臺中高等行政法院判決
105年度訴字第290號105年12月28日辯論終結原 告 林榮豐
黃正堯吳癸村共 同訴訟代理人 林琦勝 律師
黃曉薇 律師被 告 雲林縣政府代 表 人 李進勇訴訟代理人 詹文宏
洪麗瓊杜弦逸上列當事人間動物傳染病防治條例事件，原告不服行政院農業委員會中華民國105年6月16日農訴字第1050707653號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按行政訴訟法第111條第1項、第2項分別規定：「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告
同意或行政法院認為適當者，不在此限。」、「被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」準此以論，訴之變更乃原告於起訴後，於訴訟繫屬中提起新訴，俾法院得利用該訴訟程序併予以審判，以達到訴訟經濟之目的，如經被告同意，或係本於原起訴所主張之事實基礎者，因對於他造之防禦不甚妨礙，且符合程序經濟原則，自應予以准許。經查原告吳癸村起訴時狀載訴之聲明第五點原為：被告應作成准予核付原告吳癸村吳栗畜牧場及黃翠琴畜牧場之繁殖損失補償（本院卷第4頁），嗣於民國105年11月18日提出行政更正聲明狀，變更訴之聲明第五點為：被告應作成准予核付原告吳癸村吳栗畜牧場繁殖損失補償新臺幣（下同）536,185元及黃翠琴畜牧場繁殖損失補償410,625元之行政處分（同卷第256頁）。核原告吳癸村上開訴之變更乃將原未臻妥適之訴之聲明予以變更使符合課予義務訴訟應具足之聲明內容，並使其與原來申請之事項相符，其主張之基礎事實仍屬相同，無妨礙被告之訴訟防禦，且經被告為本案言詞辯論，按諸上開說明，原告所為訴之聲明變更，於程序上並無不合，應予以准許，合先敘明。
二、事實概要：㈠被告所屬動植物防疫所（下稱雲林防疫所）接獲原告林榮豐
通報，於104年1月17日派員至坐落雲林縣○○鄉○○○段○○○號之「允承畜牧場」採樣，並開立禽類移動管制通知書，經送請行政院農業委員會（下稱農委會）家畜衛生試驗所檢驗結果，確認允承畜牧場罹患高病原性家禽流行性感冒，雲林防疫所乃於104年1月23日派員至系爭畜牧場進行撲殺種鵝3,438隻及蛋1,000顆。嗣原告林榮豐檢送相關資料向被告申請撲殺補償費，被告認原告林榮豐提供104年1月19日及21日化製原料來源單（下稱化製單）2張，所申報種鵝數量換算重量大於該車次入化製場之磅單重量，故所申報種鵝1,269隻不予採計，以104年12月24日府動防二字第1043400671號函附編號125撲殺補償費明細表（下稱編號125原處分）核定撲殺隻數為種鵝3,438隻、蛋、飼料3,064.4公斤，撲殺補償費為新臺幣（下同）5,519,442元。原告林榮豐不服，提起訴願，經農委會105年6月16日農訴字第1050707653號訴願決定駁回。
㈡雲林防疫所接獲原告林榮豐通報，於104年1月20日派員至坐
落雲林縣○○鄉○○段○○○○號土地之「宇祥畜牧場」採樣，並開立禽類移動管制通知書，經送請農委會家畜衛生試驗所檢驗結果，確認宇祥畜牧場罹患高病原性家禽流行性感冒，雲林防疫所乃於104年1月25日派員至宇祥畜牧場進行撲殺種鵝2,035隻及蛋299顆。嗣原告林榮豐檢送相關資料向被告申請撲殺補償費，被告認原告林榮豐提供104年1月24日化製單無法釐清鵝隻正確數量，所申報535隻不予採計，1月22日所提2張化製單之102隻及154隻種鵝予以採計，以104年12月24日府動防二字第1043400671號函附編號176撲殺補償費明細表（下稱編號176原處分）核定化製加撲殺種鵝2,291隻、蛋、飼料2,215公斤及玉米1,107公斤，撲殺補償費為3,674,686元。原告林榮豐不服，提起訴願，經農委會105年7月6日農訴字第1050710077號訴願決定駁回。
㈢雲林防疫所接獲原告黃正堯通報，於104年1月16日派員至坐
落雲林縣○○鄉○○段○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○號之「健元畜牧場」採樣，並開立禽類移動管制通知書，經送請農委會家畜衛生試驗所檢驗結果，確認健元畜牧場罹患高病原性家禽流行性感冒，雲林防疫所乃於104年1月21日派員至健元畜牧場進行撲殺種鵝914隻、小肉鵝2,188隻及蛋68顆。嗣原告黃正堯檢送相關資料向被告申請撲殺補償費，被告認原告黃正堯提供104年1月19日化製單與地磅單之數量不符，無法釐清實際化製隻數，其所申報之種鵝650隻及小肉鵝35隻不予採計，以104年12月24日府動防二字第1043400671號函附編號99撲殺補償費明細表（下稱編號99原處分）核定撲殺種鵝914隻、小肉鵝2,188隻，物品部分飼料999.6公斤、稻草140捆，蛋68顆，撲殺補償費為2,020,432元。原告黃正堯不服，提起訴願經農委會105年6月13日農訴字第1050710076號訴願決定駁回。
㈣雲林防疫所接獲原告吳癸村通報，於104年1月11日派員至坐
落雲林縣○○鄉○○段○○○○○號之吳栗畜牧場及雲林縣○○鄉○○段○○號之黃翠琴畜牧場採樣，並分別開立禽類移動管制通知書，經送請農委會家畜衛生試驗所檢驗結果，確認系爭2畜牧場罹患高病原性家禽流行性感冒，雲林防疫所乃於104年1月14日派員至上開2個畜牧場分別進行撲殺764隻及975隻種鵝。嗣原告吳癸村檢送相關資料向被告申請撲殺補償費，被告分別以104年12月24日府動防二字第1043400671號函附編號12及編號13之撲殺補償費明細表（下稱編號12及13原處分），分別核定化製加撲殺種鵝1,469隻、飼料2,781.6公斤（編號12）及1,125隻種鵝、飼料2,928公斤（編號13），分別撥付原告吳癸村1,974,080元及1,518,051元之撲殺補償費。原告以上開2個畜牧場正值產蛋繁殖期，而未獲繁殖損失補償等由表示不服，提起訴願，經農委會105年6月13日農訴字第1050706401號訴願決定駁回。
㈤原告林榮豐等3人仍有不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告等主張略以：㈠編號125原處分部分：
禽類移動管制通知書為雲林防疫所所開立，確認允承畜牧場種鵝隻數達5千隻，且104年1月19日及22日之2張化製單，亦由第3人即化製原料運輸車駕駛司機吳山本所開立，被告所參考之「白羅曼種鵝於產蛋期間之體態評分與器官重量之變化」之研究報告（下稱系爭研究報告），種鵝每隻均重約5公斤，係指健康正常之種鵝，然本件清運之種鵝均已罹患禽流感，除未繼續進食，且嚴重脫水，自難以上開正常種鵝平均公斤為推算罹患禽流感種鵝隻數之依據，被告以系爭研究報告推算，有違不當聯結禁止原則。況當時疫情嚴重，雲林防疫所亦不可能於管制期間內，每天派人至每個畜牧場清點鵝隻死亡數量，故被告稱原告未於管制期間內通報鵝隻死亡情形，與事實狀況不符，有違行政程序法第8條規定之誠信原則。故原告林榮豐所受損之種鵝隻數，既均經雲林防疫所及第3人化製原料運輸司機所計算，撲殺隻數得以釐清，並無104年家禽流行性感冒撲殺申領作業補充注意事項（下稱104年注意事項）第8點（三十）規定無法釐清之情形，則被告自應補償原告林榮豐此部分之損失。
㈡編號176原處分部分：
禽類移動管制通知書為雲林防疫所所開立，確認宇祥畜牧場之種鵝隻數達2,850隻，且104年1月24日化製單亦由化製原料運輸車駕駛司機吳山本所開立，而被告所參考之系爭研究報告，種鵝每隻均重約5公斤，係指健康正常之種鵝，然本件清運之種鵝均已罹患禽流感，除未繼續進食，且嚴重脫水，自難以上開正常種鵝平均公斤數作為推算罹患禽流感種鵝隻數之依據，被告以系爭研究報告推算，有違不當聯結禁止原則。況當時疫情嚴重，雲林防疫所不可能於管制期間內，每天派人至每個畜牧場清點鵝隻死亡數量，故被告稱原告未於管制期間內通報鵝隻死亡情形，與事實狀況不符，有違行政程序法第8條規定之誠信原則。故原告林榮豐所受損之種鵝隻數，既均經雲林防疫所及第三人化製原料運輸車駕駛司機所計算，撲殺隻數得以釐清，故並無104年注意事項第8點
（三十）規定無法釐清之情形，則被告自應依補償原告林榮豐此部分之損失。
㈢編號99原處分部分：
禽類移動管制通知書為雲林防疫所所開立，確認健元畜牧場之肉鵝隻數達2,350隻、種鵝隻數1,700隻，且104年1月19日化製單，亦由第3人化製原料運輸車駕駛司機吳山本所開立，係以104年1月17日223隻及同月19日427隻而統一開立共計650隻，足堪採信。而被告所參考系爭研究報告，種鵝每隻均重約5公斤、小肉鵝每隻均重為2公斤，係指健康正常之種鵝，然本件清運之種鵝均已罹患禽流感，除未繼續進食，且嚴重脫水，自難以上開正常種鵝平均公斤數，作為推算罹患禽流感種鵝隻數之依據，被告以系爭研究報告推算，有違不當聯結禁止原則。況當時疫情嚴重，雲林防疫所不可能於管制期間內，每天派人至每個畜牧場清點鵝隻死亡數量，故被告答辯原告未於管制期間內通報鵝隻死亡情形，與事實狀況不符，有違行政程序法第8條規定之誠信原則。故原告黃正堯所受損之種鵝隻數，既均經雲林防疫所及第3人化製原料運輸車駕駛司機所計算，撲殺隻數得以釐清，故並無104年注意事項第8點（三十）規定無法釐清之情形，則被告自應補償原告黃正堯此部分之損失。
㈣編號12及13原處分部分：
吳栗畜牧場及黃翠琴畜牧場與癸村畜牧場相連，均為原告吳癸村所經營，並均有飼養正產期之種鵝，依中華民國養鵝協會歷年調查資料知可於每年農曆9月至隔年3月均為正產期，故上開3個畜牧場均有繁殖鵝隻，則上開3個畜牧場均於同1天進行撲殺，且於撲殺當天吳栗畜牧場及黃翠琴畜牧場亦均有種蛋，被告僅以管制通知單上記載種蛋數量為0，即認定不予繁殖損失，有違行政程序法第9條行政機關對於當事人有利不利情形一律注意及同法第8條之誠信原則。又上開2畜牧場既與癸村畜牧場相連，實質上為一整體之畜牧場，原告吳癸村並無違反於管制期間內將蛋遷出，亦無未依被告指導之情事；況癸村畜牧場之種鵝為1,150隻，管制通知單種蛋記載有15,474顆，僅依癸村畜牧場之種鵝產量，顯不可能達此產蛋數量，而吳栗畜牧場之種鵝為1,500隻、黃翠琴畜牧場之種鵝為1,400隻，均明顯高於癸村畜牧場，豈可能吳栗畜牧場及黃翠琴畜牧場均無產蛋，而較少種鵝之癸村畜牧場卻有上開種蛋，實乃簽立管制通知單人員將所有數量均記載於癸村畜牧場，惟嗣後被告又以吳栗畜牧場及黃翠琴畜牧場無種蛋紀錄為由，駁回原告吳癸村補助，則被告所為處分顯違誠信原則。故被告自應補償原告吳癸村該2個畜牧場之繁殖損失，計算方式以癸村畜牧場為參考基礎，每1撲殺隻數應加計365元之繁殖損失，則吳栗畜牧場依編號12原處分記載，撲殺核定隻數1,460隻，故應加計536,185元之繁殖損失；黃翠琴畜牧場依編號13原處分記載，撲殺核定隻數1,125隻，故應加計410,625元之繁殖損失。
㈤至被告所舉104年注意事項第8點（三十四）及（三十八）規
定，均為105年1月22日所頒布之新增規定，而本件為104年所發生之撲殺補償，上開原處分亦為104年12月24日所核定，應適用核定時所頒布之注意事項，故上開新增規定於本件應無適用餘地，且上開（三十四）規定有違比例原則等情。並聲明求為判決⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告應作成准予核付原告林榮豐104年1月19日621隻及104年1月22日648隻種鵝補償2,007,558元之行政處分。⒊被告應作成准予核付原告林榮豐104年1月24日535隻種鵝補償849,054元之行政處分。⒋被告應作成准予核付原告黃正堯104年1月19日650隻種鵝及35隻小鵝補償1,115,390元之行政處分。⒌被告應作成准予核付原告吳癸村吳栗畜牧場繁殖損失補償536,185及黃翠琴畜牧場繁殖損失補償410,625元之行政處分。
四、被告則以：㈠編號125原處分部分：
⒈被告依動物傳染病防治條例第40條規定、動物傳染病防治
條例補償評價委員會之組成人員及評價標準（下稱評價標準）、家禽評價基準暨104年注意事項等規定，辦理高病原性家禽流行性感冒案例場撲殺補償費試算，並依相關原則查證原告等化製合約有效性、化製車GPS執跡及停留時間、化製單填報數量換算重量與化製場磅單重量是否相符以及化製單是否依規定登錄，以釐清相關申請單據之有效性，並做為補償之依據，如無法依上開規定釐清，則無法予以採計補償，合先敘明。
⒉原告林榮豐出具104年1月19日及1月22日2天共2張化製單
，經被告查證化製車軌跡及進入化製場之磅單資料，並依104年注意事項第8點（三十）規定，對於養禽場提供之化製單據應確認其有效性，倘採認有疑義時，經調閱化製車輛GPS衛星定位軌跡及化製場過磅單等佐證資料，尚無法釐清者，不予採計；及同點（三十四）規定：「飼主提供之化製單據，請查核化製車GPS軌跡資料，釐清確實有至該場清運屍體，查核同車載運之其他畜牧場畜禽數量及重量資料（畜禽死亡後個體變異應納入考量），以確認化製單有效，惟無法釐清者，不得補償且不得以比例方式計算。」及同注意事項八、決議事項（三十八）規定：「……應查核化製車GPS軌跡資料及停留時間，釐清確有至該場清運屍體，並不得以推估方式計算禽隻數量。」本件允承畜牧場於104年1月17日移動管制，管制及撲殺時場內皆有種蛋，表示種鵝為正產期鵝隻，一般產蛋中之種鵝為維持產蛋所需養份，皆會維持一定之體重，但種鵝補償計算公式因無需平均體重做為計算依據，故種鵝於評價時皆不採計場內鵝隻之平均體重，但為確認化製數量之正確性（因原告未於管制後場內鵝隻死亡時通知防疫機關派員確認），故參考系爭研究報告，正產期種鵝產蛋高峰時之體重為
4.94至5.16公斤、初產母鵝產蛋高峰時之體重為4.78至5.01公斤，及農委會畜產試驗所台灣畜產種原資訊網－鵝品種介紹記載白羅曼鵝其成熟母鵝體重為5至5.5公斤，據此做為正產期種鵝平均體重5公斤之依據。故原告提供之104年1月19日化製單之化製數量為種鵝621隻，該趟化製車雖僅停留允成畜牧場，經換算重量後為3,105公斤，超過該次地磅秤重之化製原料2,760公斤，因無法釐清應受補償種鵝正確隻數，故無法補償；104年1月22日化製單之化製數量為種鵝648隻，該趟化製車停留允承畜牧場及原告所屬另一宇祥畜牧場，以種鵝每隻5公斤換算重量為3,240公斤，尚未加計其他牧場死廢禽重量已超過該次地磅秤重之化製原料2,980公斤，因無法釐清應受補償種鵝正確隻數，故無法補償。原告主張鵝隻染病無法進食且有脫水，無法以正常種鵝平均體重計算，但本次為新型高病原性禽流感，國內家禽皆無抵抗力，故疫情發生快速，且染病後至死亡之時間很短，故因染病而造成鵝隻不進食使體重降低之影響不大。另依評價標準第4條附件三家禽評價基準修正規定第3點種禽評價規則，種禽評價額係以育成費用（{〔種雛價格＋（育成期總飼料用量×飼料價格）〕×13％}）加上繁殖損失來計算每隻之評價額（孵化率×產蛋率×雛禽價格×30天）來評定每隻補償價格，故評價時不須秤重，被告依系爭研究報告及雲林縣105年3月份北港鎮正產期種鵝撲殺場秤得均重6.175公斤等參考資料，對照原告所提出之上開化製單據扣除他場重量後，正產期鵝隻屍體平均重量僅剩1隻3.81公斤，明顯不符客觀認知；又原告主張係因屍體死亡曝曬多日，已有腐爛或脫水狀況出現，導致重量偏低，然被告經查得上開化製單日期間距約1至2天，故原告主張並無理由。
㈡編號176原處分部分：
依化製車輛（車號00－0000）104年1月24日GPS衛星定位軌跡顯示，該車次除至宇祥畜牧場停頓外，尚至另1場亦由原告負責管理之宗海畜牧場停頓，宗海畜牧場於104年1月26日撲殺清場，並出具1月24日化製單1張隻數412隻申請撲殺補償費，經被告核撥在案，而宗海畜牧場化製鵝隻重量約為1,
678.9公斤（以宗海畜牧場肉鵝每隻均重為4.075公斤計算），如以該車次之地磅秤重2,400公斤扣除1,678.9公斤，剩餘重量約為721.1公斤。本件原告出具之宇祥畜牧場104年1月24日化製單隻數為535隻，倘如原告所主張該化製單隻數為化製車運輸駕駛司機所計算足可採信，即表示該場正值繁殖期之鵝隻每隻體重只約1.348公斤，參考前開系爭研究報告及農委會畜產試驗所台灣畜產種原資訊網－鵝品種介紹等相關客觀數據，上開重量實難謂合理。且該場於104年1月20日通報後，於同月22日亦有清運紀錄，顯示同月24日所清運之斃死禽隻應於1月23日死亡，並非死亡多日之禽隻，況依據農委會針對本次高病原性家禽流行性感冒疫情所發布之相關資料，故應無原告所主張因感染禽流感未繼續進食且嚴重脫水造成鵝隻體重下降之情形。另被告依系爭研究報告及雲林縣105年3月份北港鎮正產期種鵝撲殺場秤得均重6.175公斤等參考資料，對照原告所提出之上開化製單據扣除他場重量後，正產期鵝隻屍體平均重量僅剩1隻1.35公斤，明顯不符客觀認知；又原告主張係因屍體死亡曝曬多日，已有腐爛或脫水狀況出現，導致重量偏低，然被告經查得上開化製單日期間距約1至2天，故原告主張並無理由。據上，被告對於原告出具之1月24日化製單已善盡查證之義務，調閱各項客觀可靠之證據，惟仍無法釐清禽隻數量，故依前開104年注意事項相關規定，該張化製單所申報之535隻種鵝不得採計。
㈢編號99原處分部分：
⒈本件原告所提供之104年1月19日之化製單，依其所屬之化
製車（車號0000－00）載運執跡GPS及磅單佐證資料後發現，該車次於清運日除至健元畜牧場載運所屬動物屍體外，共有7個停留點，依序為修車廠（35分鐘）、雞場（3分鐘，0隻，0公斤）、豬場（黃登瑚，3分鐘，1隻，60公斤）、羊場（洪局協，9分鐘，0隻，0公斤）、雞場（翁玉玲，8分鐘，23隻，46公斤）及健元畜牧場（原告，63分鐘，650隻大鵝及35隻小鵝）、鵝場（黃登賀，13分鐘，120隻，該場亦為撲殺場之一，撲殺當日秤重平均1隻為4,475公斤，故換算為537公斤），該車次磅單淨重為2,970公斤，參考系爭研究報告記載之種鵝重量5公斤及撲殺當日小鵝評價重量2公斤），換算健元畜牧場上開重量為3,320（650×5＋35×2）公斤，已超過磅單淨重，何況該車次另有其他3場畜牧場廢棄病畜禽重量約643公斤（60＋46＋537），實屬不合理。依104年注意事項第8點（三十八）規定，上開化製單據予以剔除而不採計。
⒉據上，前開健元畜牧場之化製合約書係於104年1月18日所
簽訂，故該場於移動管制日（104年1月16）起至合約簽定前之空窗期並無相關數據或資料可得知死亡鵝隻數量，故不可依移動管制書上所載之隻數扣掉實際撲殺隻數來推定前開化製單之數量確實無誤；且依農委會針對本次高病原性家禽流行性感冒疫情所發布之相關資料顯示，本次疫情於鵝隻造成急速異常死亡且平均死亡率高達30％，故應無原告所主張種鵝因罹病無法進食造成嚴重脫水失重之現象。
㈣編號12及13原處分部分：
⒈按本次高病原性家禽流行性感冒撲殺補償費之計算，係依
評價標準第4條附件三家禽評價基準修正規定第3點種禽評價規則，種禽評價額係以育成費用加上繁殖損失（孵化率×產蛋率×雛禽價格30天）來計算每隻之評價額，產蛋率（確診當日前第8天至前第14天合計7天，同棟或同批禽舍之產蛋率）及孵化率（以該場之上個月平均孵化率）若畜主無法提供相關單據或證明，則由官方畜產單位提供平均數據加以計算。本件檢視原告於更正後訴之聲明提出所屬之另一癸村畜牧場之撲殺補償費評價表，發現其中孵化率及產蛋率之數據皆係採用農委會彰化種畜繁殖場所提供之資料加以核算（產蛋率為27％至30％，平均值為28.5％，孵化率為58％至62％，平均值為60％），套入公式後即得每隻繁殖損失補償費用為1隻365元。
⒉關於原告主張吳栗畜牧場及黃翠琴畜牧場均有種蛋，應依
規定補償此2個畜牧場繁殖損失部分，惟被告於審查相關佐證資料時，該2個畜牧場之禽類移動管制通知書與撲殺補償費評價表，均無未孵出之種蛋紀錄且經原告簽名確認，顯示於開立移動管制通知書及撲殺補償費評價時現場均無未孵出之種蛋，依據104年注意事項第8點（二十九）規定，不列入種禽繁殖損失計價，故原告自無法以前開繁殖損失1隻365元套用至該2個畜牧場，請求核予相當之繁殖損失等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、上揭事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有允承畜牧場禽類移動管制通知書（本院卷第13頁）、同畜牧場農委會家畜衛生試驗所家禽流行性感冒檢測通報單（下稱通報單，同卷第54頁）、同畜牧場104年1月23日撲殺補償費評價表（同卷第58頁）、同畜牧場104年1月19日及同月22日化製單（同卷第14頁）、編號125原處分（同卷第62至64頁）、訴願決定（同卷第16至18頁）；宇祥畜牧場禽類移動管制通知書（同卷第19頁）、同畜牧場農委會家畜衛生試驗所家禽流行性感冒檢測通報單（原告林榮豐訴願卷㈡第42頁）、同畜牧場104年1月24日撲殺補償費評價表（本院卷第131頁）、同畜牧場104年1月24日化製單（同卷第20頁）、編號176原處分（同卷第142至144頁）、訴願決定（同卷第22至24頁）；健元畜牧場禽類移動管制通知書（同卷第25頁）、同畜牧場農委會家畜衛生試驗所家禽流行性感冒檢測通報單（同卷第169頁）、同畜牧場104年1月21日撲殺補償費評價表（原告黃正堯訴願卷第39頁）、同畜牧場104年1月19日化製單（本院卷第26頁）、編號99原處分（同卷第171至173頁）、訴願決定（同卷第28至30頁）；吳栗畜牧場及黃翠琴畜牧場禽類移動管制通知書（同卷第210至211頁）、同畜牧場農委會家畜衛生試驗所家禽流行性感冒檢測通報單（同卷第212頁）、同畜牧場104年1月14日撲殺補償費評價表（同卷第221頁）、編號12及13原處分（同卷第222至225頁）、訴願決定（同卷第32至34頁）附卷可稽，自堪認為真正。兩造之爭點為：編號125、176原處分部分，被告因對照地磅單重量明顯不符，而不予採計原告林榮豐所提供之化製單，是否適法？編號99原處分部分，被告因對照地磅單重量明顯不符，而不予採計原告黃正堯所提供之化製單，是否適法？編號12及13原處分部分，吳栗畜牧場及黃翠琴畜牧場於被告撲殺當日即104年1月14日是否有種蛋，被告是否應補償其繁殖損失？若應補償數量為何？
六、本院判斷如下：㈠按「為防治動物傳染病之發生、傳染及蔓延，特制定本條例
。本條例未規定者，適用其他法律之規定」、「（第1項）本條例所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；……；在縣（市）為縣（市）政府。（第2項）本條例所稱動物防疫機關，係指各級主管機關依第8條第2項所設之機關及鄉（鎮、市）公所。」、「動物所有人或管理人，於其動物因罹患或疑患動物傳染病或病因不明而死亡時，應向動物防疫機關報告；如在運輸中，應由運輸業者，向最初停止地之動物防疫機關報告。各該動物防疫機關接到報告時，應即派遣動物防疫人員前往驗屍，並指示燒燬、掩埋、消毒及其他必要處置。動物所有人或管理人要求時，應發給處置證明書。」、「動物所有人或管理人對於罹患或疑患動物傳染病之動物，應依動物防疫人員之指導，迅速隔離及為必要之措施。動物防疫人員並得審視動物傳染病之蔓延情勢，隨時禁止同場或同舍動物之移出，及該場以外之動物移入。」、「動物所有人或管理人宰殺罹患或疑患動物傳染病動物之前，應報告動物防疫人員，由動物防疫人員就其撲殺方法、場所等予以指示。」、「（第1項）依本條例規定，由動物防疫人員施行生體檢查、預防注射、投與疫苗、藥浴或投藥而致死或流產，或撲殺之動物及銷燬之物品，除其所有人或管理人違反第12條第1項之規定或未依動物防疫人員之指導者不予補償外，該管直轄市、縣（市）主管機關應組織評價委員會，評定其價格，並依下列基準發給補償費：……四、罹患動物傳染病所撲殺之動物，依評價額五分之三以內補償之。但所罹患之動物傳染病屬新發現，或國內已持續2年以上未有發生，首例主動通報者，撲殺之動物依評價額以內補償之。五、銷燬之物件，依評價額二分之一以內補償之。（第2項）前項評價委員會之組成人員及評價標準，由中央主管機關定之。……（第4項）第1項各款補償費，由直轄市或縣（市）主管機關負擔。但中央主管機關得予補助。」為動物傳染病防治條例第1條、第2條、第12條第1項、第19條第1項、第26條第1項及第40條所明定。依上開規定可知，動物所有人於其動物因罹患或疑患動物傳染病或病因不明而死亡時，應向動物防疫機關報告，動物防疫機關應即派員前往驗屍、並指示燒燬、掩埋、消毒、迅速隔離或為其他必要處置（含核發禽類移動管制通知書）；動物所有人宰殺罹患或疑患動物傳染病動物之前，應報告動物防疫人員，由動物防疫人員就其撲殺方法、場所等予以指示；依本條例規定，由動物防疫人員施行撲殺之動物，除其所有人未依同條例第12條第1項規定向防疫機關報告，或未依動物防疫人員之指導者外，主管機關應組織評價委員會，評定其價格，依法發給補償費，此乃同條例所規定之「法定補償」。是動物所有人須具備下列條件，始有系爭補償費請求權：⒈依法報告之義務。⒉依防疫人員之指示（或指導）為必要處置及撲殺。
㈡除動物傳染病防治條例所定之「法定補償」外，若動物所有
人在移動管制期間未盡其報告義務，並由動物防疫人員指示或施行撲殺，即擅自逕行宰殺罹患或疑患動物傳染病動物者，主管機關依法即無依同條例為法定補償之義務，動物所有人亦無補償請求權可言。然同條例第40條第2項規定：「前項評價委員會之組成人員及評價標準，由中央主管機關定之。」而農委會動植物防疫檢疫局（下稱防檢局）基於防治條例中央主管機關之職權，於法律授權範圍內，就家禽因流行性感冒死亡撲殺所受損失之補償要件、範圍及評價標準，訂定注意事項，所為細節性、技術性及解釋性之統一行政規則，以為各直轄及縣（市）主管機關行使職權之準據，其中就「評價標準」部分，並未逾越上開法律規定意旨，亦未增加法律所無之限制或負擔，核無違反法律保留原則，被告固可加以援用。且於課予義務訴訟事件，行政法院係針對「法院裁判時原告之請求權是否成立、行政機關有無行為義務」之爭議，作成法律上判斷，故其判斷基準時點，原則上應以行政法院言詞辯論終結時之法律及事實狀態為準，其不經言詞辯論者，以行政法院裁判時之事實及法律狀態，作為判斷之基礎（最高行政法院98年度判字第822號、99年度判字第515、873、1118號、100年度判字第1551、2030號判決意旨參照）。本件被告答辯狀及訴願答辯時所引據之注意事項（本院卷第137至141頁），係105年4月6日修正發布實施，而被告於104年12月24日作成原處分時，上開注意事項雖尚未發布實施，惟本件105年12月28日言詞辯論時，上開注意事項業已生效，本院自得援用並作為本件原告主張有無理由之判斷依據。是按注意事項就「評價標準」以外之「補償要件」及「補償範圍」，雖未在上開法律授權範圍之內，然查注意事項第7點第7項規定：「移動管制後至撲殺期間，於評價前死亡家禽，其所有人或管理人未違反動物傳染病防法條例者，死亡之家禽以最低評價基準補償（惟所有人或管理人向防疫機關通報至移動管制間，死亡隻數不予補償）」及第8點決議事項㈤規定：「對於移動管制日當日或之前死亡隻數，及撲殺數大於入雛數，均不得納入補償範圍，惟移動管制當日死亡禽隻經動物防疫機關指定化製或出具證明者，得評價採計。」、（二十九）規定：「種鵝評價時如有非產蛋期鵝隻（倒頭鵝），或盛產期現場未見種蛋，不列種禽繁殖損失計價，管制期間擅自移出種蛋者，應依法究辦。」、（三十）規定：「縣市動物防疫機關對於養禽場提供之化製單據應確認其有效性，倘採認有疑義時，經調閱化製車輛GPS衛星定位軌跡及化製場過磅單等佐證資料，尚無法釐清者，不予採計。」、（三十四）規定：「飼主提供之化製單據，請查核化製車GPS軌跡資料，釐清確實有至該場清運屍體，並查核同車載運之其他畜牧場畜禽數量及重量資料（畜禽死亡後個體變異應納入考量），以確認化製單有效，惟無法釐清者，不得補償且不得以比例方式計算。」、（三十八）規定：「養禽場與化製場所簽定之化製合約應以書面為基準，應釐清合約書生效日期係於禽流感案例發生之前，所出具之化製單據方可採計，並應查核化製車GPS軌跡資料及停留時間，釐清確有至該場清運屍體，並不得以推估方式計算禽隻數量。」，雖非同條例第40條第1項之「法定補償」範圍，係屬防檢局依其職權所頒布之行政規則（即職權命令），性質上屬於「非法定補償」，為行政主管機關自行斟酌其財政及實際情形，所訂定之給付行政，如無違平等原則，尚非法所不許。則該行政命令規定給予非法律所定補償者，如符合其要件，人民自有請求給付之權利（最高行政法院102年度判字第468號、105年度判字第177號判決意旨參照）。準此，被告援引105年4月6日修正發布實施之注意事項，作為本件原告主張有無理由之判斷依據，並無法律不溯及既往原則違反之情。且因注意事項所訂者乃動物傳染病防治條例所定之法定補償外，防檢局職權頒布之非法定補償，性質屬於給付行政，已如上述，則注意事項第8點決議事項（三十四）規定無法釐清化製單有效者，不得補償且不得以比例方式計算之規定，並未逾越動物傳染病防治條例授權範圍，僅係防檢局就被告依注意事項規定仍無法釐清化製單為真者，應如何評價之解釋性規定，核未違反比例原則，是原告主張注意事項於原處分作成後新增規定於本件應無適用餘地，且注意事項第8點決議事項（三十四）規定有違比例原則云云，自無可採，合先敘明。
㈢經查，雲林防疫所接獲原告等通報，分別於104年1月17日派
員至允承畜牧場、104年1月20日派員至宇祥畜牧場、104年1月16日派員至健元畜牧場、104年1月11日派員至吳栗畜牧場及黃翠琴畜牧場採樣進行檢驗，並於當日開立管制通知書，該通知書除記載系爭畜牧場飼養隻數、發病隻數、疑患家禽流行性感冒、自當時起禁止畜牧場全場動物移動外，並於注意事項欄第1項記載：「管制期間貴場若發現動物死亡時，應即通報本所，經本所派員確認後，由化製場集運業者簽收化製三聯單，並由畜主將收執聯繳交本所備查。」該等通知書並經原告等簽名收受在案。足見原告於收受該通知書時，業已知悉自上開管制時起，若其等所有之動物有死亡時，應即時通報雲林防疫所，經該所派員確認後，原告始得將死亡之動物交由化製場集運業者處理，並將收執聯繳交該所備查，原告等履行上開義務後，始有補償費請求權。準此，雲林防疫所上開畜牧場採樣送請農委會家畜衛生試驗所檢驗結果，確認上開畜牧場畜養之大肉鵝罹患高病原性家禽流行性感冒，雲林防疫所乃分別於104年1月23日派員至允承畜牧場進行撲殺種鵝3,438隻及蛋1,000顆、104年1月25日派員至宇祥畜牧場進行撲殺種鵝2,035隻及蛋299顆、104年1月21日派員至健元畜牧場進行撲殺種鵝914隻、小肉鵝2,188隻及蛋68顆、104年1月14日派員至吳栗畜牧場及黃翠琴畜牧場進行撲殺種鵝764及975隻，是認此部分合於前開動物傳染病防治條例第40條第1項第4款規定之「所罹患之動物傳染病屬新發現」者，被告並就上開撲殺之種鵝及蛋部分依評價額以內補償，即無不合。
㈣就編號125、176及99原處分，被告因對照地磅單重量明顯不
符，而不予採計原告林榮豐及黃正堯所提供之化製單部分，經查：
⒈關於編號125、176原處分部分，原告林榮豐向被告申請本
件撲殺補償費時，其所提出之104年1月19日及104年1月22日化製單，經被告依注意事項第8點（三十）、（三十四）及（三十八）等規定，調閱上開2張化製單記載所屬之化製車（車號00-0000）載運GPS軌跡原始資料（同卷第113至114頁、第117至120頁）、地磅單（同卷第115至116頁）等資料後發現，原告提供之104年1月19日化製單之化製數量為種鵝621隻，該趟化製車雖僅停留允成畜牧場，經被告依種鵝每隻5公斤換算重量後為3,105公斤，顯超過該次地磅秤重之化製原料2,760公斤；104年1月22日化製單之化製數量為種鵝648隻，該趟化製車停留允承畜牧場及原告林榮豐所屬另一宇祥畜牧場，以種鵝每隻5公斤換算重量為3,240公斤，尚未加計其他牧場死廢禽重量即已超過該次地磅秤重之化製原料2,980公斤，均顯非合理。關於編號176原處分部分，原告林榮豐向被告申請本件撲殺補償費時，其所提出之104年1月24日化製單，經被告調閱該化製單記載所屬之化製車化製車輛（車號00－0000）載運GPS軌跡原始資料（同卷第153頁、原告林榮豐訴願㈡卷第52頁）、地磅單（同卷第154頁）等資料後發現，原告林榮豐提供之104年1月24日化製單之化製數量為種鵝535隻，該趟化製車除至宇祥畜牧場停頓外，尚至另1場亦由原告林榮豐負責管理之宗海畜牧場停頓，而查宗海畜牧場於104年1月26日撲殺清場，並出具1月24日化製單1張隻數412隻申請撲殺補償費，經被告核撥在案（同卷第55至56頁），又查宗海畜牧場化製鵝隻重量約為1,678.9公斤（以宗海畜牧場肉鵝每隻均重為4.075公斤計算），如以該車次之地磅秤重2,400公斤扣除1,678.9公斤，剩餘重量約為721.1公斤，則宇祥畜牧場104年1月24日化製單隻數為535隻倘為真，經換算該場正值繁殖期之鵝隻每隻體重僅約
1.348公斤，亦顯非合理。⒉另關於編號99原處分部分，原告黃正堯向被告申請本件撲
殺補償費時，其所提出之104年1月19日化製單，經被告調閱該化製單記載所屬之化製車輛（車號0000－00）載運GPS軌跡原始資料（本院卷第195、197頁）、地磅單（同卷第196頁）等資料後發現，原告林榮豐提供之104年1月19日化製單之化製數量為種鵝650隻、小鵝35隻，該趟化製車除至健元畜牧場載運所屬動物屍體外，共有7個停留點，依序為修車廠（停留35分鐘，同卷第199頁）、雞場（停留3分鐘，清運0隻、0公斤，同卷第200頁）、豬場（訴外人黃登瑚所有，停留3分鐘，清運1隻、60公斤，同卷第201頁）、羊場（訴外人洪局協所有，停留9分鐘，清運0隻、0公斤，同卷第202頁）、雞場（訴外人翁玉玲所有，停留8分鐘，清運23隻、46公斤，同卷第203頁）及健元畜牧場（原告所有，停留63分鐘，清運650隻大鵝及35隻小鵝，同卷第204頁）、鵝場（訴外人黃登賀所有，停留13分鐘，清運120隻，按該場亦為撲殺場之一，撲殺當日秤重平均1隻為4,475公斤，故換算為537公斤，同卷第205頁），該車次磅單淨重為2,970公斤，依種鵝重量每隻5公斤及撲殺當日小鵝評價重量2公斤，換算健元畜牧場上開重量為3,320（650×5＋35×2）公斤，已超過地磅單淨重2,970公斤，何況該車次另有其他3場畜牧場廢棄病畜禽重量約643公斤（60＋46＋537），亦屬不合理。⒊是原告林榮豐及黃正堯上開化製單均無法確認其真實性，
揆諸前開規定及說明，該等化製單亦與禽類移動管制通知書所載內容未符，尚難認原告已依動物傳染病防治條例第12條第1項規定清除化製移動管制日後至撲殺日前死亡之鵝隻，自屬動物傳染病防治條例第40條第1項所規定不予補償之情形，故被告依注意事項第8點規定，剔除上開化製單，不予採計，即屬適法。
⒋原告林榮豐及黃正堯雖主張禽類移動管制通知書為雲林防
疫所所開立確認隻數，且化製單亦由化製原料運輸車駕駛司機所開立，且被告所參考之系爭研究報告，係指健康正常之種鵝，然本件清運之種鵝均已罹患禽流感，除未繼讀進食，且嚴重脫水，自難以上開正常種鵝平均公斤為推算罹患禽流感種鵝隻數之依據；況當時疫情嚴重，雲林防疫所不可能於管制期間內，每天派人至每個畜牧場清點鵝隻死亡數量云云。惟查：
⑴被告補償原告林榮豐及黃正堯因該等畜牧場鵝隻感染新
型高原性禽流感而死亡之原則，係依據動物傳染病防治條例第40條第1項第4款規定，僅就撲殺當日撲殺數予以補償，此乃法定補償；又防檢局依同條例第40條第2項授權訂定注意事項，放寬對養禽戶因禽隻感染新型高原性禽流感而死亡之補償條件，係行政主管機關自行斟酌其財政及實際情形，所訂定之給付行政，性質上屬於非法定補償，原告應符合其所定要件，始有請求給付之權利。而被告開立禽類移動管制通知書，依其記載之意旨，係因該等畜牧場內之動物，疑患家禽流行性感冒、故自管制日時起限制其移動；且該場於管制期間發現動物死亡時，應履行通報及經被告派員確認之程序後，原告始可交由化製場集運業化製，且化製單之記載應符合真實性並經被告依注意事項相關規定核對並無不合，始得採計補償，否則，依法即無補償請求權，是原告林榮豐及黃正堯於管制期間發現鵝隻死亡，未履行通報及經被告派員確認等程序，即逕行交由化製場集運業化製，依上開規定及說明，業已違反動物傳染病防治條例第40條第1項第4款規定，而無法定補償請求權；且所開立之化製單亦不符化製場及化製原料運輸車消毒及管理辦法第11條：「委託化製處理之業者應填寫委託清除化製之原料來源單，隨原料交給化製場委託之化製原料運輸車，其駕駛應予核對後簽收，並將丙聯交委託化製處理之業者收執，甲、乙二聯隨車攜帶備驗，並於運抵化製場時交付化製場以供核對，其中乙聯由化製場彙集後轉交所在地動物防疫機關。」之規定，應由原告林榮豐及黃正堯填寫，而非由化製原料運輸車司機所開立，故原告林榮豐及黃正堯於移動管制後場內鵝隻死亡時並未通知防疫機關派員確認，原告雖稱該等化製單係由化製原料運輸車駕駛司機所開立而可採信云云，經核均未符合上開規定，自難逕以該等化製單即採為非法定補償之依據，故被告自得依注意事項相關規定，發動職權調查原告等提供化製單之真實性，以認定原告是否得請求非法定補償。至原告林榮豐及黃正堯稱雲林防疫所人力不可能於管制期間內，每天派人至每個畜牧場清點鵝隻死亡數量云云，核屬其等為脫免上開規定所明定移動管制場主應盡之主動通報被告義務所為辯解之詞，不足採信，併予敘明。
⑵次查，被告參考系爭研究報告（同卷第109至112頁），
正產期種鵝產蛋高峰時之體重為4.94至5.16公斤、初產母鵝產蛋高峰時之體重為4.78至5.01公斤，及農委會畜產試驗所台灣畜產種原資訊網－鵝品種介紹記載白羅曼鵝其成熟母鵝體重為5至5.5公斤（同卷第121至123頁），據此做為正產期種鵝平均體重5公斤，以為換算化製單記載數量是否與地磅單相符之依據，據以評價化製單之真實性，經核系爭研究報告及農委會畜產試驗所台灣畜產種原資訊網鵝品種介紹，均為動物傳染病防治條例之中央主管機關農委會所屬畜產試驗所發表之公開資料，並係針對國內種鵝所作之調查報告，堪值採信，被告據以做為換算及評價化製單上記載鵝隻數量是否真實，自屬有據。況依農委會針對本次高病原性家禽流行性感冒疫情所發布之相關資料顯示，本次疫情於鵝隻造成急速異常死亡且平均死亡率高達30％（同卷第278至284頁），故應無原告林榮豐及黃正堯所稱種鵝因罹病無法進食造成嚴重脫水失重之現象。是被告依據上開資料，以每隻種鵝5公斤估算重量（編號99原處分部分小鵝之均重，以撲殺當日該場小鵝均重2公斤計算），經核與學理報告及實際情形尚無不合，被告認原告林榮豐及黃正堯填具並據以申請補償之種鵝及小鵝隻數與常理有違，而不予補償，自非無據。原告前開所述，尚非可採。
㈤編號12及13原處分，被告以吳栗畜牧場及黃翠琴畜牧場於被
告撲殺當日及均無種蛋紀錄，而不予補償其繁殖損失部分。經查，依該2個畜牧場之禽類移動管制通知書及撲殺補償費評價表記載，均無未孵出之種蛋紀錄且經原告簽名確認在案等情，可知於開立移動管制通知書及撲殺補償費評價時，該2個畜牧場現場均無未孵出之種蛋，原告吳癸村於本件訴願及訴訟程序亦自承該2個畜牧場經開立移動管制通知書及撲殺日均正值盛產期（正產期），是依注意事項決議事項第8點（二十九）規定「盛產期現場未見種蛋，不列種禽繁殖損失計價」，被告乃並未將該2個畜牧場列入種禽繁殖損失計價，經核並無不合。原告吳癸村雖以該2個畜牧場之禽類移動管制通知書記載種鵝數量，據以推論癸村畜牧場種鵝數量不可能產出如被告採計之數量之種蛋，應係被告簽立管制通知單人員記載有誤云云，惟查原告並未附具證據以實其說，故原告上開所稱，自不可採。準此，原告吳癸村無證據證明該2個畜牧場確有其所述之繁殖損失，被告以上開規定作成原處分不予列入該2個畜牧場之繁殖損失，即無違誤。
七、綜上所述，原告主張均非可採。被告以編號125原處分否准原告林榮豐所提供允承畜牧場104年1月19日及同月23日之化製單，核定撲殺隻數為種鵝3,438隻、蛋、飼料3,064.4公斤，撲殺補償費為新臺幣5,519,442元；以編號176原處分否准
原告林榮豐所提供宇祥畜牧場104年1月24日化製單，核定化製加撲殺種鵝2,291隻、蛋、飼料2,215公斤及玉米1,107公斤，撲殺補償費為3,674,686元；以編號99原處分否准原告黃正堯所提供健元畜牧場104年1月19日化製單，核定撲殺種鵝914隻、小肉鵝2,188隻，物品部分飼料999.6公斤、稻草140捆，蛋68顆，撲殺補償費為2,020,432元；以編號12及13原處分，分別核定原告吳癸村之吳栗畜牧場化製加撲殺種鵝1,469隻、飼料2,781.6公斤，撲殺補償費為1,974,080元（編號12原處分部分）及黃翠琴畜牧場化製加鋪殺種鵝1,125隻、飼料2,928公斤（編號13原處分部分），撲殺補償費為1,518,051元等，依法核無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告等訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求本院判決命被告作成如訴之聲明第2至5點之行政處分，即屬無據，均應予駁回。另本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 106 年 1 月 11 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 詹 日 賢法 官 林 靜 雯以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 1 月 11 日
書記官 黃 靜 華