臺中高等行政法院裁定
105年度訴字第209號原 告 福德正神廟代 表 人 陳武雄訴訟代理人 李宗瀚 律師被 告 臺中市政府民政局代 表 人 蔡世寅訴訟代理人 曾鎮源
張錦富上列當事人間有關寺廟事務事件，原告不服臺中市政府中華民國105年5月17日府授法訴字第1050038943號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、原告為臺中市補辦登記並領有臺中縣寺廟登記證第217號之寺廟，原告民國（下同）83年造報第2屆管理委員會議紀錄，由代表人擔任主任委員，並經改制前臺中縣政府備查在案。因原告迄未制定組織章程、召開信徒大會，原告信徒洗權助等11人於104年5月4日連署請求召開信徒大會，經被告以104年5月18日中市民宗字第1040017076號函請臺中市霧峰區公所轉知原告辦理相關事宜。嗣後原告分別於104年6月3日、9月17日、10月15日、11月10日召開4次信徒大會，惟均未能成會。連署人洗權助經被告函知得逕行推舉召集人，於104年12月8日召開臨時信徒大會，並決議通過組織章程、修正信徒名冊等議案，並向被告申請備查。嗣因對該廟運作多有助益，且不影響該廟代表人身分，經被告以104年12月24日中市民宗字第1040044650號函予以備查。嗣原告信徒洗權助等51人復於104年12月28日連署請求召開臨時信徒大會及管理委員暨監察委員會，經被告以105年1月8日中市民宗字第1050000102號函知原告後，另以105年1月20日中市民宗字第1050001237號函（下稱系爭函文）通知原告應於文到後30日內召開信徒大會。原告不服系爭函文，提起訴願，經臺中市政府以系爭函文非屬行政處分為由而訴願不受理。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告起訴主張：㈠依法務部101年2月29日法律字第1000028852號令釋，關於信
徒大會召開是否合乎規定，當事人認有不當時，應依行政爭訟程序救濟；被告既自承系爭函文係一行政處分，更告知原告如不服，須依法提出訴願，原告方依被告之教示條款提出本件訴願；故訴願決定以系爭函文並非行政處分，並為不受理決定，實無理由：訴願決定書雖援以法務部101年2月29日法律字第1000028852號函，主張：「信徒大會之決議內容，除經判決撤銷或確認決議不存在（無效）外，應有拘束社團成員之效力」、「至於洗權助召集並於104年12月8日召開之臨時信徒大會召集程序有無違背法令、決議合法與否……屬私權爭執，應由民事法院判決為斷，非為訴願程序所得審議之標的」云云，惟查：
⒈由法務部101年2月29日法律字第1000028852號函載明：「
……四、另依寺廟監督條例第8條之規定，地方主管機關對於寺廟之決議，亦包括決議程序是否合法。是以，本件依貴部來函說明五所述，關於所召開寺廟信徒大會與規定不符，當事人認有不當時，似應循行政救濟程序處理……。」可知關於信徒大會召開是否合乎規定，當事人認有不當時，應依行政爭訟程序救濟；本件原告係認連署人洗權助於104年12月8日召開之臨時信徒大會（下稱：系爭臨時會）不合內政部103年8月28日台內民字第1031100098號函釋（下稱內政部103年8月28日函釋）規定，故循行政爭訟途徑尋求救濟，合乎法務部前揭函釋規定。
⒉況原告所以向臺中市政府提出訴願，係因被告於系爭函文
載明：「說明……五、貴廟如不服本行政處分者，得自本行政處分送達之次日起30日內，依訴願法第56條、第57條及第58條第1項之規定，繕具訴願書並檢附本行政處分影本經由本局向臺中市政府提起訴願。」顯見被告除自承系爭函文係一行政處分，更告知原告依法提出訴願，被告臨訟改稱系爭函文並非行政處分，原告不得對之訴願云云，自非可採。
⒊次按行政程序法第92條第1項規定可知行政處分與單純之
事實行為差異在於行政處分之「外部性」以及「法效性」。
⒋準此，由系爭函文載稱：「說明……四、檢送本局104年
12月24日中市民宗字第1040044650號函及附件-信徒大會會議紀錄、現有信徒名冊、組織章程等資料，並請貴廟依本局105年1月8日中市民宗字第1050000102號函示，於文到後30日內召開信徒大會。」可知原告確因系爭函文之作成而負有「依被告105年1月8日中市民宗字第1040044650號函示意旨，於限期內召開信徒大會」之公法上義務，故系爭函文顯然具備行政處分之「外部性」以及「法效性」；原告於法定期間內對系爭函文提出訴願，於法自無任何違誤。
⒌然訴願決定不察，除錯誤引用法務部101年2月29日法律字
第1000028852號函釋，謂原告應循民事訴訟途徑撤銷系爭臨時會決議云云，訴願審議機關更遲至原告提出訴願後近4個月方為不受理決定，致使原告根本無從再依民法第56條第1項規定，於系爭臨時會決議後「3個月內」提出撤銷系爭臨時會決議之訴，故本件實有賴鈞院主持正義，實質審查系爭函文適法性之必要。
㈡內政部103年8月28日函釋係針對「寺廟負責人拒不召開信徒
大會，應如何處理」所為令釋，然本件原告代表人並無「拒不召開信徒大會」之情事，故被告以內政部103年8月28日函釋，認連署人召開之系爭臨時會為合法云云，實於法有違；系爭函文不察，反要求原告按連署人非法召開之信徒大會決議之「現有信徒名冊」、「組織章程」召開信徒大會，依法自應予以撤銷：
⒈被告係以內政部103年8月28日函釋為據，認連署人得逕行
推選召集人召開信徒大會，然內政部103年8月28日函釋開宗明義於主旨欄即載明：「主旨：有關寺廟負責人拒不召開信徒大會（執事會議），應如何處理乙案，詳如說明，請查照。」；至於內政部103年函釋之說明欄雖載稱：「說明：……二、為健全寺廟組織並利寺廟正當運作，就寺廟負責人拒不召開信徒大會（執事會議），依下列方式辦理……㈡寺廟訂有章程，依章程設置信徒大會（執事會議），於章程未明定其負責人拒不召開信徒大會（執事會議）應如何處理者，得由該寺廟信徒（執事）10分之1以上之連署，並推舉代表1人，以書面敘明請求召開信徒大會之事由，以掛號郵件通知負責人召開，同時函知主管機關……3、有下列情形之一者，連署人得逕行推舉召集人，並將會議召開之事由、會議議程及議案、會議召開之時間及地點，報請主管機關備查後以掛號郵件通知各信徒（執事）召開……⑷寺廟負責人於30日期限內召開信徒大會，因出席人數不足而未能成會……。」，惟仍須以該函釋主旨欄所稱「寺廟負責人有拒不召開信徒大會」之情事者，方有該函釋「說明欄二、㈡、3、⑷」之適用，合先敘明。
⒉由系爭函文載明：「說明……二、……㈠經查貴廟之信徒
『洗○助』等11人業於104年5月4日連署請求貴廟負責人於限期內召開會員大會，貴廟負責人於104年6月3日、9月17日、10月15日、11月10日召開信徒大會，均因人數不足而流會在案……。」可知原告代表人並非「拒不召開信徒大會」，而係「欲依法召開信徒大會，但因人數不足而流會」，故本件自無內政部103年8月28日函釋之適用。
⒊然被告不察，無視內政部103年8月28日函釋主旨欄即載明
：「主旨：有關寺廟負責人拒不召開信徒大會（執事會議），應如何處理乙案，詳如說明，請查照。」等語，僅片段擷取該函釋部分文字，謂連署人得自行推選召集人召開信徒大會，就此被告顯有適用法律錯誤之重大違失，原處分依法自應予以撤銷。
⒋實則，關於「寺廟迄今連續5年以上未召開信徒大會」應
如何處理，內政部另著有103年10月2日台內民字第1031100102號函釋，內政部並曾特別行文被告，該函釋之內容略以：「說明：……二、為輔導寺廟正常運作，寺廟有下列情形之一者，得由寺廟負責人依說明三所定程序，重新造報信徒（執事）名冊：㈠寺廟具有經主管機關備查之信徒（執事）名冊，惟尚未訂有章程，因備查在案信徒（執事）逾半行蹤不明或不參與廟務，致迄今連續5年以上未召開信徒大會，組織無法正常運作……。」、「說明：……
三、寺廟辦理重新造報信徒（執事）名冊之程序：㈠由寺廟負責人重新造報信徒（執事）名冊，冊列人員除仍有意願參與廟務之原信徒（執事）外，符合辦理寺廟登記須知第12點第2項規定之新信徒（執事）亦得列入新名冊。㈡由寺廟負責人檢具下列文件函送主管機關：1、切結書〔由負責人切結『本寺廟原信徒（執事）逾半行蹤不明或不參與廟務，致迄今連續5年以上未召開信徒大會，組織無法正常運作』，或『本寺廟原信徒（執事）逾半行蹤不明或不參與廟務，致迄今連續5年以上未召開信徒大會，亦無法依據原訂章程處理信徒（執事）增加或減少異動事宜，組織無法正常運作』〕。2、原經主管機關備查之信徒（執事）名冊……4、本須知第5點第5款規定之下列文件：（1)重新造報之信徒（執事）名冊（以下稱新名冊）。
（2）辦理公告用之新名冊。（3）新名冊內成員之願任信徒（執事）同意書。（4）新名冊內成員之新列信徒（執事）資格證明文件。」。
⒌準此，如寺廟負責人拒不召開信徒大會，應適用內政部10
3年8月28日函釋，連署人得逕行推舉召集人，並將會議召開之事由、會議議程及議案、會議召開之時間及地點，報請主管機關備查後以掛號郵件通知各信徒（執事）召開；如寺廟負責人「並非」拒不召開信徒大會，而係備查在案信徒（執事）逾半行蹤不明或不參與廟務，致連續5年以上未召開信徒大會，則應適用內政部103年10月2日台內民字第1031100102號函釋，由寺廟負責人重新造報信徒名冊。
⒍然被告無視內政部103年8月28日函釋係針對「寺廟負責人
拒不召開信徒大會，應如何處理」所為令釋，而本件原告代表人係「欲依法召開信徒大會，但備查在案信徒逾半行蹤不明或不參與廟務，致連續5年以上未召開信徒大會」，並非「拒不召開信徒大會」；被告竟無視上情，遽認連署人召開之系爭臨時會為合法，並要求原告按前揭連署人非法召開之信徒大會決議之「現有信徒名冊」、「組織章程」召開信徒大會云云，故原處分非但於法無據，更有適用內政部103年8月28日函釋錯誤之違法，依法自應予以撤銷。
㈢縱認本件原告代表人有拒不召開信徒大會之情事（假設語氣
），系爭臨時會之出席信徒既未達法定門檻，亦有諸多瑕疵，故系爭臨時會之召開並不合法；被告不察，遽認連署人召開系爭臨時會為合法，並要求原告按連署人非法召開之信徒大會決議之「現有信徒名冊」、「組織章程」召開信徒大會云云，亦無理由：
⒈按「辦理寺廟登記須知」第15點規定：「信徒或執事死亡
，得逕由寺廟負責人檢具相關證明文件，辦理寺廟變動登記。」；內政部103年8月28日台內民字第1031100093號函規定：「寺廟信徒死亡，負責人應檢具下列相關證明文件之一，依辦理寺廟登記須知第14點第3款或第15點規定辦理寺廟變動登記：㈠死亡診斷證明書影本。㈡載有死亡記事之戶口名簿或除戶謄本影本。㈢死亡信徒直系血親所出具之證明書。㈣訃文。㈤寺廟負責人切結該信徒已死亡之切結書。」。
⒉準此，寺廟原有信徒死亡者，應由「辦理寺廟登記須知」
第15點、以及內政部103年8月28日台內民字第1031100093號函釋規定，由寺廟負責人辦理寺廟變動登記；換言之，於原告代表人依上揭規定辦竣寺廟變更登記前，系爭臨時會仍應經信徒名冊上所載過半數信徒即54名信徒出席，方為適法。
⒊況由被告於104年11月25日以中市民宗字第1040041177號
函告知臺中市霧峰區公所：「有關旨揭會議因出席人數不足，此次會議無效……。」、「信徒死亡者，負責人應檢具下列文件之一：1、死亡診斷證明書影本。2、載有死亡記事之戶口名簿或除戶謄本影本。3、死亡信徒直系血親所出具之證明書。4、訃文。5、寺廟負責人切結該信徒已死亡之切結書。6、其他相關證明文件。」、「請貴所輔導該廟依上開說明辦理，如有發現缺漏或不符規定時，請逕行核退或通知其就近補正，並俟確認無誤後轉本局辦理。」更可證被告亦認信徒名冊上原有信徒死亡時，須先辦理寺廟變動登記後，方得於計算應出席信徒人數時扣除死亡之信徒；故本件被告於原告代表人辦理寺廟變更登記前，遽認系爭臨時會之應出席信徒人數得逕行扣除死亡信徒，除與被告歷來之法律見解不符，更有對原告召開之信徒大會嚴，對訴外人洗權助召開之系爭臨時會寬之情事，原處分顯有違法，彰彰甚明。
㈣系爭臨時會所議新增之林文卿等34名信徒並不合「辦理寺廟
登記須知」第12點第2項規定，被告不察，竟命原告依「甲寅里福德正神廟現有信徒名冊」，於文到30日內召開信徒大會，就此系爭函文亦有不適用「辦理寺廟登記須知」第12點第2項規定之違法，依法自應予以撤銷：
⒈末按「辦理寺廟登記須知」第12點規定：「寺廟負責人應
造報信徒或執事組織成員名冊，列冊信徒或執事組織成員人數至少須5人以上。信徒或執事組織成員依下列各款認定：㈠寺廟開山、創辦者。㈡依教制辦理皈依傳度者。㈢於寺廟人力、物力、公益慈善、教化事業等有重大貢獻者。」；被告於104年11月25日亦以中市民宗字第1040041177號函告知臺中市霧峰區公所：「新增信徒時，請檢附願任信徒同意書，並註明該信徒係符合上開規定第12點第2項第幾款之資格。」、「請貴所輔導該廟依上開說明辦理，如有發現缺漏或不符規定時，請逕行核退或通知其就近補正，並俟確認無誤後轉本局辦理。」準此，信徒成員不以寺廟開山、創辦者為限，於寺廟人力、物力、公益慈善、教化事業等有重大貢獻者，亦得作為新增信徒。
⒉經查，系爭函文所附現有信徒名冊中林文卿等34名新增信
徒既非寺廟開山、創辦者、或依教制辦理皈依傳度者，就系爭函文所附「甲寅里福德正神廟現有信徒名冊」等資料形式上觀之，亦乏任何客觀事證足資證明系爭臨時會決議新增之林文卿等34名信徒均於原告寺廟人力、物力、公益慈善、教化事業等有何重大貢獻；被告不察，竟命原告依「甲寅里福德正神廟現有信徒名冊」，於文到30日內召開信徒大會，就此系爭函文亦有不適用「辦理寺廟登記須知」第12點第2項規定之違法，依法自應予以撤銷。
㈤聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠按寺廟登記規則第7條規定，為使寺廟自治、健全寺廟組織
並利寺廟正常運作，被告依職權輔導原告、連署人召開信徒大會、制定章程。
㈡有關原告主張內政部103年8月28日函釋主旨欄所稱「寺廟負
責人有拒不召開信徒大會」之情事者，方有該函「說明欄二、㈡、3、⑷」之適用乙節，分述如下：
⒈內政部103年8月28日函釋說明二、㈡、3：「有下列情形
之一者，連署人逕行推選召集人，……⑷寺廟負責人於30日期限內召開信徒大會（執事會議），因出席人數不足未能成會，經主管機關請其持續召開信徒大會（執事會議），惟30日內雖依程序召開，但均未能成會。」⒉依該函示，原告於30日期限召開信徒大會，但因出席人數
不足未能成會等，連署人即得逕行推選召集人召開信徒大會，與原告是否「拒不召開信徒大會」無關，原告恐有誤解。
㈢有關原告主張連署人104年12月8日召開之信徒大會、制定章程、修正信徒名冊，諸多瑕疵不合法乙節，分述如下：
⒈查內政部103年8月28日台內民字第1031100093號函：「…
…死亡信徒（執事）即喪失權利能力，亦喪失行使信徒（執事）權利負擔信徒(執事）義務之資格或地位，應不計入信徒大會（執事會議）之應出席人數。」⒉連署人於104年12月8日召開信徒大會，經查原告原有信徒
108名，扣除原信徒名冊上重複登列之信徒2名（信徒施萬全、曾勝義）與經臺中市霧峰區戶政事務所協助查詢之死亡信徒計62名，故原告現有信徒應出席人數共計44名。原告認應出席人數仍為108人，尚請鑒察。
㈣有關原告主張連署人104年12月8日召開之信徒大會新增34名
信徒不合法乙節，查寺廟召開信徒大會、制定章程，並依章程規定審議信徒增減資格，並無不妥。
㈤綜上所述，原告之訴為無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、經查：㈠按人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，
致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願，為訴願法第1條所規定。而此所稱行政處分者，係行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項所指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至於「行政處分」與欠缺法效性之「觀念通知」之區分，原應視其是否「已直接發生法律上效果」為斷，惟政府機關之公文書常因涵義不明確，甚且有意或無意間迴避法效性問題，而影響人民依法爭訟之權利，欲判別「行政處分」與「觀念通知」，應從實質上加予認定，而不拘泥於公文書之用語、形式及是否有後續行為或記載不得聲明不服而有異（司法院釋字第423號解釋、最高行政法院97年度裁字第2890號裁定等意旨參照）。
㈡本件原告為臺中市補辦登記並領有臺中縣寺廟登記證第217
號之寺廟，原告83年造報第2屆管理委員會議紀錄，由代表人擔任主任委員，並經改制前臺中縣政府備查在案。因原告迄未制定組織章程、召開信徒大會，原告信徒洗權助等11人於104年5月4日連署請求召開信徒大會，經被告以104年5月18日中市民宗字第1040017076號函請臺中市霧峰區公所轉知原告辦理相關事宜。嗣後原告分別於104年6月3日、9月17日、10月15日、11月10日召開4次信徒大會，惟均未能成會。
連署人洗權助經被告函知得逕行推舉召集人，於104年12月8日召開臨時信徒大會，並決議通過組織章程、修正信徒名冊等議案，並向被告申請備查。嗣因對該廟運作多有助益，且不影響該廟代表人身分，經被告以104年12月24日中市民宗字第1040044650號函予以備查等情，為兩造所不爭執，並有臺中縣寺廟登記表、臺中縣政府71年6月16日71府民行字第91101號函、原告信徒104年5月4日連署書表、被告104年5月18日中市民宗字第1040017076號函、被告104年6月26日中市民宗字第1040022180號函、臺中市霧峰區公所0000000000區0000000000000號函、原告104年6月12日（104）甲福雄字第006號函、原告信徒名冊、原告104年度第1次（104年6月3日）信徒大會手冊（含會議議程、廟務報告、討論事項、原信徒名冊、原信徒死亡名冊、原信徒除名名冊、實存信徒名冊、新加入信徒名冊）、原告104年5月19日（104）甲福雄字第005號函、中華民國郵政交寄大宗函件存根、被告104年11月25日中市民宗字第1040041177號函、原告104年10月20日（104）甲福雄字第024號函（含原告104年度第2次（104年9月17日）信徒大會會議紀錄、簽到單、信徒大會手冊）、被告104年11月25日中市民宗字第1040041178號函（含原告104年10月25日（104）甲福雄字第023號函及原告104年度第3次信徒大會會議紀錄暨相關資料）、被告104年12月3日中市民宗字第1040042629號函（含臺中市霧峰區公所00000000000區000000000000號函、原告104年11月16日
（104）甲福雄字第027號函及原告召開104年度第4次信徒大會會議紀錄暨相關資料）、被告104年8月12日中市民宗字第1040029395號函、被告104年12月24日中市民宗字第1040044650號函附卷可稽，上開事實堪信為真實。而被告104年12月24日中市民宗字第1040044650號備查函為一行政處分（最高行政法院102年度判字第376號判決、100年度判字第1475號判決意旨參照），然原告未對其提起訴願而告確定。嗣後原告信徒洗權助等51人復於104年12月28日連署請求召開臨時信徒大會及管理委員暨監察委員會，經被告以105年1月8日中市民宗字第1050000102號函（見本院卷第193頁）知原告後，另以105年1月20日系爭函文（本院卷第17頁）通知原告應於文到後30日內召開信徒大會，核其內容：「檢送本局104年12月24日中市民宗字第1040044650號函及附件-信徒大會會議紀錄、現有信徒名冊、組織章程等資料，並請貴廟依本局105年1月8日中市民宗字第1050000102號函示，於文到後30日內召開信徒大會。」，僅係重申原告應依信徒大會決議所確認之信徒名冊、制定之組織章程應依被告105年1月8日中市民宗字第1050000102號函示召開信徒大會，並未另外課予代表人公法上義務，該函文應認僅係「觀念通知」，尚不對外發生准駁之法律上效果，即難謂其屬行政處分性質。訴願決定以上開函非屬行政處分，不予受理，即無不合。原告提起行政訴訟，請求訴願決定及系爭函文均撤銷，顯非合法，應予駁回。本件既係以程序駁回，則基於程序不合，實體不究之原則，兩造其餘實體上理由無須予以論究，併予敘明。
五、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 105 年 12 月 1 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 劉 錫 賢法 官 莊 金 昌以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 105 年 12 月 9 日
書記官 李 孟 純