臺中高等行政法院裁定
105年度訴字第291號原 告 黃篁賜被 告 國立臺灣大學生物資源暨農學院實驗林管理處代 表 人 蔡明哲上列當事人間所有權爭議事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按「（第1項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」行政訴訟法第6條第1項定有明文，依本項規定，可知行政訴訟法所規範得提起確認訴訟之訴訟類型有「確認行政處分無效訴訟」、「確認公法上法律關係成立或不成立訴訟」及「確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法訴訟」3種，故得作為行政訴訟之確認訴訟對象必為「行政處分」或「公法上之法律關係」。而所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為（行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定參照）。另所謂法律關係，係指特定生活事實之存在，因法規之規範效果，在2個以上權利主體間產生之權利義務關係，或產生人對權利客體之利用關係。至於特定生活事實為構成法律關係之要素之先決問題，並非法律關係之本身，並不得以其存否為確認訴訟之標的。是若當事人提起之確認訴訟非屬行政訴訟法第6條第1項規範之類型，即應認其起訴不備要件，依行政訴訟法第107條第1項第10款後段規定裁定駁回之。
二、本件原告前依據內政部所訂頒之「原墾農民訴求還我土地實施計畫」（下稱還地計畫）檢附被告核准更換之竹林保管許可證、繼承系統表、拋棄書、黃姓家族提供之清朝時期土地墾拓資料暨日治時期保管書影本、原墾農地日治時期被劃編簡要敘述及戶籍資料等文件，於民國97年6月間向南投縣政府主張渠之先人於前清、日據時期即以所有人之意思，世代居住於南投縣鹿谷鄉清水村第8林班000000000000000000000000號土地，已符合民法第769條、第770條時效取得之規定，其持有被告換發之竹林保管許可證等，係沿自日據時期東京帝國大學以其緣故關係換發，具有延續性且得永續繼承之證件，應可作為產權證明文件等語，申請發還系爭土地。案經南投縣政府召開初審小組會議審查，認定原告檢附該等文件，係屬保管土地憑證，認屬還地計畫參、一、2、規定之其他證明文件，轉呈內政部專案小組複審，嗣經土地管理機關即被告函復上開竹林保管許可證等尚不足作為產權之證明文件。為保障墾農之權益，內政部依還地計畫規定遴聘專家學者籌組專案小組，於98年5月26日召開專案小組第一次會議複審，認定原告檢附之相關文件不足作為產權證明文件，並以98年6月12日內授中辦地字第09807247241號函請南投縣政府依專案小組議定結果辦理駁回，並經該府分別以98年7月7日府地籍字第09801456170號函、7月8日府地籍字第09801455710號函、7月10日府地籍字第09801475860號函駁回。原告不服，循序提起行政訴訟，分別經本院100年7月14日99年度訴字第382號判決駁回及最高行政法院100年10月27日100年度裁字第2598號裁定駁回。其後，原告以105年5月17日申請書向被告申請核發同林班323、346、347、348、
349、422地號土地（下稱系爭土地）保管竹林日據時期位置圖及原始台帳及換發同林班422地號竹林保管許可證，經被告以105年6月1日實管字第1050003924號函檢附原告，原告認為上開竹林保管許可證所附之竹林保管人遵守條約完全不合法，於105年6月27日向教育部提起訴願，於訴願程序進行中，向本院提起行政訴訟。
三、原告起訴意旨略以：㈠被告97年10月2日函有以下諸多違誤，應屬無效，系爭土地之保管竹林台帳及竹林保管許可證得作為產權證明文件：
⒈依被告97年10月2日函主文及說明二記載，其認被告發給
墾農之保管竹林台帳及竹林保管許可證尚不足作為產權證明之文件。然依國史館台灣文獻館105年5月25日台整字第1050001493號函略以：「主旨：有關清代及日治時期山林土地業主權之認定文件復如說明……說明：三、山林土地所有權人經申請核定後登錄於土地台帳及地圖為證明」等語，可知原告日據時期保管竹林地之土地台帳及竹林保管許可證，日據時期之位置圖（地圖）、地號、名稱，完全符合上開國史館台灣文獻館函所稱之證明，可作產權證明。又依105年6月2日國史館台灣文獻館所核發明治43年10月30日台灣總督律令七號「台灣林野調查規則」略以：「第1條對未登錄土地台帳的山林、原野及其他土地，主張有業主權者，必須向政府申告。第6條未作第1條申告的土地業主權歸屬國家」，而原告之保管竹林地土地台帳及竹林保管許可證及其日據時期之位置圖、地號、名稱，完全符合該律令規定，此由林務局第一模範林場（被告前身）公文略以：「保管竹林之由來：東京帝大……令竹林所有者提出『竹林占有報告表』……實地測量……調製保管竹林台帳……核發許可書」國立臺灣大學72年2月3日校農01079號函略以：「東京帝大演習林時……如有業主權，並依照規定申請者，則視為緣故地即本處現有之保管竹林發給許可證」均可證被告97年10月2日函認竹林保管台帳僅為管理上登記用，與事實不符。再者，清代及日據時期皆無土地所有權狀，被告97年10月2日函認保管竹林台帳非所有權狀，係無中生有，此有內政部出版之「台灣土地登記之由來與光復初期土地登記之回顧」及南投縣竹山地政事務所100年1月12日竹地一字第1000000259號函可參。
⒉又被告97年10月2日函略以：「僅同意使用竹林而非林地
」，惟被告所出版之刊物「台大實驗林與鹿谷鄉」一書第6頁略以：「保管竹林：日人領台前即已存在……日人領台後仍承認林主之緣故關係……東京帝大演習林……竹林測定面積發給許可證……台大實驗林接管後，沿用是項制度迄今……保育竹林：……保管竹林越界蔓延部分，日據時代乃以特賣方式……交由緣故者或特別關係者採筍或砍伐竹林利用……」，可知土地、保育竹林之「採筍砍伐竹林利用」明顯為使用竹林，被告97年10月2日函將保管竹林移花接木為保育竹林，與事實背道而馳。
⒊綜上，被告97年10月2日函無一符合事實，行政處分完全不能成立，全部無效。
㈡竹林保管許可證上竹林保管人遵守條約屬行政處分，並有行政程序法規定無效之情形：
⒈竹林保管許可證上竹林保管人遵守條約應屬單方行政行為
，不符民法第153條規定之契約，被告97年10月2日函所稱「形同契約書」與事實不符。而竹林保管許可證既非契約，其「契約人」之記載畫蛇添足，被告亦曾於100年1月27日實管字第1000000634號函略以：「竹林保管許可證上所蓋『契約人』乃是為便利公文處理……為免於收發室……發送錯誤」自我否定。
⒉系爭竹林保管人遵守條約為被告68年1月17日第535次會議
通過，然該條約第8條規定：「……保管人如有違背以上……規定……任憑管理處隨時收回竹林，取消保管權，吊銷許可證」，牴觸其上級臺灣大學72年2月3日校農01079號函：「依據資料有收回保管權之情形，惟均以補償或交換方式辦理收回」之命令，違反行政程序法第158條第1款規定，應屬無效。又系爭土地早在日據時已存在，系爭竹林保管人遵守條約遲至68年1月17日才通過，故該條約違反法律不溯及既往原則。另南投縣竹山地政事務所97年9月16日竹地一字第0970006575號函略以：「保管林地……民國85年5月16日由臺灣大學所申請所有權第一次登記之土地……」，則系爭竹林保管人遵守條約68年1月17日通過時，系爭土地尚未登錄，被告根本無事務權限且未獲其上級授權，違反行政程序法第111條第6款規定。
㈢被告答辯狀完全不符事實，分述如下：
⒈原告就本院99年度訴字第382號案已提起再審，案號為105
年度再字第18號，原告既已提起再審之訴，本院99年度訴字第382號判決已非確定判決，亦無終局裁判之判決確定力，故對本件無拘束力。
⒉被告前處長王亞男身為當事人，被聘為審查委員，球員兼
裁判，誤導其他委員，有南投縣政府105年6月7日府地籍字第1050119519號函可稽，完全與其上級國立臺灣大學72年2月3日校農01079號函稱：「如有業主權……發給許可證」背道而馳，其誤導其他審查委員，非常明顯，而本院99年度訴字第382號判決引用該完全不符事實被告97年10月2日函作為判決基礎，亦是誤導之鐵證。
㈣綜上，原告於105年6月21日申請撤銷被告97年10月2日函，並
於105年7月21日申請確認該函等無效超過30天不為確答，爰提起本件確認訴訟，並聲明：1.確認被告應為作出撤銷其97年10月2日實管字第0970006307號函之行政處分，並確認撤銷許可證上不合法「竹林保管人遵守條約」。2.確認撤銷被告97年10月2日函作廢無效。3.確認竹林保管許可證上竹林保管人遵守條約作廢無效。4.確認被告核發保管竹林地之土地台帳及竹林保管許可證符合內政部「原墾農民訴求還我土地實施計畫」之產權文件，也符合行政院93年9月3日專案小組會議結論二、㈡之特定行政處分。
四、經查：㈠原告訴之聲明第2項及第3項部分：
⒈原告提起本件確認訴訟，其訴之聲明第2項請求「確認撤
銷被告97年10月2日函作廢無效」部分。惟查被告97年10月2日函僅係被告函復內政部向其所發給原墾農民之保管竹林台帳及竹林保管許可證，可否作為產權證明文件之釋疑（見本院卷第16頁），並未就原告之個案具體事實為法律要件之涵攝，而未直接對原告發生任何法律效果，依首開說明，自非行政處分（臺北高等行政法院102年度訴字第1446號裁定意旨參照），故並非屬得依行政訴訟法第6條規定「確認行政處分無效」訴訟類型之對象，至為灼然，原告提起確認訴訟如聲明第2項所示，於法不合。
⒉又原告訴之聲明第3項請求「確認竹林保管許可證上竹林
保管人遵守條約作廢無效」部分，經查原告前向內政部申請發還土地經內政部以所檢附之竹林保管許可證等相關文件並非產權證明文件，不足作為產權證明文件而駁回，原告向本院提起行政訴訟，經本院以99年度訴字第382號判決原告之訴駁回，原告上訴亦經最高行政法院100年度裁字第2598號裁定駁回而告確定。依本院99年度訴字第382號判決理由第四段之㈣、㈧意旨竹林保管證係被告對於其所管理之土地，由保管人申請保管，經被告准許後，保管人應遵守條約各款規定，並繳納受益金，且非經被告准許，不得將其所保管之竹林私自轉買及出租等，保管人如有違背條約規定，該處隨時收回保管權，保管人對於所保管之土地，並無自由使用、收益及處分權能，且被告依還地計畫規定籌組專案小組於98年5月26日召開小組第一次複審會議，會中委員多數認為日人實施林野調查時，已將未能提出業主權證明之林野地劃為官有林野地，僅考量竹林保管人長期持有占用，並有穩定性使用，故將其視為「緣故人」發給「竹林保管許可證」，「竹林保管證」、「竹林保管許可證」或「保管竹林土地台帳」等文件，均不足作為產權證明文件，其保管者應僅具使用權，是原告所提出之竹林保管許可證，尚難認屬系爭土地之產權證明文件等語（見本院卷第96頁及第97頁）。準此，竹林保管許可證應僅屬被告就原告申請保管使用系爭土地之使用權證明文件。而竹林保管許可證所載竹林保管人遵守條約（如保管人每年應繳交之受益金、保管人非經被告准許不得將其所保管之竹林私自轉買及出租、被告必要時得補償保管人後收回所許可保管竹林、保管人應負之義務及享有之權利、違約條款等），依本院卷附竹林保管人遵守條約各點內容觀之（本院卷第22頁背面及第23頁背面），應認係被告對於其所管理之土地，由保管人申請保管，經被告准許後，明定保管人須遵守之規定，並繳納受益金，並負有對所保管竹林維持正常林相之義務，且非經被告准許，不得將其所保管之竹林私自轉賣、出租等，保管人如有違背條約規定，被告得隨時收回保管權，故兩造間所成立之竹林保管契約，核屬私法上之權利義務關係（本院101年度訴字第352號裁定意旨參照），而竹林保管人遵守條約則係原告基於竹林保管契約管理使用系爭土地所應遵守之相關約定，依首開說明，並非被告行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，故非屬得依行政訴訟法第6條規定「確認行政處分無效」訴訟類型之對象，原告提起確認訴訟如聲明第3項所示，於法亦有不合。
㈡原告訴之聲明第1項及第4項部分：
又原告提起本件確認訴訟，其訴之聲明第1項及第4項分別請求「確認被告應為作出撤銷其97年10月2日函之行政處分，並確認撤銷許可證上不合法『竹林保管人遵守條約』」、「確認被告核發保管竹林地之土地台帳及竹林保管許可證符合內政部『原墾農民訴求還我土地實施計畫』之產權文件，也符合行政院93年9月3日專案小組會議結論二、㈡之特定行政處分」部分。然查，行政訴訟法第6條所規定得提起確認訴訟之類型，僅有「確認行政處分無效」、「確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法」或「確認公法上法律關係成立或不成立」等3種，原告上開訴之聲明第1項及第4項之請求，非屬得依行政訴訟法第6條規定提起確認訴訟類型之對象，故原告提起確認訴訟如聲明第1項及第4項所示，於法仍有不合。且依原告所附證物，原告已於105年6月21日向被告請求「被告應為作出撤銷其97年10月2日函之行政處分，並撤銷許可證上不合法『竹林保管人遵守條約』之行政處分」及「確認被告核發保管竹林地之土地台帳及竹林保管許可證符合內政部還地計畫之產權文件及行政院93年9月3日專案小組會議結論二、㈡」未獲被告准許後，於105年6月27日（被告收文日）向教育部提起訴願，請求「令被告應為作出撤銷其97年10月2日函之行政處分，並撤銷許可證上不合法『竹林保管人遵守條約』」、「請認定被告核發保管竹林地之土地台帳及竹林保管許可證符合內政部還地計畫之產權文件，也符合行政院93年9月3日專案小組會議結論二、㈡之特定行政處分」，與本件確認訴訟原告訴之聲明第1項及第4項內涵相同，業經教育部訴願審議中，此有原告105年6月21日存證信函、原告訴願書及教育部105年8月29日臺教法㈢字第1050119390號函附本院卷可稽（同卷第
54、58及66頁），是原告業已就本件訴之聲明第1項及第4項部分，另循序提起訴願以資救濟，併予敘明。
五、據上論結，本件原告提起確認訴訟不合法，應予裁定駁回。又本件原告提起確認訴訟既屬不合法，原告其餘主張和舉證，與本件判決之結果無影響，毋庸逐一論述，附此敘明。
六、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 105 年 10 月 4 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王德麟
法 官 蔡紹良法 官 林靜雯以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 105 年 10 月 4 日
書記官 黃 靜 華