臺中高等行政法院判決
105年度訴字第105號105年6月29日辯論終結原 告 廖天佑訴訟代理人 吳榮昌 律師複代理人 洪柏鑫 律師被 告 臺中市政府代 表 人 林佳龍訴訟代理人 楊榮富 律師上列當事人間區段徵收領回抵價地事件，原告不服中華民國105年1月27日內政部台內訴字第1040086328號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
（一）緣改制前臺中市政府（嗣因臺中縣市合併改制為直轄市臺中市而併入臺中市，下稱被告）為辦理「臺中市水湳機場原址區段徵收北側及南側等2區段徵收案」（下○○○區段徵收案），於其民國99年6月14日區段徵收委員會99年度第2次會議決議：抵價地總面積擬定為徵收總面積40%，經內政部99年8月5日內授中辦地字第0990725133號函（以下各機關文件出現2次以上者，均以各該機關該年月日文件簡稱之）核定區段徵收開發範圍，並以99年9月16日內授中辦地字第0990725448號函核定系爭區段徵收案抵價地總面積占徵收總面積為40%。嗣被告於99年12月間擬具「臺中市水湳機場原址南側區段徵收計畫書」（下○○○區段徵收計畫書），報經內政部100年2月25日內授中辦地字第1000041378號函准予徵收臺中市○○區○○○段○○○○○○○號等113筆私有土地，合計面積6.2926公頃，並一併徵收範圍內公、私有土地上之私有土地改良物。被告據以100年4月7日府授地區二字第1000060666號公告之公告事項十記載：「本區段徵收抵價地總面積為徵收私有土地面積百分之40，被徵收土地所有權人應領回抵價地之面積，按其申請發給抵價地補償地價與區段徵收補償總地價總額之比例計算其應領之權利價值，並以該抵價地之單位地價折算之。」公告期間自100年4月8日起至5月9日止，並於101年11月17日舉辦抵價地抽籤配地作業說明會。
（二）嗣原告於104年10月1日提出「行政申請書」，主張有行政程序法第128條第1項第2款所稱之新事實，請求被告將99年12月系爭區段徵收計畫書抵價地比例40%重新報內政部核定為50%。經被告以104年10月19日府授地區二字第1040222241號函（下稱原處分）復原告略以：「．．．說明：
．．．二、查旨揭區段徵收案抵價地發還比例，前經內政部99年9月16日內授中辦地字第0990725448號函，核定抵價地總面積佔徵收總面積40%，復以該部100年2月25日內授中辦地字第1000041378號函核准區段徵收，本府遂以100年4月7日府授地區二字第1000060666號公告區段徵收，並以100年4月7日府授地區二字第10000606661號函通知臺端本案徵收範圍、原因及抵價地比例等相關事項有案。另查臺端於公告期間內並無檢具相關證明文件以書面向本府提出異議，合先敘明。三、本案係依土地徵收條例及其施行細則等相關規定辦理區段徵收作業程序，與相關法令尚無違誤，臺端所請礙難照准。」原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
（一）依被告所製作之抵價地抽籤配地說明書所載，區段徵收後其各使用分區之平均評定地價高達每平方公尺新臺幣（下同）149,587元，為原區段徵收計畫中所載之預定標讓售價格之3.6倍有餘，以此評定地價作為開發完成後建築用地之標讓售價格，則被告預計可取得之標售收入竟高達953億8,336萬9,706元，較區段徵收計畫書之財務計畫中所稱「預計可取得標售收入為261億7,519萬元，以現金流量計算得出之現淨值（NPV）為119萬元，故其實際收支將大於零」之情形可獲得更多淨值收益，則「南側區段徵收抵價地比例評估報告書」（下稱評估報告書）中所稱：「當抵價地比例提高至42％時，開發單位成本增加淨現值由正值轉為負值，顯示財務不可行，故本區抵價地發還比例應以40％至41％為原則，開發始具可行性」即失所附麗，原告對此即向被告提出行政申請書，請求被告依據平均地權條例第54條、土地徵收條例第39條規定，變更抵價地面積佔徵收總面積之比例為50％，經被告以104年10月19日函否准原告之申請。
（二）依被告區段徵收計畫內容，係就區段徵收範圍內之公、私有土地一併徵收，用以開發「經貿生態園區」，該計畫書中第2頁「貳、徵收土地或土地改良物所在地範圍及面積」中亦載明：「本案細部計畫面積為128.37公頃，擬徵收私有土地面積約6.2926公頃」。由此顯見，本件區段徵收範圍原私有土地之所有權人，將因徵收計畫而喪失土地所有權，該區段徵收計畫書所擬定之內容，被告以100年4月7日公告徵收後，成為該徵收公告處分之內容，則該區段徵收計畫書即為直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，依行政程序法第92條、司法院釋字第156號解釋及行政法院52年判字第192號判例意旨，即具有行政處分之性質。
（三）依土地徵收條例第50條第2項、第49條第2項、平均地權條例第54條規定、土地徵收條例第39條、司法院釋字第534號解釋、司法院釋字第400號理由書可知，政府機關非有推行公共建設或其他公益目的之必要，否則，不得以徵收之強制手段取得人民之土地，此乃財產權保障之基本原則及精神，於區段徵收之情形亦同。需用土地機關於擬定徵收計畫並公告徵收時，雖需用土地機關對徵收計畫所依據之事實及所評估之各項因素均並無違誤，所擬計畫及徵收公告即屬合法，惟倘徵收計畫事後因所興辦之事業發生變更或註銷，或其他足以影響原徵收計畫適法性及適當性之情事，則需用土地機關即應為相應之調整。抵價地之面積比例原則上應為50％，係為保障土地所有權人之權益，除非有不得已之情況，否則抵價地比例應不得低於50％為原則。蓋人民基於增進公共利益為目的而就私有財產做出特別犧牲，徵收機關即應給予人民相當之補償，就抵價地折算抵付補償金之發還比例，立法者已於平均地權條例及土地徵收條例中做出立法選擇，徵收機關非有特殊情形，即應遵照法律規定以50％作為原則，對此徵收機關之裁量權即受有立法目的之拘束，不得恣意為之，否則其徵收處分難謂合法無瑕疵。故區段徵收計畫倘因事後開發事業有所變更或註銷，以致影響原已評定之財務計畫，已顯見完成開發並標售土地所得收入足供支應開發成本且有餘裕，則此等開發完成之利益，自應歸屬於以自有土地投資開發事業之私有地主，不應歸納與需用土地機關，使需用土地機關因區段徵收而牟取暴利，需用土地機關即應廢止原區段徵收計畫或為相應之調整，此乃土地徵收條例第50條第2項之精神。
（四）臺中市政府於系爭區段徵收計畫書「拾捌、財務計畫」第3項記載：「區段徵收係為自償性之開發方式．．．以日後可取得供標售土地處分收入及差額地價收入涵蓋所有開發成本之前提下，以尋求開發損益平衡點。本區預計可取得標讓售土地約為63.764478公頃．．．未來將以『41,309元/平方公尺』作為開發完成後可建築用地平均標讓售價格，預計可取得標售收入為26,175,190,000元．．．顯示區段徵收之財務可收支平衡．．．。」及上開評估報告書第45頁中記載「．．．當抵價地比例提高至42％時，開發單位成本增加淨現值由正值轉為負值，顯示財務不可行，故本區抵價地發還比例應以40％至41％為原則，開發始具可行性．．．。」核定抵價地發還比例倘超過41％，則系爭區段徵收計畫之開發成本將大於實際開發完成後標售土地所得收入，系爭區段徵收計畫即屬不可行，故報請內政部核定以40％作為抵價地發還之比例為宜，惟查：
1、按「區段徵收計畫屬自償性之開發方式，財務能否平衡關係著計畫是否具可行性，現階段進行之區段徵收可行性評估，係以粗估各項開發費用包含土地補償費，地上物補償費、地籍整理及行政作業費、工程費用及貸款利息，屬於成本面之分析，並以日後可取得供標售土地處分收入及差額地價收入涵蓋所有開發成本之前提下，以尋求開發損益平衡點」。亦即，開發完成後徵收機關標售土地及差額地價之收入必須能涵蓋開發費用，區段徵收計畫始屬可行，則開發費用顯然係區段徵收計畫之重點評估基礎，對區段徵收計畫內容具直接性之影響。被告於99年9月25日辦理區段徵收協議價購會時，曾綜合回覆與會民眾「北側及南側區段徵收範圍內皆有設創研區，因水湳經貿生態園區係以四大一特色（大公園、大會展、大巨蛋、大公園及臺灣精神臺灣塔）之願景進行整體規劃」，顯見系爭區段徵收計畫之所擬開發之基礎建設，係以大公園、大巨蛋、大會展及臺灣塔作為財務計畫評估之基礎，每種分區皆依其區位、交通等環境特性詳細評估規劃，較難以區段徵收分區作為劃分原則」。由此可知，系爭區段徵收計畫所欲開發者為臺中市水湳經貿園區，倘上開所擬建設之各項設施嗣後因政策等相關因素變更設計或註銷，即直接影響原徵收計畫所評估之財務計畫，則抵價地發還比例是否仍應限縮於原評估之40％，亟待被告重新擬定。
2、原定於本件水湳經貿園區所開發興建之「臺灣塔」，由被告所屬都市發展局（下稱都市發展局）於臺中市議會第16屆第9次大會之專案報告中，宣稱臺灣塔設置之目的乃為未來臺中市地標，具高度特性及地標指向性，惟於營運策略上，臺灣塔位於文教區與公園交界處，如要供作通訊或觀光塔，其經營項目需要廠商之投資支持，始得營運維護，如此取向不明之建設，即因功能不明、預算由原定80億元暴增至150億元，已逾預算上限而遭受各界質疑，臺中市長丙○○就職後，即重新檢討臺灣塔之預算及功能，並於104年6月9日提出「數位營運中心」之綠建築方案，並導入文創產業，並將在原80億元之預算額度下循預算程序辦理。同為徵收處分相對人之陳玉玲，亦曾於104年7月15日函詢都市發展局有關臺灣塔興建進度，都市發展局以104年7月17日中市都廣字第1040117359號函覆陳玉玲，說明中載明：「104年1月19日第192次市政議會市長指示『評估將該地轉變為大臺中智慧城市雲端維運中樞，以及建構水湳經貿園區為生態綠能零碳智慧城市示範發展區的可行性』，本局研議臺灣塔後續替代方案．．．。」顯見原定於水湳經貿園區興建之「臺灣塔」已有政策上之變動，就開發經費亦產生直接性影響，顯見原區段徵收計畫之評估基礎已有變更。
3、同屬「四大一特色」中之大會展「臺中市泊嵐匯會展中心」（下稱會展中心），依經濟發展局於臺中市議會第11次臨時會所提出之專案報告中說明，會展中心原預劃為大型會展中心，同時導入旅館、大型零售購物商城及運輸中心等商業設施，並結合臺灣中部地區之精密科技及機械產業之B2B會展園區，及各式大型商業設施之B2C會展園區，作為會展中心整體設計發展理念及計畫。惟查，被告於103年11月14日之市政新聞中發布，原預定於水湳經貿園區中興建之「臺中市泊嵐匯會展中心」，為配合周邊觀光與商業優勢，以企業對消費者之消費展覽為主（即僅具有B2C會展功能），就原會展中心預劃之B2B會展功能則變更至新設計之烏日會展中心，將原計畫結合B2B及B2C會展功能之會展中心，分離設計為烏日、水湳雙會展中心。原告曾於104年7月15日函詢都市發展局會展中心之規劃，都市發展局以104年7月24日中市經發字第1040035889號函覆原告，說明將於水湳經貿園區規劃臺中市水湳國際會展中心，此為臺中市長丙○○上任後所推行之建設，依103年1月28日臺中市市政新聞報導，原規劃之會展中心可提供之攤位達四、五千個（依該篇市政新聞報導，會展中心每層約可容納1,000個攤位，另外上有一棟獨立會議中心，如有需求也可提供2,000個攤位）。惟嗣於變更設計改推動烏日、水湳雙會展中心後，依103年11月19日臺中市市政新聞報導：經濟發展局表示，會展中心國際展覽館僅規劃2,500個展位，國際會議中心則可提供350個展位，加上戶外廣場的450個臨時攤位，總計僅可提供3,300個展覽攤位，此等設計變更當然影響系爭開發計畫之財務規劃。
4、原告於104年7月15日亦曾函詢被告所屬教育局（下稱教育局），有關水湳經貿園區預定興建大巨蛋計畫一案，經教育局以104年7月20日中市體教處字第1040052384號函覆原告，說明二中載明：「有關臺端詢問臺中市巨蛋體育館興建計畫乙案，謹說明如下：本市於縣市合併後推動水湳經貿園區開發計畫案，將巨蛋體育館搭配臺灣塔及文化三館（美術館、博物館、圖書館）納入經貿園區內「中央公園」一併檢討，惟因都市計劃委員會建議增加綠地空間，在公共建設過多狀況下，考量水湳經貿園區開發之整體性及平衡本市區域發展，故保留臺灣塔及文化三館，巨蛋體育館則另覓基地。」說明三則載明：「本府刻正積極推動『臺中市巨蛋體育館興建計畫，現階段為先期規劃作業階段，由本府建設局針對區域發展、交通運輸、周邊重大體育建設及第14期重劃區土地取得時程通盤檢討．．．。」由該函說明可知，原預定於水湳經貿園區興建巨蛋體育館一案，因被告採納都市計劃建設委員會之建議，將僅保留臺灣塔及文化三館，巨蛋體育館則由被告所屬建設局（下稱建設局）考量區域發展及交通運輸等因素，計畫於取得第14期重劃區土地後再擇定位置興建。綜合上開被告施政計畫及函文內容以觀，原先計畫之水湳經貿區中諸多建設皆於臺中市市長丙○○上任後，因推動政策所需要而有大幅度變動，則原區段徵收計畫中所預估之財務計畫顯然亦有重新評估之必要。蓋區段徵收為自償性之開發計畫，則開發項目若因政策有所變動，則財務計畫亦應相應有所調整，故原定之抵價地發還比例亦應隨之調整，此為行政處分作成後因發生新事實而有變更原處分內容之必要之情形，原告既為原處分之處分相對人，自得依法請求被告重新評估本件區段徵收計畫之財務規劃，並將抵價地之發還比例作合法適當之調整，該徵收計畫始符合依法行政原則。
5、由上可知，原本作為南側區段徵收開發重點之四大特色，已有諸多項目變更設計，上開所述設計變更導致原財務計畫變更達100多億，足證此等建設計畫之變更連帶影響原定財務計畫之可行性，原抵價地發還之比例之計算基礎亦失所附麗，應廢止原抵價地發還比例，並另為適當之處分。
（五）本件區段徵收之開發案之財務收支仍有餘綽，即應依照上開平均地權條例及土地徵收條例之立法意旨，將抵價地發還比例調整為50％，以貫徹區段徵收所揭示國家政府與人民共同投資開發、利益共享之政策目的，於此情形被告就抵價地發還比例之裁量權限顯然應受立法拘束，於別無其他特殊情形之情況下，即應將發還抵價地比例重新核定為50％，不得核定為其他比例，以符法制。
（六）原區段徵收計畫所擬定抵價地發還比例將造成被告不當徵收人民土地獲取利益，且查原區段徵收計畫之財務計畫，亦因開發計畫中諸多建設設計變更而受影響，即屬行政程序法第128條第1項第2款所規定之「發生新事實」（本院卷第115-120、153-155、166-167、170-174頁之原告行政申請書、本院準備程序筆錄及原告行政訴訟變更聲明暨準備書狀參照），原抵價地發回比例之計算方式更失其正當性，原徵收處分即具有土地徵收條例第49條第2項之情事，原告本得依同條例第50條第2項規定，請求被告廢止或變更原處分，以維護區段徵收範圍內地主之權益，卻遭被告駁回等語，並聲明求為：⑴訴願決定及被告104年10月19日函均撤銷。⑵被告應將系爭區段徵收計畫書就抵價地總面積占徵收總面積為40%之核定變更為50%。⑶訴訟費用由被告負擔（本院卷第4頁參照）。嗣原告於105年6月29日向本院提出行政訴訟變更聲明暨準備書狀，將其訴之聲明變更追加為：一、先位聲明：（原告漏載：⑴訴願決定及被告104年10月19日函均撤銷。）⑵被告應依原告104年10月1日申請書之申請，就被告100年4月7日公告內所載系爭區段徵收計畫書，就抵價地總面積占徵收總面積為40%之核定變更為50%之行政處分。⑶訴訟費用由被告負擔（原告主張此為課予義務訴訟，本院卷第149-152頁之準備程序筆錄參照）。二、備位聲明：⑴被告應撤銷其100年4月7日公告內所載系爭區段徵收計畫書，就抵價地總面積占徵收總面積為40 %之核定。⑵訴訟費用由被告負擔（本院卷第170頁之原告行政訴訟變更聲明暨準備書狀參照，按此為撤銷訴訟）。查被告對於原告上開訴之變更及追加無異議而為言詞辯論（本院卷第165-169頁該筆錄參照），且本院認為原告上開訴之變更及追加亦無不當，依行政訴訟法第111條第1項但書及第2項規定，其上開訴之變更及追加應為合法，本院自應就後者之聲明加以審理。
三、被告則以：
（一）本件不論原告之「行政申請書」、被告104年10月19日函或內政部訴願決定審議之標的，均為系爭區段徵收計畫書內載之抵價地比例，是否符合行政程序法第128條規定程序重開之要件，而得予撤銷或變更之。原告因不服原處分及訴願決定，提起本件行政訴訟，所應審究者亦應限於本件區段徵收計畫書內載之抵價地比例，是否符合行政程序法第128條規定程序重開之要件。惟原告行政訴訟起訴狀之內容，卻跳脫先前之「行政申請書」、被告104年10月19日函及內政部訴願決定審議之範圍，而改依土地徵收條例第49條第2項、第50條第2項之規定，請求被告廢止或變更原處分云云，於法自屬未合。
（二）被告以104年10月19日函否准原告之請求及訴願決定，於法均無違誤，應予以維持：
1、被告以100年4月7日公告區段徵收補償及抵價地總面積為徵收私有土地總面積40%等事項，並於同日以府授地區二字第10000606661號函將公告內容通知各土地所有權人（含原告）。觀諸上開徵收公告之公告事項第10點及通知函說明第7點記載：「本區抵價地總面積為徵收『私有土地』總面積40%，被徵收土地所有權人應領回抵價地之面積，按其申請發給抵價地補償地價與區段徵收補償總地價總額之比例計算其應領之權利價值，並以該抵價地之單位地價折算之。」等語，足見於上開徵收公告時，方將本件抵價地總面積為徵收「私有土地」總面積40%之抵價地比例為具體及實踐化而對外公告，致影響土地所有權人（含原告）之權益，而屬對外直接發生效果之行政處分。原告若不服此抵價地之比例，揆諸最高行政法院102年度判字第342號，及鈞院103年度訴字第330號判決意旨，應依土地徵收條例第22條規定，於法定期限內就該公告提出異議，始屬正辦。
2、行政程序法第128條第1項第2款所稱之新事實，限於行政處分作成時業已存在之事實；且原行政處分作成時所根據者係不正確之事實，係自始違法之行政處分，方有適用。本件區段徵收計畫書有關抵價地比例為徵收總面積40%之記載縱使為行政處分（按此為假設），亦不符合行政程序法第128條第1項第2款所定程序重開之要件，茲說明如后：
⑴原告於訴願書主張本件符合行政程序法第128條第1項第2款「發生新事實」得以程序重開之理由，主要係以：
①原區段徵收計畫書就抵價地比例為徵收總面積40%之處分
，已因徵收土地開發完成後，評定地價高達每平方公尺14萬9,587元，超過原區段徵收計畫所載預定標讓售價格每平方公尺4萬1,309元之3.6餘倍之新事實，而有變更之必要。
②原有之「四大一特色」之計畫，其中大巨蛋已另覓基地興
建、會展中心則變更設計並減少展覽攤位數量，此等政策及設計變更均足影響原定財務計畫云云為依據。惟查，原告主張之上開事實，均非99年12月作成系爭區段徵收計畫書時所存在之事實，而係「嗣後」土地開發完成後或政策計畫變更所生之事實，揆諸最高行政法院99年度判字第1161號101年度判字第32號、103年度判字第632號判決意旨，自不符合行政程序法第128條第1項第2款所謂「發生新事實」之要件。原告誤解行政程序法第128條第1項第2款所稱「新事實」之要件，而以本件區段徵收計畫書作成「後」所發生之事實，據以主張程序重開，於法自屬未合。⑵依評估報告書所載，系爭區段徵收計畫案內可建築用地標
售價格每平方公尺41,309元，係參照地政事務所提供最近3年北屯區、西屯區鄰近系爭開發案住宅區及商業土地平均交易價格資料後，在假設宅地化程度為7年內達成之條件下進行成熟度修正後而得，以作為計算可標售土地收入之依據，與101年11月抵價地抽籤配地說明書所載區段徵收後各使用分區之評定地價，乃地價評議委員會依市場行情評定，其考量基礎、計算方式全然不同，難謂系爭計畫書係根據不正確事實而作成。
（三）土地徵收條例第49條第2項及第50條第2項之規定，係關於撤銷或廢止「徵收」之規定。本件原告既非請求廢止徵收，而係請求撤銷或變更系爭區段徵收計畫書有關抵價地之比例，自無上開條文之適用餘地等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實，有被告區段徵收委員會99年第2次會議會議紀錄（訴願卷第54-65頁）、內政部99年8月5日函、99年9月16日函（同卷第52、69頁）、系爭區段徵收計畫書（同卷第70-80頁）、內政部100年2月25日函（同卷第81頁）、被告100年4月7日公告（同卷第82-86頁）、104年10月1日行政申請書（本院卷第115-120頁）、被告104年10月19日函（同卷第121頁）、原告訴願書（同卷第122 -129頁）、訴願決定書（同卷第130-132頁）、原告起訴狀（同卷第4-10頁）附卷可稽，應堪認定。
五、按行政程序法第128條規定：「（第1項）行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限。一、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。二、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。三、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。（第2項）前項申請，應自法定救濟期間經過後3個月內為之；其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算，但自法定救濟期間經過後已逾5年者，不得申請。」第129條規定：「行政機關認前條之申請為有理由者，應撤銷、廢止或變更原處分；認申請為無理由或雖有重新開始程序之原因，如認為原處分為正當者，應駁回之。」。
六、由上可知，申請再開行政程序，應以「已確定行政處分」為標的，若無「行政處分」之存在，即無申請再開行政程序之餘地。又行政程序再開請求之審查，可分為二階段，第一階段審查是否符合程序再開之要件。如果不符再開要件，受理之行政機關即應駁回再開之請求，此等駁回請求之處分，在學理上被認屬「重覆處分」，但例外許可獨立計算法定救濟期間。而通過第一階段之審查後，再進入第二階段之審查，以決定是否要撤銷、廢止第一次裁決或仍然維持第一次裁決之規制效力，而在第二階段所作成之處分，性質上則屬「第二次裁決」（最高行政法院103年度判字第632號判決參照）。故受理之行政機關第一階段認為行政程序重開之申請不符合法定要件，而予以拒絕，即不生第二階段之問題（最高行政法院103年度判字第602號判決意旨參照）。
七、茲先論述者為：原告依行政程序法第128條第1項第2款規定，向被告申請再開行政程序，其是否以行政處分為對象部分：
（一）如前所述，被告99年12月間所擬具之系爭區段徵收計畫書，核定抵價地總面積為徵收私有土地總面積40%，經內政部核准後，以100年4月7日公告徵收及上開事項，原告未於公告期間內提出異議而確定在案。嗣原告於104年10月1日向被告提出申請書，主張有行政程序法第128條第1項第2款所規定之「新事實」，請求被告再開行政程序，將上開99年12月系爭區段徵收計畫書抵價地總面積由徵收私有土地總面積40%，重新報請內政部核定為50%，經被告104年10月19日函否准其申請。
（二）由此可知，本件被告所作成並成為本件爭訟程序標的之104年10月19日函之否准處分，其係依前述申請再開行政程序之第一階段所作成，或依該程序之第二階段所作成，從其文字敘述觀之：「主旨：為臺端申請本市水湳機場原址南側區段徵收抵價地總面積占徵收總面積40%之核定應予變更為50%一案，復如說明，請查照。說明：一、復臺端104年10月1日申請書。二、查旨揭區段徵收案抵價地發還比例，前經內政部99年9月16日內授中辦地字第0990725448號函核定抵價地總面積佔徵收總面積40%，復以100年2月25日內授中辦地字第1000041378號函核准區段徵收，本府遂以100年4月7日府授地區二字第1000060666號公告區段徵收，並以100年4月7日府授地區二字第10000606661號函通知臺端本案徵收範圍、原因及抵價地比例等相關事項有案。另查臺端於公告期間內並無相關證明文件以書面向本府提出異議，合先敘明。三、本案係依土地徵收條例及其施行細則等相關規定辦理區段徵收作業，與相關法令尚無違誤，臺端所請礙難照准。」並非十分明顯。
（三）惟不論其究屬何者，本院認為本件原告之請求並不符合行政程序法第128條第1項第2款所定之再開要件，茲論述如下：
1、按國家基於公共利益之需要，得以徵收方式取得私有土地作為興辦事業之用，依土地徵收條例第4條規定，有該條第1項規定之情形者，需用土地人得辦理區段徵○○○區段徵收係對一定區域內之私有土地為全部徵收後，再重新規劃、整體開發之綜合性土地改良事業，與一般徵收不同，是否以區段徵收作為取得公共設施用地之手段，需經評估，並由中央主管機關核准以為事前之監督。
2、次按需用土地人申請區段徵收土地，所應檢具之區段徵收計畫書，依行為時土地徵收條例施行細則第36條第1項第19款規定，固應載明抵價地比例。然「抵價地總面積，以徵收總面積百分之50為原則。因情況特殊，經上級主管機關核准者，不在此限。但不得少於百分之40。曾經農地重劃者，該重劃地區部分不得少於百分之45。」為土地徵收條例第39條第2項所規定。依此，抵價地總面積占徵收土地總面積之比例，以徵收總面積百分之50為原則，僅例外允許需用土地人「因情況特殊」規劃較低之抵價地比例實施區段徵收，依土地徵收條例施行細則第40條第1項規定，此時需用土地人應擬具具體理由，於區段徵收計畫書報核前，先報經上級主管機關核准，可見抵價地比例報核，為區段徵收計畫書報核、審議及核准前之程序；且抵價地總面積，如以徵收總面積百分之50辦理，即無須有此報核程序，而實際運作時，內政部審核區段徵收申請案時，並不再就抵價地比例予以審查。由此可知，內政部作成之徵收處分其法律效果並不包括抵價地比例核定之部分。
3、再按「（第1項）區段徵收範圍內土地，經規劃整理後，除依前條規定配回原管理機關外，其處理方式如下：一、抵價地發交被徵收土地所有權人領回。其應領回抵價地之面積，由該管直轄市或縣（市）主管機關按其應領地價補償費與區段徵收補償地價總額之比率計算其應領之權利價值，並以實際領回抵價地之單位地價折算之。二、道路、溝渠、公園、綠地、兒童遊樂場、廣場、停車場、體育場所及國民學校用地，無償登記為當地直轄市有、縣（市）有或鄉（鎮、市）有。三、前款以外之公共設施用地，得由主管機關依財務計畫需要，於徵收計畫書載明有償或無償撥供需地機關或讓售供公營事業機構使用。四、國民住宅用地、安置原住戶或經行政院專案核准所需土地得以讓售。五、其餘可供建築土地，得予標售、標租或設定地上權。．．．（第4項）依第1項第3款至第5款撥用或讓售地價及標售底價，以開發總費用為基準，按其土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施及預期發展等條件之優劣估定之。．．．」為行為時土地徵收條例第44條第1項及第4項所規定。依此，可推得辦理區段徵收須取得之土地，應滿足供規劃比例所需之抵價地、必要公共設施用地，以及其餘供有償撥用或讓售之土地，其地價及標售底價須足以填補開發總費用。再參諸行為時區段徵收實施辦法第16條規定：「需用土地人訂定抵價地總面積時，應考量各地區特性、開發目的、開發總費用、公共設施用地比例、土地使用強度、土地所有權人受益程度及實際發展狀況等因素。」可知「土地所有權人受益程度」雖為需用土地人訂定抵價地總面積時應考量之事項，然其考量之重點仍在區段徵收計畫開發目的是否能有效達成，其財務是否能平衡之可行性考量。因此，需用土地人上級主管機關僅係就需用土地人以各項預估值作成之抵價地比例報告書為抵價地比例之審查，其核准固對需用土地人發生得依核准比例辦理區段徵收之效果，然因其後區段徵收申請案是否能依核准抵價地比例時之被徵收土地範圍，獲得准許，仍屬未定，且徵收範圍內土地所有權人亦可能發生變動，因此抵價地比例之核定，尚未對徵收範圍內土地所有權人之權利或利益直接發生法律效果。
4、又按「（第1項）實施區段徵收時，原土地所有權人不願領取現金補償者，應於徵收公告期間內，檢具有關證明文件，以書面向該管直轄市或縣（市）主管機關申請發給抵價地。該管直轄市或縣（市）主管機關收受申請後，應即審查，並將審查結果，以書面通知申請人。（第2項）土地所有權人依前項規定申請發給抵價地時，得就其全部或部分被徵收土地應領之補償地價提出申請。（第3項）申請發給抵價地者，對其土地之權利義務，於接到該管直轄市或縣（市）主管機關核定發給抵價地通知時終止。經核定發給抵價地之土地所有權人，得向直轄市或縣（市）主管機關申請，經徵得徵收機關同意後，改按原徵收補償地價發給現金補償。．．．。」為行為時土地徵收條例第40條第1項、第2項及第3項所規定。準此可知，區段徵收之原土地所有權人是否申請以徵收後可供建築之土地折算應領之補償地價，尚有選擇之權利。換言之，評定單位地價較高時，原土地所有權人即可能選擇領取現金補償。基上說明，發給抵價地雖係地價補償之一類型，然在原土地所有權人未實際申請發給抵價地確定前，並未直接對被徵收之原土地所有權人發生權利、義務之變動或增加其負擔，尚須經原土地所有權人選擇申請發給抵價地，始因適用抵價地比例之結果，而影響原土地所有權人抵價地之受配。從而，抵價地比例核定（及公告），固為行政程序中所為之行為，然並非係對公法上「具體事件」所為之決定，亦未對外直接發生法律效果，核非行政處分。是區段徵收之原土地所有權人認核定之抵價地比例過低，而有違法情事者，僅得經申請發給抵價地，由該管直轄市或縣（市）主管機關作成具體發給抵價地補償處分後，始以所核定之抵價地比例違法為主張，對該抵價地補償處分請求救濟。
5、查被告99年12月間所擬具之系爭區段徵收計畫書，核定抵價地總面積為徵收私有土地總面積40%，經內政部100年2月25日函，核准辦理系爭區段徵收案後，被告乃依行為時土地徵收條例第4條、第18條、第24條及其施行細則第21條規定，以100年4月7日公告踐行法定公告程序，而於其公告事項十記載：「本區段徵收抵價地總面積為徵收私有土地面積百分之40，被徵收土地所有權人應領回抵價地之面積，按其申請發給抵價地補償地價與區段徵收補償總地價總額之比例計算其應領之權利價值，並以該抵價地之單位地價折算之。」僅係就系爭區段徵收，經內政部100年2月25日函核准抵價地總面積為徵收私有土地面積百分之40之事實，予以對外公告，尚待該徵收處分之原土地所有權人於徵收公告期間內，檢具有關證明文件，以書面向被告申請發給抵價地，經被告審查後，始得發給抵價地。準此可知，被告99年12月間擬具系爭區段徵收計畫書，核定抵價地總面積為徵收私有土地總面積40%，及100年4月7日公告之公告上開事項部分，其性質均非行政處分（最高行政法院104年度判字第1號、105年度判字第7號判決意旨參照）。是原告主張：被告99年12月間擬具系爭區段徵收計畫書，核定抵價地總面積為徵收私有土地總面積40%，其性質為行政處分，及兩造：主張被告100年4月7日公告之公告上開事項部分，其性質為行政處分，均有誤解，不足採取。
八、茲再論述本件原告之訴有無理由：
（一）依行政程序法第128條規定可知，申請再開行政程序，應以「已確定行政處分」為標的，若無「行政處分」之存在，即無申請再開行政程序之餘地，已如前述。本件原告無論係以被告99年12月間擬具系爭區段徵收計畫書，或被告100年4月7日公告，有關核定抵價地總面積為徵收私有土地總面積40%之行政行為，作成本件申請再開行政程序標的，因其均非行政處分，原告自無據以申請再開行政程序之餘地。本件原告之申請並不符合行政程序法第128條第1項第2款所定之再開要件，被告以104年10月19日函否准其申請，理由雖有不同，但結果並無二致，依法核無違誤。訴願決定遞予維持，核無不合，亦應予維持。原告先位聲明⑴請求本院判決訴願決定及被告104年10月19日函均撤銷，為無理由，應予駁回。
（二）本件原告申請再開行政程序，既未通過合第一階段法定要件之審查，揆諸前揭規定及說明，即不生第二階段之審查，以決定是否要撤銷、廢止或變更第一次裁決或仍然維持第一次裁決之效力。則原告先位聲明⑵請求本院判決：被告應依其104年10月1日申請書之申請，就被告100年4月7日公告內所載系爭區段徵收計畫書，就抵價地總面積占徵收總面積為40%之核定變更為50%，或備位聲明⑴請求本院判決：被告應撤銷其100年4月7日公告內所載系爭區段徵收計畫書，就抵價地總面積占徵收總面積為40%之核定，亦非有據，依法均應予駁回。
九、又本件事證已臻明確，故系爭區段徵收計畫書中「四大一特色」之設計嗣後有無發生變更、該區段徵收計畫書中之財務計畫是否因之而受影響、原抵價地發還比例之計算基礎應否調整及上開事由是否屬於行政程序法第128條第1項第2款所規定之「發生新事實」，即無調查之必要；且兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
十、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 7 月 13 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良法 官 詹 日 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 7 月 13 日
書記官 詹 靜 宜