臺中高等行政法院判決
105年度訴字第117號105年7月6日辯論終結原 告 蔡婉愉被 告 國立自然科學博物館代 表 人 孫維新訴訟代理人 黃淑真 律師上列當事人間提供行政資訊事件，原告不服教育部中華民國105年1月27日臺教法（三）字第1040186157號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴時狀載訴之聲明：訴願決定及原處分均撤銷；被告應作成准予提供原告有關被告民國104年9月2日第6次考績委員會會議紀錄影本，足以揭露「會議程序瑕疵」之資訊，以便原告提行政救濟。被告應依法定程序依第6次考績委員會第1輪投票結果作出「不予懲處」之決議（見本院卷第7頁）。因該訴之聲明與其原來向被告申請之事項有不一致之情事，經本院於105年5月26日準備程序期日闡明後，原告已變更其訴之聲明為：訴願決定及原處分關於被告104年9月2日第6次考績委員會會議紀錄部分均撤銷。被告應就原告104年10月22日申請提供被告104年9月2日第6次考績委員會會議紀錄部分作成准許之行政處分（見本院卷第124頁及第151頁）。核其變更正後訴之聲明乃基於原來申請案件之基礎事實，請求被告應為特定內容之行政處分，核與行政訴訟法第5條第2項規定之課予義務訴訟應具備之程式並無不合，本院自應就變更後訴之聲明為實體上之審理，合先敘明。
二、事實概要：㈠原告係被告祕書室科長，因被檢舉涉有違反公務員服務法第
11條第1項、第19條及行政院及所屬各機關公務人員平時考核要點第8點、第9點規定之情事，經被告所設考績委員會先後於104年9月2日及同月18日召開第6次考績委員會會議及第7次考績委員會會議予以審議後，議決予以申誡1次之懲處，被告乃據以核定原告申誡1次之處分（該懲處已據原告提起申訴及再申訴均經決定駁回確定在案）。
㈡原告則於104年10月22日以書面向被告申請提供上開考績委
員會第6次與第7次會議紀錄及祕書室104年8月17日第0000000000號簽等檔案資料，經被告以104年11月5日館祕字第1040007556號函（下稱原處分）准予提供祕書室104年8月17日第0000000000號簽之資訊，而駁回原告其餘部分之申請。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告起訴主張略以：㈠法務部92年4月28日法律字第0920013827號函說明三明示：
「按本法第3條第3項第7款規定：『對公務員所為之人事行政行為，不適用本法之程序規定。』從而，有關公務人員年終考績之評定如係屬服務機關管理措施（非屬行政處分）之人事行政行為，自不得依行政程序法第46條規定申請閱覽卷宗。惟其請求提供年度平時考核表、考績委員會紀錄等資料，仍得依行政資訊公開辦法之規定辦理」等語，足見考績委員會紀錄等資料，仍得依政府資訊公開法相關規定提出申請至明。
㈡依法務部93年5月14日法律決字第0930020786號函釋說明三
略以：「行政資訊公開辦法則係滿足人民知的權利及促進行政程序之公開化與透明化，其公開之對象為一般人民，當然亦包括已終結之個別行政程序之當事人或利害關係人」等語。本件平時考核獎懲案既已決議，當事人或利害關係人應有知的權利，被告實有必要揭露第6次考績委員會會議程序瑕疵之情況，以達促進行政程序之公開化與透明化之立意，俾原告提起救濟。且該第6次考績委員會第1輪投票即達出席委員半數以上作出不予懲處之決議，惟因被告人事室對於出席委員半數以上之定義誤認，故繼續投票，導致決議結果轉變，作成申誡1次之決議，造成會議程序瑕庇，考評結果違誤，原告權益受損。實則被告人事室於第6次考績委員會會議後，既查知第1輪投票即達出席委員半數以上，依法應作出不予懲處之決議，即應採計此適法之投票結果，以符合當事人權益，亦符合比例原則之精神，以及行政程序法第7條規定。且被告應依法定程序，依據第6次考績委員會第1輪投票結果，作出不予懲處之處分。
㈢依政府資訊公開法第2條但書之規定，並參照其立法理由載
稱：「為明定本法與其他法律之適用關係，將本法定位為普通法，其他法律對於政府資訊之公開另有規定者，自應優先適用。」等語，可見人民申請閱覽、抄錄或複製政府機關之檔案、資料、卷宗或其他資訊之案件，若政府資訊公開法與檔案法或行政程序法皆可據為其請求權基礎，而發生競合之情形，除依其具體個案之性質，應適用檔案法或行政程序法所定之特定要件及效果外，均應受政府資訊公開法之規範（最高行政法院102年度判字第410號判決意旨參照）。政府資訊公開係為保障人民知之權利，便利其公平利用政府依職權所作成或取得之資訊，用能增進一般民眾對公共事務之瞭解、信賴及監督，更可促進民主之參與，以達到政府施政之公開與透明目的，俾國家臻於民主化與現代化，可見凡符合政府資訊公開法所規定之申請要件者，除因兼具檔案法或行政程序法公開所規定之申請案件性質，應受各該法律所規定之特別要件限制者外，若非屬政府資訊公開法第18條規定所列限制公開或不予提供之政府資訊，即應准依人民之申請提供之（最高行政法院102年度判字第147號判決參照）。又政府資訊公開法第18條所列禁止或限制公開之資訊係指各獨立單元之資訊而言，非謂同一宗案卷內有部分資訊具該條所列之情形，即得全部限制公開或不予提供，仍應視可否割裂處理，而為妥適之處置。且政府資訊含有限制公開或不予提供之事項者，若可將該部分予以區隔，施以防免揭露處置，已足以達到保密效果者，即應就其他部分公開或提供之，此稽之政府資訊公開法第18條第2項之規定可明（本院102年度訴字83號判決參照）。本件資訊涉及被告第6次考績委員會會議程序瑕疵，或第1輪投票「出席委員半數以上」票數之認定，非內部單位之準備作業文件，且內容無涉人事資料，亦非難與人事資料切割，被告不應推託，避免衍生規避公開及隱藏不法之質疑與爭議等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分關於被告104年9月2日第6次考績委員會會議紀錄部分均撤銷。被告應就原告104年10月22日申請案件作成准予提供被告104年9月2日第6次考績委員會會議紀錄之行政處分。
四、被告答辯略謂：㈠原告向被告申請提供104年9月2日第6次考績委員會、104年9
月18日第7次考績委員會會議記錄，已經被告歸檔作為密件檔案管理，是屬檔案法第2條第2項規定之檔案。而系爭資訊既係被告就原告之人事審議決議資料，涉及對公務人員之評擬、核定等過程之會議資料，依前揭法令屬應保密事項，且該內容與其人事資料有整體性，難與該人事資料切割，為確保人事資料之整體性，亦不予切割資料後提供，合致檔案法第18條第1項第5款規定「有關人事及薪資資料者」之情形，係各機關得拒絕閱覽、抄錄或複製檔案之文件；及政府資訊公開法第18條第1項第1款所規定「經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者」豁免公開之資訊，是被告否准原告此部分之申請，於法尚無不合，並無原告主觀見解所指摘違法之情事。
㈡原告懲處（申誡）案未改變公務員身分，僅得依公務人員保
障法所定程序提起申訴、再申訴，以尋求救濟，本不在司法審查範圍內，則原告自亦不得在本件提供行政資訊案中，藉詞主張並請求法院審查申誡決議之合法性。因此，原告一再挾其不服懲處之申訴、再申訴理由以為本案提供行政資訊之理由，委無足採。且原告就該懲處事件提起再申訴，業據公務人員保障暨培訓委員會駁回確定在案，顯見原告主張不服懲處之申訴、再申訴之理由，均非可採等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件兩造爭執要點為：原告主張被告104年9月2日第6次考績委員會會議紀錄不具政府資訊公開法第18條第1項各款所列應不予提供之情形，被告否准其申請構成違法，於法是否有據？
六、本院判斷如下：㈠按政府資訊公開法第3條規定：「本法所稱政府資訊，指政
府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」第18條第1項第1款及第3款規定：「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：（第1款）一、經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。……（第3款）三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。」檔案法第17條規定：
「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」第18條第6款規定：「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：六、依法令或契約有保密之義務者。」公務人員考績法第20條規定：「辦理考績人員，對考績過程應嚴守秘密，並不得遺漏舛錯，違者按情節輕重予以懲處。」考績委員會組織規程第7條規定：「考績委員會委員、與會人員及其他有關工作人員對考績評擬、初核、覆核及核定等考績過程應嚴守秘密，並不得遺漏舛錯，對考績結果在核定前亦應嚴守秘密，不得洩漏；考績委員會開會時，除工作人員外，考績委員及與會人員均不得錄音、錄影。」㈡經查：本件原告前於104年10月22日向被告申請提供被告考
績委員會104年第6次會議紀錄（至於原告該次申請提供其他資訊部分不在本件原告起訴請求標的之列），經被告作成原處分否准所請，原告循序提起訴願仍未獲決定變更等情，有卷附原告之申請書（見本院卷第100頁背面）、原處分即被告104年11月5日館祕字第1040007556號函（見本院卷第19頁）、教育部105年1月27日臺教法（三）字第1040186157號訴願決定（見本院卷第21至22頁）等件可稽，堪予認定。㈢本件原告雖以上開情詞指摘被告作成原處分否准其申請提供上開考績委員會第6次會議紀錄，構成違法云云，惟：
1.現行政府資訊公開法制定施行之前，雖行政院與考試院先於90年2月21日會銜發布行政資訊公開辦法作為規範公開政府資訊之法源，但核其性質係屬過渡性質之行政命令，自政府資訊公開法完成立法程序，並經總統以94年12月28日華總一義字第09400212561號令公布施行後，該行政資訊公開辦法及相關機關就該辦法所為函令釋示即當然失其規範效力。況且，行政院與考試院亦於95年3月20日各以院臺法字第000000000號令與考臺法字第09500019201號令會銜發布廢止上開辦法在案。則原告援引之法務部92年4月28日法律字第0920013827號函及93年5月14日法律決字第0930020786號函釋既係就政府資訊公開法施行前之行政資訊公開辦法相關疑義所為之釋示，殊難作為現行政府資訊公開法應如何適用之論據。
2.揆諸政府資訊公開與否，應考量國家整體利益、公務之執行及個人之隱私等因素以為決定之基準。而依政府資訊公開法第18條第1項第1款及第3款規定意旨，凡屬國家機密或經法律及法規命令明定應秘密之事項，本於法律保留原則，行政機關不得恣意予以公開或提供，否則，即違反依法行政原則。再者，政府機關作成意思決定前之內部意見，如予以公開或提供，將導致參與意見者有所忌憚，怯於表達真實意見，妨礙機關匯集不同意見形成正確之意思決定，甚至使不同意見者因此飽受攻訐，滋生困擾，故該等資訊如無涉及公益者，自屬於豁免公開或提供之範圍。準此以論，政府資訊屬於法律或法規命令規定應秘密之事項者，或為政府機關作成意思決定前之內部單位準備作業文件，如公開或提供無關公益之維護者，主管機關不但不得主動公開，亦無從應個人之申請提供之。
3.查本件被告係因原告被檢舉違反公務員服務法第11條第1項及第19條規定之案件，為決定如何懲處，乃召開104年第6次考績委員會會議予以審議，該考績委員會會議紀錄係屬記錄考績過程之文件，依前引公務人員考績法第20條及考績委員會組織規程第7條之規定，性質上係屬應秘密之事項，且屬被告作成人事管考措施決定之準備作業，若對此等資訊予以公開或提供，往後將使考績委員憚於捲入爭端，不敢秉持良知良能，忠實表達意見，殊與考績委員不獨自對外承擔決議結果之制度設計相悖離，嚴重抑制或斲喪考績委員會會議之正常功能，明顯對公益造成危害。
又觀諸該考績委員會會議紀錄具整體性，應評價為單一政府資訊，全部內容皆屬政府資訊公開法第18條第1項第1款及第3款規定之應秘密事項與機關作成意思決定前之內部單位準備作業文件，如遮蔽重要內容後，僅存不具資訊意義及價值之片言隻字，殊難謂有適用同條第2項規定為分離提供之實益。核諸前開說明，原告申請提供之上開被告104年第6次考績委員會會議紀錄，雖屬政府資訊公開法第3條所稱之政府資訊，但核其性質則該當於同法第18條第1項第1款及第3款前段規定應限制公開或不予提供之情形。
則被告作成原處分否准原告之申請，自屬適法有據。
4.至於原告陳稱；其因受被告作成申誡1次之懲處，為提起行政救濟，有取得上開會議紀錄之必要乙節，惟政府資訊公開或提供與否，應受政府資訊公開法及相關法令之規範，核與申請人是否具有正當用途之需求無涉。易言之，不得公開或提供之政府資訊若確實為爭訟事實之必要證據資料，仍得由該受理爭訟機關依職權調閱審查，不能因此即變更其屬不得公開或提供之資訊性質。此稽諸卷附公務人員保障暨培訓委員會105年3月29日105公申決字第0050號再申訴決定書所載（見本院卷第58頁），可見公務人員保障暨培訓委員會於再申訴程序中已依職權調取上開考績委員會會議紀錄予以審查，並無礙於原告行政救濟權之行使甚明。
5.是故，本件原告申請提供之上開考績委員會會議紀錄，因該政府資訊兼具應秘密事項與機關作成意思決定前之內部單位準備作業文件之雙重性質，符合政府資訊公開法第18條第1項第1款及第3款前段規定不予公開及提供之情形。
則被告作成原處分否准原告之申請，自屬適法有據。
七、綜上所述，本件原告上開主張各節，均非可取。被告就原告上開申請案件，而作成原處分予以駁回，其理由雖僅載列「依法令或契約有保密之義務」，但因該部分資訊確實具有不予提供之法定事由，如前述，則被告駁回原告申請之結論自具適法性，則訴願決定予以維持亦無不合，從而，原告訴請撤銷訴願決定及原處分關於被告104年9月2日第6次考績委員會會議紀錄部分，並求為判命被告應就其104年10月22日申請案件作成准予提供被告104年9月2日第6次考績委員會會議影本之行政處分，為無理由，應予駁回。
八、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，均核與判決結論不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 7 月 27 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 詹 日 賢法 官 蔡 紹 良以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 7 月 27 日
書記官 凌 雲 霄