臺中高等行政法院判決
105年度訴字第127號105年7月20日辯論終結原 告 旭礎營造股份有限公司代 表 人 余孟築訴訟代理人 高進棖 律師複 代 理人 蘇顯騰 律師被 告 臺中市政府代 表 人 林佳龍訴訟代理人 陳冠丞上列當事人間營造業法事件，原告不服中華民國105年2月23日內政部台內訴字第1040096683號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣國立員林高級中學（下稱招標機關）辦理「游泳池冷改溫整建計畫工程採購案」（下稱系爭採購案），有原告、鑫發營造股份有限公司（下稱鑫發公司）及元廣營造股份有限公司（下稱元廣公司）等3家廠商參與投標，經招標機關於民國102年9月4日進行開標，發現原告等3家廠商有異常關聯，遂當場宣布廢標並移送法辦。經臺灣彰化地方法院檢察署（下稱彰化地檢署）檢察官認原告之代表人等涉犯政府採購法第87條第3項、第6項之「以詐術使開標發生不正確結果未遂罪」，乃於103年4月21日作成102年度偵字第9606號、103年度偵字第3121號緩起訴處分書（下稱緩起訴處分書），定原告之代表人緩起訴期間1年，並命原告支付緩起訴處分金新臺幣（下同）4萬元。嗣被告將原告移付臺中市營造業審議委員會，經該會審認原告違反營造業法第54條第1項規定，以104年11月20日中市營懲字第（104）055號決議書（下稱系爭決議書）決議，處100萬元罰鍰，並廢止其許可，惟依行政罰法第26條第3項規定扣除緩起訴處分金4萬元，應處96萬元罰鍰，並廢止其許可。被告乃以104年11月20日府授都建字第1040262370號函（含決議書及行政裁處書，下稱原處分）予原告。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
（一）本件情形與營造業法第54條第1項各款事由之處罰條件不符：
1、如檢察官緩起訴處分書所認定：原告之負責人係犯政府採購法第87條第6項、第3項之以詐術使開標發生不正確結果之未遂罪，原告則另依同法第92條規定為處罰，均非涉犯同法第87條第5項借牌投標罪。亦即並非原告借用他人營造業登記證書或承攬工程手冊參加投標，原告亦未涉及經營該他營造業之業務。
2、分析營造業法第54條第1項各款處罰事由之要件：⑴該條第1款規定：「使用他人之營造業登記證明書或承攬
工程手冊經營營造業務者」。第2款規定：「將營造業登記證明書或承攬工程手冊交由他人使用經營營造業務者」。
⑵分析其第1款、第2款規定之要件：
①其係指無營造業登記證明或承攬工程手冊之廠商，借用他
人之登記證明或承攬手冊，並以借予人名義從事營造業務。或將營造業登記證明或承攬工程手冊借予他人營業使用者。
②就本件而言，原告負責人係與其他參標廠商涉犯詐術投標
罪，並未借用他廠商牌照來投標或從事營業行為，亦未將原告公司牌照借予他人投標。
③從該第2款「經營營造業務者」之要件來看，應認限於「
借用或借予牌照且已實際經營營造業務者」，尚未包括如本件之「未遂」情形。
④從同條第5項借牌或出借牌照投標罪之要件分析，其構成
要件為「出借或借用牌照」，並「參與依政府採購法所公告之標案」，即廠商不得有以他人名義參標之行為，其情形與本款「借用或借予牌照，且已實際經營營造業務者」其情形，未盡相同（亦即借牌廠商本身已有營造業之證明書，其借牌目的僅係陪標湊足最低開標廠商家數），自不得僅以廠商涉犯政府採購法第87條第5項規定，即認定符合該條第1項第1款、第2款規定之要件。
3、原處分及訴願決定似有誤解：⑴該次參標廠商亦係涉犯政府採購法第87條第6項、第3項之
以詐術使開標發生不正確結果之未遂罪，亦即係基於營業目的為參標及涉犯上開法律。訴願決定認為：「原告行為屬以無意投標公司之營造業登記證書及承攬工程手冊參與投標」有誤，蓋若係如此，則其他廠商應構成借牌投標罪而非上開罪責。
⑵原告並未使用上開廠商之營造業登記證書或承攬工程手冊參與工程案投標。
⑶訴願決定認為：「無論是否得標均已構成經營營造業業務行為」，並無根據。
（二）原處分及訴願決定認為：「政府採購法第31條第2項及第101條第1項規定，與營造業法第54條第1項第1款規定無特別法關係，原告係一行為同時違反上開二法律規定，屬二不同種類之行政罰，無一事不二罰原則之適用」，其見解有待商榷：
1、其邏輯推演有問題：若照其「一行為同時違反上開二法律規定」見解，可知其認為係法條競合，若係如此，應係擇一適用即處罰，應無可能併罰。依政府採購法第87條各項規定，及營造業法第54條第1項各款規定，其目的均在於規範營造業應遵守營業常規，即不得借牌或出借牌照或從事其他違規行為，進而有從事不公平競爭或違法之情事，僅在處罰規定不同，二規定之性質相同，應有特別法普通法關係，應擇一適用。
2、原告已受有刑事及行政處罰，本件應有一事不二罰原則之適用：
如檢察官緩起訴處分書所載，原告曾因違反政府採購法第87條第6項、第3項之以詐術使開標發生不正確結果之未遂罪，遭處緩起訴處分，並應向國庫繳交4萬元，業已受有刑事處分。本件103年8月29日行政院公共工程委員會訴0000 000號採購申訴審議判斷書（下稱另案申訴審議判斷書）所載，原告就本件已遭採購機關以違反政府採購法第87條第6項、第3項之行為，處以刊登政府採購公報3年之停權處分。原告於開標時即遭採購機關發覺有異而移送法辦，同時並沒收押標金50萬元。原告公司因本件違規行為，既已遭受刑事及行政處分，揆諸前揭說明，縱認有營造業法第54條第1項各款事由，亦應不再處罰。
3、原處分違反「特別法優於普通法原理」之法則：依中央法規標準法第16條規定，就本件而言，縱認原告負責人涉犯詐術投標罪責，其情形亦符合營造業法第54條第1項各款處罰事由之要件。然查，政府採購法第31條第2項各款及第101條第1項各款，已分別就上開違規行為訂有「押標金不予發還」及「刊登政府採購公報」之處罰。上開規定，其性質應屬營造業法第54條第1項規定之特別法，應優先適用等語，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
（一）本件原告起訴之理由略謂：「本件情形與營造業法第54條第1項各款事由之處罰條件不符」。系爭緩起訴處分書略以：「．．．為確保該標案符合政府採購法第48條第1項所定3家以上廠商投標之開標門檻，俾旭礎公司得以順利得標承做，竟與曹璟溙、江淑汝及黃清法，共同基於以詐術使開標發生不正確結果之犯意聯絡，除由旭礎公司投標外，另商請曹璟溙、江淑汝、黃清法應允由鑫發公司、元廣公司參與投標（陪標），且由余孟築為鑫發公司、元廣公司繕寫標單、標封、製作投標文件，鑫發公司及元廣公司則故不繳納押標金，未於投標文件中檢附押標金繳納證明文件，鑫發公司亦未依規定檢附廠商納稅證明，企圖於開標前，塑造形式上已有3家合格廠商投標之假象，卻使經辦標案人員，誤信該案確已達到法定須有3家以上廠商參與投標之開標門檻．．．使已檢附押標金繳納證明文件之旭礎公司得標，致使開標發生不正確結果．．．。」系爭緩起訴處分書中提及，有關原告之負責人余孟築為鑫發公司、元廣公司繕寫標單、標封、製作投標文件，其中準備之投標文件包含綜合營造業登記證書及綜合營造業承攬工程手冊，為營造業之主要證明文件。且按行政院公共工程委員會另案申訴審議判斷書略以：「．．．足認申訴廠商為達成其使用詐術得標之目的，確有借用鑫發公司、元廣公司名義參與投標之行為，雖檢察官認定申訴廠商負責人所犯法條僅引用採購法第87條第6項、第3項詐術投標未遂罪，然申訴廠商既有上開不為價格競爭而借用他人名義投標之情事，招標機關憑以認定其該當本法第101條第1項第2款規定之要件，即難謂無據．．．。」據此，縱未因此得標，被告仍違反營造業法第54條第1項第1款規定。
（二）按原告理由所陳：「原告已受有刑事及行政處罰，本件應有一事不二罰原則。」依行政罰法第26條規定，被告以原處分裁處原告96萬元罰鍰，並廢止其許可。該96萬元罰鍰已扣除緩起訴處分金4萬元，又依政府採購法第30條第1項前段及第31條第2項第8款規定，押標金乃擔保全體投標者，均能遵照投標應行注意事項以踐行相關程序，除督促得標者應履行契約外，兼有防範投標人圍標或妨礙標售程序公正之作用，堪認投標廠商繳納押標金之目的，亦有確保投標公正之目的，此為辦理招標機關所為之管制，以避免不當或違法之行為介入。因此，法律規定廠商如有此類行為者，辦理招標之政府機關即得對其所繳納之押標金不予發還，或予以追繳，核其性質乃以公權力強制實現廠商參與投標時所為之擔保，屬於「管制性不利處分」，此與行政罰法所稱之「裁罰性不利處分」，係以違反行政法上義務而對於過去不法行為所為之制裁相殊。自無該法第26條關於一事不二罰規定之適用。另原告就本件業遭採購機關以違反政府採購法第87條第6項、第3項之行為，處以刊登政府採購公報3年之停權處分，依行政罰法第26條規定，臺中市營造業審議委員會憑以認定其違反營造業第54條規定於法並無違誤，亦無不合。
（三）又原告理由略謂：「原處分違反特別法優於普通法之法則。」然查，政府採購法與營造業法並無特別法與普通法之關係，況且政府採購法係在為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質而制定，此揆政府採購法第1條規定可明。而營造業法則係為提高營造業技術水準，確保營繕工程施工品質，促進營造業健全發展，增進公共福祉。二者所保護法益並不相同，原告所陳，顯無理由等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實，有招標機關102年9月9日員中總字第1020003684號函（含系爭採購案開標紀錄、開標簽到單、投標廠商資格審查登記表、押標金支票、標單、綜合營造業登記證書，營業人銷售額與稅額申請書、經濟部商業司公司資料查詢、委託代理出席授權書，見法務部調查局彰化縣調查站【下稱彰化調查站】卷第15-28頁）、緩起訴處分書（本院卷第49-52頁）、原處分（含決議書及行政裁處書，同卷第44-47頁）、原告訴願書（訴願卷第43-46頁）、訴願決定書（本院卷第38-42頁）及原告起訴狀附卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：被告以原告違反營造業法第54條第1項規定，應處100萬元罰鍰，並廢止其許可，惟依行政罰法第26條第3項規定，扣除緩起訴處分金4萬元，應處96萬元罰鍰，並廢止其許可，是否合法？茲論述如下：
（一）本件應適用之法令及其說明：
1、按營造業法第54條第1項第1款規定：「營造業有下列情事之一者，處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰，並廢止其許可：一、使用他人之營造業登記證書或承攬工程手冊經營營造業業務者。二、將營造業登記證書或承攬工程手冊交由他人使用經營營造業業務者。」。
2、次按行政罰法第26條規定：「（第1項）一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。（第2項）前項行為如經不起訴處分、緩起訴處分確定或為無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁判確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之。（第3項）第1項行為經緩起訴處分或緩刑宣告確定且經命向公庫或指定之公益團體、地方自治團體、政府機關、政府機構、行政法人、社區或其他符合公益目的之機構或團體，支付一定之金額或提供義務勞務者，其所支付之金額或提供之勞務，應於依前項規定裁處之罰鍰內扣抵之。」。
3、政府採購法第87條第3項、第5項及第6項分別規定：「（第3項）以詐術或其他非法之方法，使廠商無法投標或開標發生不正確結果者，處5年以下有期徒刑，得併科新臺幣100萬元以下罰金。」「（第5項）意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者，處3年以下有期徒刑，得併科新臺幣100萬元以下罰金。容許他人借用本人名義或證件參加投標者，亦同。」「（第6項）第1項、第3項及第4項之未遂犯罰之。」。
4、又內政部104年1月16日內授營中字第1040800123號函釋（下稱104年1月16日函）略以：「．．．三、有關貴府請釋營造業使用他人營造業登記證書或承攬工程手冊，參與工程案投標，若該工程案開標時因故宣布廢標或未得標，該營造業是否符合本法第54條規定乙節，經查本法第54條立法意旨：『一、營造業違反規定，予以廢止許可之事項。
二、使用他人之營造業登記證書或承攬工程手冊而經營營造業業務之行為，除涉民法之無權代理、刑法之偽造文書罪章外，為健全營造業管理，維護營造業經營環境，並遏止長期以來營造業借牌歪風，特明定使用他人之營造業登記證書或承攬工程手冊或將證冊借與他人使用者，以及停業期間再行承攬工程等情事，處以廢止其許可，並於第2項明定處罰其負責人於5年內不得重新申請營造業登記』。故營造業使用他人營造業登記證書或承攬工程手冊，參與工程案投標，無論是否得標，已有經營營造業業務之行為，已符合本法第54條第1項第1款之規定。．．．。」查該內政部函釋，係上級機關為下級機關在執行職務時所為之解釋，性質上屬行政規則，其內容係闡明法規之原意，核與營造業法規定意旨無違，故該函釋自原法規生效時日起生效，爰予援用（司法院釋字第287號解釋參照）。
（二）查系爭緩起訴書認定：「余孟築係旭礎營造股份有限公司（下稱旭礎公司）之負責人。曹璟溙係鑫發營造有限公司（下稱鑫發公司，登記負責人為曹璟溙之不知情配偶余春梅）之實際負責人。江淑汝係元廣營造有限公司（下稱元廣公司）之登記負責人，其配偶黃清法係元廣公司之實際負貴人，均係政府採購法規範之廠商及負責人。余孟築得知國立員林高級中學（下稱員林高中）於民國102年9月間，欲公開招標辦理『游泳池冷改溫整建計畫工程採購案（下稱本件採購案）』，採購金額新臺幣（下同）12,291,180元。余孟築乃有意將本件採購案施工部分交由與旭礎公司有業務往來關係之鑫發公司及元廣公司承做，惟依政府採講法規定，該工程須採公開招標方式發包，余孟築為確保該標案符合政府採購法第48條第1項所定3家以上庭商投標之開標門檻，俾旭礎公司得以順利得標承做，竟與曹璟溙、江淑汝及黃清法，共同基於以詐術使開標發生不正確結果之犯意聯絡，除由旭礎公司投標外，另商請曹璟溙、江淑汝、黃清法應允由鑫發公司、元廣公司參與投標（陪標），且由余孟築為鑫發公司、元廣公司繕寫標單、標封，製作投標文件，鑫發公司及元廣公司則故不繳納押標金，未於投標文件中檢附押標金繳納證明文件，鑫發公司亦未依規定檢附廠商納稅證明，企圖於開標前，塑造形式上已有3家合格廠商投標之假象．．．嗣於102年9月4日上午9時10分許，在員林高中進行開標時，經辦理本案採購開標之審查人員發現旭礎公司、鑫發公司、元廣公司間之投標文件內容疑有異常關聯，且鑫發公司、元廣公司均未附押標金繳納證明文件，鑫發公司亦未依規定檢附廠商納稅證明，當場宣布廢標而不遂，是核被告余孟築．．．所為，均係犯政府採購法第87條第6項、第3項之以詐術使開標發生不正確結果未遂罪；又被告余孟築為被告旭礎公司之代表人．．．渠等因執行業務上開政府採購法之罪，被告旭礎公司．．．應分別依政府採購法第92條規定，科以同法第87條第6項、第3項之罰金。．．．。」且定其等緩起訴期間各1年（已均於104年5月1日期滿），並命余孟築及原告各支付緩起訴處分金4萬元（已均於103年8月28日履行完畢），有該緩起訴處分書附本院卷（第49-52頁）可稽，並經本院依職權調取彰化地檢署102年度偵字第9606號（第69、70頁之執行緩起訴處分命令通知書參照）、103年度緩字第858號、第859號緩起訴執行卷宗核閱屬實。
且上開事實業據余孟築、曹璟溙、江淑汝及黃清法陳述明確（見彰化調查站卷第1-6、9-12頁）；並有前揭開標紀錄、開標簽到單、投標廠商資格審查登記表、押標金支票、招標投標契約文件、標單、綜合營造業登記證書，經濟部商業司公司資料查詢、委託代理出席授權書可稽；又上開投標廠商資格審查登記表、標單、綜合營造業登記證書，營業人銷售額與稅額申請書及經濟部商業司公司資料查詢上，分別蓋用鑫發公司及元廣公司之大、小章（公司章及代表人印章）；另招標機關辦理系爭採購案，投標廠商應檢附之投標文件，包括「丙級以上綜合營造業」登記或設立證件影本，但未包括「綜合營造業承攬工程手冊」，亦有招標機關105年6月17日員高總字第1050002600號函本院卷（第92頁）可稽。嗣經臺中市營造業審議委員會審議結果成立後，被告乃以原處分認其違反營造業法第54條第1項規定，應處100萬元罰鍰，並廢止其許可，惟依行政罰法第26條第3項規定，扣除緩起訴處分金4萬元，應處96萬元罰鍰，並廢止其許可，揆諸前揭規定及說明，依法核屬有據。
（三）原告雖以前揭情詞以資爭議，然查：
1、機關依政府採購法規定辦理招標，除有政府採購法第48條第4項共8款情形不予開標決標外，有3家以上合格廠商投標，即應依招標文件所定時間開標決標，此觀政府採購法第48條第1項規定自明。上開有3家以上廠商投標方得開標之規定，係欲藉廠商間相互競爭而使公庫減少支出，然上開規定常造成不法廠商圍標或虛設行號一同投標，以便湊足3家，是政府採購法於第87條第1項就強制圍標、第4項就合意圍標、第5項就借牌圍標（含陪標者）行為分別加以處罰，並於同條第3項規定：「以詐術或其他非法之方法，使廠商無法投標或開標發生不正確結果者，處5年以下有期徒刑，得併科新台幣100萬元以下罰金」，是行為人如運用詐術（使人陷於錯誤，而無法做出正確合理決定之不正手段）或其他非法之方法（概括指除本條所列舉之手段以外其他非法之方法），致廠商無法投標或使開標發生不正確結果，即構成上開犯罪（最高法院97年度台上字第6855號判決意旨參照）。換言之，倘參與投標之各該廠商，無論彼此間是否為關係企業，或各具獨立法人格，祇要該等廠商均係行為人能掌控、決策，並於投標時，實際決定以其中一家廠商投標金額略高於另一家廠商之方法（或以其他方法），製造形式上價格競爭，而實質上不為競爭，致發包機關誤信所參與投標之廠商間確實有競爭關係存在，破壞招標程序之價格競爭功能，足使開標發生不正確之結果，即該當政府採購法第87條第3項規定詐欺圍標罪。至於是否已使開標發生不正確之結果，因同條第6項既設本罪未遂犯之處罰規定，僅為區別犯罪既、未遂之標準（最高法院103年度台上字第2754號判決意旨參照）。
2、本件原告及訴外人鑫發公司及元廣公司均為合格之丙級綜合營造業，有渠等綜合營造業登記證附彰化調查站卷宗（第19頁背面、第22頁背面及第26頁背面）可稽。原告本身已具備丙級綜合營造業資格，又與具備同等資格之鑫發公司實際負責人曹璟溙、元廣公司登記負責人江淑汝及實際負責人黃清法，共同基於以詐術使系爭採購案開標發生不正確結果之犯意聯絡，除由旭礎公司投標外，另由曹璟溙、江淑汝、黃清法應允由鑫發公司、元廣公司提供營造業登記證書參與投標（陪標），由余孟築為該2公司繕寫標單、標封，製作投標文件，再由余孟築將上開文件持至該2公司，由該2公司負責人蓋用大、小章（公司章及代表人印章）後，經余孟築出具授權書委請曹璟溙出席投標，鑫發公司及元廣公司故不繳納押標金，未於投標文件中檢附押標金繳納證明文件，鑫發公司亦未依規定檢附廠商納稅證明，企圖於開標前，塑造形式上已有3家合格廠商投標之假象．經招標機關發覺後，當場宣布廢標而不遂，業經系爭緩起訴處分書認定原告代表人余孟築犯政府採購法第87條第6項第3項之以詐術使開標發生不正確結果未遂罪，且原告因其代表人執行業務觸犯上開政府採購法之罪，應依政府採購法第92條規定，科以同法第87條第6項、第3項之罰金，已如前述。
3、由上可知，原告代表人余孟築非僅單純使用他人（即鑫發公司及元廣公司）之營造業登記證書經營營造業業務（即參加投標），且鑫發公司實際負責人曹璟溙、及元廣公司登記負責人江淑汝與實際負責人黃清法，非僅單純將渠等營造業登記證書交由他人（原告代表人余孟築）使用經營營造業業務（即參加投標）；甚且，其等基於犯意聯絡及行為分擔，進而以上開詐術，塑造形式上已有3家合格廠商投標之假象，製造形式上價格競爭，而實質上不為競爭，已足以致招標機關誤信所參與投標之廠商間確實有競爭關係存在，破壞招標程序之價格競爭功能，並使開標發生不正確之結果，嗣雖招標機關即時發覺後，當場宣布廢標而不遂，但原告代表人余孟築業已該當政府採購法第87條第6項及第3項規定之詐欺圍標未遂罪。其詐欺圍標未遂犯行之犯意聯絡及行為分擔，既包括使用他人之營造業登記證書經營營造業業務，且訴外人鑫發公司實際負責人曹璟溙、及元廣公司登記負責人江淑汝與實際負責人黃清法之犯意聯絡及行為分擔，亦包括將渠等營造業登記證書交由他人使用經營營造業業務，則被告以原處分認其違反營造業法第54條第1項（第1款及第2款）規定，而為系爭處分，依法核無違誤。原告主張：其負責人非涉犯政府採購法第87條第5項之借牌投標罪，亦未使用鑫發公司及元廣公司之營造業登記證，況營造業法第54條第1項第2款規定不包括「未遂」之情形，故原告即無從該當該條第1項第1款及第2款規定之要件，原處分及訴願決定遽以該條款論責，即無根據云云，顯有誤解，不足採取。
4、又原告主張：其因本件行為，受有下列之處罰：⑴系爭緩起訴處分書以其政府採購法第87條第6項、第3項之以詐術使開標發生不正確結果之未遂罪，定原告代表人余孟築緩起訴期間1年，並命余孟築及原告各支付緩起訴處分金4萬元，而受有刑事處分。⑵招標機關以原告違反政府採購法第87條第6項、第3項之行為，通知原告擬將依同法第101條第1項第2款規定刊登政府採購公報3年之停權處分；且原告於開標時即遭招標機關發覺有異而移送法辦，同時並沒收押標金50萬元。⑶本件被告再依營造業法第54條第1項規定，處96萬元罰鍰，並廢止其許可，顯然違反「一事不二罰原則」及「特別法優於普通法原則」云云，惟按：⑴行政罰法第26條規定：「（第1項）一行為同時觸犯刑事
法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。（第2項）前項行為如經不起訴處分、緩起訴處分確定或為無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁判確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之。（第3項）第1項行為經緩起訴處分或緩刑宣告確定且經命向公庫或指定之公益團體、地方自治團體、政府機關、政府機構、行政法人、社區或其他符合公益目的之機構或團體，支付一定之金額或提供義務勞務者，其所支付之金額或提供之勞務，應於依前項規定裁處之罰鍰內扣抵之。」。由此可知，該條係規範一行為同時觸犯刑事罰及行政罰，且處罰種類相同時，始有「一事不二罰原則」之適用，且得將行為人受緩起訴處分時所支付之緩起訴處分金扣抵行政罰鍰之數額。
⑵查原告因本件行為，經系爭緩起訴處分書以其政府採購法
第87條第6項、第3項之以詐術使開標發生不正確果之未遂罪，定原告及其代表人余孟築緩起訴期間各1年，並命余孟築及原告各支付緩起訴處分金4萬元確定在案；本件被告再依營造業法第54條第1項規定，以原處分裁處其96萬元罰鍰（應處100萬元罰鍰，惟依行政罰法第26條第3項規定，扣除緩起訴處分金4萬元），並廢止其營造業許可，已如前述。惟同一行為經檢察官依刑事訴訟法第253條之1規定為「緩起訴處分」，因緩起訴處分並非經由審判機關依法定程序所為之刑事處罰，雖依同法第253條之2第1項第4款，檢察官於緩起訴處分時得命被告為一定金額之支付，然其係由檢察官本諸職權為裁量，不具「刑事處罰」之性質，僅屬一種「特殊處遇措施」，是經緩起訴處分確定者，應視同不起訴處分確定，依行政罰法第26條第2項規定，仍應依違反行政法上義務規定予以裁處。則原告經系爭緩起訴處分書定其緩起訴期間1年，並命其支付緩起訴處分金4萬元確定後，本件被告再以原處分裁處原告96萬元罰鍰（應處100萬元罰鍰，惟依行政罰法第26條第3項規定，扣除緩起訴處分金4萬元），並廢止其營造業許可，揆諸前揭法律規定及說明，依法核無不合；又其中緩起訴處分金係屬「特殊處遇措施」，核與本件罰鍰為「裁罰性不利處分」（行政罰法第1條參照），兩者處罰種類及性質不同，且被告原處分本應處100萬元罰鍰，惟依行政罰法第26條第3項規定，扣除緩起訴處分金4萬元，僅裁罰其餘額96萬元，自無違反「一事不二罰原則」。
⑶次按政府採購法第30條第1項前段及第31條第2項規定，暨
押標金乃擔保全體投標者均能遵照投標應行注意事項以踐行相關程序，除督促得標者應履行契約外，兼有防範投標人圍標或妨礙標售程序公正之作用，堪認投標廠商繳納押標金之目的，亦有確保投標公正之目的，此為辦理招標機關所為之管制，以避免不當或違法之行為介入。因此，法律規定廠商如有此類行為者，辦理招標之政府機關即得對其所繳納之押標金不予發還，或予以追繳，核其性質乃以公權力強制實現廠商參與投標時所為之擔保，屬於「管制性不利處分」，此與行政罰法所稱之「裁罰性不利處分」係以違反行政法上義務而對於過去不法行為所為之制裁不同（最高行政法院98年度裁字第1382號、98年度裁字第2704號裁定、102年度判字第236號判決意旨參照）。
⑷再按行政罰法第24條第1項及第2項規定：「（第1項）一
行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。（第2項）前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。但其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得重複裁處。」。
⑸縱原告主張招標機關以其違反政府採購法第87條第6項、
第3項之行為，另案通知原告擬將依同法第101條第1項第2款規定刊登政府採購公報3年之停權處分；且原告於開標時即遭招標機關發覺有異而移送法辦，同時並沒收押標金50萬元屬實。惟如前述，招標機關另案就原告所為押標金50萬元不予發還之處分，其性質為「管制性不利處分」，核與本件被告原處分所為系爭罰鍰係屬「裁罰性不利處分」之性質及種類均有不同，故被告原處分所為系爭罰鍰處分，揆諸前揭法律規定及說明，無違反「一事不二罰原則」，亦無違反行政罰法第24條第1項及第2項之規定。⑹又按「機關因廠商有政府採購法第101條第1項各款情形，
依同法第102條第3項規定刊登政府採購公報，即生同法第103條第1項所示於一定期間內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之停權效果，為不利之處分。其中第3款、第7款至第12款事由，縱屬違反契約義務之行為，既與公法上不利處分相連結，即被賦予公法上之意涵，如同其中第1款、第2款、第4款至第6款為參與政府採購程序施用不正當手段，及其中第14款為違反禁止歧視之原則一般，均係違反行政法上義務之行為，予以不利處分，具有裁罰性，自屬行政罰，應適用行政罰法第27條第1項所定3年裁處權時效。其餘第13款事由，乃因特定事實予以管制之考量，無違反義務之行為，其不利處分並無裁罰性，應類推適用行政罰裁處之3年時效期間。」最高行政法院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議可資參照。
⑺如前所述，縱原告主張招標機關以其違反政府採購法第87
條第6項、第3項之行為，另案通知原告擬將依同法第101條第1項第2款規定刊登政府採購公報3年之停權處分（本院卷第53-58頁之另案申訴審議判斷書參照）屬實，且該3年之停權處分其性質上屬於「裁罰性不利處分」，核與本件被告原處分（系爭罰鍰及廢止其營造業許可）性質上雖均屬「裁罰性不利處分」，但該兩者處罰種類不同，故本件被告所為原處分並無「重複裁處」或違反「一事不二罰原則」。況營造業法之立法目的「為提高營造業技術水準，確保營繕工程施工品質，促進營造業健全發展，增進公共福祉」（該法第1條規定參照），核與政府採購法之立法目的「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質」（該法第1條規定參照），兩法之立法目的不同，其所保護之法益有異，尚難謂其兩者間存有特別法與普通法之關係，而指摘本件被告原處分有違反「特別法優於普通法原則」。
五、綜上所述，原告主張均非可採。本件被告原處分認事用法均無違誤，訴願決定就原處分予以維持，核無不合。原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，且兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 8 月 3 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良法 官 詹 日 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 8 月 3 日
書記官 詹 靜 宜