臺中高等行政法院判決
105年度訴字第134號105年10月26日辯論終結原 告 王尤玲媛訴訟代理人 朱從龍 律師
林一哲 律師被 告 臺中市政府代 表 人 林佳龍訴訟代理人 仰大信
許筱君葉張基 律師上列當事人間給付土地價購款事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠按「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交
通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得，所有權人拒絕參與協議或開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」分別為土地徵收條例第11條第1項及第14條所明定。
足見協議價購程序乃徵收核定前之必要程序，而主管土地徵收核定之權限機關為內政部，協議價購程序則由需用土地人實施之，雖彼此程序互殊，權限歸屬有別，但無論依徵收強制處分或經由協議購價方式取得土地，其目的均係供作公益使用，顯見需用土地人與土地所有權人進行徵收前協議價購，進而締結土地買賣契約，乃代替徵收處分之行政作為，本質上為公權力之作用，自屬行政契約，則土地所有權人主張其與需用土地人間存有協議價購契約關係，起訴請求給付價款，當屬公法上爭議事件，依行政訴訟法第2條規定，應歸由行政法院管轄。至於原告在實體上之主張是否有理由，則屬另一問題（最高行政法院101年度判字第716號判決及102年度裁字第1319號裁定意旨參照）。是被告辯稱：協議價購屬私法上之買賣契約，本件兩造關於協議價購契約所生之爭執，應屬民事訴訟範圍等語，於法難謂允洽，不能採取。
㈡本件原告起訴時狀載訴之聲明為：「被告應給付原告新臺幣
貳仟壹佰伍拾陸萬肆仟陸佰貳拾元。」（見本院卷第4頁），繼因擴張請求遲延利息，乃於民國105年6月20日具狀擴張其訴之聲明為：「被告應給付原告新臺幣貳仟壹佰伍拾陸萬肆仟陸佰貳拾元，及自105年3月3日起，按週年利息百分之五計算之利息。」（見本院卷第82頁），而於105年7月14日準備程序期日為更正利息起算日，乃將訴之聲明更正為：「被告應給付原告新臺幣貳仟壹佰伍拾陸萬肆仟陸佰貳拾元，及自105年3月4日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息。」（見本院卷第113頁），於程序上核無不合，本院自應本於其最後之訴之聲明予以審判，合先敘明。
二、事實概要：原告起訴主張其共有坐落臺中市○○區○○段○○○○○○○號土地之應有部分三分之二（下稱系爭土地），已為被告開闢運動場占有使用中，經原告請求辦理徵收或價購，被告乃於103年3月11日在臺中市清水區公所第二會議室召開「清水運
（五）運動場工程」用地取得協議價購會議，兩造已達成價購系爭土地協議，原告同意被告以新臺幣（下同）21,564,620元為條件價購取得系爭土地，原告並已出具協議價購契約書予被告，惟因被告當時尚未編定足夠預算支付價款，故於協商時表示俟追加預算通過後另行通知繳交相關證件辦理過戶。嗣經臺中市議會於103年7月10日通過被告所提出之追加預算後，被告仍遲遲未辦理後續程序。經原告委請律師發函請求被告依協議給付協議價購款項，詎被告函覆暫緩協議價購事宜，不願給付價款，原告乃提起本件給付訴訟。
三、本件原告起訴主張略以：㈠兩造就系爭土地已達成價購協議，被告追加預算案亦已獲臺
中市議會通過，其拒絕辦理後續委請代書辦理過戶手續、給付協議價購款項等程序顯係有失公信，被告自應給付價款21,564,620元予原告，被告拒絕原告之請求，顯悖事理：
1.被告103年4月1日府授教體處字第1030058014號函附103年3月11日「清水運（五）運動場工程」用地取得協議價購會議紀錄載明：「現場出席之所有權人及代理人皆同意協議價購並出具協議價購契約書」「經協商結果，現場出席之所有權人及代理人皆已出具協議價購契約書，同意本府所提出辦理協議價購之價購金額」等語，參酌最高行政法院101年度判字第1066號判決意旨，可見兩造間就本件協議價購確已達成書面之合意，成立行政契約。原告並已出具協議價購契約書予被告，此既為被告機關公務員於公文書上所記載，自係屬於事實，被告臨訟辯稱兩造未曾簽署協議價購契約書云云，顯與事實不符。
2.被告雖辯稱原告提交之協議價購契約書未經被告用印，故不生效力云云，然其所辯難昭公信，且被告追加預算業經議會決議通過，被告陳稱依決算程序不執行本案乙節，有悖於事理之處，蓋會議結論僅有記載「本府俟追加預算通過後，委請代書辦理過戶手續另行通知繳交相關證件辦理過戶，有關協議價購辦理過戶各項費用由本府負擔，本案土地協議價購於完成過戶後一次辦理給付。」，而本件議會確已通過被告所提出之追加預算，故被告自應給付款項予原告。況決算案僅係由被告針對預算執行結果所提出之結算報告，決算案縱經審議通過，並不代表被告拒絕履行協議之舉措為合法。
3.被告於103年3月11日於清水區公所第二會議室召開「清水運（五）運動場工程」用地取得協議價購會議時，業已表示：「本府俟追加預算通過後，委請代書辦理過戶手續另行通知繳交相關證件辦理過戶，有關協議價購辦理過戶各項費用由本府負擔，本案土地協議價購於完成過戶後一次辦理給付。」等語，可見本件有關土地後續過戶、通知繳交證件等事宜均係由被告負責辦理，原告僅有配合被告之通知而繳交相關證件至被告處之義務，而本件土地無法過戶之原因乃係因被告拒絕依兩造協議價購之結論繼續辦理本件之後續程序，以致於原告亦無從依被告通知辦理過戶所致，可見被告係以不正當行為致使土地無法完成過戶，則依民法第101條第1項規定，顯應視為本件土地業已完成過戶，被告自應給付款項予原告，被告辯稱本件土地尚未移轉登記，故被告無須付款云云，顯屬卸責，自有未合。㈡本件兩造已達成協議價購，原告已交付土地，被告並已使用
土地多年，且可供應支付價款之公款，故被告辯稱兩造間並無協議價購法律關係存在乙節，不可採信：
1.被告雖辯稱：臺中市政府103年3月3日府授教體處字第1030032706號函所附開會通知單僅為「要約之引誘」，被告並不受該開會通知單之拘束，且被告機關未於原告已簽名之協議價購契約書上用印，故兩造間即無協議價購法律關係存在云云，然原告已於價購契約書上簽章，其上具體記載被告所定購買價格，足證原告已經為承諾，而有效成立價購契約兩造間之文件，足證兩造間確係存有協議價購法律關係，故兩造間協議價購契約顯已成立並生效，被告用印與否，與協議價購契約之成立或生效無涉。
2.即使認為被告用印為系爭協議價購契約之生效條件者，兩造對協議價購之合意已有書面紀錄之情況下，被告本負有於協議價購契約書上用印之契約從義務，而被告無正當理由拒絕履行該從義務，顯係以不正當行為阻止條件之成就，則依民法第101條第1項規定，應視為被告已於該協議價購契約書上用印，自應給付協議價購款予原告。
3.依被告發出之協議價購開會通知單及其附件所示，當認該份開會通知單係屬要約，析述如次：
⑴協議價購會議說明資料第1頁之三、（一）2.有明文記
載「如不同意該價格或逾期未提出協議價購契約，致協議未能成立」，故依該記載之反面解釋，當可認定如原告同意該價格並如期提出協議價購契約，則協議當已成立，且自該項記載亦可知原告僅有選擇同意與否之自由，而無從與被告另行議價，原告如不同意被告所提出之單價，則協議即會不成立。而依前開協議價購會議說明資料第1頁之三、（一）1.載明「本次工程用地協議價購土地之價格，係依上開規定以台端所有土地於協議當時市價辦理價購（金額詳如附件2（註：即工程用地協議價購地價清冊），係參考不動產估價師提供之市價計算）」等語，足見103年3月11日即是協議成立日，故以當時市價為價購之價金，而該項說明雖謂係依上開規定（即土地徵收條例第11條）以台端所有土地於協議當時之市價辦理價購，惟該項說明其後又謂「金額詳如附件2」，可見其金額業已確定，並非供參考，況參諸被告103年2月27日之簽，系爭土地經地價評議委員會評定之市價乃為23,200元/平方公尺，而被告於協議價購會議說明資料附件2所列之單價則為22,990元/平方公尺，且附件2上該欄係載為「價購單價」，可見被告係審酌市價後，而以較市價為低之價額向原告提出購買之要求，此均足認被告所提出之金額即為被告欲向原告協議價購系爭土地之單價，故可見開會通知單及其附件係被告對原告之要約，被告臨訟辯稱僅係要約之引誘云云，顯悖事理，自無可採。
⑵再者，附件2之工程用地協議價購地價清冊第2頁已經具
體載明本件所價購之土地地號、面積、持分比例、土地所有權人姓名王尤玲媛、土地所有權人謄本地址（通訊地址）、價購單價（每平方公尺22,990元）、土地價購金額（21,564,620元），且被告係將上開文件及協議價購契約書作為該開會通知單之附件，則以該開會通知單及其附件之整體觀之，被告業已於寄發該開會通知單時即已表明價金及標的物等協議價購契約必要之點，可知該開會通知單確屬要約。
⑶何況，該次會議並且通知地政相關機關、不動產估價師
事務所及測量公司與會，原告於103年3月11日召開之「協議價購會議」中，即出具業已簽署原告姓名之協議價購契約書予被告，且價金係由被告決定，故可見原告已對被告之要約為承諾，兩造間業已成立協議價購法律關係。
㈢被告於原告提出系爭協議價購契約書後，即使用該筆價購自
原告之土地迄今，從未曾表示無法律原因而使用土地，亦未曾支付使用費用予原告，更以兩造間已成立協議價購為由，向臺中市議會提出追加預算之聲請，並已獲得議會審查通過，可見被告亦已認定兩造間之協議價購契約業已成立生效，則被告臨訟辯稱兩造間並不存在協議價購法律關係，顯係臨訟飾卸，自無可採。
㈣被告開會通知單附件2清水運（五）運動場工程用地協議價
購地價清冊已載明系爭土地、土地所有權人（即原告）、被告欲價購之單價及總價，而附件3-1、3-2之協議價購契約書第3條有關本件土地標示及協議價購金額係記載「詳如附件」，可見該協議價購契約書之標的、金額均已固定，故被告辯稱僅具要約引誘性質云云，顯與事理相悖等情。並聲明求為判命被告應給付原告21,564,620元，及自105年3月4日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息。
四、被告答辯略謂：㈠本件事實經過陳述如下：
1.原臺中縣政府教育局於89年辦理「台中港特定區運動場（五）」工程發包時，發現系爭土地尚屬私人所有，經與土地所有權人鄭文汀、鄭文森、鄭文昌等人辦理徵收作業。在辦理過程中，土地共有人鄭文森及鄭文昌2人之財產遭數債權人聲請假扣押，經臺中地院民事執行處於89年間發出各項扣押命令，原臺中縣政府雖曾於90年1月18日以90府教體字第22405號函詢臺中地院應如何處理，臺中地院民事執行處於90年2月19日回函表示「請依法向本院辦理提存。」，原臺中縣政府乃依臺中地院執行命令於91年12月20日向法院繳納7,222,600元支票，另於91年12月22日辦理提存土地價金及地上物補償金28,072,557元（兩筆金額合計35,295,157元），上開金額均由臺中地院分配完畢，但不知為何卻未將系爭土地移轉登記給被告。
2.原告分別於97年9月3日及102年3月15日取得系爭土地各三分之一之後，向被告提出陳情，被告乃於102年6月26日向議會提出2,800萬元之「補徵收」預算。被告分別於103年1月14日及103年1月28日依照行政程序法第78、81條及土地徵收條例第10條第2項等規定辦理兩次公聽會。被告於103年2月27日向議會提出465萬元之追加預算，並經議會審議通過。事後被告於103年3月11日辦理「『清水運（五）運動場工程』用地取得協議價購會議」，當天原告委託訴外人陳錡錄代理出席（卷內並無委任書，且無法確認其授權範圍為何），會議紀錄第8點記載：「土地及土地改良物所有權人、地方人士詢問及對土地協議取得及徵收意見陳述：現場出席之所有權人及代理人皆同意協議價購並出具協議價購契約書，無其他陳述。」第9點記載：「結論：經協商結果，現場出席之所有權人及代理人皆已出具協議價購契約書，同意本府所提出辦理協議價購之價購金額，後續本府俟追加預算通過後，委請代書辦理過戶手續另行通知繳交相關證件辦理過戶，有關協議價購辦理過戶或各項費用由本府負擔，本案土地協議價購款於完成過戶後一次辦理給付。」
3.嗣後被告發現原臺中縣政府曾依法院執行命令辦理繳納與提存徵收補償款共35,295,157元，如果本次再進行協議價購者，將會有重複給付土地價金之責任問題。因此，被告於103年底向議會提出「單位決算」時明確表明○○○區○○段1404之2地號土地（運五用地）徵收款暫不執行。
」，且自此之後被告歷年度均不再編列系爭土地之徵收款預算。故雙方並未進行後續簽署協議價購契約書、委請代書辦理過戶手續另行通知繳交相關證件辦理過戶等作業。
4.原告於105年1月29日委託邱俊哲律師發函請求依會議紀錄履行給付價金之義務，被告則於105年3月3日回函基於避免重複補償而暫緩用地取得協議價購事宜。
㈡本件兩造並未達成價購之協議書面，故原告無權請求協議價購款，茲說明如下：
1.依據行政程序法第139條規定及土地徵收條例第11條第2項規定，協議價購必須作成書面，以協議價購契約書為準，本件原告雖有簽署協議價購契約書，但被告尚未簽署，故無行政契約書面存在，此從原告於105年1月29日委託邱俊哲律師發函時係主張「依會議紀錄」而非「依協議價購契約書」請求履行給付價金義務可稽。原告雖主張會議紀錄即屬行政程序法第139條規定及土地徵收條例第11條第2項所規定之書面，但該會議紀錄並無記載土地地號、面積、持分以及協議價購之價金金額等重要事項，實無法認定雙方已經達成協議價購之意思表示合致之事實。即使依原告所援引之最高行政法院101年度判字第1066號判決意旨，亦無從認定雙方有簽署協議價購契約書面之事實。
2.茲就證人林佳琳於本院證稱103年3月11日會議中有向原告收受合約書，但未給付簽收紀錄、系爭會議沒有就價購金額部分為討論、事後103年3月11日至103年8月22日辦理追加預算期間並沒有進行協議價購契約書簽給市長用印之行政程序、103年8月22日至證人104年10月29日離職期間因為預算已經停止執行，故亦未進行協議價購契約書簽給市長用印之行政程序等語，說明如下：
⑴經證人林佳琳於本院證述當時有收受協議價購契約書之
事實後，因從被告業務單位卷宗內資料查無此協議價購契約書，經向臺中市政府體育處檔案室調取103年3月11日協議價購會議原本資料全部，則發現卷內1張只有原告簽章之協議價購契約書影本，尚未據被告於締約當事人欄簽署，被告絕無刻意隱匿資料之情形，否則，被告當無必要聲請證人到庭作證，並提出相關檔案資料夾供證人比對，其後並極盡所能搜尋得到該影本，並陳報於法院。
⑵經檢視上開協議價購契約書影本，僅原告於當事人欄簽
名蓋章，被告與其法定代理人市長欄位並未有任何簽名蓋章，再參以證人林佳琳所證稱103年3月11日至證人104年10月29日離職期間從未辦理將協議價購契約書簽給市長用印之行政程序，表示被告與被告法定代理人從未簽署協議價購契約書，當未與原告間成立協議價購契約之法律關係，原告自不得以協議價購契約之法律關係請求被告給付協議價購款。
⑶被告認為從臺中市政府103年3月3日府授教體處字第000
0000000函所附開會通知單備註三後段記載：「……倘土地所有權人有意願協議出售本工程用地，請填妥協議價購書相關資料，於開會當日繳交或於103年3月25日前寄還本所，以利辦理後續相關作業」及所檢附被告與被告法定代理人尚未用印之空白協議價購契約書以觀，並參考最高法院52年台上字第1013號民事判例之意旨，此開會通知單至多僅具有「要約之引誘」的性質（詳後述），而未達到要約之程度，原告提出簽名蓋章之協議價購契約書交付證人林佳琳時，方為「申請協議價購」之「要約」的意思表示，但因被告與被告法定代理人基於前述重複補償之爭議，並未辦理任何在系爭協議價購契約書上簽名蓋章的行政程序，表示被告就此從無任何「承諾」之意思表示存在，兩造間確無協議價購契約法律關係之存在。
㈢被告103年3月3日府授教體處字第0000000000函及附件之性質僅為要約之引誘，分析如下：
1.開會通知單說明三：「隨文檢附本工程協議價購會議說明資料1份、工程用地協議價購地價清冊1份、協議價購契約書1式2份及陳述意見表1份，請攜帶與會。倘土地所有權人有意願協議出售本工程用地者，請填妥協議價購書相關資料，於開會當日繳交或於103年3月25日前寄還本府，以利辦理後續相關作業。」表示即使原告有意願出售，被告仍必須辦理後續相關作業（即上述行政程序逐一簽呈由市長決定同意協議價購之作業），可見就此被告仍「有所保留」，且預先聲明不受開會通知單內容拘束之意。
2.開會通知單附件協議價購會議說明資料第一段末句：「如台端願以其他方式提供本工程所需之土地，亦得於會議中提出，本府將考量相關法令規定及現實狀況，竭誠與您協議。」表示被告並未侷限於協議價購之取得土地方式，如果土地所有權人願意以其他方式提供土地（例如租賃、設定地上權等等）者，被告願意以其他方式協議，可見被告對協議價購之方式有所保留，而非發出協議價購之「要約」而使被告自己受到「協議價購」要約之拘束（民法第154條第1項本文），否則被告如何會在同一份文件中表示有「其他方式提供土地」之記載？
3.開會通知單附件「協議價購會議說明資料」第三、（一）「協議價購之價格」、1.記載：「依土地徵收條例第11條規定，協議價購，應由需用土地人依市價與所有權人協議。所謂市價，指市場正常交易價格。是以，本次工程用地協議價購土地之價格，係依上開規定以台端所有土地於協議當時之市價辦理價購（金額詳如附件2，係參考不動產估價師提供之市價計算）。……」等語，惟依現行土地徵收條例第11條第4項及第5項規定，協議價購之價格，必須經過雙方協議，而此市價係指市場上正常交易價格。復按內政部99年3月5日臺內地字第0990043972號函意旨及內政部101年3月15日臺內地字第10101307672號函說明，在101年1月4日修正、101年9月1日起施行土地徵收條例第11條尚未修正為要求需用土地人應以「市價」與土地所有人協議之前，雙方協議價購之金額亦以雙方之合意為準，應與土地公告現值無關聯，即未必然係以公告金額為徵收價金之依據。在土地徵收條例第11條修正改以「市價」辦理協議價購之後，協議價購之金額解釋上仍以雙方之合意為準，不會以不動產估價師之估價報告為絕對之金額而無任何協議空間。但在土地徵收條例第11條修正後，該條第4項係規定：「應由需用土地人依市價與所有權人協議。」，而非規定「需用土地人與所有權人應以市價為協議價購之價格」或「需用土地人與所有權人應以不動產估價師計算之市價為協議價購之價格」，可見土地徵收條例第11條第4項仍保留給雙方協議價購之空間。再者，實務上因為市價會有買賣雙方認知上之差異，故土地徵收條例第11條第4項規定要求需用土地人提供市價給所有權人參考，雙方再以此為基礎進行協議價購金額之協商。被告因此參考不動產估價師提供之市價計算，提出附件2之「參考市價」，但此參考市價並不拘束兩造，原告在協議價購會議中仍可提出其希望之價金，絕非無法協議而一定必須根據被告所提出之「參考市價」之金額才可以達成協議，否則等於「架空」協議價購之程序（機關說多少錢就是多少錢，即喪失「協議」價購之精神）。因此，被告所提供者僅為「參考市價」，並非原告所稱「價金係由被告決定」，更不表示被告受此拘束而使被告103年3月3日府授教體處字第0000000000函及附件之變成「要約」之性質。
4.至於原告主張開會通知單附件2「工程用地協議價購地價清冊」有記載土地地號、面積、持分比例、土地所有人姓名地址與單價、總價，足以認定為被告之要約，然有斟酌餘地：
⑴「工程用地協議價購地價清冊」其中前面各項之目的只
是要「特定」日後協議價購之標的物之範圍與狀況而已。至於最後之「單價與總價」則是不動產估價師所計算之「參考市價」而已，此由上述附件「協議價購會議說明資料」第三、（一）「協議價購之價格」、1.記載：
「……本次工程用地協議價購土地之價格，係依上開規定以台端所有土地於協議當時之市價辦理價購（金額詳如附件2，係參考不動產估價師提供之市價計算）。」可稽，並不足以認定被告已經發出受拘束之「要約」。
就此原告明顯只引用清冊內容而刻意忽略「協議價購會議說明資料」第三、（一）「協議價購之價格」、1.之記載。
⑵參照最高法院32年永上字第378號及33年永上字第531號
民事判例關於「標賣」、「拍賣」表示之法律見解，在「標賣」、「拍賣」之情形下，表意人也是會將標的物之內容（例如標的物為土地者就是地號、面積、持分比例等足以使人明確辨別標的物之範圍與狀況）辦理公告，以利參與標賣或拍賣之人得知交易之標的為何。但究竟是「要約」或「要約之引誘」？仍然是以表意人「有無保留」？「有無明示與出價最高之投標人訂約」？以此等因素加以判斷才對，與「標的物內容之記載」無關，否則上開實務見解又如何在「標賣」之情形下仍區分究竟是「要約」或「要約之引誘」？可見原告此部分主張顯屬無據。
㈣被告於103年3月11日辦理「『清水運（五）運動場工程』用
地取得協議價購會議」第九點記載：「結論：經協商結果，現場出席之所有權人及代理人皆已出具協議價購契約書，同意本府所提出辦理協議價購之價購金額，後續本府俟追加預算通過後，委請代書辦理過戶手續另行通知繳交相關證件辦理過戶，有關協議價購辦理過戶或各項費用由本府負擔，本案土地協議價購款於完成過戶後一次辦理給付。」等語，被告原雖有通過追加預算，但事後已決算程序不執行此案，則本件已不符合「本府俟追加預算通過後」之要件，原告當無權請求協議價購款。原告雖主張「決算」與「追加預算」不同云云，惟本案前於102年先編預算送府會同意後，於103年執行預算，如102年預算編不夠，才會在103年辦理追加預算送府會同意，之後如103年預算或追加預算之執行有疑義者，被告當然可以依照預算法第72條之規定停止使用該預算經費，之後程序上即於103年底編決算書時，說明本案未成而不予執行之理由等，於法有據。
㈤本件雙方尚未完成協議價購契約，原告自無從依行政程序法
第149條準用民法第367條規定，主張被告有支付約定價金之義務，況且本件有原臺中縣政府曾依臺灣臺中地方法院（民事執行處）執行命令辦理繳納與提存徵收補償款共35,295,157元之事實，在為確保公帑之目的，被告不再處理本案後續作業（包括原告所要求之過戶行為），殊難謂被告有「不正當行為」，而應類推適用民法第101條第1項規定之情形等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件兩造爭執要點為：原告主張兩造就系爭土地已成立協議價購之行政契約，據以請求被告給付價款21,564,620元，是否有理由？
六、本院判斷如下：㈠按行政程序法第135條前段規定：「公法上法律關係得以契
約設定、變更或消滅之。」第139條規定：「行政契約之締結，應以書面為之。但法規另有其他方式之規定者，依其規定。」第149條規定：「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」民法第154條第1項規定：「契約之要約人，因要約而受拘束。但要約當時預先聲明不受拘束，或依其情形或事件之性質，可認當事人無受其拘束之意思者，不在此限。」㈡經查：本件原告主張：被告前為供作「清水運（五）運動場
工程」用地需要，於103年3月11日召開協議價購會議，與原告就系爭土地達成價購協議，原告亦已在協議價購契約書乙方欄位簽章交予被告收執，惟被告迄未進行後續事宜，經原告函促被告辦理產權移轉手續及給付價金，但為被告所拒絕等情，固為兩造所不爭執，並有卷附臺中市政府103年4月1日府授教體處字第1030058014號函及103年3月11日「清水運
（五）運動場工程」用地取得協議價購會議紀錄（見本院卷第24至28頁）、原告已簽章完畢之協議價購契約書影本（見本院卷第187頁）、邱俊哲律師事務所105年1月24日105年度哲律字第0129號函（見本院卷第29至30頁）及被告105年3月3日府授教體處字第1050023217號函（見本院卷第31頁）等件可稽，堪予認定。
㈢原告雖以前開情詞，主張兩造已就系爭土地成立協議價購契約，原告自得據以請求交付約定之價款云云。惟：
1.揆諸行政契約係形成公法上之法律關係，為求明確以杜爭議，故應以書面為之，此乃行政契約成立之形式要件，其有欠缺者，即不能認行政契約已成立，無從據以請求履行。再者，行政程序法第149條固規定行政契約，行政程序法未規定者，準用民法相關之規定，然既稱「準用」而非「適用」，自限於民法相關規定未牴觸行政契約之本質者，始得據以規範，否則，不在準用之列。又行政契約係行政機關以締結契約方式設定、變更或消滅公法上法律關係，本質上仍屬運用國家資源，達成公益目的之公權力作用，故無論相對人是否為人民，均應符合目的性、妥當性及合法性，始具備正當性基礎。職是之故，行政機關在簽署行政契約之前，因仍須審查成立行政契約之正當性基礎，並應以維護公益為優先，容許其不受原為要約意思之拘束，自得依行政程序法第149條準用民法第154條第1項但書規定，不成立行政契約，而排除準用民法第154條第1項前段之規定。
2.查前揭地號土地原為訴外人鄭文汀、鄭文昌與鄭文森各按應有部分三分之一共有，因原臺中縣政府擬徵收作為「清水運（五）運動場工程」用地，而與全體共有人完成價購，其中共有人鄭文昌與鄭文森共有之應有部分計三分之二，於辦理所有權移轉登記之前，為臺灣臺中地方法院民事執行處依債權人之聲請實施假扣押完竣在案，原臺中縣政府乃依臺灣臺中地方法院民事執行處命令，將應交付鄭文昌與鄭文森之土地價金及地上補償金，辦理提存及解交供臺灣臺中地方法院民事執行處辦理分配完畢，惟臺灣臺中地方法院民事執行處並未將系爭土地辦理所有權登記，仍將上開鄭文昌與鄭文森之應有部分予以拍賣，其中鄭文森之應有部分由訴外人陳錡錄得標買得後，再移轉予原告取得，而鄭文昌之應有部分則由原告直接得標買受，原告取得該筆土地應有部分三分之二後，即請求被告辦理徵收或價購，原經被告編列預算辦理徵收，且與原告進行協議價購後，雙方就系爭土地達成價購之合意，嗣經被告發現系爭土地先前已經原臺中縣政府辦理徵收價購完成，如再予價購，將造成同一土地重複編列預算辦理徵收價購之不合法情形，乃暫不執行原編列預算之徵收款項，並經決算完畢，而起訴請求鄭文昌與鄭文森返還原臺中縣政府所給付之購地價金，暫緩續行系爭土地之簽訂協議價購契約書及移轉所有權登記事宜，並函覆原告等情，有卷附前揭地號土地目前及88年7月間之登記謄本（見本院卷第8頁及第50頁）、原臺中縣政府辦理清水運五用地徵收土地清冊（見本院卷第51頁）、原臺中縣政府89年3月8日八九府教體字第68357號函及檢附擬徵○○○鎮○○段○○○○○○○號土地協調會會議紀錄（分見本院卷第52頁正面及第51頁反面）、訴外人鄭文汀出具之同意書（見本院卷第52頁反面）、臺灣臺中地方法院89年9月19日89年度執全酉字第3224號執行命令（見本院卷第53頁）、臺灣臺中地方法院89年12月15日89年度執全未字第4619號執行命令（見本院卷第54頁）、原臺中縣政府90年1月18日九十府教體字第22405號函（見本院卷第55頁）、臺灣臺中地方法院90年2月19日89年度執全未字第4619號函（見本院卷第56頁）、原臺中縣政府91年12月20日府教體字第09134285100號函（見本院卷第57頁）、臺灣臺中地方法院提存所提存書（見本院卷第58頁）、被告103年7月30日府授研管字第1030144183號函（見本院卷第65頁）、臺中市體育處103年度單位決算（見本院卷第66頁）、民事起訴狀（見本院卷第68至70頁）、前揭原告委請邱俊哲律師事務所寄送之催告函（見本院卷第29至30頁）及被告105年3月3日府授教體處字第1050023217號函（見本院卷第31頁）等件可稽。又被告自從在103年3月11日協議價購會議收受原告交付之協議價購契約書後，即未再進行後續簽約及履行事宜之事實，並經證人即被告原承辦人員林佳琳於105年8月11日本院準備程序期日證述無訛在卷（見本院卷第138至141頁）。
3.觀諸上開事證情況所示，足認兩造於協議價購會議雖就系爭土地已達成買賣合意，但被告在簽署協議價購契約書之前，查覺系爭土地全部業據原臺中縣政府對原告之前手鄭文昌與鄭文森完成徵收價購，尚未辦竣所有權移轉登記手續，但已將該價金連同其他補償費依法院指示辦理，交由法院分配予鄭文昌與鄭文森之債權人，惟因法院再將系爭土地拍賣予他人，致使原臺中縣政府未能取得其所有權，被告在縣市合併成為同一行政主體後，對於原臺中縣政府前開價購之權利義務未釐清前，如就已支付價金之同一土地再編列預算價購，即違反同一分支計畫項目不得重複編列預算及執行之法則，明顯欠缺適法性基礎。則被告查悉上情後，將原編列預算辦理決算，在原臺中縣政府所付之價金未經法院判決確定其法律效果前，暫緩與原告簽署系爭土地協議價購契約書及進行後續相關手續，自具正當性，核諸前開說明，自符合行政程序法第149條準用民法第154條第1項但書規定之情形。
4.是故，本件被告於協議價購合意後，因有同一標的重複編列預算購買之不合法情形，違反依法行政原則，自得不受原要約意思之拘束，其在原臺中縣政府已給付價金之權利義務關係釐清之前，發函向原告表示暫緩簽署系爭土地協議價購契約書，於法具正當性。是以，兩造間既尚未成立協議價購之行政契約，則原告本於該契約關係，請求被告依約履行給付價金義務，於法自嫌無據，無從准許。
七、綜上所述，本件原告主張兩造間就系爭土地已成立協議價購之行政契約，因核與事證情況不符，無從憑認屬實。從而，本件兩造既不能認定成立行政契約，則原告基於行政契約關係之請求權基礎，訴請判命被告應給付原告21,564,620元，及自105年3月4日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息，難認適法有據，應予駁回。
八、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，均核與判決結論不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 11 月 9 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 林 靜 雯法 官 蔡 紹 良以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 11 月 9 日
書記官 凌 雲 霄