臺中高等行政法院判決
105年度訴字第244號105年10月26日辯論終結原 告 吳祥斌被 告 雲林縣政府代 表 人 李進勇訴訟代理人 杜弦逸
賴郁仁黃粮期上列當事人間動物傳染病防治條例事件，原告不服行政院農業委員會中華民國105年6月8日農訴字第1050703086號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於雲林縣○○鄉○○段○○○○○○○○○○○○○○○號經營「健康畜牧場」（下稱系爭畜牧場），於民國104年1月14日向被告所屬動植物防疫所（下稱雲林防疫所）通報，系爭畜牧場疑患家禽流行性感冒，雲林防疫所於當日派員至系爭畜牧場進行採樣，並於當日下午4時開立「禽類移動管制通知書」（下稱管制通知書），其採樣經送請行政院農業委員會家畜衛生試驗所（下稱農委會試驗所）檢驗結果，於104年1月17日確認系爭畜牧場禽類罹患高病原性家禽流行性感冒（下稱高病原性流感），雲林防疫所乃於104年1月18日派員至系爭畜牧場進行撲殺種鵝2,047隻、中肉鵝7,154隻、小肉鵝9,380隻，共計18,581隻鵝。嗣原告以「雲林縣高病原性流感撲殺補償費申請書」（下稱補償申請書），並檢送相關資料向被告申請撲殺補償費，被告認原告提供104年1月14日之化製單日期，為移動管制日當日，且未經動物防疫機關指定化製及出具證明，其所申報禽類330隻鵝應不予採計（計算式：330隻×1,329元＝438,570元）；其餘除同年月16日之「委託清除化製之原料來源單（下稱化製單，流水編號103A0000000）所申報620隻以小肉鵝採計外，餘均以種鵝採計，以104年12月24日府動防二字第1043400671號函附編號49撲殺補償費明細表（下稱原處分），核定補償隻數為20,291隻，撲殺補償費為新臺幣（下同）6,062,458元。原告就其申報禽類330隻鵝不予採計補償部分不服，提起訴願，亦遭決定駁回。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
（一）系爭健康畜牧場飼養鵝隻，因疑似發生高病原性流感症狀，原告依動物傳染病防治條例（下稱防治條例）第12條通報被告，被告於104年1月14日派防疫人員至系爭畜牧場清點數量，並開立移動管制書，通報當日計移動管制該場種鵝3,526隻、中鵝7,000隻及小鵝10,000隻，防疫機關於104年1月18日完成畜牧場所有鵝隻撲殺，而在防疫機關派員至畜牧場執行撲殺前，已有鵝隻陸續死亡，期間死亡鵝隻皆依規定交由化製原料運輸車輛清運，依防治條例第40條規定，前述鵝隻皆應予補償。然被告卻遲至104年12月24日以原處分函知僅補償其中3,137隻種鵝，另其餘系爭畜牧場於104年1月14日330隻死亡之種鵝（下稱系爭鵝隻），被告以「管制日」為由未列入補償。原告主張移動管制書既然為被告開立之官方證明文件，即具有證據能力，且其有委託清除化製之原料來源單可證，被告若無法證明其上所載為虛偽，即應依本件種鵝價格（1,329元/隻）補償系爭鵝隻共計438,570元。被告未依法對原告補償，造成原告利益損害，乃依法提起本件行政訴訟，以維權益。
（二）又防治條例第40條規定，除其所有人或管理人違反同法第12條第1項規定（向防疫機關通報），或未依動物防疫人員之指導者不予補償外，否則應發給補償費。本件原告並無違反前述規定，被告卻另訂規定以「管制日」為由，拒絕補償系爭鵝隻，行政機關之行政行為以依法行政為原則，尤其是對人民做成不利益處分，更須基於法律授權，此為法律保留原則。本件所謂「管制日」根本與不予補償之要件風馬牛不相及，但被告竟以此為由拒絕補償被告，被告顯然違反法律保留原則及行政程序法第4條規定。
（三）104年初臺灣地區爆發禽流感後，中央政府即多次宣布禽流感主動通報者將全額補償，此所謂全額補償者，即應代表在數量上及單價上完全補償，故只要養鵝戶依規定主動通報後，所有被移動管制鵝隻均應予補償，若在發布此命令之後再以各種行政手段不予補償，顯有違誠實信用原則。
（四）有關被告答辯防治條例第40條補償的對象，係為「因罹患動物傳染病所撲殺之動物」部分：按動物傳染病防治條例補償評價委員會之組成人員及評價標準（下稱評價標準），係依防治條例第40條第2項訂定，依評價標準第2條規定，基此動物防疫關為防止罹患、疑患或可能感染動物傳染病之動物傳播疫病，於進行撲殺或其他作為前得限制其移動，而移動管制期間死亡之動物則予以補償。本件除管制當日外，被告對104年1月15日、16日及17日於移動管制期間死亡鵝隻皆有補償，為何以此理由獨不補償系爭鵝隻？被告理由自相矛盾，難以自圓其說。
（五）有關被告答辯原處分係依據「104年家禽流行性感冒撲殺補償申領作業補充注意事項」（下稱注意事項）所做成部分：原告主張104年該注意事項有下違誤，不適用於本件：⑴本件發生日期為104年1月14日至1月18日間，而該注意事項則於104年7月27日發布，本件發生時並無104年該注意事項之適用，被告不應以此作為依據對人民做不利處分，基於法規不溯既往原則，原處分違反信賴保護原則，應予撤銷。⑵防治條例第40條並無授權行政機關訂定該注意事項之規定，故被告以未經授權之規定，對人民做不利處分，與私設刑堂何異，原處分顯然無效。⑶該注意事項第7點（7）規定，移動管制後至撲殺期間於評價期間死亡家禽仍得補償，足證被告陳述不實。⑷該注意事項第8點
（5）也非指移動管制當日皆不得補償，若出具證明者仍得補償，而本件化製單為官方所使用證明，惟被告顯然故意忽略以上規定，違反行政程序法第9條之規定。
（六）有關被告答辯由行政院農業委員會動植物防疫檢疫局（以下稱防檢局）「高病原性禽流感撲殺補償協助評價審理小組」（下稱審理小組）提出決議部分：此部分被告語意不清，亦未提出證明，原告主張被告此部分答辯不足為證，此外該審理小組是否為法定的動物傳染病撲殺補償的組織或委員會，尚請被告提出證明，否則以其決議做成之處分則屬違法。
（七）有關被告答辯認為原處分係屬大量同性質的行政處分，故不記名理由部分：按行政程序法第97條第3款規定，尚有依其情況無須說明理由者，試問被告不予補償金額部分達43萬元之鉅，說明一下很困難嗎？對坐領高薪的公務人員而言，43萬元是屬於無需說明理由的情況嗎？更何況所謂同性質，係指無須說明，當事人即能了解理由，如闖紅燈未戴安全帽等，而以管制日不予補償，有誰能了解此為何理由，原處分瑕疵違法處甚多，顯見被告藐視法治，及不尊重人民權利。
（八）被告做成原處分前，未依行政程序法第102條給予原告陳述意見之機會，進行上述調查時，也未依行政程序法第43條斟酌全部證據事實，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，做成之行政處分不僅不合理、不合情也不合法。若被告能及時給予原告陳述及證明之機會，當時有許多人證及事證，可證明原告主張系爭鵝隻確實無誤，如今時間已遠，難以釐清證明，被告未依法給予原告陳述意見之機會，造成原告損失，其責任應由被告承擔。被告所謂處分書係為公文書附件之明細表，其中既無機關關防亦無簽章，所謂處分理由為管制日不予計算，請問以上處分之依據何在？計價之基礎何在？其草率應付農民之心態可見一般等語，並聲明求為判決：⑴訴願決定及原處分（不利於原告部分）均撤銷（本件原告僅就被告否准系爭種鵝330隻鵝之補償費438,570元部分不服，見訴願卷第19-21頁之訴願書、本院卷第4-5頁之行政訴訟起訴狀所載，故其真意僅對原處分及訴願決定對其不利之部分請求撤銷，而對其有利之其餘部分則無不服）。⑵被告應依原告申請作成給付原告438,570元，及自起訴狀送達翌日起至清償日止按週年利率百分之5計算之利息之行政處分（依原告起訴狀第5頁所載，其係依行政訴訟法第8條第1項規定提起給付訴訟，故其原訴之聲明第2項記載「被告應給付原告438,570元」，亦屬給付訴訟之聲明【見本院卷第4頁】，惟經本院於105年10月26日言詞辯論時加以闡明後，原告已變更為課予義務訴訟之聲明，此有本院卷第158頁之筆錄可資參照）。
三、被告則以：
（一）原告主張中央政府宣布主動通報者將全額補償，故管制當日應納入補償云云。然查，針對104年度臺灣發生家禽流行性感冒疫病，為防止疫情擴大，被撲殺動物理應遵守103年12月24日公告之防治條例第40條第1項第4款規定，僅針對因罹患動物傳染病所撲殺動物，給予補償。然於此期間防檢局依防治條例第40條訂定行政規則，即該注意事項，作為104年度發生禽流感疫情撲殺補償之通則，同時針對審理補償費有疑慮之案件，由防檢局召開審理小組會議提出決議。基此，被告除遵守防治條例外，也依據防檢局公告之行政規則辦理撲殺動物補償事宜。又因本次「高病原性家禽流行性感冒撲殺補償費」計核發425件行政處分明細表，依行政程序法第97條第1項第3款規定，得不記明理由。另其他應記載之事項，已依同法第96條規定載於本明細表上。
（二）原告主張管制當日未依法補償，其屬未依法行政云云。惟依據防檢局函訂之該注意事項第8條第5項之規定，依法針對原告所提管制當日化製單不予採計。
（三）原告主張原處分書未依行政程序法相關規定製成，未給予陳述意見機會，瑕疵違法處甚多云云。惟因本次撲殺補償案共計有425件為數甚多，雲林防疫所乃依行政程序法第97條第1項第3款及第103條第5款規定辦理而作成原處分，且原處分經過簽核，並以正式公文郵寄送達原告，處分理由及法令依據均已註記於處分書。另參臺灣雲林地方法院105年度簡字第17號行政訴訟判決（下稱雲林地院判決），查本件原告向被告申請補償費所提供之化製單等相關文件，經被告審認原告申請不符合要件，因而核定不予以補償，是本件原處分所根據之事實，於被告作成處分時客觀上應已得確認，依上開規定，被告作成本件處分之前，縱未予原告陳述意見之機會，亦難認有程序上之違法。另關於被告質疑之計價方式業已函送原告參閱（即被告105年4月19曰府動防一字第1050030932號函）。
（四）原告主張防檢局審理小組無法律授權及非法定組織，並基於法規不溯既往原則，不能依據其決議事項作成處分，且違反法律保留原則，依評價標準規定，管制期間皆有補償，管制當日也應依事實認定予以補償云云。惟依防治條例第40條第1項第4款、第40條第2項及第40條第4項規定，防檢局即為動物傳染病防治條例主管機關，防檢局依據上述規定組成審理小組，及訂定該注意事項，再按其第1點規定，故該注意事項作為各直轄市或縣（市）主管機關行使職權之準則，並無違法。
（五）再參雲林地院判決，該注意事項係防治條例所規定之主管機關，即防檢局於法定權限範圍內，就家禽因流行性感冒死亡所受損之補償要件、範圍及評價標準，本於職權所謂細節性、技術性及解釋性之統一行政規則，以為各直轄市或縣（市）主管機關行使職權之準據，為法律所必要之補充，並未逾越防治條例第40條之規範意旨，亦未增加法律所無之限制或負擔，核無違反法律保留原則，被告自得援為辦理本件之依據。綜上，防檢局之審理小組為法定權限範圍內所組成，並未違反法律保留原則。基此，被告除遵守防治條例外，也依據防檢局公告之行政規則辦理本件撲殺補償事宜，並無違反相關規定等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實，有管制通知書（本院卷第7頁、訴願卷第50頁）、農委會試驗所家禽流行性感冒檢測通報單（訴願卷第90-95頁）、原告補償申請書（本院卷第164頁）、原告化製單（本院卷第8-13頁）、原處分（本院卷第55-56頁）、訴願書（訴願卷第69-71頁）、訴願決定書（本院卷第60-62頁背面）、原告起訴狀（本院卷第4-6頁）可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：被告以原處分暨附禽流感撲殺補償費明細表，否准原告申請系爭種鵝330隻鵝之補償費438,570元（原告於104年1月14日即管制日當日化製），是否合法？原告請求被告依其申請，作成補償其撲殺系爭種鵝330隻合計438,570元之行政處分，是否有據？茲分述如下：
（一）本件應適用之法令及其說明：
1、動物傳染病防治條例第2條第1項、第2項規定：「（第1項）本條例所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。（第2項）本條例所稱動物防疫機關，係指各級主管機關依第8條第2項所設之機關及鄉（鎮、市）公所。」。
2、第7條規定：「（第1項）本條例所稱罹患動物傳染病，係指動物發病後，經診斷確定已感染動物傳染病者。（第2項）本條例所稱疑患動物傳染病，係指動物發病後，認有感染動物傳染病之虞，尚未經診斷，或經診斷而尚無法確定者。（第3項）本條例所稱可能感染動物傳染病，係指與罹患或疑患動物傳染病之動物直接或間接接觸，尚未發病，而依流行病學資料研判，有被感染動物傳染病之虞者。」。
3、第12條第1項規定：「動物所有人或管理人，於其動物因罹患或疑患動物傳染病或病因不明而死亡時，應向動物防疫機關報告；．．．。各該動物防疫機關接到報告時，應即派遣動物防疫人員前往驗屍，並指示燒燬、掩埋、消毒及其他必要處置。動物所有人或管理人要求時，應發給處置證明書。」。
4、第19條第1項規定：「動物所有人或管理人對於罹患或疑患動物傳染病之動物，應依動物防疫人員之指導，迅速隔離及為必要之措施。動物防疫人員並得審視動物傳染病之蔓延情勢，隨時禁止同場或同舍動物之移出，及該場以外之動物移入。」。
5、第26條第1項規定：「動物所有人或管理人宰殺罹患或疑患動物傳染病動物之前，應報告動物防疫人員，由動物防疫人員就其撲殺方法、場所等予以指示。」。
6、第40條規定：「（第1項）依本條例規定，由動物防疫人員施行生體檢查、預防注射、投與疫苗、藥浴或投藥而致死或流產，或撲殺之動物及銷燬之物品，除其所有人或管理人違反第12條第1項之規定或未依動物防疫人員之指導者不予補償外，該管直轄市、縣（市）主管機關應組織評價委員會，評定其價格，並依下列基準發給補償費：．．．二、因疑患或可能感染動物傳染病所撲殺之動物，依評價額以內補償之。．．．四、罹患動物傳染病所撲殺之動物，依評價額5分之3以內補償之。但所罹患之動物傳染病屬新發現，或國內已持續2年以上未有發生，首例主動通報者，撲殺之動物依評價額以內補償之。（第2項）前項評價委員會之組成人員及評價標準，由中央主管機關定之。．．．（第4項）第1項各款補償費，由直轄市或縣（市）主管機關負擔。但中央主管機關得予補助。」。
7、由上可知，動物所有人於其動物因罹患或疑患動物傳染病或病因不明而死亡時，應向動物防疫機關報告，動物防疫機關應即派員前往驗屍、並指示燒燬、掩埋、消毒、迅速隔離或為其他必要處置（含核發禽類移動管制通知書）；動物所有人宰殺罹患或疑患動物傳染病動物之前，應報告動物防疫人員，由動物防疫人員就其撲殺方法、場所等予以指示；依本條例規定，由動物防疫人員施行撲殺之動物，除其所有人未依本條例第12條第1項規定向防疫機關報告，或未依動物防疫人員之指導者外，主管機關應組織評價委員會，評定其價格，依法發給補償費。是動物所有人須具備下列條件，始有系爭補償費請求權：⑴依法報告之義務。⑵依防疫人員之指示（或指導）為必要處置及撲殺。
（二）查本件雲林防疫所接獲原告通報，於104年1月14日派員至系爭畜牧場採樣進行檢驗，並於當日下午4時開立管制通知書，該通知書除記載系爭畜牧場飼養隻數、發病隻數、疑患家禽流行性感冒、自當時起禁止畜牧場全場動物移動外，並於注意事項欄第1項記載：「管制期間貴場若發現動物死亡時，應即通報本所，經本所派員確認後，由化製場集運業者簽收化製三聯單，並由畜主將收執聯繳交本所備查。」該通知書並經原告簽名收受在案（見本院卷第7頁）。足見原告於收受該通知書時，業已知悉自管制時（104年1月14日16時）起，若其所有之動物有死亡時，應即時通報雲林防疫所，經該所派員確認後，原告始得將死亡之動物交由化製場集運業者處理，並將收執聯繳交該所備查，原告履行上開義務後，始有補償費請求權。
（三）次查，原告向被告申請本件撲殺補償費時，其所提出之補償申請書（見本院卷第164頁），內載相關文件包括「化製三聯單（正本）6張」。該6張化製單中之第1張其日期為104年1月14日，記載當日原告系爭畜牧場有家禽鵝330隻交由化製原料運輸車「6659-R7張０龍」運往化製，其備註欄記載：「1、本單一式三聯：由畜牧場或事業負責（管理）人填報，並收執丙聯（粉紅色）；甲聯（白色）及乙聯（淺黃色）交由化製原料運輸車駕駛人攜帶，於送抵化製場後，交化製場。2、甲聯由化製場收執，乙聯由化製場彙整每月5日前送交所屬動物防疫機關。3、本單不作為其他證明用途。」（見訴願卷第47頁、本院卷第8頁）。
（四）再查，動物因一般情形死亡者，政府為讓其飼主有正常銷燬動物屍體之管道，乃統一製作化製單；又因飼主及化製場均屬私人企業，故上開化製單為原告等民間業者平常填寫之單據，是原告依照一般正常作業處理，屬其單純處理這批鵝隻屍體的單據，原告於交由該化製運輸車司機運往化製前，並未向雲林防疫所報告，且該化製單所載化製之家禽鵝330隻，未經該所派員確認判定其死因，亦未開立相關證明文件，故該化製單即非雲林防疫所等防疫機關所開立之指定化製證明，業據被告訴訟代理人陳明在卷（見本院卷第122、159-160、162頁之準備程序及言詞辯論筆錄）。原告未履行上開義務，即逕將系爭種鵝330隻交由化製場集運業者處理，則被告原處分否准原告申請系爭種鵝330隻補償438,570元（計算式：330隻×1,329元＝438,570元），揆諸前揭法律規定及說明，依法尚無不合。
（五）原告雖以前揭情詞以資爭執，然查：
1、被告開立上開管制通知書，依其記載之意旨，係因系爭畜牧場內之動物，疑患家禽流行性感冒、故自斯時起限制其移動；且該場於管制期間發現動物死亡時，應履行通報及經被告派員確認之程序後，原告始可交由化製場集運業化製，否則，依法即無補償請求權，已如前述。況該化製單備註欄第3點記載：「本單不作為其他證明用途。」（見訴願卷第47頁、本院卷第8頁），足見該化製單雖可證明，原告於管制期間就其場內「因疑患或可能感染動物傳染病」所「化製」之動物，但尚非屬「動物防疫人員」「依防治條例規定」所「撲殺之動物」。且因上開化製單「不作為其他證明用途」，故非屬原告依「動物防疫人員之指導」所進行之「撲殺之動物」，揆諸前揭防治條例第40條第1項規定，被告依法本無補償義務。本件原告未履行上開義務，即逕將系爭種鵝330隻交由化製場集運業者處理，則被告原處分否准原告申請系爭種鵝330隻補償438,570元，依法尚無不合。是原告主張：管制書既然為被告開立之官方證明文件，即具有證據能力，且其有化製單可證，被告若無法證明其上所載為虛偽，即應補償系爭種鵝330隻共計438,570元云云，顯有誤解，不足採取。
2、按行政程序法第96條第1項第2款規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰．．．二、主旨、事實、理由及其法令依據。．．．。」又依行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會，故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法（最高行政法院96年度判字第594號判決意旨參照）。是以書面行政處分雖未詳予敘明有關事證，然由其全部敘述中已包含主旨、事實、理由及其所依據之法令，使相對人能得知結論之理由何在者，即不應視為瑕疵。
3、次按訴願程序屬於行政程序，經訴願審理程序作成之訴願決定，本質上亦屬於行政處分，故訴願決定機關在訴願程序終結前，得追加、補充或更替一切足以支持行政處分合法性之事實資料及法律主張，以支持行政處分實質合法性，此參照訴願法第79條第2項：「原行政處分所憑理由雖屬不當，但依其他理由認為正當者，應以訴願為無理由。」之規定自明。而基於行政訴訟之職權調查原則，行政法院應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束（行政訴訟法第125條第1項及第189條第1項規定參照），行政機關之追補事實及理由既有助於法院客觀事實與法律之發現，且行政機關作成處分時所持之理由雖不可採，但依其他理由認為合法時，行政法院亦應駁回原告之訴訟，則行政機關所追補之事實及理由，倘未改變行政處分之同一性，基於訴訟經濟之觀點，自得准許之（最高行政法院95年度判字第2159號、100年度判字第1811號、第2153號、101年度判字第680號、104年度判字第716號判決意旨參照）。
4、本件原告以上開「雲林縣高病原性流感撲殺補償費申請書」（內載原告系爭畜牧場及負責人基本資料、原告所提出之文件名稱及數量、並由原告簽章），並檢送相關資料（含肉禽部分有雛價收據正本2張、化製三聯單正本6張、切結書1張；種禽部分有種雛價格收據正本1張、切結書1張；原告存款帳戶影本1份），向被告申請本件撲殺補償費（見本院卷第164頁），經被告審核後，以原處分暨附補償費明細表備註欄記載：除原告於104年1月14日（即被告核發管制通知書當日），化製系爭種鵝330隻不予補償之理由為：「管制日，不予計算」外，其餘原告申請部分核定補償隻數為20,291隻，撲殺補償費為6,062,458元（見本院卷第56頁）。惟被告嗣於訴願答辯狀已補充其理由：
「原意應為管制日當日由動物防疫機關確認之死亡隻數（後）始得評價採計」（見訴願卷第114頁），亦即原告於104年1月14日化製系爭種鵝330隻，並未經雲林防疫所指定化製，或出具證明（見本院卷第121頁之準備程序筆錄），違反防治條例第40條第1項所規定之「未依動物防疫人員之指導」，即擅自化製，依法即「不予補償」（見本院卷第70-71頁之被告答辯狀）。是原告主張：被告原處分未說明否准補償爭種鵝330隻補償費438,570元之理由，違反法律保留原則及行政程序法第4條（行政行為應受法律及一般法律原則之拘束）云云，亦有誤解，不能採取。
5、又原告主張：被告所謂處分書係為公文書附件之明細表，其中既無機關關防亦無簽章，依法有違云云。經查，本件被告原處分包括104年12月24日函及所附之「雲林縣高病原性家禽流行性感冒撲殺補償費」明細表，該等文件已依行政程序法第96條規定，記載處分相對人（即原告）之人別資料、主旨事實理由及其法令依據（並於訴願及訴訟為事實及理由之追補）、發文日期字號、不服救濟之教示，又因原處分係以自動機器作成之大量行政處分，故未經首長署名，而以蓋用被告代表人「縣長李進勇」印章代之（見本院卷第103-105頁），故原處分所為之記載，依法核無不合。故原告此項主張，即有誤解，不能採取。
6、另按行政程序法第103條第1款規定：「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰一、大量作成同種類之處分。」查104年度臺灣發生大規模家禽流行性感冒疫病，被告承辦本件高病原性流感撲殺補償費作業，共計核發425件行政處分，除原告所提出之上開104年1月19日網路新聞資料外，並有被告原處分即104年12月24日函（其正本收文者除原告編號49號外，尚有編號1之謝水向至編號464之黃合和等眾多受補償飼主）暨所附撲殺補償費明細表（見訴願卷第6-9頁）可稽，被告於同一時間內須處理該等眾多之補償處分，依前揭行政程序法第103條第1款規定，被告於作成本件原處分時，得不給予原告陳述意見之機會。是原告主張被告作成原處分前未依行政程序法第102條規定給其陳述意見之機會，顯有違法云云，自有誤解，不可採取。
7、原告雖提出104年1月19日行政院新聞傳播處「禽流感受災農民主動通報將全額補償」之報導，並主張：104年初臺灣地區爆發禽流感後，中央政府即多次宣布禽流感主動通報者將全額補償，此所謂全額補償者，即應代表在數量上及單價上完全補償，故只要養鵝戶依規定主動通報後，所有被移動管制鵝隻均應予補償，若在發布此命令之後再以各種行政手段不予補償，顯有違誠實信用原則云云。然查，本件原處分就原告於104年1月14日化製系爭種鵝330隻否准補償之理由為：原告未依管制通知書注意事項第1點規定，於發現場內鵝隻死亡時，立即通報雲林防疫所，經該所派員確認後，始得交由化製場進行化製。亦即原告於104年1月14日化製系爭種鵝330隻，違反防治條例第40條第1項所規定之「未依動物防疫人員之指導」，即擅自化製，被告原處分乃核定「不予補償」，已如前述。故被告原處分確係依法行政，核無違法，亦無違反實信用原則。是原告此項主張，亦有誤解，不能採取。
8、末按：⑴上開防治條例第40條第1項規定，動物所有人於其動物因
罹患或疑患動物傳染病或病因不明而死亡時，向動物防疫機關報告，動物防疫機關應即派員前往驗屍，指示必要處置（含核發禽類移動管制通知書）；動物所有人宰殺罹患或疑患動物傳染病動物之前，應報告動物防疫人員，由動物防疫人員就其撲殺方法、場所等予以指示，由動物防疫人員施行撲殺之動物，主管機關應組織評價委員會，評定其價格，依法發給補償費，此係該條例所規定之「法定補償」。
⑵除上述「法定補償」之外，若動物所有人在移動管制其間
未盡其報告義務，並由動物防疫人員指示或施行撲殺，即擅自逕行宰殺罹患或疑患動物傳染病動物者，揆諸前揭規定，主管機關依法即無此「法定補償」之義務，動物所有人亦無補償請求權可言。
⑶查防治條例第40條第2項規定：「前項評價委員會之組成
人員及評價標準，由中央主管機關定之。」而檢疫局基於防治條例中央主管機關之職權，於法律授權範圍內，就家禽因流行性感冒死亡撲殺所受損失之補償要件、範圍及評價標準，訂定上開注意事項及決議，所為細節性、技術性及解釋性之統一行政規則，以為各直轄及縣（市）主管機關行使職權之準據，其中就「評價標準」部分，並未逾越上開法律規定意旨，亦未增加法律所無之限制或負擔，核無違反法律保留原則，被告固可加以援用。
⑷按該等注意事項及決議就「評價標準」以外之「補償要件
」及「補償範圍」，雖未在上開法律授權範圍之內。然查，上開注意事項第7點第7項規定：「移動管制後至撲殺期間，於評價前死亡家禽，其所有人或管理人未違反動物傳染病防法條例者，死亡之家禽以最低評價基準補償，惟所有人或管理人向防疫機關通報至移動管制間，死亡隻數不予補償」（105年1月22日實施，見訴願卷第36、104頁。
另本院卷第73-87頁，原告行政訴訟準備狀所提出之該注意事項及決議，其發布實施日期為104年7月27日），及第8點決議事項第5項規定：「對於移動管制日當日或之前死亡隻數，及撲殺數大於入雛數者，均不得納入補償範圍，惟移動管制當日死亡禽隻經動物防疫機關指定化製或出具證明者，得評價採計。」（見訴願卷第102頁）雖非上開防治條例第40條第1項之「法定補償」範圍，係屬防疫局依其職權所頒布之行政規則（即職權命令），性質上屬於「非法定補償」，為行政主管機關自行斟酌其財政及實際情形，所訂定之給付行政，如無違平等原則，尚非法所不許。則該行政命令規定給予非法律所定補償者，如符合其要件，人民自有請求給付之權利（最高行政法院102年度判字第468號、105年度判字第177號判決意旨參照）。
⑸被告原處分核定給付原告系爭畜牧場上開鵝20,291隻之撲
殺補償費6,062,458元（原告逕行化製日期為104年1月15日至1月17日），核屬「移動管制後至撲殺前之期間」所為之化製，為「法定補償」以外之「非法定補償」，原告對此並未提起行政爭訟。另原告雖就系爭種鵝330隻部分，提起本件課予義務訴訟，請求被告作成補償其438,570元之行政處分。
⑹惟關於課予義務訴訟事件，行政法院係針對「法院裁判時
原告之請求權是否成立、行政機關有無行為義務」之爭議，作成法律上判斷，故其判斷基準時點，原則上應以行政法院言詞辯論終結時之法律及事實狀態為準，其不經言詞辯論者，以行政法院裁判時之事實及法律狀態，作為判斷之基礎。蓋以課予義務訴訟而言，行政法院須於判決中宣示被告是否有為某一行政處分之義務，而此項宣示並非針對「原告之申請於行政機關當初審查時是否應予核准」，而係針對「於法院裁判時原告之請求權是否成立、行政機關有無行為義務」之問題，自應綜合考量法院裁判時之法律及事實狀態，以為判斷，如經言詞辯論，裁判時依法應以經言詞辯論之資料為裁判依據，故經言詞辯論者，即以言詞辯論時之事實及法律為判斷（最高行政法院98年度判字第822號、99年度判字第515、873、1118號、100年度判字第1551、2030號判決意旨參照）。
⑺是本件原告之訴有無理由，應以言詞辯論時之事實及法律
為判斷（判斷時點之標準），被告於104年12月24日作成原處分時，上開105年1月22日之注意事項及決議雖尚未發布實施，惟本件105年10月26日言詞辯論時，該等注意事項及決議業已生效，且上開注意事項第7點第7項及決議事項第5項規定，本件系爭種鵝330隻部分，係在移動管制當日，未經動物防疫機關指定化製或出具證明，原告即逕行交付化製，已如前述，並不符合上開「非法定補償」之規定，被告原處分否准之，依法核無不合。原告主張：防檢局之審議小組並非法定的動物傳染病撲殺補償的組織或委員會，被告依其決議做成處分顯屬違法；且防治條例第40條並未授權行政機關訂定該注意事項，該注意事項規定無效；又該注意事項於104年7月27日始行發布，依法令不溯既往原則，被告適用該注意事項作成不利於原告之處分，違反信賴保護原則及行政程序法第9條之規定云云，均有誤解，不能採取。又上開決議第5項就「對於移動管制日當日或之前死亡隻數」，除「死亡禽隻經動物防疫機關指定化製或出具證明者」外，不予補償，以此作為「移動管制日之後至撲殺前之期間」動物所有人未違反防治條例規定者，予以補償之區隔規定，此係主管機關就動物所有人於不同日期，自行宰殺罹患或疑患動物傳染病動物，所造成主管機關管控程度之難易，基於正當理由所為之合理差別待遇，核與行政程序法第6條所規定之平等原則無違。原告主張本件除管制當日外，被告對原告於104年1月15日、16日及17日（即移動管制後，撲殺日前）死亡鵝隻皆有補償，為何單獨不補償管制當日死亡系爭鵝隻，被告理由自相矛盾云云，原告也有誤解，不能採取。
五、綜上所述，原告主張均非可採。被告以原處分否准原告申請系爭種鵝330隻之補償費438,570元，依法核無違誤。訴願決定遞予駁回，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分不利於原告之部分，並請求本院判決命被告應作成依其申請作成給付原告438,570元及其法定利息之行政處分，為無理由，均應予駁回。又本件事證已臻明確，且兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 11 月 9 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良法 官 詹 日 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 11 月 9 日
書記官 詹 靜 宜