臺中高等行政法院判決
105年度訴字第206號105年12月15日辯論終結原 告 台懋實業股份有限公司代 表 人 陳天佑訴訟代理人 朱俐蓁 律師複 代 理人 朱清雄 律師被 告 臺中市政府環境保護局代 表 人 白智榮訴訟代理人 張豐守 律師上列當事人間因有關行政執行事務事件，原告不服臺中市政府中華民國105年4月18日府授法訴字第1050037345號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文訴願決定、聲明異議決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告從事基本化學原料製造，主要產品為氧化鋅、碳酸鋅、硫酸鋅，硫酸鋅其製程中會產生含有超標重金屬「黑色濾餅」又稱「初反應渣」及「紅色濾餅」，係屬於一般事業廢棄物。現有石業有限公司（下稱現有公司）設址於臺中市○○區○○路○○巷○○○號之1，未取得廢棄物處理許可，逕受原告所託從事系爭廢棄物處理（掩埋）。被告參照行政院環境保護署（下稱環保署）民國100年9月26日環署土字第1000081804號函附「臺中市沙鹿區現有石業公司非法棄置場址污染調查報告」及101年4月24日環署督字第1010033730號函意旨，以101年10月15日中市環廢字第1010095829號函（下稱「前處分」）通知原告，應於101年10月31日前就系爭事業廢棄物提出「現有石業棄置場址廢棄物清理計畫書」送被告審查，屆期未辦理，將依廢棄物清理法第71條及行政執行法第29條規定查處。惟原告未依限辦理，被告乃以101年12月5日中市環廢字第1010113567號函（下稱原處分），命原告於102年2月1日前繳納代履行費用新臺幣（下同）14億5,146萬元（被告嗣於102年1月24日中市環廢字第1020007979號函更正為5億2,561萬5,000元）。原告不服，循序提起行政爭訟，案經本院104年4月16日102年度訴字第202號判決撤銷臺中市政府訴願決定，理由略以：「被告101年12月5日函係被告延續前處分，依行政執行法第29條所規定之執行機關為進行執行程序，命義務人繳納代履行之費用之情形……該函同時具有執行命令及行政處分之性質，原告不服該函……被告仍應依行政執行法第9條規定聲明異議之程序辦理，再由被告直接上級主管機關臺中市政府作成異議決定，原告對該異議決定如有不服，應依法提起訴願，再循序提起行政訴訟……。」原告對於不利部分提起上訴，亦經最高行政法院104年度判字第539號判決駁回確定在案。嗣經被告依上開判決意旨，改按行政執行法第9條第2項規定，以臺中市政府名義作成105年1月22日府授環廢字第1050014094號函附聲明異議決定書駁回。原告仍不服，提起訴願，經臺中市政府105年4月18日府授法訴字第1050037345號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原處分係被告為執行前處分所發之代履行執行命令，原告係
依行政執行法第9條所定之程序，對「執行命令」提起聲明異議後，依法提起之行政訴訟，程序並無任何違誤。惟「前處分」業經鈞院103年度訴更一字第24號判決撤銷，並經最高行政法院105年度判字第203號判決駁回被告之上訴確定在案。「前處分」既已判決撤銷確定，原告對「前處分」之義務已不存在，依行政訴訟法第216條之規定，被告即應受判決之拘束，而不能為相反之行為。從而，原處分無所憑附，無法單獨存在，應認原執行名義之執行力已可確定其不存在，則依據「前處分」所為之執行，即欠缺執行力，而不得執行。此即同時構成行政執行法上聲明異議，及行政訴訟法上債務人異議之訴之事由。此對於行政強制執行程序，同時構成實體法上及程序上之重大瑕疵。故原處分應予撤銷，以維行政法院判決之確定性及拘束力。
㈡原告就原處分曾向鈞院訴請撤銷，經鈞院102年度訴字第202
號判決，以原處分係執行命令，應依行政執行法第9條規定聲明異議之程序辦理，再循序提起訴願及行政訴訟，並以原告未依法踐行異議及訴願前置程序，逕行提起行政訴訟，起訴請求撤銷該函，此部分訴訟為不合法等為由，判決駁回原告之訴。原告不服，向最高行政法院提起上訴，經最高行政法院104年度判字第539號判決上訴駁回。原告依鈞院及最高法院判決見解，向被告提出聲明異議，被告則轉送上級機關臺中市政府決定。臺中市政府遂以105年1月22日函附聲明異議決定書，駁回原告之異議。原告不服，再向上級機關即行政院環保署（下稱環保署）提出訴願，並於訴願書中述明原告對於訴願管轄之見解，惟該見解為被告及臺中市政府所不採，仍由臺中市政府作出訴願決定，駁回原告之訴願。惟臺中市政府並無本件之訴願管轄權，依行政程序法第111條第6款規定，訴願決定應屬無效：
1.最高行政法院97年12月第3次庭長法官聯席會議決議：「是在法律明定行政執行行為之特別司法救濟程序之前，義務人或利害關係人如不服該直接上級主管機關所為異議決定者，仍得依法提起行政訴訟，至何種執行行為可以提起行政訴訟或提起何種類型之行政訴訟，應依執行行為之性質及行政訴訟法相關規定，個案認定。其具行政處分之性質者，應依法踐行訴願程序，自不待言。」
2.上引決議內容雖未明示所謂「訴願程序」應如何進行，然而聲明異議之決定，既已經具備行政處分之要件，且訴願法就此並無特別規定，則自應依訴願法第1條之規定，以聲明異議決定書為訴願標的，並依此認定訴願管轄機關。此與行政訴訟法第24條所定情形不同，蓋法律未設特別規定，即不應將「聲明異議決定」與「訴願程序」之關係，比附為「訴願決定」與「行政訴訟」之關係。
3.況且，聲明異議決定機關若又兼管訴願，無異於「球員兼裁判」，使訴願程序失去救濟之意義。或謂訴願決定與聲明異議決定係由不同內部單位作成，不影響行政監督之層級，此種說法如果成立，則二、三審法院俱無存在之必要，反正由不同股審理上訴足矣。
4.臺中市政府之聲明異議決定書，應屬獨立之行政處分，而得為訴願之標的。該聲明異議決定書既係由臺中市政府作成，依訴願法第4條第5款及廢棄物清理法第4條之規定，即應以環保署作為訴願受理機關。臺中市政府自為訴願決定，違反訴願法第1條、第4條第5款之規定，依行政程序法第111條第6款，應屬無效等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定、聲明異議決定及原處分（被告101年12月5日中市環廢字第1010113567號函及102年1月24日中市環廢字第1020007979號函）均撤銷。
三、被告則以：㈠按行政執行法第9條第1項規定：「義務人或利害關係人對執
行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。」故有關行政執行事件，義務人或利害關係人得向執行機關即被告臺中市政府環境保護局聲明異議之事由，限於對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，如以前開情事以外之事由聲明異議者，自非本件所得審究。經查本件原告係因行政執行事件，不服被告原處分及聲明異議決定書，提起本訴。而前處分雖經鈞院103年度訴更一字第24號判決撤銷，並經最高行政法院105年度判字第203號判決確定。而「前處分」乃係關於原告應否負連帶清除改善之行為義務、所應負清除之事業廢棄物數量等實體爭議事項，尚非本件聲明異議程序所得審究範圍。原告之訴為無理由。
㈡司法院釋字第527號解釋：「地方自治團體在受憲法及法律
規範之前提下，享有自主組織權及對自治事項制定規章並執行之權限。地方自治團體及其所屬機關之組織，應由地方立法機關依中央主管機關所擬訂之準則制定組織自治條例加以規定，復為地方制度法第28條第3款、第54條及第62條所明定。在該法公布施行後，凡自治團體之機關及職位，其設置自應依前述程序辦理。惟職位之設置法律已有明確規定，倘訂定相關規章須費相當時日者，先由各該地方行政機關依地方制度法相關規定設置並依法任命人員，乃為因應業務實際需要之措施，於過渡期間內，尚非法所不許。至法律規定得設置之職位，地方自治團體既有自主決定設置與否之權限，自應有組織自治條例之依據方可進用，乃屬當然」。臺中市政府於100年10月6日以府授環秘字第1000183869號公告，公告事項：「臺中市政府環境保護局有執行下列法規之主管機關之權限。六、廢棄物清理法及其子法。」被告依據自治條例第2條高位階之廢棄物清理法第4條所賦予之事務管轄權限移轉給被告。被告自有行政處分權限。原告不服該行政處分，依訴願法第4條規定，被告送臺中市政府作成訴願決定。
訴願管轄並無錯誤。原告認為應送環保署，自不足採信。
㈢聲明異議與債務人異議之訴為兩種不同的訴訟類型：
1.按行政執行法第1條準用強制執行法第14條第1項：「執行名義成立後，如有消滅或妨礙債權人請求之事由發生，債務人得於強制執行程序終結前，向執行法院對債權人提起異議之訴。如以裁判為執行名義時，其為異議原因之事實發生在前訴訟言詞辯論終結後者，亦得主張之。」又行政執行法第26條規定：「關於本章之執行，除本法另有規定外準用強制執行法之規定。」復按最高行政法院97年5月份第1次庭長法官聯席會議（一）決議「按行政執行名義成立後，如有消滅或妨礙債權人請求之事由發生，不論其執行名義為何，於強制執行程序終結前應許債務人提起異議之訴，以排除強制執行。行政訴訟法第307條前段規定：「債務人異議之訴，由高等行政法院受理。」原告認為執行名義不存在，應循上述說明提起債務人異議之訴。又聲明異議與債務人異議之訴為兩種不同的訴訟類型，原因、事實各有不同。被告不同意原告為訴之追加。
2.行政訴訟法307條前段所謂「債務人異議之訴」，乃規定於行政訴訟法第8編「強制執行」中，係於債權人依行政訴訟法第305條第1項或第4項規定之執行名義，聲請高等行政法院強制執行，債務人對該執行名義所示之實體請求權有所爭執時，方有其適用。行政執行法第4條第1項但書規定：「公法上金錢給付義務逾期不履行者，移送法務部行政執行署所屬行政執行處執行之。」本件原告繳納代履行費用，被告並未聲請法務部行政執行署強制執行。原告提債務人異議之訴，欠缺權利保護要件。
3.行政執行法第26條因僅就公法上金錢給付債務之「執行」為準用，故其準用應僅限於執行程序部分，而債務人異議之訴因涉及實體爭議，且其起訴構成要件規定在強制執行法總則中，並非行政執行法第26條準用範圍。故行政處分之受處分人，不得向高等行政法院提起債務人異議之訴，而應循提起別種類訴訟為救濟。
㈣按行政執行法第9條規定之聲明異議，係針對行政執行程序
事項之救濟程序，與原執行名義是否成立或有消滅或妨礙債權人請求事由之實體爭執無涉，至於行政執行程序事項之爭議，因其具有非涉實體判斷之特性，且行政執行本質上尚有效率之考量，再參以本條立法理由，可見我國關於行政執行程序之爭執係採聲明異議之特別救濟程序，非採訴願、行政訴訟之一般救濟程序，故應認對聲明異議之決定，不得再聲明不服，始符合立法本旨。又對行政執行之執行方法、程序等事項不服，循聲明異議救濟後，因其已不得再行聲明不服，故該異議決定自非行政訴訟法第4條、第5條所稱之訴願決定，當事人如仍對之提起行政訴訟，即應認其起訴不備要件。另提起聲明異議之事由，限於對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，而執行事件之債權人有無執行名義所載之請求權，執行法院無審認判斷之權，此有最高法院63年台抗字第376號判例可資參照。本件原告不服被告所為代履行之處分，復不服臺中市政府105年1月22日作成聲明異議決定書之駁回異議，原告不得再循一般行政救濟程序聲明不服。
㈤與本件案件完全相同，即西北台慶科技股份有限公司與被告
間之鈞院104年度訴更一字第24號判決認為：「行政執行法第9條規定……係對行政執行之程序行為不服之救濟方法，旨在撤銷、更正或停止執行行為，不涉及行政實體法上判斷，得依上開規定聲明異議之事項，以針對執行命令、執行方法、應遵守之程序等執行程序上之措施為限。而行政執行法第29條規定代履行執行費用之預估及繳納係在執行程序終結前所為之執行行為，義務人對該執行方法如有不服，應依行政執行法第9條規定之特別救濟程序聲明異議（最高行政法院104年度判字第539號、103年度判字第298號判決意旨參照）。又該條所稱『直接上級主管機關』係指業務監督之上級機關。依『臺中市政府組織自治條例』及『臺中市政府環境保護局組織規程』規定，臺中市政府為被告業務監督之上級機關，故被告之『直接上級主管機關』即為臺中市政府。」請參酌等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：本件訴願管轄機關有無管轄錯誤？原告以基礎處分業經判決撤銷，則原處分即失所附麗，請求撤銷原處分，是否有理？
五、經查：㈠按「訴願之管轄如左：……二、不服直轄市政府所屬各級機
關之行政處分者，向直轄市政府提起訴願。……」、「人民對於前條以外之中央或地方機關之行政處分提起訴願時，應按其管轄等級，比照前條之規定為之。訴願管轄，法律另有規定依其業務監督定之者，從其規定。」分別為訴願法第4條第5款及第5條所明定。是不服行政機關所為處分而提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督定之者從其規定外，應依訴願法第4條及第5條之規定，決定受理訴願之機關。經查，本件原處分同時具有執行命令及行政處分之性質，業經本院102年度訴字第202號判決認定在案，原告不服原處分，依行政執行法第9條規定聲明異議，復不服直接上級機關臺中市政府之聲明異議決定時，須依法踐行訴願程序後，再提起行政訴訟。又系爭代履行處分既然具有行政處分之性質，且由被告作成，而法律既未另有規定依其業務監督定之訴願管轄規定，依上開規定應以臺中市政府為訴願管轄機關。至於本件聲明異議雖然係由臺中市政府作成決定，然臺中市政府基於執行機關（即被告）之上級主管機關地位，係屬行政機關內部之自我審查，而訴願則由臺中市政府依訴願法第52條規定，於臺中市政府設置訴願審議委員會，並依訴願法之規定，作成訴願決定。訴願審查決定與異議審查決定之成員不同，故臺中市政府作成聲明異議決定後，原告不服該聲明異議決定，由臺中市政府訴願審議委員會依法作成訴願決定，合法有據，被告主張本件應由環保署為訴願審議機關云云，尚有誤解。
㈡復按行政執行法第9條：「義務人或利害關係人對執行命令
、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。前項聲明異議，執行機關認其有理由者，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為；認其無理由者，應於10日內加具意見，送直接上級主管機關於30日內決定之。行政執行，除法律另有規定外，不因聲明異議而停止執行。但執行機關因必要情形，得依職權或申請停止之。」第27條：「依法令或本於法令之行政處分，負有行為或不行為義務，經於處分書或另以書面限定相當期間履行，逾期仍不履行者，由執行機關依間接強制或直接強制方法執行之。前項文書，應載明不依限履行時將予強制執行之意旨。」第28條第1項：「前條所稱之間接強制方法如下：一、代履行。二、怠金。」第29條：「依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為，其行為能由他人代為履行者，執行機關得委託第三人或指定人員代履行之。前項代履行之費用，由執行機關估計其數額，命義務人繳納；其繳納數額與實支不一致時，退還其餘額或追繳其差額。」及同法施行細則第32條：「執行機關依本法第29條第1項規定，委託第三人或指定人員代履行時，應以文書載明下列事項，送達於義務人：一、執行機關及義務人。二、受委託之第三人或指定之人員。三、代履行之標的。四、代履行費用之數額、繳納處所及期限。五、代履行之期日。」㈢查本件原處分就執行機關及義務人記載為兩造，另就「代履
行之標的」、「代履行之數額」、「受委託之第三人或指定之人員」、「代履行之期日」等項目係分別記明：「採公開招標方式執行，委託合法之公民營廢棄物清除處理機構代清理」、「臺中市○○區○○段○○○段000○○號（臺中市○○區○○路○○巷○○○號-1）有害事業廢棄物清理」、「14億5,146萬元」（嗣後已變更為5億2,561萬5,000元）、及「依完成公開招標決標簽約日期」，足見原處分係延續被告101年10月15日之「前處分」，依行政執行法第29條所規定之執行機關為進行執行程序，命義務人繳納代履行之費用情形，原告如有不服，得依行政執行法第9條規定以資救濟，業經本院102年度訴字第202號判決及最高行政法院104年度判字第539號判決論明在卷（見訴願卷第137-150、163-192頁）。是原處分係依行政執行法第29條之規定命原告繳納「代履行」費用，而非依廢棄物清理法第71條之規定，命原告繳納主管機關「已清理」之費用，應可認定。
㈣復依行政執行法第9條規定旨在明定義務人或利害關係人對
於執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，如何向執行機關聲明異議及執行機關如何處理異議案件之程序。而依最高行政法院97年12月份第3次庭長法官聯席會議決議意旨，行政執行法第9條並無禁止義務人或利害關係人於聲明異議未獲救濟後向法院聲明不服之明文規定，自不得以該規定作為限制義務人或利害關係人訴訟權之法律依據，故於法律明定行政執行行為之特別司法救濟程序前，義務人或利害關係人如不服執行機關之直接上級主管機關所為異議決定者，仍得視執行行為之性質及依行政訴訟法相關規定，提起該當類型之行政訴訟。本件原處分之性質既係命原告履行廢棄物清理之「代履行」處分，自應以原告負有廢棄物清理之作為義務為前提，自不待言。
㈤經查，現有公司未取得廢棄物處理許可，逕受原告所託從事
系爭廢棄物處理（掩埋）。被告參照環保署100年9月26日環署土字第1000081804號函附「臺中市沙鹿區現有石業公司非法棄置場址污染調查報告」及101年4月24日環署6督字第1010033730號函意旨，以101年10月15日前處分通知原告，應於101年10月31日前就系爭事業廢棄物提出「現有石業棄置場址廢棄物清理計畫書」送被告審查，屆期未辦理，將依廢棄物清理法第71條及行政執行法第29條規定查處。惟原告未依限辦理，被告乃以原處分命原告於102年2月1日前繳納代履行費用14億5,146萬元。嗣後，被告經依環保署102年1月9日環署督字第1020000145號函及被告101年12月「現有石業有害事業廢棄物量體估算報告」重新審查，現有公司非法棄置場經被告重新鑽探調查推估結果，有害事業廢棄物剩餘9萬6,764公噸以上尚未清理變更為3萬5,041公噸以上，被告遂以102年1月24日中市環廢字第1020007979號將原處分原告應代履行清理費用14億5,146元變更為5億2,561萬5,000元，上揭事實業已本院102年度訴字第202號判決認定在案。原告不服「前處分」，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經本院102年度訴字第136號判決駁回，原告不服提起上訴，經最高行政法院以103年度判字第603號判決廢棄，嗣經本院103年度訴更一字第24號判決撤銷原處分及訴願決定，被告不服，提起上訴，亦經最高行政法院105年4月28日105年度判字第203號判決駁回上訴確定在案，此有上揭判決附卷可稽。是被告101年10月15日「前處分」業經被撤銷確定在案，本件原處分既係「前處分」之延續，而「前處分」既經撤銷確定而溯及失其效力，本件原處分即失所附麗，應予撤銷。按本件原處分既係「代履行」之性質，而其前提之廢棄物清理作為義務既不存在，則被告所為代履行之原處分，即等同「欠缺執行名義」所為之行政執行，自屬違法執行。則原告依據行政執行法第9條第1項規定：「義務人或利害關係人對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。」聲明異議，自屬有據。被告辯稱「前處分」係關於原告應否負連帶清除改善之行為義務及所應負清除之事業廢棄物數量等實體爭議事項，非本件聲明異議程序所得審究範圍，並無可採。
㈥綜上所述，原處分命原告應繳納代履行清理費用5億2,561萬
5,000元，既因「前處分」業經撤銷確定而失所附麗，原處分即有違誤，聲明異議決定及訴願決定予以維持，自有未合。原告請求撤銷原處分、聲明異議決定及訴願決定，為有理由，均予撤銷。又本件事證已明，兩造其餘主張及論述，與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併附此論。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第195條第1項前段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 12 月 29 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官 林 秋 華
法 官 莊 金 昌法 官 張 升 星以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 12 月 29 日
書記官 林 昱 妏