臺中高等行政法院判決
105年度訴字第102號105年7月27日辯論終結原 告 吳明福
吳順發被 告 雲林縣北港鎮公所代 表 人 張勝智訴訟代理人 吳聰億 律師
參 加 人 蔡旺倉
蔡宗恩共同輔佐人 涂梅蘭上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服中華民國104年12月25日雲林縣政府府行法一字第1042901640號訴願決定，向臺灣雲林地方法院提起行政訴訟，經該院以105年度簡字第7號裁定移送本院審理，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序部分：本件起訴時，原告僅有吳明福（見臺灣雲林地方法院105年度簡字第7號卷宗第11頁），嗣於民國105年6月16日本院行準備程序時，追加吳順發為原告（見本院卷第143頁）；又本件原告起訴時，其訴之聲明為：「訴願決定及原處分均撤銷」（見臺灣雲林地方法院105年度簡字第7號卷宗第11頁），嗣於本院上開準備程序時，原告追加訴之聲明二，即「被告應依原告104年1月6日之續訂租約申請，就雲林縣○○鎮○○段○○○○○號面積1910.35平方公尺作成准予續租之行政處分」（見本院卷第144頁）。被告同意原告上開訴之追加（見本院卷第144頁），本院亦認原告上開訴之追加，依行政訴訟法第111條第1項但書規定為適當，應予准許。
二、事實概要：緣原告吳順發、吳明福2人共同承租坐落雲林縣○○鎮○○段○○○○○號耕地（面積1910.35平方公尺，下稱系爭耕地），與參加人（出租人）即系爭耕地所有人蔡旺倉、蔡宗恩，訂有雲林縣私有耕地租約（租約字號：北鎮租字第16【173-1】號，下稱系爭租約），該租約已於103年12月31日期滿，原告於104年1月6日以港鎮字第19號私有耕地租約期滿續訂租約申請書（下稱續訂租約申請書），共同申請續訂租約，參加人同時以擴大家庭農場經營規模為由，於104年1月5日以港鎮字第001號私有耕地租約期滿收回耕地申請書（下稱收回耕地申請書），主張收回系爭耕地自耕，經被告認定參加人符合耕地三七五減租條例（以下稱減租條例）第19條第2項規定，乃以104年9月9日港鎮民字第1040013677號函（下稱被告104年9月9日函），准由參加人依減租條例第17條第2項第1款及第2款規定，於文到後20日內補償原告後收回自耕，參加人已於104年9月11日以南陽郵局存證信函000014號（含郵政匯票）寄存送達，補償原告改良土地費用（電錶及水井）每人新臺幣（下同）2萬元，原告拒收該補償金於104年9月15日郵寄退還，參加人向法院提存後，被告以104年10月16日港鎮民字第1040015864號函（下稱原處分），准由參加人收回自耕。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
（一）按減租條例第17條第2項規定：「依前項第5款規定，終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：一、承租人改良土地所支付之費用。但以未失效能部分之價值為限。二、尚未收穫農作物之價額。三、終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額三分之一。」。
（二）參加人以104年9月11日存證信函，僅補償原告各2萬元（水井1個與電錶），未依上開減租條例第17條第2項規定，補償原告終止租約當期公告土地現值減除系爭耕地土地增值稅後餘額三分之一，且未補償其水井遷移費用，被告竟以參加人合於減租條例第19條第2項規定，以原處分准由參加人依減租條例17條第2項第1款、第2款規定補償承租人後收回自耕，已違反減租條例第17條第2項第3款規定，自構成裁量權濫用之違法等語，並聲明求為判決：⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵被告應依原告吳明福、吳順發104年1月6日之續訂租約申請，就系爭耕地作成准予續租之行政處分。
四、被告則略以：
（一）按「出租人收回系爭土地，依減租條例第19條第3項及司法院釋字第580號解釋，雖仍應準用同條例第17條第2項第1款及第2款補償『承租人改良土地所支付之費用（但以未失效能部分之價值為限）』及『尚未收穫農作物之價額』，惟按『耕地三七五減租條例第17條第2項規定之補償，與同條第1項第5款所規定之終止租約收回耕地，並非立於互為對待給付之關係，自不發生同時履行抗辯問題。』最高法院著有83年台上字第2400號判例可稽。則在契約期滿後，租賃關係既已消滅，其另行規定出租人補償承租人改良土地所支付之費用及尚未收穫農作物價額之義務，核僅在衡平租佃雙方私法上之權利義務關係，並非令出租人負擔承租人之生活照顧義務，使之成為出租人收回耕地之限制，變成反向牴觸鼓勵擴大家庭農場經營規模及促進農業現代化之立法目的。故在出租人期前終止租約之情形下，出租人依減租條例第17條第2項規定補償承租人之義務與同條第1項第5款所規定之終止租約收回耕地，既非立於互為對待給付之關係，而不發生同時履行抗辯問題，則本於同一法理，出租人於租約期滿後，其應依減租條例第19條第3項準用同條例第17條第1項第1款及第2款補償承租人之義務，自與出租人依同條例第19條第2項擴大家庭農場經營規模收回耕地，非立於互為對待給付之關係，自亦不生同時履行抗辯之問題。」（高雄高等行政法院98年度訴字第657號判決參照）。
（二）是租佃雙方對於補償金額有所爭執，乃其雙方所生之私法爭議，應循民事訴訟途徑解決，被告並無介入決定權限，亦非系爭耕地收回與否應審酌之要件。本件原告爭執參加人補償金額不足或不實，均不影響被告原處分核准參加人收回系爭耕地之合法性。
（三）又系爭耕地上之農作物，被告104年9月9日函通知參加人補償原告前，原告已收割並收獲完成，目前系爭耕地上之農作物，係參加人提存補償金額後，原告始為種植，故參加人沒有補償之義務等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、參加人略以：
（一）補償尚未收穫農作物之價額：參加人之輔佐人於104年9月11日到系爭耕地現場查看，當時該地上並未種植農作物，被告承辦人員表示系爭耕地既未種植農作物，即無尚未收穫農作物之價額要補償，故不須補償予原告。又原告於104年9月19日在系爭耕地種植花生，是不想返還系爭耕地，並想要補償，於法不合。另參加人於104年9月21日存證信函已明確表示，於收到被告104年9月9日函時，當時系爭耕地上有種植農作物，才有尚未收穫農作物之價額要補償。
（二）系爭耕地並未填土：依參加人104年9月11日及9月21日存證信函所附2張照片（即原告在系爭耕地竊佔種稻的相片），可知系爭耕地（1360地號）至1360-5地號土地共6個地號，農地上的土都一樣低，比水溝低。系爭耕地的右邊1659地號土地，種芭樂，四邊有用水泥磚塊加高2尺多填土，比水溝路面都高。1361地號土地也加高填土，農地四邊沒有用水泥磚塊加高。而填土經一場大雨就完了，故系爭耕地沒有填土。
（三）依減租條例第13條規定，承租人於系爭耕地之特別改良事項及費用數額，應以書面通知參加人（出租人），惟參加人並未收到任何通知書。
（四）依被告104年9月9日函：「主旨．．．說明．．．三、補償項目：（一）承租人改良土地所支付之費用，但以未失效能部分之價值為限。（二）尚未收穫農作物之價額．．．。」此係全國一致的規定，但原告要求參加人給付其系爭耕地當期公告土地現值，減除土地增值稅後，餘額之半數、或6成與4成對分、或至少分3成，均無法律依據。
（五）系爭耕地上之電錶、水井，原告不願意過戶給參加人，參加人就無法使用，已無效能，因此不須補償之。
六、上開事實概要欄所述之事實，有土地登記謄本、地籍圖謄本（本院卷第150-153頁）、系爭租約（訴願卷第20頁）、收回耕地申請書（同卷第30-31頁）、續訂租約申請書（同卷第34頁）、被告104年9月9日函（同卷第67頁）、南陽郵局存證信函000014號（同卷第26至27頁）、郵政匯票（同卷第25頁背面）、臺灣雲林地方法院提存所104年度存字第333號、第334號提存書（同卷第73、74頁）、原處分（同卷第88頁）、訴願書（同卷第17-19頁）、訴願決定書（同卷第4-8頁）、原告起訴狀（臺灣雲林地方法院105年度簡字第7號卷宗第11-15頁）可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：被告原處分依減租條例第19條第2項規定，准由參加人收回系爭耕地自耕，是否合法？茲論述如下：
（一）本院按：
1、減租條例第19條第1項至第3項規定：「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。（第3項）出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人。」。
2、次按同條例第17條規定：「（第1項）耕地租約在租佃期限未屆滿前，非有左列情形之一不得終止：．．．五、經依法編定或變更為非耕地使用時。（第2項）依前項第5款規定，終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：一、承租人改良土地所支付之費用。但以未失效能部分之價值為限。二、尚未收穫農作物之價額。
三、終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額三分之一。」。
3、又同條例第13條規定：「（第1項）承租人對於承租耕地之特別改良得自由為之，其特別改良事項及用費數額，應以書面通知出租人，並於租佃契約終止返還耕地時，由出租人償還之。但以未失效能部分之價值為限。（第2項）前項所稱之耕地特別改良，係指於保持耕地原有性質及效能外，以增加勞力資本之結果，致增加耕地生產力或耕作便利者。」。
（二）本件參加人所有系爭耕地出租予原告，租約於103年12月31日租期屆滿（見訴願卷第20頁），參加人以擴大家庭農場經營規模為由，並出具出租人自任耕作切結書，以104年1月5日收回耕地申請書（見同卷第32、65-66頁），申請收回與其自耕地（參加人蔡旺倉所○○○鎮○○○段○○○○號農地，和參加人蔡宗恩所○○○鎮○○○段○○○○號農地，與系爭耕地距離均為350公尺，見同卷第22-23、33-34頁，地圖及所有權狀）同一或鄰近地段內之系爭耕地。原告雖以續訂租約申請書（同卷第34頁）申請續訂租約，惟經被告審核結果，原告全家102年度收入大於支出，並無參加人收回系爭耕地，致原告失其家庭生活依據之情形（見本院卷第55-65、69-79頁之102年全年收支明細表、生活費用明細表、綜合所得稅各類所得資料清單、農民健康保險費、全民健康保險費繳納證明單、訪談筆錄及戶籍謄本等），被告乃以104年8月21日港鎮民字第1040011877號函報請雲林縣政府核備，經雲林縣政府104年8月26日府地權二字第1040122296號函審核結果，本件參加人合於減租條例第19條第2項規定，准由參加人依同條例第17條第2項第1款、第2款規定補償原告後收回自耕（訴願卷第64頁）。被告再以104年9月9日函知原告及參加人審核結果，並請參加人於文到20日內，補償原告改良土地所支付之費用及尚未收穫農作物之價額，並將補償原告證明文件，檢送被告據以辦理終止租約。如參加人未於期限內依法補償原告，被告得准由原告續訂租約（同卷第67頁）。參加人以104年9月11日北港南陽郵局存證信函（存證號碼000014），附2張郵政匯票（匯票號碼：0000000000-0、0000000000-0，匯票金額各2萬元）寄予原告，補償原告改良土地費用，惟遭原告拒收退還參加人（見本院卷第95-97、100-101頁之存證信函、郵政匯票及退回郵件信封）。
參加人遂將補償原告有關電錶與水井等改良費用每人2萬元共計4萬元，於104年9月18日以臺灣雲林地方法院提存所104年度存字第333號、第334號提存書（各提存2萬元），提存於該提存所（同卷第102-103頁）。嗣被告以104年9月30日港鎮民字第1040015026號函，向雲林縣政府檢陳參加人以擴大農場經營規模申請收回自耕終止租約審核書及上開存證信函與提存書（同卷第120-122頁），經雲林縣政府以104年10月6日府地權二字第1040137351號函予以備查（同卷第123頁），被告原處分遂以參加人合於減租條例第19條第2項規定，准由參加人收回自耕（同卷第125頁），揆諸前揭法律規定，依法核無不合。
（三）原告雖以前揭情詞以資爭議，然查：
1、依72年12月23日增訂之減租條例第19條第3項規定，耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭農場經營規模、提升土地利用效率而收回耕地時，準用同條例第17條第2項第3款之規定，雖應以終止租約當期土地公告現值扣除土地增值稅餘額後之3分之1補償承租人。
2、惟93年7月9日司法院釋字第580號解釋略以：「．．．72年12月23日增訂之耕地三七五減租條例第19條第3項規定，耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭農場經營規模、提升土地利用效率而收回耕地時，準用同條例第17條第2項第3款之規定，應以終止租約當期土地公告現值扣除土地增值稅餘額後之3分之1補償承租人。惟契約期滿後，租賃關係既已消滅，如另行課予出租人補償承租人之義務，自屬增加耕地所有權人不必要之負擔，形同設置出租人收回耕地之障礙，與鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的顯有牴觸。．．．是上開規定準用同條例第17條第2項第3款部分，以補償承租人作為收回耕地之附加條件，不當限制耕地出租人之財產權，難謂無悖於憲法第146條與憲法增修條文第10條第1項發展農業之意旨，且與憲法第23條比例原則及第15條保障人民財產權之規定不符，應自本解釋公布日起，至遲於屆滿2年時，失其效力。．．．。」。
3、由上可見，耕地租約期滿出租人為擴大家庭農場經營規模而收回耕地時，減租條例第19條第3項規定準用同條例第17條第2項第3款部分，已因司法院釋字第580號解釋公布日起屆滿2年而失其效力（即自95年7月9日起失其效力）。
是減租條例第19條第3項規定準用同條例第17條第2項第1款、第2款之結果，出租人應給予承租人之補償僅為：⑴承租人改良土地所支付費用，惟以未失效能部分之價值為限；⑵以及尚未收穫農作物之價額。
4、本件原告主張：參加人未依減租條例第17條第2項第3款規定，補償其終止租約當期公告土地現值減除系爭耕地土地增值稅後餘額三分之一云云，核其主張雖與減租條例第19條第3項規定準用同條例第17條第2項第3款規定相符，惟該準用規定已自95年7月9日起失其效力，原告依法即無據此主張參加人應補償其終止租約當期公告土地現值減除系爭耕地土地增值稅後餘額三分之一之權利，已甚明確。故其主張被告原處分構成裁量權濫用云云，顯有誤解，不足採取。
5、又查被告104年9月9日函通知原告及參加人本件審核結果後，參加人旋以104年9月11日北港南陽郵局存證信函，檢附2張金額各2萬元郵政匯票，補償原告改良土地費用（即電錶及水井之補償），惟遭原告拒收退還參加人。嗣參加人已於104年9月18日將該補償金額向法院提存，並向被告陳報，經被告報請雲林縣政府備查後，被告原處分以參加人合於減租條例第19條第2項規定，准由參加人收回自耕，已如前述。再者，被告104年9月9日函知原告及參加人之後，參加人之輔佐人於104年9月11日到系爭耕地現場查看，當時該地上已無種植農作物乙節，除如前述外，復據參加人陳述在卷，並為原告所不爭執。由此可見，於104年9月9日經被告完成本件審核時，原告於系爭耕地上已無種植農作物，參加人即無補償原告「尚未收穫農作物之價額」之義務。此外，原告復未舉證證明其於系爭耕地上，尚有何「支出費用改良土地，且未失其效能」而應予補償者，則被告原處分依減租條例第19條第2項規定，准由參加人收回系爭耕地自耕，依法自屬有據。
6、另按收回系爭耕地，依減租條例第19條第3項及司法院釋字第580號解釋，如準用同條例第17條第2項第1款及第2款而有應補償「承租人改良土地所支付之費用（但以未失效能部分之價值為限）」及「尚未收穫農作物之價額」之情事者，因減租條例第17條第2項規定之補償，與同條第1項第5款所規定之終止租約收回耕地，並非立於互為對待給付之關係，不發生同時履行抗辯問題（最高法院83年台上字第2400號判例參照）。故契約期滿後，租賃關係既已消滅，其另行規定出租人補償承租人改良土地所支付之費用及尚未收穫農作物價額之義務，核僅在衡平租佃雙方私法上之權利義務關係，並非令出租人負擔承租人之生活照顧義務，使之成為出租人收回耕地之限制，反而牴觸鼓勵擴大家庭農場經營規模及促進農業現代化之立法目的。故在出租人期前終止租約之情形下，出租人依減租條例第17條第2項規定補償承租人之義務與同條第1項第5款所規定之終止租約收回耕地，尚非立於互為對待給付之關係，自不生同時履行抗辯問題，則本於同一法理，出租人於租約期滿後，其應依減租條例第19條第3項準用同條例第17條第1項第1款及第2款補償承租人之義務，自與出租人依同條例第19條第2項擴大家庭農場經營規模收回耕地，亦非立於互為對待給付之關係，自不生同時履行抗辯問題。亦非得資為拒絕出租人收回系爭耕地之理由。承租人如認出租人應給予減租條例第17條第2項第1款及第2款之補償，乃其雙方所生之私法爭議，應循民事訴訟途徑解決，行政機關並無介入決定權限，亦非出租人可否收回耕地之要件（最高行政法院101年度判字第1102號、103年度判字第38號判決意旨參照）。是本件原告另主張參加人尚未補償其水井遷移費用，及參加人主張原告應賠償其系爭耕地損失共57,297元，並應將上開電錶及水井過戶給參加人部分（本院卷第194-195、220頁），均屬其雙方所生之私法爭議，應循民事訴訟途徑解決，被告並無介入決定權限，亦非參加人可否收回耕地之要件，核與本件原處分可否准許參加人收回系爭耕地之要件無涉，附此說明。
七、綜上所述，原告主張均非可採，本件原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，並請求被告應依其104年1月6日申請作成准予續租之處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，故參加人請求本院發函向臺灣雲林地方法院檢察署調取相關刑事筆錄等（本院卷第192頁），已無必要；且兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 105 年 8 月 17 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良法 官 詹 日 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 8 月 17 日
書記官 詹 靜 宜