臺中高等行政法院判決
105年度訴字第268號105年10月13日辯論終結原 告 林建興被 告 臺中市政府代 表 人 林佳龍訴訟代理人 徐文良上列當事人間公地放領事件，原告不服內政部中華民國105年6月23日臺內訴字第1050044623號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告多次向被告申請放領坐落臺中市○○區○○○段○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○號等國有土地（下稱系爭土地），係於80年7月2日始辦理第1次登記，登記為國有，管理者為前財政部國有財產局，經被告以有關專案放領工作至民國（下同）88年6月30日辦理完竣後不再展期；系爭土地位於編號1406號保安林內，係自3年3月29日第36號公告編入迄今，與公有山坡地放領辦法規定不符等由否准在案。原告復於105年2月25日依據專案辦理臺中縣示範林場等三處土地放領工作要點第4、5、6、9點規定，向被告申請放領系爭土地。被告以105年3月7日府授農林字第1050038682號函（下稱原處分）覆以：「……二、旨揭陳情事項，本府已分別以103年8月14日府授農林字第1030154839號函、103年8月22日府授農林字第1030163368號函、103年8月29日府授農林字第1030168415號函、103年9月3日府授農林字第1030170051號函、103年9月17日府授農林字第1030182284號函、104年12月2日府授農林字第1040269392號函答覆在案，爾後以同一事由再度陳情，將不予處理回復。」原告不服，提起訴願，惟遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）查原告申請放領之系爭土地，是內政部於78年8月17日以臺（78）內地字第732224號函所頒訂專案辦理臺中縣示範林場等三處土地放領工作要點之涵蓋區域，經前臺中縣政府77年10月7日77府農林字第178144號公告，係為辦理放領工作之前置作業程式，公告於一定期間內接受土地現使用人申報清理測量，並經原告及原告之先父林獅象2人到系爭土地現場指界認章在案，有前臺中縣政府92年3月7日府地用字第09205434400號函及臺中市政府農業局000000000市00000000000000號函在卷可稽。此項公告已經闡明臺中縣78年度臺灣省國有原野地與區外「保安林解除地」清理測量區域，並接受當時使用人申報清理測量，所以原告申請之系爭土地，當然是名符其實之此次公告國有原野地與「區外保安林解除地」之區域範圍確實無訛。
（二）第查系爭土地於原因發生日期（80年5月14日）編定為旱地目。依81年11月2日內政部臺內地字第0000000號函，自耕能力證明書之申請及核發注意事項第3點規定：「本注意事項所稱農地係指左列之土地：（一）依區域計畫法編定之農牧用地。（二）依都市計畫法編為農業區、保護區之田、旱地目土地。（三）實施區域計畫地區尚未編定用地別或未實施都市計畫、區域計畫地區之田、旱地目土地。」又依農業發展條例第3條第10款：「農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：（一）供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。（二）供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。……」系爭土地早在80年5月14日就已經編定為旱地目，且在系爭土地上早已建有與供農業不可分離之農舍（地址為臺中市○○區○○里○○路○○○號）。基於以上之事實理由，不論依自耕能力證明書之申請及核發注意事項第3點規定或是依農業發展條例第3條第10款，與農業用地之規定內容完全相符，系爭土地即是農牧用地，這都是鐵證如山乃不爭的事實。
（三）另本件系爭土地係現使用人自57年起繳地租至81年止，期間共繳租金收據有26張，查林地承租不用繳租金，例如9年租約之簽訂是不用繳地租或使用費的，故本案系爭土地78年當時與國家保安林地是完全不相干，亦從來都沒有種植樹林，依據78年3月31日及78年4月1日臺中縣霧峰鄉鎮市區地籍調查表，其中3470表號旱地目萬斗六段1380地號，當時之土地使用狀況是「種植柳丁、荔枝」；3472表號旱地目萬斗六段1382地號，當時之土地使用狀況是「種植柳丁、荔枝」；3473表號旱地目萬斗六段1383地號，當時之土地使用狀況是「種植荔枝」；3474表號旱地目萬斗六段1384地號，當時之土地使用狀況是「種植相思樹」；3475表號旱地目萬斗六段1385地號，當時之土地使用狀況是「種植荔枝、桃子」等共5張地籍調查表請參閱。故系爭土地自78年以來都是以農牧用地在使用。
（四）本件系爭土地延宕拖延至今，乃是前臺中縣示範林場第10組劉錦源與吳綉燈負責地籍清理時，漏列當時之現使用人清冊所造成，致影響系爭土地配合放領作業，這是當時前臺中縣政府內部行政人員之漏失，現在當然應由被告概括承受才是正辦。且當時負責地籍清冊漏列之吳綉燈身兼兩職，一方面「負責辦理地籍清冊陳報工作」；一方面「為特定人承欖」包辦兼職承領移轉工作，按承領移轉買賣應該是民間土地代書（今日地政士）的工作，而不是公務人員可以帶公職而承攬民間代書工作，有與民爭利之嫌，更有圖利之疑，如此，有球員兼裁判之惑，其動機不無令人疑竇，難怪會有漏列。此有吳綉燈代理承領人吳獻章，坐○○○鄉○○○段○○○○○○○○號，林地目代辦申報土地增值稅（土地現值）申報書可稽。
（五）再者，同一區段同時公布專案辦理臺中縣示範林場等三處土地放領涵蓋區域（內政部78年8月17日臺（78）內地字第732224號頒訂）包含系爭土地在內，為何於88年6月30日之前有的能列入編定為農牧用地或林業用地，唯獨原告之系爭土地剛好就漏列編入，這不是當時有心人故意漏列清冊陳報，致沒能編入？或是有心人選擇性的漏編所形成？不然是什麼原因呢？難道是一國兩制，或一區兩制嗎？○○○區○○○○○段之相鄰宗地，政府之放領作業確早已有人承領完畢，唯獨原告未能依法承領，實有違政府辦理放領工作之所謂公平、公正、公開原則，亦有違信賴保護原則。
（六）關於前臺中縣政府於89年7月28日以府地用字第205999號非都市土地使用分區調整公告使用地類別是國土保安用地，但於89年7月28日之前，即78年當時內政部78年8月17日以臺（78）內地字第732224號函所頒訂專案辦理臺中縣示範林場等三處土地放領工作要點，於放領作業時，地籍於80年5月14日編定為旱地目時，土地登記簿謄本尚無使用分區與使用地類別之記載。關於法律適用標準基於程序從新，實體從舊及不溯及既往原則，本件放領條件當然要適用當時之舊法規即以當時之土地登記簿謄本之記載為基準。查舊土地登記簿謄本當時並無使用地類別：「國土保安用地」之記載，故89年7月28日前臺中縣政府以府地用字第205999號非都市土地使用分區調整公告使用地類別是「國土保安用地」，此78年8月17日之後之使用分區調整使用地類別之公告對本案土地之放領應無適用之餘地，況且所謂：「舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」這也是中央法規標準法第18條所明定，更益明辨法規適用原則之準則，要當明確。
（七）依據臺灣省土地權利清理辦法第9條規定：「不論已未登錄地，在前臺灣總督府時代未經許可而繼續占有，其占有人現仍自任耕作者，應即限期向縣市政府依法辦理承領或承租手續，否則喪失其占有之權利。」本件之申請依法辦理承領之系爭土地等之農牧用地，據前開法令規章，當然是依法有據，同時與專案辦理臺中縣示範林場等三處土地放領工作要點第2點第1項及第2項之要件完全一致，符合放領要點之意旨。
（八）被告答辯略謂：「原告所謂原臺中縣政府公告，係接受土地現使用人申報清理測量之公告，為辦理放領工作之前置作業，並已於公告事項中載明，申報資料僅為清理測量期間召開懇民座談會、地籍調查、戶地測量及查定等工作之參考。」查依據臺中縣示範林場辦理國有林地放領承租資料查對作業清理測量工作執行報告：「1、舉開懇民座談會……。2、辦理清理測量作業……。3、配合編定清理測量工作小組20組……。4、辦理林地放領承租資料查對作業，並繕造承租人承租資料對照表函報縣府地政科，依現使用人會同四鄰指界施測，並重新編定土地標示，本場實地調查表並未將原有土地標示填載欄列入，致工作遭遇困難，本場為『免影響放領進度』，乃以一千二百分之一（1/1200）地籍藍曬圖與清理測量成果圖加以套對……。」是故，當時舉開懇民座談會、地籍調查、戶地測量及查定工作，依上開執行報告第4點以觀略稱：「本場為免影響放領進度」，及「辦理林地（指臺中縣示範林場）放領承租資料查對作業」等關鍵詞句即不難理解此清理測量期間所召開的墾民座談會、地籍調查、戶地測量及查定等工作確係為辦理公地放領工作之前置作業。
（九）被告又答辯：「『地目』係依土地使用現況銓定，作為課徵土地稅賦（即田賦）之用，依上述規定是否得以辦理放領與土地作何使用無關。」云云，惟查：
⒈依據行政院49年4月12日臺內字第1998號令：「查臺灣省
現行『養』地目及以養魚為目的之『池』地目土地，依土地法第106條第2項之規定，應屬於耕地範圍，……係因臺灣省政府呈以依實施耕者有其田條例及臺灣省放領公地扶植自耕農辦法之有關放領之規定，僅限於『田』及『畑』（旱）二地目土地，……」（參見焦祖涵，土地法釋論，臺北：三民書局，2002年8月增訂三版，第677頁），可證「旱」地目與放領規定才是正相關，並非如被告所辯地目「旱」與放領規定無關。
⒉另查田賦係以未規定地價或已規定地價，仍作農業用之土
地在平時，按耕作收益所課徵之稅賦（田賦）。田賦之課徵，原以「田賦徵收實物條例」為依據，於66年廢止，同時公布「土地稅法」將田賦相關規定收納其中。故現行土地稅法與土地稅法施行細則才是施行田賦之主要依據，此與被告辯解「旱」地目作為課徵土地稅賦之用有間。（參見李佩芬編著，實用不動產稅法精義，臺北：新文京開發出版股份有限公司，94年3月30日二版，第98頁）。
（十）被告且辯稱：「原告稱系爭土地放領延宕拖延至今，係因前臺中縣示範林場地籍清理漏列當時現使用人所造成，相鄰宗地早已有人承領完畢乙節，依上項放領工作要點規定，是否列為土地現使用人並非放領要件，其所舉證相鄰宗地，經查於88年6月30日放領工作辦理完竣前，均已依法編定為農牧用地或林業用地，符合放領要件。」云云，惟查：
⒈本案系爭土地依農業發展條例第3條第10款及依81年11月2
日內政部臺內地字第0000000號函，自耕能力證明書之申請及核發注意事項，如本件行政訴訟狀所述已依上開條例及注意事項之「文義認定」本件系爭土地為「農業用地與農地」，白紙黑字不容質疑，亦即農牧用地與林地都包括在內。
⒉另依臺灣省辦理公有耕地及山坡地放領工作法令問答（84
年7月臺灣省政府地政處編印）其第18點問：放領機關辦理現場調查時，申請承領人應如何配合？其答：申請承領人應依放領機關通知現場調查之日期，攜帶身分證及印章到場指界，就應調查事項接受調查人員調查後並簽章。足見「指界認章」是放領、辦理放領工作之必要程式。本案放領作業之始，原告與原告之父林獅象既已依規定到場指界認章，即是土地現使用人，「當然亦是放領工作之基礎要件」，而並非被告所指摘之「非放領要件」大異其趣。⒊況且本件系爭土地申請放領「臺中縣示範林場」臺中市○
○區○○○段原本屬於「未登錄地」，依專案辦理臺中縣示範林場等三處土地放領工作要點第8點、第9點規定，應由被告依「相關放領程式」辦理。被告辯解相鄰宗○○○區○○○段1001-57、1001-64、1001-66、1027-47、1027-56地號等5筆土地，於88年6月30日放領工作辦理完竣前，均已依法編定為農牧用地或林業用地，符合放領要件之說，參據臺中縣示範林場80年12月17日縣示業字第0000000號函，益顯當時清理測量○○○區○○○段第10組吳綉燈、劉錦源兩位負責地籍清理漏列現使用人清冊，確致影響配合放領作業等情，並聲明：
⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵請求判決命被告就系爭土地作成准予放領予原告之行政處分。
⑶訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）本件原告起訴略謂：系爭土地為內政部頒訂「專案辦理臺中縣示範林場等三處土地放領工作要點」涵蓋區域內土地，並經前臺中縣政府77年10月7日77府農林字第178144號公告，接受現使用人申報清理測量土地；且系爭土地於80年5月14日已登記為「旱」地目，即是農牧用地，且自78年以來都是以農牧用地在使用，與專案辦理臺中縣示範林場等三處土地放領工作要點第2點第1項及第2項規定之放領要件相符；系爭土地放領延宕至今，係因前臺中縣示範林場地籍清理漏列當時之現使用人造成，相鄰宗地早已有人承領完畢。
（二）卷查原告所謂原臺中縣政府公告，係接受土地現使用人申報清理測量之公告，為辦理放領工作之前置作業，並已於公告事項中載明，申報資料僅為清理測量期間召開墾民座談會、地籍調查、戶地測量及查定等工作之參考。
（三）原告主張系爭土地於80年5月14日已登記為「旱」地目，即是農牧用地，且自78年以來都是以農牧用地在使用，符合專案放領土地要件乙節，查非都市土地使用地之編定，係依區域計畫法按「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」規定辦理，作為土地使用管制之依據；至於地目，係依土地使用現況銓定，作為課徵土地稅賦之用，兩者性質迥異。另專案辦理臺中縣示範林場等三處土地放領工作要點第2點第1項規定：「專案放領土地指第1點所列三處林場範圍內之山坡地，供農業使用，經依法完成總登記，編定為農牧用地或林業用地，並經依法放租之公有土地。」依上述規定是否得以辦理放領？應視土地是否已編定為農牧用地或林業用地，與土地作何使用無關。
（四）又原告稱系爭土地放領延宕拖延至今，係因前臺中縣示範林場地籍清理漏列當時之現使用人造成，相鄰宗地早已有人承領完畢乙節，依上項放領工作要點規定，是否列為土地現使用人並非放領要件，其所舉證相鄰宗地○○○區○○○段1001-57、1001-64、1001-66、1027-47、1027-56地號），經查，上開土地於放領工作辦理完竣前（88年6月30日），均已依法編定為農牧用地或林業用地，符合放領要件，系爭土地則未編定為農牧用地或林業用地，自不屬專案放領對象等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院按，農業發展條例第3條第10款規定：「農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：（一）供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。（二）供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。
（三）農民團體與合作農場所有直接供農業使用之倉庫、冷凍（藏）庫、農機中心、蠶種製造（繁殖）場、集貨場、檢驗場等用地。」另山坡地保育利用條例第20條：「（第1項）公有宜農、牧、林山坡地，放租或放領予農民者，其承租、承領面積，每戶合計不得超過20公頃。但基於地形限制，得為百分之十以內之增加。（第2項）本條例施行前，原承租面積超過前項規定者，其超過部分，於租期屆滿時不得續租。（第3項）公有山坡地放租、放領辦法，由內政部會同有關機關擬訂，報請行政院核定之。」又專案辦理臺中縣示範林場等三處土地放領工作要點第1點規定：「為專案辦理『臺中縣示範林場』、『南投縣臺大實驗林場』及『南投縣瑞竹、頂林、大鞍林業生產合作社』三處公有土地放領，特訂定本要點。」第2點規定：「專案放領土地指第1點所列三處林場範圍內之山坡地，供農業使用，經依法完成總登記，編定為農牧用地或林業用地，並經依法放租之公有土地。與前項專案放領土地之農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、晒場、池沼使用之土地，得一併放領。」第3點規定：「專案放領土地有左列情形之一，不予放領。（一）政府機關計畫供公共使用或自行開發利用者。（二）政府計畫開發為新市區、新社區、新港口、風景區、工業區或其他非供農業使用者。（三）為山地保留地者。（四）為學產土地者。（五）其他依法令規定不得放領者。」第4點規定：「專案放領土地放領對象以該土地之現使用承租農民為限。……」及第5點規定：「專案放領土地放領面積應依山坡地保育利用條例第20條第1項規定，並以申請承領人原租約面積為準。……」
五、上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、訴願決定書、原告105年2月25日申請放領申請書、系爭放領國有旱地57年至81年共繳公庫租金收據；前臺中縣政府77年10月7日77府農林字第178144號公告、92年3月7日府地用字第09205434400號函；系爭土地地號查詢資料、原地籍謄本、舊原始土地登記簿、系爭土地之地上農舍住址戶籍謄本、系爭放領國有旱地78年3月31日及78年4月1日臺中縣霧峰鄉鎮市區地籍調查表、使用人清冊公函；被告103年8月14日府授農林字第1030154839號函、103年8月22日府授農林字第1030163368號函、103年8月29日府授農林字第1030168415號函、103年9月3日府授農林字第1030170051號函、103年9月17日府授農林字第1030182284號函、104年12月2日府授農林字第1040269392號函；行政院農業委員會林務局東勢林區管理處103年8月20日勢政字第1033211215號函、內政部88年3月3日臺（88）內地字第0000000號函釋等件附卷可稽，為可確認之事實。
六、歸納兩造上述主張，本件之爭執重點厥為：系爭土地是否符合專案辦理臺中縣示範林場等三處土地放領工作要點第2點第1項規定「編定為農牧用地或林業用地」之要件？原處分有無違反公平、公正、公開及信賴保護原則？原處分駁回原告之申請，有無違誤？茲分述如下：
（一）按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。……」「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或利益者，亦得提起訴願。」及「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」訴願法第1條第1項、第2條第1項及行政訴訟法第5條分別定有明文。可知，人民依法請求行政機關作成特定行政處分，如行政機關駁回其申請或未於法定期間內作成准駁之處分，該申請人認為損害其權利或利益者，自得循序提起訴願及課予義務訴訟請求救濟。而課予義務訴訟制度之設計，旨在對於人民依法向行政機關申請而未獲核准之案件提供救濟之管道，故其所著重者，在於人民之申請最終能否獲得滿足，即行政機關是否作成人民所申請內容之行政處分，而達權利保護之功能。因此，對於人民依法申請而開始行政程序之案件，無論行政機關係駁回其請求或逾期未作成准駁處分、或以退件或命補正或其他方式等未直接表示准駁之情形，均屬申請未獲得滿足，則申請人均得依上述訴願法第1條第1項、第2條第1項之規定，對於行政機關之否准處分提起訴願；或以行政機關怠為處分而提起訴願。又「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。」業經司法院釋字第423號解釋闡釋在案。故行政機關作成之函文是否為行政處分，不應拘泥於該公文書所使用之文字，而應探求行政機關之真意，若行政機關對於人民請求作成行政處分之事項，雖未為具體准駁之表示，但如自其說明之內容，已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上效果者，即應認屬行政處分。又行政處分內容之解釋，應以其整體內容為之。本件原告於105年2月25日（被告之收文時間）向被告提出申請書主張略以：「主旨：為申請放領下列5筆土地，其土地坐落及面積如下：……依據：（一）依內政部78年8月17日臺（78）內地字第732224號函頒訂及內政部81年4月2日臺（81）內地字第0000000號函修訂專案辦理臺中縣示範林場等三處土地放領工作要點第4、5、6、9點條文之規定辦理。……」等語（參見本院卷第8頁），經被告以原處分為答覆。經查，本件原告依專案辦理臺中縣示範林場等三處土地放領工作要點規定申請公地放領，可認本件為依法申請之案件，而被告針對原告之上開申請，雖僅答覆稱前經被告分別以103年8月14日府授農林字第1030154839號函、103年8月22日府授農林字第1030163368號函、103年8月29日府授農林字第1030168415號函、103年9月3日府授農林字第1030170051號函、103年9月17日府授農林字第1030182284號函、104年12月2日府授農林字第1040269392號函答覆在案等語，然該等函文乃係以「公有山坡地放領辦法」為否准依據（參見本院卷第78頁至第84頁），與本件原告所主張應適用之專案辦理臺中縣示範林場等三處土地放領工作要點，請求權基礎有別，核屬不同申請案件，惟原處分既有所引用，雖未為具體准駁之表示，但如自其說明之內容，已足認其有否准原告申請之意思表示，並對原告直接發生公法上法律效果，應認為行政處分。又被告於訴願階段答辯稱系爭土地不屬上開工作要點規定專案放領對象等語，依行政程序法第114條第1項及第2項規定，應視為原處分理由之追補。從而，原告經訴願程序後，自得提起本件課予義務訴訟。
（二）本件原告於105年2月25日依據專案辦理臺中縣示範林場等三處土地放領工作要點之規定，向被告申請放領系爭土地。惟查，關於專案辦理臺中縣示範林場等三處土地放領工作於88年6月30日辦理完竣後，即不再展期；又基於國土保安及復育政策，行政院分別以91年7月10日院臺內字第0910086565號函及94年1月28日院臺經字第0000000000A號函示，公有山坡地之宜林地及缺乏一千分之一地籍圖地區，暫不辦理放領，及高海拔山區、中海拔山區、低海拔山區、海岸地區及嚴重地層下陷地區之公有土地應優先作為保育用途，禁止放領；至公有平地耕地部分，亦經行政院96年9月6日院臺建字第0960038156號函示不再繼續辦理放領，故目前公有土地業經行政院政策決定全面停辦放領等情，有內政部100年1月31日內授中辦地字第1000041080號函在卷可稽（參見訴願卷第225頁）。原告於105年2月25日始依據上開工作要點向被告申請放領系爭土地，顯已逾法定期限。縱認原告所主張「系爭土地延宕拖延至今，乃是前臺中縣示範林場第10組劉錦源與吳綉燈負責地籍清理時，漏列當時之現使用人清冊所造成，致影響系爭土地配合放領作業，這是當時前臺中縣政府內部行政人員之漏失。」等語，乃認本件申請案係舊案未結之案件，未逾期限。惟依專案辦理臺中縣示範林場等三處土地放領工作要點第2點第1項規定，專案放領土地係指「臺中縣示範林場」、「南投縣臺大實驗林場」及「南投縣瑞竹、頂林、大鞍林業生產合作社」三處內之山坡地，且經依法完成總登記，編定為農牧用地或林業用地者而言。然查，系爭土地係於80年7月2日始辦理第1次登記，登記為國有，管理者為前財政部國有財產局（嗣更改為行政院農業委員會林務局），又其使用分區編定為森林區，使用地類別編定為國土保安用地，分別有土地登記第一類謄本、土地登記簿謄本在卷可稽（參見訴願卷第227頁至第231頁、本院卷第56頁至第65頁），自非屬上開工作要點第2點第1項所規定「編定為農牧用地或林業用地」之專案放領對象。縱然系爭土地係經前臺中縣政府以89年7月28日府地用字第205999號非都市土地使用分區調整公告使用地類別為國土保安用地，編定時間係在原告所稱內政部78年8月17日臺（78）內地字第732224號函頒訂專案辦理臺中縣示範林場等三處土地放領工作要點之後，然其未編定之消極事實，亦不符合上開專案辦理臺中縣示範林場等三處土地放領工作要點第2點第1項所規定「編定為農牧用地或林業用地者」之積極條件，並不能作為放領的對象。是原告主張本件應以系爭土地之地籍於80年5月14日編定為旱地目時為準，認定系爭土地之性質云云，即非可採。從而，被告以原處分否准原告所為系爭土地放領之申請，揆諸首揭說明，於法並無違誤。
（三）雖原告主張「系爭土地是內政部於78年8月17日以臺（78）內地字第732224號函所頒訂專案辦理臺中縣示範林場等三處土地放領工作要點之涵蓋區域，經前臺中縣政府77年10月7日77府農林字第178144號公告係為辦理放領工作之前置作業程式，公告於一定期間內接受土地現使用人申報清理測量，並經原告及原告之先父林獅象2人到系爭放領土地現場指界認章在案。……此項公告已經闡明臺中縣78年度臺灣省國有原野地與區外『保安林解除地』清理測量區域，並接受當時使用人申報清理測量，所以原告申請之系爭土地，當然是名符其實之此次公告國有原野地與『區外保安林解除地』之區域範圍確實無訛。」等云。惟查，原告所稱前臺中縣政府77年10月7日77府農林字第178144號公告（參見本院卷第20頁），係接受土地現使用人申報清理測量之公告，依該公告事項第3項說明，申報資料僅為該年度清理測量期間召開墾民座談會、地籍調查、戶地測量及查定等工作之參考，並非一經申報，即當然符合上開專案辦理臺中縣示範林場等三處土地放領工作要點所規定專案放領之要件。又原告提出前臺中縣政府92年3月7日府地用字第09205434400號函（參見本院卷第21頁），載明原告及原告之先父林獅象2人曾到系爭土地現場指界認章在案，乃係針對「78年度示範林場清理依據地籍調查表」所為，縱認與本件專案辦理放領有關，但究屬地籍調查之性質，仍不足以認定原告或其先父林獅象均已符合上開專案放領之要件。是原告之上節主張，並不可採。至於原告所稱「本件系爭土地延宕拖延至今，乃是前臺中縣示範林場第10組劉錦源與吳綉燈負責地籍清理時，漏列當時之現使用人清冊所造成，致影響系爭土地配合放領作業，這是當時前臺中縣政府內部行政人員之漏失。」一節，縱然屬實，依原告所提出臺中縣示範林場80年12月17日縣示業字第0000000號函所載（參見本院卷第47頁），其所稱漏列者乃係經清理測量之使用人名冊，是否符合上開專案辦理臺中縣示範林場等三處土地放領工作要點第2點第1項所規定之放領要件，仍待審查。本件原告既不符合上開放領要件，已如前述，縱有漏列情形，亦不影響原告不符申辦資格之結果。是原告所稱本件原告係因漏列，致其未能依法承領，有違政府辦理放領工作應符合公平、公正、公開及信賴保護原則云云，自非可採。
（四）另原告主張「系爭土地於80年5月14日已登記為『旱』地目，即是農牧用地，且自78年以來都是以農牧用地在使用，與專案辦理臺中縣示範林場等三處土地放領工作要點第2點第1項及第2項規定之放領要件相符……」「系爭土地於原因發生日期（80年5月14日）編定為旱地目。依81年11月2日內政部臺內地字第0000000號函，自耕能力證明書之申請及核發注意事項第3點規定：『本注意事項所稱農地係指左列之土地：（一）依區域計畫法編定之農牧用地。（二）依都市計畫法編為農業區、保護區之田、旱地目土地。（三）實施區域計畫地區尚未編定用地別或未實施都市計畫、區域計畫地區之田、旱地目土地。』又依農業發展條例第3條第10款：『農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：
（一）供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。（二）供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。……』系爭土地早在80年5月14日就已經編定為旱地目，且在系爭土地上早已建有與供農業不可分離之農舍（臺中市○○區○○里○○路○○○號，參見本院卷第32頁）。基於以上之事實理由，不論依自耕能力證明書之申請及核發注意事項第3點規定或是依農業發展條例第3條第10款，與農業用地之規定內容完全相符，系爭土地即是農牧用地，這都是鐵證如山乃不爭的事實。」等云。經查，非都市土地使用地之編定，係依區域計畫法按「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」規定辦理，作為土地使用管制之依據，此觀該作業須知第1點自明（參見本院卷第90頁）；至於地目，係依土地使用現況銓定，作為課徵土地稅賦之用，亦有內政部88年3月3日臺（88）內地字第0000000號函釋在卷可稽（參見本院卷第100頁），兩者性質迥異。又在原告所援引自耕能力證明書之申請及核發注意事項（已於89年2月18日廢止）第3點及農業發展條例第3條第10款規定範圍內，農地、農業用地及農牧用地分屬不同概念，並非所有農地或農業用地，均屬依區域計畫法編定之農牧用地，農牧用地應屬較狹義之概念。上開專案辦理臺中縣示範林場等三處土地放領工作要點第2點第1項所規定「編定為農牧用地或林業用地」，既明定應以編定者限，自應依上述「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」為判斷依據。亦即，系爭土地是否已編定為農牧用地或林業用地，應依主管機關按上開作業須知所為之各種使用地編定為準，要與土地實際上作何用途無關。本件系爭土地之使用分區及使用地類別既經編定為森林區國土保安用地，且未曾編定為農牧用地或林業用地，自非上開工作要點第2點所規定「編定為農牧用地或林業用地」之專案放領對象，原告僅以土地登記簿謄本記載系爭土地為「旱」地目，即認系爭土地已符合上開工作要點第2點之規定要件，顯對法令有所誤解，洵非可採。
（五）原告復主張「系爭土地放領延宕至今，係因前臺中縣示範林場地籍清理漏列當時之現使用人造成，相鄰宗地早已有人承領完畢。」云云。惟查，依上開工作要點第4點規定，專案放領土地放領對象以該土地之現使用承租農民為限。是列為土地現使用人並不當然為放領對象。依原告所提出之使用費繳款書（參見本院卷第34頁至第41頁），其承租戶均非原告或其先父林獅象，彼等是否為承租人已有疑問。再者，原告所舉已完成放領之相鄰宗地○○○區○○○段1001-57、1001-64、1001-66、1027-47、1027-56地號），經查該等土地在本件放領工作辦理完竣前（88年6月30日），均已依法編定為農牧用地或林業用地，有各該土地之土地登記第一類謄本在卷可按（參見本院卷第104頁至第108頁），皆與原告所申請放領之系爭土地情形不同，自難比附援引。
七、綜上所述，原處分經核並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告以上開主張，認有違法，請求均予撤銷，尚難認為有理由，應予駁回。另原處分既無違誤，已如前述，則原告以撤銷該處分為前提，訴請被告應就系爭土地作成准予放領予原告之行政處分，即屬無據，應併予駁回。
八、又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及舉證，與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 10 月 27 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 張 升 星法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 10 月 27 日
書記官 許 巧 慧