耕。」。
3、再按：⑴內政部103年7月28日台內地字第1030216040號函訂之「私
有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊」（下稱工作手冊）六、辦理程序及作業方法（三）審查規定：「（1）處理原則．．．A、出租人申請收回自耕，承租人申請續訂租約之處理：．．．乙、出租人無減租條例第19條第1項第1款、第2款情形，而承租人不因出租收回耕地而失其家庭生活依據者，准由出租人收回自耕。」及（2）審核標準規定：「A、減租條例第19條第1項第2款所稱『出租人所有收益足以維持一家生活者』，係謂租約期滿前（即民國102年）出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額足以支付出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費支出者而言。又同條項第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1年（即民國102年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除承租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。B、出、承租人生活費用審核標準如下：甲：出、承租人生活費用，以租約期滿前1年（即民國102年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準．．．並應由當事人提供該租約期滿前1年（即民國102年）年底之戶口名簿或戶籍謄本．．．，以資佐證同戶情形。乙、生活費用之計算標準，準用衛生福利部（原內政部）、臺北市政府、新北市政府、臺中市政府、臺南市政府及高雄市政府所分別公告之102年度臺灣省、臺北市新北市、臺中市、臺南市及高雄市最低生活費，核計其生活費用（按臺灣省10,244元/月．．．。）。．．．。丙、審核出、承租人生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支出費用：I、其本人及配偶與同一戶內之直系血親租用房屋有證明者，另得計算其每戶房租支出（內政部89年2月18日台內地字第0000000號）。Ⅱ、得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計。）Ⅲ、得加計損失支出（如地震、風災、旱災、火災等損失，須檢附稽徵機關如國稅局分局、稽徵所當時調查核發之災害損失證明文件，但有接受救濟金部分不得加計。）．．．丁、勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計。C、出、承租人收益審核標準如下：甲、出、承租人之收益，以租約期滿前1年（即民國102年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得額為準。並應由當事人提供該租約期滿前1年（即民國102年）年底之戶口名簿或戶籍謄本．．．，以資佐證同戶情形。乙、審核出、承租人收益資料，如無具體之證據資料可資參考時．．．出、承租人本人及其配偶或其同一戶內直系血親如無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以勞動部（原行政院勞工委員會）最近1次公布之基本工資新臺幣19,047元/月（註：．．．000年0月0日生效；至於3月31日以前之基本工資為新臺幣18,780元/月）核計基本收入。至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5條之3規定，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情形之一者：Ι、25歲以下仍在國內就讀空中大學、高級中等以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外之學校，致不能工作（應檢具相關在學證明資料）。．．．。E、減租條例第19條第1項第1款訴願人能自任耕作之認定，得由申請人自行切結為之．．．。G、查核出、承租人收益，必要時得實地訪談，並作成收益訪談筆錄。H、審核出、承租人收益、支出之各種資料，鄉（鎮、市、區）公所應彙整填載於『102年全年收支明細表』計算收支相減後之數據，俾利審認。該數據如為正數，表示足以維持一家生活；如為負數，表示不足維持一家生活。」。
⑵查上開工作手冊係耕地租佃主管機關內政部基於其權責，
為利下級行政機關執行減租條例第19條規定，所訂定用以作為認定事實之行政規則，鄉（鎮、市、區）公所於處理相關案件時，自得予以援用。惟認定出租人為擴大家庭農場經營規模收回耕地，是否致承租人失其家庭生活依據，有關承租人之收益，應以租約期滿前1年承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。是主管機關審核承租人家庭之收支情形，除得以處理工作手冊所定計算標準核計外，於有具體之證據可資認定時，得以證據所認定之事實核實從事，而所應扣除之「全年生活費用」當以維持家庭生活所必要者為限，方合減租條例第19條規定之意旨。又認定事實所憑之證據，並不以直接證據為限，採用間接證據時，必其所成立之證據，在直接關係上，雖僅足以證明他項事實，但由此他項事實，本於推理之作用足以證明待證事實者而言。
4、又按所謂「家」，依民法第1122條規定，係以永久共同生活為目的而同居之親屬團體；至所謂「戶」，參諸戶籍法第3條：「（第1項）戶籍登記，以戶為單位。（第2項）在一家，或同一處所同一主管人之下共同生活，或經營共同事業者為1戶，以家長或主管人為戶長；單獨生活者，得為一戶並為戶長。（第3項）一人同時不得有兩戶籍。」規定，可知於戶籍法「戶」之意涵與民法所稱之「家」，並非完全相同，即於戶籍登記是否屬同一戶，固得作為認定是否以永久共同生活為目的而同居一「家」之參考，但尚非於戶籍法上之同一戶者即當然屬民法所稱之同一「家」，或非同一戶籍者即當然非屬民法所稱之同一「家」。減租條例第19條第1項第3款規定，以出租人因收回耕地，是否致承租人失其家庭生活依據為要件，故此一要件之是否該當，自應以承租人「一家」，即與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍（最高行政法院103年度判字第623號判決意旨參照）。
（二）經查，原告蔡黃閃與蔡文娟為母女關係（訴願卷第38、41-42頁之身分證及戶籍謄本參照），原告蔡文娟主張其所有之自耕地坐落彰化縣○○鄉○○段○○○○號土地（下稱自耕土地，面積5862平方公尺，其權利範圍為160/800，訴願卷第49頁之土地所有權狀參照），系爭土地與自耕土地之距離未超過15公里（同卷第43-48頁之地圖參照），原告以擴大家庭農場經營規模為由，以前揭申請書（同卷第35頁）向被告申請收回系爭土地，並出具「自任耕作切結書」（訴願卷第37頁）為證。如前所述，若本件參加人符合減租條例第19條第1項第3款規定「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」，依同條第1項規定，原告即不能收回系爭土地，此即為本件爭點之核心，茲論述如下：
1、關於謝木霖是否為參加人之家庭成員部分：⑴原告主張謝木霖雖設籍於上址，但102年間其租屋並居住
於新北市○○區○○路○段00巷0○0號3樓，故其並非以永久共同生活為目的，而與參加人同居之親屬云云。
⑵惟按民法第1122條有關家之定義，係著重家長與家屬間以
永久共同生活之意思而成立家庭組織，縱共同生活之直系血親家屬因學業、兵役、工作或其他事由，而暫時離家在外生活，惟如無由家分離之意思，亦難僅憑其離家在外之情事，而否認其為家庭成員之身分。
⑶依參加人戶籍謄本（現戶全戶）所載，該戶籍於彰化縣○
○鎮○○里○○鄰○○街○○○號，其戶長為參加人配偶劉滿美、家屬有夫即參加人，及其肆子謝木霖等，全戶共3人（訴願卷第55頁）。
⑷查謝木霖係00年0月00日出生，於102年間其為29歲，依上
開戶籍謄本所載，其父母親配偶欄內分別記載對方之姓名，但謝木霖部分則無配偶欄之記載，可見其當時尚未結婚，而無配偶。102年間謝木霖雖在臺北地區從事餐飲設備工作，並向其二哥謝宏俊租屋而居住於新北市○○區○○路○段00巷0○0號3樓，因工作忙碌（有工作就馬上去做），所以較少回彰化老家。且謝木霖前因駕車肇事，向證人謝安隆（鼎曜公司負責人）借款50萬元，並以工作抵債。謝木霖回彰化老家時，常常受其兄謝宏政（與參加人毗鄰而居並打理參加人一家之家計者）出資幫助等情，業據證人謝木霖、謝宏俊、謝安隆及參加人輔佐人謝宏政，分別於本件準備程序及言詞辯論時證述明確，並互核相符（本院卷第64-66、82、86、122-123頁之筆錄參照）。由上可知，謝木霖於102年間確因工作關係，暫時離家在外生活，且因工作忙碌，偶而回老家，亦常受其兄長經濟資助，當時其與原生家庭成員互動密切，並無由家分離之意思，揆諸前揭規定及說明，自難以其暫時在外工作並租屋居住，即將之摒除於參加人家庭成員之外。則被告據以認定謝木霖為與參加人同居一戶之直系血親，揆諸前揭規定及說明，核無違誤。是原告主張：謝木霖不應計入參加人之家庭成員云云，顯有誤解，不足採取。
2、關於參加人102年度家庭收入部分：⑴參加人係00年出生（訴願卷第55頁之戶籍謄本參照），於
102年度已年滿65歲，依上開工作手冊規定，應認定其無工作能力。次依102年度綜合所得稅各類所得資料清單所載，當年度參加人並無所得（同卷第56頁），惟其該年度領有國民年金47,040元（3,920元/月×12個月＝47,040元，同卷第69頁訪談紀錄參照）。再者，其承租系爭土地收益每年25,000元，每年繳租金10,000元（每年實際收入15,000元，同卷第68頁訪談紀錄參照）。又其他耕地年淨收益9,600元（每年所得收益為560,000元－每年支出550,400元＝9,600元，同卷第68、76-78頁之訪談紀錄、切結書及計算書參照），故參加人當年度合計收入為71,640元（47,040元＋15,000元＋9,600元＝71,640元）。
⑵參加人配偶劉滿美，係00年出生（訴願卷第55頁之戶籍謄
本參照），於102年度未年滿65歲，依上開工作手冊規定，應認定其為有工作能力之人。次依102年度綜合所得稅各類所得資料清單所載，其於102年度查無所得（同卷第59頁參照），又其職業家管及幫農（同卷第67頁之明細表參照），係屬無固定職業或無固定收入之人，依上開工作手冊規定，應以法定基本工資核計全年所得227,763元（102年1月至3月法定基本工資18,780元×3個月＝56,340元，102年4月至12月法定基本工資19,047元×9個月＝171,423元，56,340元＋171,423元＝227,763元）。
⑶有關參加人之子謝木霖該年度收入部分：
①依102年度綜合所得稅各類所得資料清單（訴願卷61頁）
所載，謝木霖該年度有取自鼎曜公司之薪資所得150,000元。兩造及參加人就謝木霖該年度收入金額若干，存有爭議，原告主張謝木霖該年度所得至少應以基本薪資計算，即227,763元。
②如前所述，謝木霖係00年出生，於102年間其為29歲，依工作手冊規定，其屬有工作能力而須計算所得之人。
③次依上開各類所得資料清單所載，謝木霖該年度有取自鼎
曜公司之薪資所得150,000元，謝木霖於本院準備程序時雖證稱：其收入沒有這麼多，但因其賺的錢本來就不用繳稅，鼎曜公司要伊作人頭，這樣該公司就可以減少繳稅（本院卷第64、67頁參照）。然查，謝木霖於102年度確有在鼎曜公司打工，當時跑單件工資每件600元，若工作一天，則其工資為1,800元，業據其於本院準備程序時證述明確（同卷第65頁之筆錄參照）。次查，謝木霖前因駕車肇事，向鼎曜公司負責人謝安隆借款50萬元，102年度以工作抵債，當年度核算結果，謝木霖工作所得約150,000元，故鼎曜公司負責人謝安隆即以該金額計算其當年度薪資所得等情，業據謝木霖、謝安隆及謝宏政分別證述在卷（本院卷第84-85、86、122頁之準備程序及言詞辯論筆錄參照照），且互核相符，應堪採信。
④再查，謝木霖於102年間，除於鼎曜公司打工外，該年度5
月前並在振發商號工作，5月之後，亦有於千石冷凍、延展餐飲設備等公司行號打工，其工資同於鼎曜公司（本院卷第65頁之準備程序筆錄參照）。此外，當年度7月4日起，其向友人週轉，自行開設順泰公司，惟收入不豐，且不穩定，故無法陳報該年度下半年之所得（同卷第64頁之準備程序筆錄參照）。
⑤由上可知，謝木霖於102年度1月至7月3日期間有薪資所得
150,000元，雖其下半年度之所得若干無法證明，揆諸前揭工作手冊規定，就該年度整體觀之，其屬無固定職業或無固定收入之人，應以勞動部公布102年1月至3月之每月基本工資18,780元、102年4月至12月之每月基本工資19,047元計算，故其該年度之所得應認定為227,763元（102年1月至3月法定基本工資18,780元×3個月＝56,340元，102年4月至12月法定基本工資19,047元×9個月＝171,423元，56,340元＋171,423元＝227,763元）。是被告及參加人主張：謝木霖102年度之所得為150,000元云云，顯有誤解，不能採取。
⑥綜上可知，參加人當年度之家庭所得共為527,166元（71,640元＋227,763元＋227,763元＝527,166元）。
3、關於參加人102年度家庭支出部分：⑴依上開戶籍謄本所載，參加人戶籍地為彰化縣，依工作手
冊規定，其生活費用之計算標準，係準用臺灣省公告之102年度最低生活費標準，其當年度之生活費用為122,928元（10,244元×12月）。又參加人該年度全民健康保險費用3,954元（原處分卷第63頁，彰化縣北斗鎮農會出具103年度保險費繳納證明單參照。從衛生福利部中央健康保險署全球資訊網資料即可得知：000年0月0日生效實施之第6類地區人口適用保險費用，其保險費迄今並未變更，參加人雖提出103年度之健康保險費證明，但據此可以得知其102年度支出相同之保險費），故參加人個人部分其全年度生活費用合計126,882元。
⑵次依上開戶籍謄本所載，參加人配偶劉滿美戶籍地亦為彰
化縣，依工作手冊規定，其生活費用之計算標準，係準用臺灣省公告之102年度最低生活費標準，其當年度之生活費用為122,928元（10,244元×12月）。又按農民健康保險條例第6條第1項前段規定：「農民除應參加或已參加軍人保險、公教人員保險或勞工保險者外，應參加本保險為被保險人。」故農民健康保險為強制性社會保險，其性質與勞工保險之支出費用性質相同，均屬生活必要之支出。依彰化縣北斗鎮農會出具保險費繳納證明單所示，參加人配偶劉滿美支出103年度全民健康保險費用3,954元，如前所述，據此可以得知其102年度支出相同之保險費。又其103年度農民健康保險費用936元（訴願卷第64頁，彰化縣北斗鎮農會出具保險費繳納證明單參照。另依勞動部分勞工保險局全球資訊網資料可知得知：84年3月1日全民健康保險開辦後，醫療給付移撥中央健康保險局辦理，農民保險保險費率改為2.55%，迄今尚未調整，故參加人配偶劉滿美雖提出103年度農民保險費用收據，但據此可以得知其102年度支出相同之保險費）。故參加人配偶劉滿美當年度生活費用合計為127,818元（122,928元＋3,954元＋936元＝127,818元）。
⑶參加人之子謝木霖支出部分：
①依上開戶籍謄本所載，參加人之子謝木霖之戶籍地亦為彰
化縣，依工作手冊規定，其生活費用之計算標準，係準用臺灣省公告之102年度最低生活費標準，其當年度之生活費用為122,928元（10,244元×12月）。②又其102年度全民健康保險費用5,608元（訴願卷第65-66
頁，其中有1筆為101年12月份之健保費256元，非屬系爭年度，扣除後之餘額為5,608元）。
③依上開工作手冊有關出租人及承租人生活費用審核標準規
定可知，原則上以租約期滿前1年，出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準，若渠等係設籍於臺灣省者，每人每月生活費用為10,244元，此係個人營生之基本生活費用，業已包括全部日常生活開支，但因無屋者租屋為其必要棲身之所，醫藥及生育費支出為身體健康及生命傳承不可或缺，地震等災害為不可預期並影響人民生存之損失，如其有規定之單據證明者，例外准予加計為其生活費用。既言例外，故應以此列舉者為限，其餘之生活費用即歸入上開原則之範圍（即設籍於臺灣省者，每人每月生活費用為10,244元），不得再例外增列。查參加人前雖提出其子謝木霖102年度之房屋租賃契約書，內載謝木霖向其兄謝宏俊承租新北市○○區○○路○段00巷0○0號3樓套房1間，每月租金10,500元（電燈費、自來水、第4台及網路費用內含），謝木霖於102年1月1日、3月1日、5月2日、7月1日、9月3日及11月1日各給付其兄謝宏俊房租各21,000元（訴願卷第70-74頁參照）。惟謝木霖於本院105年4月6日準備程序證稱：當時其與謝宏俊言明一個月給付5,000元房租，102年度共給付60,000元，但房租不包括水電費，其每月要支付水電費約700元（本院卷第63-66頁該筆錄參照）。嗣謝宏俊於本院105年5月19日準備程序證稱：102年間謝木霖係承租雅房，月租5,000元，當初他有購買車輛是伊幫他繳交停車費，這部分伊跟他收一個月4,000元，故房租加上停車費及水電瓦斯每月酌收10,500元，停車位是民營停車場的停車位（本院卷第8頁該筆錄參照）。且謝木霖於同日到場證稱對於謝宏俊上開證言無意見（同卷第86頁該筆錄參照）。由上可知，謝木霖102年度向其兄謝宏俊承租上開房屋，每月租金為5,700元（其中700元為水電費），此外，謝木霖給付之民營停車場停車費用4,000元，係屬謝宏俊代收代付服務性質，非屬房租之一部分，況謝木霖於新北市租屋居住，應可搭乘大眾交通工具，每月停車費4,000元顯非其生活必要之支出費用，揆諸前揭規定及說明，關於謝木霖每月停車費用4,000元部分，不得加計，而不應列入其生活費用。故謝木霖當年度之房屋租金支出總計為68,400元（5,700元×12＝6,8400元）。
④參加人之子謝木霖當年度生活費用合計為196,936元（122,928元＋5,608元＋68,400元＝196,936元）。
⑷綜上，參加人一家102年度生活費用合計為451,636元（126,882元＋127,818元＋196,936元＝451,636元）。
4、由上觀之，參加人102年度全家全年收益合計為527,166元，扣除其全家全年必要生活費用451,636元，其差額為正數75,530元（527,166元－451,636元＝75,530元）。而本件被告以參加人全年收支相抵後為負數（即－74,833元），有減租條例第19條第1項第3款規定之適用，而為原處分駁回原告本件申請，並作成核定參加人續訂租約6年之處分，自有違誤。
六、綜上所述，被告原處分駁回原告之申請，並作成核定參加人續訂租約6年之處分，自有違誤。訴願決定未予糾正，亦有不合。原告執此指摘，訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由。然因被告就原告請求收回系爭土地之申請案件，尚未為實質審查，基於權力分立原則，自應由被告本於主管機關為首次審查決定，本院無從替代其行使行政權為處分。故原告所提起之課予義務訴訟，尚未達全部有理由之程度，依行政訴訟法第200條第4款規定，應判命被告依本判決之法律見解對於原告作成決定，其餘部分，不應准許，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第200條第4款、第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 6 月 29 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良法 官 詹 日 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 6 月 29 日
書記官 詹 靜 宜