臺中高等行政法院判決
105年度訴字第119號105年6月8日辯論終結原 告 卓如意被 告 勞動部勞動力發展署技能檢定中心代 表 人 林宏德訴訟代理人 林玉梅
謝昂芬上列當事人間政府資訊公開事件，原告不服勞動部勞動力發展署中華民國105年4月8日發法字第1056500244號及0000000000號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國104年7月4日以申請書向被告申請提供其委託國立臺中高級家事商業職業學校(下稱臺中家商)辦理「103年度第3梯次全國技術士技能檢定（會計事務－人工記帳－乙級）術科測試」之合約書(下稱合約書)及附件「103年度第3梯次全國技術士技能檢定術科測試委託單位協調會會議紀錄」（下稱會議紀錄)各1份（下稱系爭資訊1）；嗣原告於同年11月16日再以申請書向被告申請提供其辦理「104年度第3梯次全國技術士技能檢定（會計事務－人工記帳－乙級）術科測試」之「術科測試閱卷承辦單位須知」1份（下稱閱卷須知或系爭資訊2），經被告分別以104年11月27日技檢字第1041904892號函及104年11月20日技發字第1041301305號函（下分別稱原處分1及原處分2）否准所請。原告不服，提起訴願後認訴願管轄機關勞動部勞動力發展署逾期不為決定，遂提起本件行政訴訟（嗣勞動部勞動力發展署分別以105年4月8日發法字第1056500244號訴願決定將原處分1訴願決定駁回、同日發法字第1056500245號訴願決定將原處分2訴願決定駁回，上開訴願決定分別稱訴願決定1及訴願決定2）。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：1.訴願決定1、2及原處分1、2均撤銷。
2.被告對於原告104年7月4日、同年11月16日之申請，應分別作成准予提供原告系爭資訊1及系爭資訊2之行政處分。㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、原告訴稱略以：㈠按最高行政法院102年度判字第147號判決及臺北高等行政法
院103年度訴字第1627號判決意旨，政府資訊公開法施行後，保障人民有知之權利，除同法第18條第1項各款規定有豁免公開之情形者外，政府機關應受人民依法申請而公開。合約書及閱卷須知等資訊均非「有關學識技能檢定及資格審查之資料」，被告稱依檔案法第18條第4款否准提供該等資訊，即屬無據；即便該等資訊與學識技能檢定及資格審查有關而得豁免公開，被告仍應依政府資訊公開法第18條第2項規定，採分離原則就其他部分公開或提供之。次按原告所申請之資訊均非技術士技能檢定作業及試場規則第22條第1項各款列舉之政府資訊，被告引以為否准提供閱卷須知之依據，於法不合。
㈡就閱卷須知部分：
1.被告104年8月27日技發字第1041300933號函已自認閱卷須知為試題之一部分，且測試後被告並已將試題上網公告，則閱卷須知亦應併同試題公開。又依技術士技能檢定作業及試場規則第49條之1規定，閱卷須知屬「術科測試採筆試非測驗題方式者」之試題一部分，故測試後即應主動公開，即便閱卷須知含有政府資訊公開法第18條第1項各款限制公開或不予提供之事項者，被告亦應依同條第2項規定，採分離原則就其他部分公開或提供之。
2.被告曾以104年12月11日技發字第1040010966號函附訴願答辯書主張略以：「……有關原告申請旨揭術科測試閱卷承辦單位須知，係規範辦理單位包括閱卷場地出入通道設置、參考答案、監評人員名冊及成績評核等相關閱卷核心辦理事項，均涉及閱卷公平、正義及保密之作為，實為無法公開之事項……」等語，惟按政府資訊公開法第21條規定，若閱卷須知之內容確有被告所作成不予公開之資訊，自應依法隱去，並依同法第18條第2項規定，就其他部分公開或提供之，被告非可恣意拒絕提供政府資訊。
3.被告稱依「技術士技能檢定術科題庫命製作業須知」，閱卷須知為試題之一部分，故不公開，惟上開作業須知並無法律依據，且職業訓練法第33條僅授權中央主管機關訂定「技術士技能檢定及發證辦法」及「技術士技能檢定作業及試場規則」，並未授權中央主管機關及被告另訂上開作業須知，上開作業須知明顯違反司法院釋字第524號解釋意旨。況該須知亦未包含閱卷須知，被告據以否准原告依法之申請，有違法律保留原則。
四、被告答辯略以：㈠關於原告申請合約書部分：
被告依技術士技能檢定及發證辦法第12條第3項規定，委託臺中家商辦理103年度全國技術士技能檢定第3梯次會計事務－人工記帳職類乙級術科測試，經雙方同意訂立「勞動部勞動力發展署技能檢定中心委託辦理103年度第3梯次全國技術士技能檢定術科測試試務工作行政契約書」亦即合約書，該合約書係屬立契約雙方之內部資料，以為共同遵守之依據，非屬對外關係文書，且合約書於簽訂後已歸檔備查。則依法務部102年7月16日法律字第10200134080號函意旨，原告申請合約書部分應優先適用檔案法規定，而依檔案法第18條第4款規定，合約書屬有關學識技能檢定及資格審查之資料，被告否准原告申請提供合約書，並無不當。
㈡關於原告申請閱卷須知部分：
1.104年度全國技術士技能檢定第3梯次會計事務人工記帳項乙級術科測試試題，計包括第一部分全套試題包含試題使用說明、監場人員注意事項、閱卷承辦單位須知、測試試題、測試試題答案紙及試題參考答案等資料，第二部分應檢人參考資料包含應檢人須知及評審注意事項。而第一部分全套試題，於試題命製完成後，應併同入庫通知單簽請單位主管核准，送題庫管理人員點收，且依行政院勞工委員會101年12月24日勞中二字第1010203695號公告之附件一覽表，會計事務人工記帳職類乙丙級術科測試試題，屬全套不公開之職類級別，故應保守秘密不得公開；至第二部分應檢人參考資料，則於當梯次檢定報名前公告於被告網站測試參考資料專區，並由術科測試辦理單位於測試10日前寄送通知報檢人。
2.又原告所申請之閱卷須知，屬試題之第一部分係規範辦理單位辦理人工閱卷之流程與注意事項，內容包括閱卷前及場地佈置注意事項、閱卷後注意事項等，為依技術士技能檢定題庫管理要點歸檔管理之檔案，且為全套保密性試題，基於閱卷公平、正義及保密之作為，及為恐影響術科閱卷承辦單位之獨立、公正、客觀作為，並使集中閱卷作業隔絕利害關係人或外界干擾，故依檔案法第18條第4款、政府資訊公開法第18條第1項第5款及技術士技能檢定作業及試場規則第22條規定，被告不予提供，於法有據。
3.至原告主張應採分離原則，於測試後主動公開部分試題部分，系爭術科測試係採筆試非測驗題方式辦理，其試題第二部分之應檢人參考資料，已於測試前寄送應檢人。另為使應檢人可於法令規定期限內提出試題疑義申請，故被告於測試後已採分離原則，於全國技術士技能檢定各梯次學科測試及術科採紙筆測試辦理完竣隔日，於被告網站「熱門主題/歷屆試題」公告各該梯次各職類級別學科試題、參考答案及術科測試採筆試非測驗題之試題，惟公告內容為檢定當日應檢人應試試題，不包括試題使用說明、監場人員注意事項、閱卷承辦單位須知及試題參考答案等全套試題內容。故被告已採分離原則，依政府資訊公開法第18條第2項規定，就其他部分公開或提供之，以維護應檢人權益。
五、本件兩造之爭點為：原告向被告申請提供系爭資訊1及系爭資訊2，是否屬政府資訊公開法第18條第1項第5款及檔案法第18條第4款規定，得不予公開之資訊？
六、本院判斷：㈠按「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政
府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」、「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」、「（第1項）本法所稱政府機關，指中央、地方各級機關及其設立之實(試)驗、研究、文教、醫療及特種基金管理等機構。（第2項）受政府機關委託行使公權力之個人、法人或團體，於本法適用範圍內，就其受託事務視同政府機關。」、「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」、「政府資訊之主動公開，除法律另有規定外，應斟酌公開技術之可行性，選擇其適當之下列方式行之：一、刊載於政府機關公報或其他出版品。二、利用電信網路傳送或其他方式供公眾線上查詢。三、提供公開閱覽、抄錄、影印、錄音、錄影或攝影。四、舉行記者會、說明會。五、其他足以使公眾得知之方式。」、「具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體，得依本法規定申請政府機關提供政府資訊。持有中華民國護照僑居國外之國民，亦同。」、「申請提供之政府資訊已依法律規定或第8條第1項第1款至第3款之方式主動公開者，政府機關得以告知查詢之方式以代提供。」、「（第1項）政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：……五、有關專門知識、技能或資格所為之考試、檢定或鑑定等有關資料，其公開或提供將影響其公正效率之執行者。……（第2項）政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」分別為政府資訊公開法第1條、第3條、第4條、第5條、第8條第1項、第9條第1項、第13條第2項、第18條第1項第5款及第2項所明定。是依按政府資訊公開法之立法意旨，因資訊為公有財，應由全民公平共享，資訊公開有滿足人民知之權利、促進行政資訊公開化與透明化及深化民主之作用，其公開對象為一般人民，屬「一般性之資訊公開」，以公開為原則，限制公開為例外，依該法規定申請行政機關提供行政資訊之權利，為「一般人民」的「實體權利」，除政府資訊公開法第18條第1項各款規定限制公開或不予提供之情形外，政府機關應主動公開，或受人民依法申請而被動公開。
㈡次按檔案法第18條第4款規定：「檔案有下列情形之一者，
各機關得拒絕前條之申請：……四、有關學識技能檢定及資格審查之資料者。」又同法第2條第2款規定，檔案法之適用對象限於依照管理程序而經歸檔管理之政府資訊，其餘不具有檔案性質者，則適用定義涵蓋範圍較廣之政府資訊公開法，此觀檔案法第1條第2項及政府資訊公開法第2條規定即明。可知政府資訊公開法所定義之「政府資訊」，其涵蓋範圍較檔案法所定義之「檔案」為廣，而檔案亦屬政府資訊之一部分，比較該2法律規定之性質，政府資訊公開法應係政府資訊公開法制之普通法，而檔案法則係屬政府資訊公開法制之特別法，此由政府資訊公開法第2條之立法理由敘明：「現行法律中並不乏有關政府資訊公開之規定……為明定本法與其他法律之適用關係，將本法定位為普通法，其他法律對於政府資訊之公開另有規定者，自應優先適用。」等語自明，故人民向政府機關申請提供政府資訊時，如該政府資訊係屬業經歸檔管理之檔案，應優先適用檔案法之規定處理（最高行政法院102年度判字第410號判決意旨參照）；然依檔案法第1條第2項規定，亦非完全排除政府資訊公開法或其他法律之適用，是以政府機關於何種情形得拒絕人民之申請，檔案法第18條固有7款規定以資適用，惟本於檔案法第17條之規範意旨，政府機關倘有其他法律依據，亦即「檔案」於符合其他法律限制之要件時，例如政府資訊公開法第18條所列各款規定情形之一者，亦得限制之。是於個案中所爭執之政府資訊，如有同時符合檔案法及政府資訊公開法之規定，而發生法規競合，依特別法優先於普通法之法理，固應優先適用檔案法之規定，然因檔案法相關拒絕檔案閱覽、抄錄或複製等規定，較抽象及有不確定法律概念之情形，因政府資訊公開法對於政府資訊之公開機制有較為完善且詳盡之規範，故政府機關依檔案法第18條規定拒絕提供檔案時，亦應參酌政府資訊公開法第18條相關拒絕提供或限制公開之事由，於例外限制時應採取從嚴之立場，以符合檔案法及政府資訊公開法以公開為原則，限制為例外之基本意旨及精神。
㈢另按「為實施職業訓練，以培養國家建設技術人力，提高工
作技能，促進國民就業，特制定本法。」、「本法所稱主管機關：在中央為勞動部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「（第1項）為提高技能水準，建立證照制度，應由中央主管機關辦理技能檢定。（第2項）前項技能檢定，必要時中央主管機關得委託或委辦有關機關（構）、團體辦理。」、「（第1項）技能檢定合格者稱技術士，由中央主管機關統一發給技術士證。（第2項）技能檢定題庫之設置與管理、監評人員之甄審訓練與考核、申請檢定資格、學、術科測試委託辦理、術科測試場地機具、設備評鑑與補助、技術士證發證、管理及對推動技術士證照制度獎勵等事項，由中央主管機關另以辦法定之。（第3項）技能檢定之職類開發、規範製訂、試題命製與閱卷、測試作業程序、學科監場、術科監評及試場須知等事項，由中央主管機關另以規則定之。」為職業訓練法第1條、第2條、第31條及第33條所明定。再按「本辦法依職業訓練法第33條第2項規定訂定之。」、「中央主管機關掌理事項如下：……二、技能檢定學科、術科題庫之建立。三、技能檢定學科、術科收費標準之審定及支出之規定。四、技能檢定監評人員資格甄審、訓練、考核及發證。五、技能檢定術科測試場地及機具設備之評鑑及發證。六、全國技能檢定計畫之訂定、公告及辦理。七、技能檢定之專案辦理及委託辦理。八、技術士證與證書之核發及管理。九、技術士證照效用之協調推動。十、辦理技能檢定優良單位及人員之獎勵。十一、其他技能檢定業務之推動、辦理、監督、協調、稽核及考評。」、「（第1項）同一職類級別之技能檢定學科測試成績及術科測試成績均及格者為檢定合格。（第2項）前項成績僅學科或術科測試一項及格者，該項測試成績自下年度起，3年內參加檢定時，得予保留。（第3項）不適用前2項規定之職類，由中央主管機關公告檢定合格方式。……」、「中央主管機關得委任所屬下級機關或委託其他機關（構）、學校或法人團體辦理技能檢定學、術科測試試務。」為技術士技能檢定及發證辦法第1條、第2條、第10條及第12條第3項所明定。依上開規定可知，必要時中央主管機關得委託或委辦有關機關（構）、團體辦理技能檢定及得委任所屬下級機關或委託其他機關（構）、學校或法人團體辦理技能檢定學、術科測試試務。
㈣經查，本件原告於104年7月4日以申請書向被告申請提供其
委託臺中家商辦理「103年度第3梯次全國技術士技能檢定（會計事務－人工記帳－乙級）術科測試」之合約書及附件會議紀錄即系爭資訊1(本院卷6頁，原告稱其申請當時不知合約書之附件，於本院審理中經被告提出合約書之附件係會議紀錄，原告改請求被告應提供該會議紀錄)；嗣原告於同年11月16日再以申請書向被告申請提供其辦理「104年度第3梯次全國技術士技能檢定（會計事務－人工記帳－乙級）術科測試」之閱卷須知即系爭資訊2(同卷12頁)，經被告分別以原處分1及原處分2否准所請。原告訴稱依最高行政法院102年度判字第147號判決及臺北高等行政法院103年度訴字第1627號判決意旨，除政府資訊公開法第18條第1項各款規定有豁免公開之情形者外，政府機關應受人民依法申請而公開，合約書及閱卷須知等資訊均非「有關學識技能檢定及資格審查之資料」，並非檔案法第18條第4款所規定得否准提供；另閱卷須知屬「術科測試採筆試非測驗題方式者」之試題一部分，應於測試後併同試題主動公開，縱使該等資訊與學識技能檢定及資格審查有關而得豁免公開，被告仍應依政府資訊公開法第18條第2項規定，採分離原則就其他部分公開或提供之。另被告稱依「技術士技能檢定術科題庫命製作業須知」，閱卷須知為試題之一部分，故不公開，惟上開作業須知並無法律依據，被告據以否准原告依法之申請，有違法律保留原則等語。查系爭資訊1及2被告雖陳稱均已歸檔，惟依上開規定及說明，該等資訊被告得否提供原告或公開予社會大眾，仍應參酌政府資訊公開法第18條第1項各款及檔案法第18條各款等規定，關於拒絕提供或限制公開之事由，非僅以檔案法第18條各款規定為依據。
㈤關於系爭資訊1之合約書及附件會議紀錄部分，按被告為辦
理「103年度第3梯次全國技術士技能檢定（會計事務－人工記帳－乙級）術科測試」作業，乃委託臺中家商辦理該試務作業，屬彼此間依行政程序法第135條規定所訂定之行政契約，合約書內容有履約期間與地點、委託工作內容、一方應辦理與注意事項、稅捐扣繳、委託經費請撥、契約執行與變更、安全保密義務、智慧財產權歸屬、契約終止及爭議處理等事宜，合約書係屬立契約雙方當事人間為辦理特定事務，應共同遵守事項之權利及義務依據，並非對外關係文書，又關於合約書之附件會議紀錄，係被告與臺中家商為辦理該試務作業，於執行中遇有細節及技術性之問題，有討論及處理之必要，乃召開會議作成決議及臨時動議，再作為後續作業之依據，均屬被告決策或意思決定形成前之內部意見，或與其他機關間之意見交換或協調性質，符合政府資訊公開法第18條第1項第3款所稱政府機關作成意思決定前之準備作業，且無對公益有必要須予以提供之情形甚明。又合約書之內容有其特殊及專業性，亦不屬一般契約之定型化條款，無從採分離原則，被告亦不得依政府資訊公開法第18條第2項規定，將其中部分公開或提供，是被告以原處分1否准原告提供系爭資訊1，自屬有據，並無違反原告所舉最高行政法院102年度判字第147號判決及臺北高等行政法院103年度訴字第1627號判決意旨，至被告否准理由雖引用檔案法第18條第4款規定：「有關學識技能檢定及資格審查之資料者」雖未盡妥適，但不影響該處分之合法性。
㈥另關於系爭資訊2之閱卷須知部分，該須知係辦理試務作業
單位依規定遴聘監評人員，召開閱卷前協調會議，閱卷單位辦理人工閱卷之流程與注意事項，其內容有閱卷前及場地佈置注意事項及閱卷後注意事項，該注意事項顯係閱卷人員對於考場佈置及閱卷前後，應遵守之事項及程序之依據，事關考試評分過程之公正及明確。會計事務人工記帳項乙級技術士技能檢定術科測試試題，第一部分全套試題，雖包含試題使用說明、監場人員注意事項、閱卷承辦單位須知、測試試題、測試試題答案紙及試題參考答案等資料，第二部分應檢人參考資料，有應檢人須知及評審注意事項(原處分卷二25頁)，而第一部分全套試題，於試題命製完成後，併同入庫通知單簽請單位主管核准，送題庫管理人員點收，又依行政院勞工委員會101年12月24日勞中二字第1010203695號公告之附件一覽表，會計事務人工記帳職類乙丙級術科測試試題，屬全套不公開之職類級別，應保守秘密不得公開(原處分卷一16-17頁)，閱卷須知係屬試題之第一部分，因該部分試題既應保守秘密不得公開，則規範辦理單位辦理人工閱卷之流程與注意事項之閱卷須知，自亦不得公開，核與政府資訊公開法第18條第1項第5款規定：「有關專門知識、技能或資格所為之考試、檢定或鑑定等有關資料，其公開或提供將影響其公正效率之執行。」及檔案法第18條第4款規定：「有關學識技能檢定及資格審查之資料者。」之情形相符，原告主張閱卷須知屬「術科測試採筆試非測驗題方式者」之試題一部分，應於測試後併同試題主動公開，自有誤解。又閱卷須知分為閱卷前及場地佈置注意事項有8款；閱卷後注意事項有2款，其內容均與上開辦理人工閱卷之流程與注意事項息息相關，無從區分何款係與政府資訊公開法第18條第1項第5款及檔案法第18條第4款之規定不合，原告稱被告仍應依政府資訊公開法第18條第2項規定，採分離原則，就其他部分公開或提供之，亦屬無據。另被告於測試後，於其網站「熱門主題/歷屆試題」有公告各該梯次各職類級別學科試題、參考答案及術科測試採筆試非測驗題之試題(同卷32-36頁)。又術科題庫命製作業係辦理試務單位之權責，於不違背考試之公平、公正及公開原則，自得訂定「技術士技能檢定術科題庫命製作業須知」(原處分卷二15-20頁)，供術科題庫命製作業人員遵守與執行，並非如原告所稱須有法令之依據，方得訂定之情形，被告以原處分2否准原告提供系爭資訊2，亦屬正當。
七、綜上所述，本件原告上開主張各節，均非可取。被告就原告上開2申請案件，作成原處分1、2予以否准，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷原處分1、2及訴願決定1、2，及被告對於原告104年7月4日、同年11月16日之申請，應分別作成准予提供原告系爭資訊1及系爭資訊2之行政處分，為無理由，應予駁回。另本件事證已明，兩造其餘陳述及舉證，均核與判決結論不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 6 月 22 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 詹 日 賢法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 6 月 22 日
書記官 許 巧 慧