臺中高等行政法院判決
105年度訴字第23號105年5月25日辯論終結原 告 正隆股份有限公司后里分公司代 表 人 鄭舒云訴訟代理人 陳建勳 律師被 告 臺中市政府環境保護局代 表 人 白智榮訴訟代理人 張豐守 律師上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服中華民國104年11月19日臺中市政府府授法訴字第1040261767號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文被告原處分（如附表被告函文編號9至11，裁處書編號8至13部分）及其訴願決定均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔3分之1，餘由原告負擔。
事實及理由
一、程序部分：
（一）按空氣污染防制法第3條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（巿）政府。」次按臺中市政府100年9月1日府授法規字第1000171792號令公布臺中市政府組織權限劃分自治條例第2條規定：「（第1項）中央法令明定直轄市政府為地方主管機關，而使本市取得地方自治團體管轄權者，本府得以組織自治條例及相關機關組織規程為權限劃分。（第2項）前項情形，準用行政程序法第15條第3項權限委任規定之方式，將管轄事項及法規依據公告之，並刊登本府公報。」該府100年10月6日府授環秘字第1000183869號公告事項：「臺中市政府環境保護局之行下列法規之主管機關權限：．．．。二、空氣污染防制法及其子法。．．．。」故有關空氣污染防制法及其子法事項，其管轄機關為被告，則原告提起本件撤銷訴訟，以臺中市政府環境保護局為被告，揆諸前揭規定，核無不合，先此敘明。
（二）被告代表人原為洪正中，嗣變更為白智榮，茲由其具狀聲明承受訴訟（本院卷第176-177頁，行政訴訟聲明承受訴訟狀及臺中市政府105年4月21日府授人力字第1050083923號函參照；以下各機關文件出現2次以上者，均以該機關年月日文件簡稱之），依法核無不合，應予准許。
（三）本件與本院105年度訴字第24號空氣污染防制法事件，其當事人相同，且係基於同一或同種類之事實上或法律上之原因者，爰依行政訴訟法第127條第1項規定，命為合併辯論，但分別裁判之。
二、事實概要：查原告於臺中市○里區○○路○號設立工廠，從事造紙業，其所設立工廠之廢水處理廠，則位於臺中市○里區○○路○○○○號旁。民國104年5月19日及5月20日被告前往原告廠區進行水污染防治法及廢棄物清理法聯合稽查，發現原告廠區有異味污染之情形。被告於104年5月27日邀集專家學者辦理原告廠區異味污染防制功能聯合診斷會議，會中提出建議並經原告承諾9項異味污染防制工程中，除活性碳增設洗滌工程於104年8月30日完工外，其餘均可在104年6月20日前完成。被告遂於104年6月3日以中市環稽字第1040056538號函，請原告依據承諾期程完成改善。嗣因民眾持續陳情，被告認定其排放之空氣污染物影響附近空氣品質，其處理及裁罰過程如次：
（一）於104年6月4日派員前往原告廢水處理廠稽查，現場會同原告廠方人員於該廠重力式濃縮池（一）之活性碳風車編號F751A處排放管道出口（下稱A處排放管道出口），並送檢驗。檢驗結果○○○區○○○道異味污染物實測值73,300，已逾固定污染源空氣污染物排放標準（高度h≦18，異味污染物標準值1,000，下稱排放標準），違反空氣污染防制法第20條第1項規定，經被告以104年6月10日中市環稽字第1040059247號函，請原告於文到7日內陳述意見，並限期104年6月30日前完成改善，否則將依法按日連續處罰；另以104年6月10日中市環稽字第1040059157號函，要求原告依承諾期程完成改善工程，若無法依限完成，請說明原因及理由。
（二）原告於104年6月17日以隆后廠字第15051號函向被告陳述意見，被告於104年6月17日以中市環稽字第1040062496號函附裁處書（編號：00-000-000000），裁處原告罰鍰新臺幣（下同）60萬元，並限期104年6月20日前完成改善，否則按日連續處罰；另於該函說明三表示，撤銷104年6月10日中市環稽字第1040059400號函說明四之限改期限（104年6月30日前完成改善）。
（三）原告於104年6月19日以隆后廠字第15057號函，向被告提報原告針對該廠廠內異味改善完成報告（含符合標準之檢驗報告書）及短中長期具體改善說明，被告再於104年6月26日16時40分，執行原告違反空氣污染防制法案件改善期限屆滿查驗，會同原告廠方人員及檢測公司人員於該廠A處排放管道出口，進行異味污染物採氣並送檢驗，其檢測結果實測值2,320，仍超過異味污染物排放標準值1,000。
被告遂依違反空氣污染防制法第56條第2項規定，按日連續處罰，分別於104年6月30日以中市環稽字第1040066338號函檢附裁處書（編號：00-000-000000）、104年7月1日以中市環稽字第1040067599號函檢附4件裁處書（編號：
00-000-000000、00-000-000000、00-000-000000、00-000-000000）、104年7月3日以中市環稽字第1040067981號函檢附2件裁處書（編號：00-000-000000、00-000-000000）各裁處原告60萬元罰鍰。
（四）原告於104年7月1日以隆后場字第15066號函報異味檢測報告，被告又於104年7月3日9時0分，執行原告違反空氣污染防制法案件現場查驗，會同原告廠方人員及檢測公司人員於該廠A處排放管道出口，見活性碳風車F-751A（下稱活性碳風車A）未使用，以新設洗滌塔作為過濾測試致無法進行採樣，被告乃認定未完成改善。遂再依違反空氣污染防制法第56條第2項按日連續處罰規定，分別於104年7月6日以中市環稽字第1040069632號函檢附4件裁處書（編號：00-000-000000、00-000-000000、00-000-000000、00-000-000000）、104年7月7日以中市環稽字第104006969 3號函檢附裁處書（編號：00-000-000000）、104年7月8日以中市環稽字第1040070334號函檢附裁處書（編號：00-000-000000）。
（五）原告於104年7月8日以隆后場字第15075號函報異味檢測報告，被告另於104年7月9日10時30分，執行原告違反空氣污染防制法案件現場查驗，會同原告廠方人員及檢測公司人員於該廠A處排放管道出口，進行異味污染物採氣並送檢驗，其檢測結果實測值5,500，仍超過排放標準值1,000，遂再依違反空氣污染防制法第56條第2項按日連續處罰規定，分別於104年7月10日以中市環稽字第1040070894號函檢附2件裁處書（編號：00-000-000000、00-000-000000）、104年7月13日以中市環稽字第1040070896號函檢附3件裁處書（編號：00-000-000000、00-000-000000、00-000-000000）、104年7月14日以中市環稽字第1040072726號函檢附裁處書（編號：00-000-000000）、104年7月15日中市環稽字第1040073327號函裁處書（編號：00-000-000000）、104年7月16日中市環稽字第1040073874號函裁處書（編號：00-000-000000）各裁處原告60萬元罰鍰。
（六）原告104年7月15日以隆后場字第15083號函報異味檢測報告，被告復於104年7月22日9時30分，執行原告違反空氣污染防制法案件現場查驗，會同原告廠方人員及檢測公司人員於該廠A處排放管道出口，進行異味污染物採氣並送檢驗，其檢測結果實測值9,770，仍超過排放標準值1,000，遂再依違反空氣污染防制法第56條第2項按日連續處罰規定，以104年7月24日中市環稽字第1040074564號函附7件裁處書（編號：00-000-000000、00-000-000000【原告就此裁處書未表示不服】、00-000-000000、00-000-0000
00、00-000-000000、00-000-000000、00-000-000000）各裁處原告60萬元罰鍰。
（七）原告不服上開處分，於104年7月16日向被告申請就104年6月17日中市環稽字第1040062496號等函附19件裁處書（編號：00-000-000000【此件未起訴】、00-000-000000、00-000-000000、00-000-000000、00-000-000000、00-000-000000、00-000-000000、00-000-000000、00-000-00000
0、00-000-00000、00-000-000000、00-000-000000、00-000-000000、00-000-000000、00-000-000000、00-000-000000、00-000-000000、00-000-000000、00-000-000000）停止執行（經臺中市政府104年8月18日府授法訴字第1040186405號函否准在案），另向被告提起訴願，經被告轉送臺中市政府受理。嗣原告於104年8月25日就被告104年7月15日中市環稽字第1040073327號等函檢附8件裁處書（裁處書編號：00-000-000000、00-000-000000、00-000-000000、00-000-000000、00-000-000000、00-000-000000、00-000-000000、00-000-000000），另案提起訴願，臺中市政府基於上開2案事實同一，乃依訴願法第78條規定合併審理，並均決定駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
（一）被告限令原告於2日內完成改善之「期限」顯非合理，而有瑕疵，被告「原證6至17」（以下各原證編號均參附表）裁罰行政處分應予撤銷：
1、依空氣污染防制法第72條第1項規定，法律文字上固然使用「以90日為限」之用語，但其立法意旨當在要求行政機關於限期行為人改善時，須斟酌污染危害之程度、污染原因診斷之難易、及改善措施之繁簡等實情，在法定90日內給與行為人合理之作業、改善期間，以求確實根治污染源並防止再發為目的。
2、依被告於廢水處理廠之A處排放管道出口進行異味污染物檢測，結果認為本件異味污染來自原告廢水處理廠，縱認屬實。惟欲探究診斷原告廢水處理廠造成異味污染之可能原因與污染源，已非易事。除了需檢視相關製程外，並需檢討整個廢污水處理設施之操作流程。即便順利找出污染原因與污染源，如何針對污染原因與污染源提出標本兼治的根除措施，亦需延請專家、學者耗費時日研究可行方案。方案擬定後，更需時日依所擬定之可行方案，施作改善工程。事實上根本無法於短期間內，一蹴而就。惟被告未顧及上開實際需求，率爾於104年6月17日為罰鍰處分同時，併命原告於104年6月20日前完成改善，亦即原告於翌日（104年6月18日）收受該處分後，僅有短短2日之時限即須完成改善，明顯不符事理、人情，更與空氣污染防制法第72條第1項規定之立法目的相悖。被告命改善之期間既因過短而有不當，則以此為內容而作成之行政處分即有瑕疵，而應撤銷。
3、被告於104年6月17日作成「原證4」罰鍰及限期改善之行政處分前，曾於104年5月20日派員至原告廢水處理廠異味稽查，查獲（一）現場有兩座重力式污泥濃縮池，許可內容僅1座與許可內容不符（二）污泥貯存區未有標示，且部分廢棄物申報有異常。於104年5月7日邀集專家學者辦理原告公司之異味污染防治功能提升聯合診斷會議，經專家委員現勘討論、建議後，由原告公司參採提出改善工程，已見前述。而由前揭經被告審查認可之改善工程期程表所示：完成整個廢水廠異味污染防制改善工程之最終期程為104年8月30日。兩相對照，益徵被告作成「原證4」限期原告於2日內（即104年6月19日至104年6月20日）完成改善之行政處分，顯然違法、失當，而應撤銷。被告「限期原告於104年6月20日前完成改善」之行政處分，既因違法、失當而應撤銷，則以此違法處分為依據，認定逾期未完成改善，而再作成如原「證6至17」之裁罰行政處分，亦因失所附麗，而應一併撤銷。
4、退步言之，被告於104年6月4日檢測認定原告異味污染物未符標準後，曾於104年6月10日通知原告陳述意見，該通知函內記載有：限令原告於20日內即104年6月30日前完成改善等語。顯見被告亦認同本件改善工程非短短數日即可作業、施工完成。前後互核，尤可認定被告作成「原證4」限期原告於2日內（即104年6月19日至104年6月20日）完成改善之行政處分之違法、失當，而應撤銷。被告於「限期原告於104年6月20日前完成改善」之行政處分，既因違法、失當而應撤銷，則以此違法處分為依據，認定逾期未完成改善，而再作成如「原證6至11」之裁罰行政處分，亦所附麗，應一併撤銷。
5、退萬步言，被告既已通知並限令原告於104年6月30日完成改善在先，且原告亦根據被告限令逐步進行改善工程當中，但被告卻中途更改並縮短完成期限，因而打亂原告改善計畫，並嚴重影響改善效果，實有違信賴保護原則。則被告104年6月30日作成之「原證6」行政處分，處罰期日104年6月26日，既在原定完成改善期限（104年6月30日）內，因此104年6月26日之實測應歸屬改善期限內之檢測，依空氣污染防制法第72條第3項規定，此時排放之空氣污染物超過原據以處罰之排放濃度或排放量者，方得按次計罰。惟如原處分據以裁定處分之實測數據為2,320，低於原據以處罰之排放濃度（73,300），自無開罰之理。又「原證7」行政處分（處罰期間104年6月27日至104年6月30日）既係以不當更改後之完成改善期限（104年6月20日）為據，則基於信賴保護原則，於原通知完成改善期限（104年6月30日）前，即不應予以按日裁罰，方屬適法、妥當。從而，至少被告所作成之「原證6、7」行政處分，存有瑕疵而應撤銷。
（二）被告作成「原證6至17」之裁罰行政處分前，未予原告陳述意見之機會，違背行政程序法第102條規定，應予撤銷：依行政程序法第102條規定，被告作成「原證6至17」之裁罰行政處分前，未予原告陳述意見之機會，明顯違背行政程序法第102條規定，而有瑕疵，自應予以撤銷。
（三）被告所為「原證7至17」之裁罰行政處分，違背按日連罰之處分要件：
1、最高行政法院99年度判字第1072號判決：「．．．排放廢水未符合放流水標準而有礙附近環境衛生，固應處以罰鍰；且經限期改善，屆期仍未完成改善者，並得按日連續處罰。惟事實之認定，應憑證據，為訴訟事件所適用之共同原則。從而上開規定固謂可『按日』處罰，容許行政機關得以『日』為單位對行為人為處罰，然行為人究有無違規事實，似宜依證據逐一認定以證明處罰之日確有違規事實存在，以作為裁罰之基礎。」「．．．又連續處罰固屬行政執行罰之性質，惟按日連續處罰之規定，旨在警惕督促行為人履行義務，改善違規情事，維護附近居民健康。故主管機關對於行為人施予按日連續處罰，除應證明處罰之日確有違規事實存在外，其處分書應依未完成改善之日儘速作成，並及時送達相對人，始符合連續處罰促使行為人及早改善違規行為，維護國民健康之立法目的。．．．。」準此可知，依空氣污染防治法第56條第2項規定，關於按日連續處罰之裁罰處分，仍需逐日證明被處分人有違規事實，始得據以按日處罰，尚非得以無憑實據而任意按日計罰。被處分人縱處於未依限完成改善之得按日連續處罰狀態下，處分機關仍需逐一認定以證明處罰之日確有違規事實存在，以作為裁罰之基礎，自不得單憑某時點測得之違規數據即據以按日連續處罰，而完全不審究各該處罰日受處分人是否有違規事實。且處分必須儘速作成並及時送達受處分人，而不得事後1次寄送多日的罰鍰處分，以免失去促使行為人及早改善違規行為的立法意旨。
2、「原證7至17」之裁罰處分均未於各該處分當日，取具得以證明原告有違規事實之憑證，且有於同一日作成分屬不同日曆天內違規認定之多份裁罰處分，而1次同時送達原告之情事，核與上揭最高行政法院判決意旨相違，而宜撤銷。
3、「原證9、10」之裁罰處分，被告以原告新設洗滌塔做為過濾測試致無法進行採樣為由，逕自認定未完成改善而按日連續處罰，益證被告根本未按處分當天原告違規之實測數據裁罰，參以上揭最高行政法院判決意旨，亦應予以撤銷。
（四）目前處分總共26件，即A處排放管道出口、編號F751B活性碳風車出口（下稱B處排放管道出口，此部分另由本院105年度訴字第24號判決）檢測外，亦另檢測其周界（此部分另由本院105年度訴字第25號判決），被告認為污染源就是原告廢水處理廠，被告下了3個處分。原告認為同一個時間檢測3個點，但只有一個污染源，應該只有一個違法，被告卻下3個行政處分，這個部分有行政恣意的問題（本院卷105年4月14日第122頁準備程序筆錄參照）。
（五）被告辯稱：「非授益行政處分無信賴利益保護之問題」云云，惟行政法規（包括法規命令、解釋性或裁量性行政規則）之廢止或變更，於人民權利之影響，並不亞於前述行政程序法所規範行政處分之撤銷或廢止，故行政法規除預先定有施行期間或經有權機關認定係因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，制定或發布法規之機關固得依法定程序予以修改或廢止，惟應兼顧規範對象值得保護之信賴利益，而給予適當保障，方符憲法保障人民權利之意旨（司法院釋字第525號解釋理由書參照）。再參酌行政程序法第119條、第120條及第126條等相關規定，即可確認攸關憲法上人民權利保障之信賴保護原則，不限於授益行政處分之撤銷或廢止乙項，被告所辯，委無足採。又被告於104年6月3日發函同意、於104年6月10日發函命令之「改善限期」，對原告而言，明顯具有履行「公法上改善義務」之「期限利益」，且涉及「按日連罰」之裁罰基礎，為原告重大之信賴利益，自有值得保護之必要。
（六）空氣污染防制法第72條第2項規定，顯見受行政處分人於接獲行政處分通知之日起30日內提出具體改善計畫，向主管機關申請延長原定改善期限，係其權利。而主管機關應依實際狀況核定改善期限，並非其單純之職權行使，且為其義務，此由法條用語明定為「應」字，可見一般。原告於104年6月18日收到被告函（中市環稽字第1040062495號）通知違規部分限期於104年6月20日前完成改善後，認為時間過於短促，除於104年6月19日函報有關異味具體改善方案，將以短、中、長期目標進行持續改善外，更於104年7月13日依空氣污染防制法第72條第2項規定檢具改善計畫函請准予延長改善期限（隆后廠字第15079號函），核與上揭法條所定「於接獲通知之日起30日內提出」之意旨尚無不符。詎被告竟略以「本案屬按日連續處罰案件，貴公司應於完成改善後，檢齊證明文件報請本局查驗，旨述改善計畫非屬改善完成証明文件」云云，函復「申請展延改善期限案，未符合『違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則』規定」，其誤將申請期限延長當作申報改善完成，結果未准予延長亦未給予充分之理由，亦有失當。
（七）被告引用最高行政法院100年度判字第957號判決意旨，辯稱：按日連續處罰無須逐日檢驗云云，此為一個案見解，與原告所引最高行政法院99年度判字第1072號判決所持見解，互相歧異，故被告對於原告施予按日連續處罰，是否應證明處罰之日確有違規事實存在，容或仍有爭論空間。惟由104年2月4日最新修正之水污染防治（原告誤載為「制」）法修正總說明所述：「義務人不遵行主管機關令其改善之行政法上義務，予以裁罰，其性質應屬行政秩序罰而非執行罰；又主管機關對其有無違反行政法上義務，應逐次依職權調查事實及證據，以作為裁罰之基礎，而非按日予以處罰。爰將「按日連續處罰」之規定，修正為「按次處罰」，並修正相關規定（修正條文第10條、第43條、第46條、第48條、第49條、第52條、第56條、第57條、第73條、增訂條文第46條之1）」等語，已可窺見立法者對於「按日連續處罰」之意思，原即趨向應逐日檢驗，以作為裁罰之基礎，為免法條文字解讀不同造成爭議，故於此次修訂時，特將「按日連續處罰」修正為「按次處罰」，以明確應逐次依職權調查事實及證據之本旨。職此，對於相同立法政策下之空氣污染防制法，當亦應循此立法者之意思，解釋主管機關依空氣污染防制法第56條第2項規定「按日連續處罰」時，對於行為人有無違反行政法上義務，仍應逐次依職權調查事實及證據，以作為裁罰之基礎，不能單純按日予以處罰，方無違於立法者之原意。
（八）被告違反「一事不二罰」之原則：空氣污染防制法第56條第3項規定，應分別處罰者，僅限於「於同一公私場所有『數』固定污染源者」、及「於同一公私場所有『同一』固定污染源排放數空氣污染物者」2種情形。經查，無論鈞院105年度訴字第25號（周界檢測）、本件（A處排放管道出口檢測）、或鈞院105年度訴字第24號（B處排放管道出口檢測）所涉裁罰行政處分之違規事實認定，均認為係原告廢水處理廠（地點○○里區○○路1之38號旁）之異味污染物實測值超過工業區及農業區地區異味污染物排放標準值。亦即採測地點固有「周界」、「A（原告誤載為B）處排放管道出口」、「B處排放管道出口」之不同，但採測檢驗結果同認係屬於「同一公私場所（即原告廢水處理廠）之同一固定污染源（即廢水處理系統）所排放之同一空氣污染物（即異味污染物）」。尚與空氣污染防制法第56條第3項所規定之情形有間，基於「一事不二罰」之一般性法律原則，被告對於同一違規事實，分別作成3個裁罰性行政處分，重複科罰，明顯恣意、違法，致侵害人民財產權益，而應撤銷等語，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分（如附表所示26個罰鍰處分）。
四、被告則以：
（一）原告主張：被告限令原告於2日內完成改善期限，顯非合理，而有瑕疵，「原證6至17」之裁罰行政處分，應予撤銷。原告所持理由為空氣污染防制法第72條第1項，改善期限為90日為限云云。惟依空氣污染防制法第72條第1項規定，所稱「90日為限」係指改善期間之上限，並非至少須90日，被告非不得斟酌個案實際情形，在法定期限內，裁量適宜之期間。本件因民眾陳情，經被告認定原告排放之空氣污染物影響附近空氣品質，被告於104年5月20日對原告執行環保聯合稽查，查獲原告分別違反水污染管治法第14條、廢棄物清理法31條及第36條規定，現場確有異味逸散情事，被告遂派駐空氣品質監測車進廠監測，並於104年5月27日邀集專家學者辦理該廠之異味污染物防制功能提升聯合診斷會議，經專家學者現勘討論，原告已採納建議，並針對可執行部分納入改善計畫中，經原告將異味改善工程分成9項並說明完成之期程。被告前於104年6月3日以中市環稽字第1040056538號函請原告依承諾期程完成異味污染防制改善工程。被告因應民眾持續陳情，於104年6月4日派員前往原告之廢水處理廠稽查，現場會同原告廠方人員及檢測公司人員於該廠A處排放管道出口進行異味污染物採樣並送檢驗，其檢驗結果實測值73,300，已逾排放管道標準值1,000，違反空氣污染防制法第20條第1項規定。被告遂依104年6月4日環境稽查紀錄表、104年6月8日檢測報告及行政程序法第102條規定，以104年6月10日中市環稽字第1040059247號函通知原告，倘對前揭違規情事若有異議，可依行政程序法第105條第1項、第2項規定，以書面就事實上及法律上陳述意見。並於104年6月10日以中市環稽字第1040059157號函，提醒原告請依承諾期程儘速完成，如無法於承諾期程內完成，請說明原因及理由並副知被告。原告於104年6月17日以隆后廠字第15051號函通知被告，說明F751A活性碳除臭設備，係將原本逸散性異味收集後脫臭所增設，非屬環保署應設排放管道之固定污染源，理應不適用於現行法規所規範之排放標準。被告以104年6月17日日中市環稽字第1040062496號函覆原告，有關104年6月10日中市環稽字第1040059247號通知原告陳述意見說明四（限期改善部分），違反行政法禁止不當聯結原則，被告已函告原告，應予撤銷此部分之限期改善部分，既經撤銷，原告不得執此再為主張。被告並告知經審酌本件違規事實明確，原告於104年6月17日所提陳述意見，核無免責之正當理由。另原告於違反本法發生日（含）前1年已在本市轄區違反空氣污染防制法第20條第1項規定，被告依空氣污染防制法第56條第1項規定暨「公私場所違反空氣污染物防制法處罰鍰額度裁罰準則」（下稱裁罰準則）規定，處以60萬元整罰鍰；另依環境教育法第23條第2款及同法施行細則第14條第3項規定部分，被告將另行通知，並隨文檢送原告違反空氣污染物防制法案件裁處書（字號：00-000-000000）及環保罰鍰繳款單各1份，另說明被告前於104年6月3日以中市環稽字第1040056538號函請原告進行改善，依空氣污染防制法第56條第2項規定，違規部分限期於104年6月20日前完成改善，並請原告於改善期限屆滿前，檢具符合異味污染物排放標準之證明文件送被告報告查驗。由上可見，原告於104年5月20日已知悉需進行改善作業，被告給予原告限期於104年6月20日改善完成應屬合理，且被告於期間仍提醒原告請依承諾期程儘速完成，若無法於承諾期程內完成，請說明原因及理由並副知被告。原告主張改善期限過短云云，為無理由。
（二）原告主張：被告作成「原證6至17」之裁罰行政處分前，未予原告陳述意見之機會，違背行政程序法102條之規定，應予撤銷等情。被告否認未給原告陳述意見之機會，依原告起訴證據清單序號2「臺中市政府環境保護局0000000000市00000000000000號函請於文到7日內陳述意見」等語。被告顯有給原告陳述意見之機會。況行政程序法第102條規定及但書規定，本件被告於104年5月27日邀集專家學者，舉行「診斷會議」，被告通知原告到場，已給予陳述意見之機會。依行政程序法第39條規定，行政機關得不再給陳述意見機會。又依行政程序法第103條規定，本件因原告違規情況嚴重，造成空氣極大污染，致使附近居民健康受損。居民一再陳情，被告應嚴加取締等情況，屬本條第2款情況急迫之要件。被告縱未給原告陳述意見機會，亦不構成撤銷行政處分之理由。
（三）原告主張：被告所為「原證7至原證17」之裁罰行政處分，違背按日連罰之處分要件，原告有無違規事實，應依據證認定云云。惟被告依空氣污染防制法第20條、第56條第2項及第75條第1項規定，執行按日連續處罰，在法律上無不妥。至原告之違規事實，有被告環境稽查記錄表、現場照片及固定污染源空氣污染檢驗報告在卷可稽。最高行政法院100年度判決字第957號判決：「空氣污染防制法第56條第1項係規定，公私場所違反規定，未依許可證內容設置、變更或操作、及核准之排放標準或依同法第24條第3項、第27條第3項所定管理辦法者，處新臺幣2萬元以上20萬元以下罰鍰；其係針對違反者加以處罰；而同條第2項則是針對通知限期補正或改善後，屆期仍未補正或完成改善者為連續處罰之規定，亦即主管機關應無須再針對行為人是否仍有原違章行為存在而逐日檢驗。」主管機關通知限期改善，屆期未改善，即可為連續處罰。主管機關不必對行為人是否仍有違規行為存在，逐日檢驗，故原告主張無理由。
（四）原告主張：被告限原告104年6月30日改善完成，「原證4」被告限原告於104年6月20日完成改善。基於信賴保護原則，在104年6月30日前，不應按日裁罰云云。惟按，行政程序法施行前，即有實務見解認為僅授益處分始有信賴保護原則之適用，如最高行政法院79年度判字第1131號判決謂：「政府機關依據土地法實施地籍圖重測，將其結果公告，核其性質並非授益處分，主管機關於事後發現錯誤，依法有權予以更正，即無違反信賴保護原則之可言」。行政程序法施行後，最高行政法院仍然持相同見解，最高行政法院96年度判字第1650號判決即謂：「依現行行政程序法之相關規定，僅有在授益行政處分之撤銷時，始有信賴保護原則之適用，本件係課稅之負擔行政處分，原則上無信賴利益保護之問題，又上訴人亦無法證明其資金另有規劃而有信賴表現之行為，顯未能符合信賴保護之要件」。本件被告機關通知原告限期改善時間之調整，非授益行政處分，無信賴保護原則之適用。
（五）原告主張：被告就同一污染源之前揭3個檢測點分別開罰，導致原告承受3倍之罰鍰，原告認為同一污染源處分3次，實屬不合理云云。惟依據空氣污染防制法第56條第3款規定，被告對於原告之A、B兩處排放管道出口、及其周界進行異味污染物採樣分析，其檢測數值超過排放標準，分別依法開罰，並無與法不符。
（六）原告主張：「改善期限過短（6/18收到，6/20改善完成），並任意修改改善期限（6/30修正為6/20），顯不合理」云云。惟依原告於104年5月27日聯合診斷會議中，將異味改善工程分成9項並說明完成之期程，其中除活性炭增設洗滌工程外，後續原告已取消該增設工程，其他8項皆確定可於擬定之期程（104年6月20日）前完成。被告參酌原告承諾改善工程之期程，並考量檢測報告之實測值遠超過排放標準至少10倍以上，已有影響當地空氣品質之虞，故限期原告於104年6月20日前改善完成。另被告於104年6月10日以中市環稽字第1040059157號函提醒原告，所提出之異味改善工程，請依承諾期程儘速改善完成，如無法於承諾期程內完成請說明原因及理由並復知被告。且被告前於104年6月17日告知原告有關104年6月10日通知陳述意見函說明四（限期改善部分）屬不當聯結，應予撤銷。被告認為陳述意見，係為單純的事實敘述或法令理由之說明，並非對原告發生影響權利或義務之法律效果，應屬觀念通知。原告於104年6月19日以隆后廠字第15057號函，提報原告針對該廠內異味改善完成報告（含符合標準之檢驗報告書）及短中長具體改善說明，報請被告查驗。被告依「違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則」第3條、第7條及空氣污染防制法第56條、第1條等相關規定，後續執行改善完成查驗作業。
（七）被告查核原告104年5、6月份之廢水處理廠廢水處理設施操作紀錄，見廢水排放量僅8天符合水污染防治許可證（文件）所核定之水量29852.85CMD，其餘53天皆超過許可證核定之排放量，被告認為改善方式可分為兩種（工程改善方面及管理改善方面），原告訴稱之改善時間不夠，可藉由管理改善方面先執行改善，將廢水產生量、廢水處理單元操作參數等依許可內容正常操作。
（八）被告主張空氣污染防制法中「按日連續處罰」之法律性質，最高行政法院100年判字第957號判決認為依行為時空氣污染防制法規定之「按日連續處罰」，係行政執行罰之性質，乃在藉由不斷的處罰，促使行為人履行其公法上義務，其規範目的並非在過去義務違反之制裁，而係針對將來義務履行所採取之督促方法。故依上述規定為「按日連續處罰」，主管機關自無庸再逐日檢驗，以確認行為人是否仍有原違章行為存在。
（九）最高行政法院93年度判字第1677號判決：「行政法上信賴保護原則之適用，須具備下列所述要件，始足當之：一、須有信賴基礎：即須有一個足以引起當事人信賴之國家行為（含行政機關之行政處分或其他行為）；二、信賴表現：即當事人因信賴該國家行為展開具體的信賴行為（包括運用財產及其他處理行為），且信賴行為與信賴基礎間須有因果關係。原告主張，改善期限有變更（被告否認有變更），違反信賴保護原則，均不可採等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實，有被告104年5月19日、104年5月20日、104年6月4日、104年6月26日、104年7月3日環境稽查紀錄表、稽查照片、檢驗報告、檢測結果摘要及會勘紀錄（訴願卷第424-425、418-423、63-73、59-60之2、74 -77頁）、104年5月27日診斷會議簽到表（同卷第391-392頁）、被告104年6月10日函（同卷第387-388頁）、104年6月17日函及裁處書（同卷第43-45頁）、104年6月30日函及裁處書（同卷第40-42頁）、104年7月1日函及裁處書（同卷第34-39頁）、104年7月3日函及裁處書（同卷第30-33頁）、104年7月6日函及裁處書（同卷第23-29頁）、104年7月7日函及裁處書（同卷第19-22頁）、104年7月8日函及裁處書（同卷第15-18頁）、104年7月10日函及裁處書（同卷第11- 14頁）、被告104年7月13日函及裁處書（同卷第5-10頁）、被告104年7月14日函及裁處書（同卷第1-4頁）、被告104年7月15日函及裁處書（同卷第382-385頁）、被告104年7月16日函及裁處書（同卷第377-380頁）、被告104年7月24日函及裁處書（同卷第366-375頁）、原告104年6月17日函（同卷第85頁）、訴願書（同卷第349-353頁）、訴願決定書（同卷第536-560頁、本院卷第69-81頁）及原告起訴狀（本院卷第4-9頁）附卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：被告所為原處分（如附表所示函文及26個裁罰處分）是否合法？茲論述如下：
（一）本院按：
1、空氣污染防制法第20條規定：「（第1項）公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。（第2項）前項排放標準，由中央主管機關依特定業別、設施、污染物項目或區域會商有關機關定之。直轄市、縣（市）主管機關得因特殊需要，擬訂個別較嚴之排放標準，報請中央主管機關會商有關機關核定之。」。
2、第56條規定：「（第1項）公私場所違反第20條第1項、．．．者，．．．；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。（第2項）依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可證或令其歇業。（第3項）第1項情形，於同一公私場所有數固定污染源或同一固定污染源排放數空氣污染物者，應分別處罰。」。
3、第72條規定：「（第1項）依本法通知限期補正、改善或申報者，其補正、改善或申報期間，以90日為限。因天災或其他不可抗力事由致未能於改善期限內完成改善者，應於其原因消滅後繼續進行改善，並於15日內，以書面敘明理由，檢具相關資料，向主管機關申請核定改善期限。（第2項）公私場所固定污染源及負責汽車召回改正之製造者或進口商未能於前項期限內完成改善者，得於接獲通知之日起30日內提出具體改善計畫向主管機關申請延長，主管機關應依實際狀況核定改善期限，最長不得超過1年；未切實依改善計畫執行，經查屬實者，主管機關得立即終止其改善期限，並從重處罰。（第3項）固定污染源及交通工具於改善期間，排放之空氣污染物超過原據以處罰之排放濃度或排放量者，應按次處罰。」。
4、第73條規定：「本法所定之處罰，除另有規定外，在中央由行政院環境保護署為之；在直轄市、縣（市）由直轄市、縣（市）政府為之。」。
5、第75條第1項規定：「依本法處罰鍰者，其額度應依污染程度、特性及危害程度裁處。」。
6、固定污染源空氣污染物排放標準（下稱排放標準）第2條規定：「本標準適用於新設立或變更、或既存之固定污染源（分別簡稱為新污染源、既存污染源）；其標準如附表
一、附表二。但特定業別、區域或設施另訂有排放標準者，應優先適用該標準。」。
7、第3條第10款規定：「本標準專用名詞及符號定義如左：．．．。十、h：排放管道出口之實際高度，單位為公尺
（m）。」附表一固定污染源空氣污染物排放標準：「空氣污染物：異味污染物；排放標準：高度h（公尺）：h≦18；標準值：1000；．．．。」。
8、違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則（下稱執行準則）第3條第2款規定：「按日連續處罰之起算日，依下列規定：．．．。二、於期限屆滿前檢齊補正、改善或申報完成證明文件，向主管機關報請查驗，經主管機關於期限屆滿前進行查驗，認其未完成補正、改善或申報者，自期限屆滿之翌日起算；主管機關於期限屆滿後進行查驗，認其未完成補正、改善或申報者，自查驗日起算。」。
9、公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）第3條規定：「（第1項）違反本法各處罰條款，除本法另有規定者外，以附表所列之裁罰公式計算應處罰鍰。但經主管機關認定，屬本法第82條各款規定情節重大情形之一者，得以該處罰條款之最高罰鍰裁罰。（第2項）主管機關裁處時，除依前項規定計算罰鍰額度外，並應依行政罰法第18條第1項規定，審酌違反本法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反本法義務所得之利益，並得考量受處分者之資力，予以論處。」。
10、（第3條）附表違反第20條第1項（排放污染物未符合排放標準）之污染程度（A）：「1、．．．。2、臭氣及異味官能測定結果超過排放標準之程度：（1）達1000%者，A=3.0（2）達500%但未達1000%者，A=2.0（3）未達500%者，A=1.0」危害程度（B）：「1、．．．。2、超過排放標準之污染物非屬毒性污染物者B=1.0」污染特性（C）：
「C＝違反本法發生日（含）前1年內違反相同條款累積次數」應處罰鍰計算方式：「工商廠場A×B×C×10萬。．
．．。」。
11、第5條規定：「按日連續處罰之每日罰鍰額度及依本法第72條第3項按次處罰之每次罰鍰額度，應依最近1次所處罰鍰額度裁罰。」。
12、上開固定污染源空氣污染物排放標準及裁罰準則之相關規定暨各該附表，乃行政院環境保護署依空氣污染防制法第20條第2項及第75條第2項規定之授權，所訂立關於固定污染源空氣污染物排放標準及公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則之細節性規定，核均與空氣污染防制法授權意旨無違，爰予援用。而上開執行準則係該署依空氣污染防制法第31條第3項之授權，所訂立適用於主管機關執行未經排放管道排放空氣污染物之空氣污染行為管制之行政命令，核其授權明確，其規定內容亦與空氣污染防制法係為防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質之立法目的相符，亦爰予援用。
13、行政院環境保護署：⑴95年12月8日環署空字第0950095601號函釋：「一、鑒於
環保機關於執行周界粒狀污染物與臭氣及厭惡性異味稽查檢測時，因無統一之作業方式，迭有所爭議及訴願案件發生，致生困擾。本署業於92年10月1日以環署空字第0920071139號函（諒達）檢送『營建工程周界粒狀污染物檢測作業指引』，作為地方環保機關執行檢測作業之參考依據在案；另於95年11月3日以環署空字第0950087750號函（諒達），請貴局執行周界粒狀污染物及臭氣或厭惡性異味稽查檢測時，務必遵循進行單一代表性檢測點採樣檢測之執行原則。二、依固定污染源空氣污染物排放標準第5條規定，周界測定係在公私場所周界外任何地點，能判定污染物由欲測之公私場所排放所為之測定，其非屬執行特定空氣污染物周界測定之方式，而係執行各項空氣污染物之周界測定均應遵循之規定；爰此，執行各項空氣污染物之周界測定亦得比照前揭函示內容，均應於公私場所周界外，能判定污染物由欲測之公私場所排放之地點，擇單一具代表性之檢測點採樣檢測，始得為之。」。
⑵81年6月8日環署空字第21845號函釋：「一、有關污染源
改善期限依新修正空氣污染防制法第47條規定：「依本通知限期．．．、改善或申報期間，不得超過90日。」污染源經主管機關通知限期改善時，須依限期完成改善。倘主管機關通知污染源限期改善期間未足90日，污染源於限期內無法完成改善，且於限期未屆滿前提出申請改善期限，主管機關得依個案事實狀況酌予延長，惟與原通知改善期限合計不得超過90日。二、前述污染源於改善期限屆滿後未完成改善，且未申請延長改善者，請逕依同法第36條、第39條處罰。」。
⑶82年1月12日環署空字第50891號函釋：「一、依空氣污染防制法第36條規定：「公私場所違反第11條第1項．．．
，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰．．．。」污染源違反上述法條，主管機關於通知其限期改善時，應視污染源排放情形及改善需要；核予改善期限。二、前述污染源違反之行為係屬偶發事故，可立即改善或短時間內可恢復正常者，應當場命其完成改善。倘其違反係屬左列行為之一，應通知限期改善，屆期仍未符合規定者，處按日連續處罰：(一)污染源於正常或經常操作條件下，由主管機關或在其監督下由中央主管機關認可之檢驗測定服務業，檢測、勘查污染物排放或使用燃原料之結果顯示違反空氣污染防制法規定。(二)經污染源受害人陳情或作證指明，並經主管機關查明，該違反行為屬連續發生，或雖為間歇性，但係行為人生產、營運或其他原因之經常行為。(三)主管機關之研判，認定該違反行為係非經改進生產、營運，操作或管理方式，或非經改進、移走或封存部分或全部生產設備、或非經改進或增加污染控制設備，無法達到確保其符合空氣污染防制法規定之目的。」。
⑷查行政院環境保護署上開函釋，係就執行空氣污染防制法
有關之細節性、技術性事項，為該署本於主管機關職權而發布之命令，作為所屬人員執行空氣污染防制法職務之依據，為執行上開法律所必要，且符合立法意旨並未逾越母法之限度，與憲法第23條並無牴觸，爰予援用。
（二）本件原告於前揭地點設立工廠從事造紙業，其廢水處理廠位於臺中市○里區○○路○○○○號旁，104年5月19日及5月20日被告前往原告廠區進行聯合稽查，發現原告廠區有異味污染之情形。經被告邀集專家學者辦理原告廠區異味污染防制功能聯合診斷會議，原告承諾9項異味污染防制工程中，除活性碳增設洗滌工程於104年8月30日完工外，其餘均可在104年6月20日前完成，被告104年6月3日函請原告依據承諾期程完成改善。嗣因民眾持續陳情，經被告於104年6月4日、6月26日、7月3日、7月9日、7月22日分別派員會同相關人員前○○○區○○○○○道出口查驗，並採氣送驗結果，該廠A處排放管道出口異味污染物實測值分別為73,300、2,320、（第3次因活性碳風車A未使用，而無法進行採樣，此部分被告所為之裁罰，本院均予撤銷，詳如下述）、5,500、9,770，均逾固定污染源空氣污染物排放標準，違反空氣污染防制法第20條第1項規定。被告乃以：⑴104年6月10日函，請原告於文到7日內陳述意見，並限期104年6月30日前完成改善，否則將依法按日連續處罰；另以104年6月10日函，要求原告依承諾期程完成改善工程，若無法依限完成，請說明原因及理由。⑵104年6月17日函附裁處書，裁處原告罰鍰60萬元，並限期104年6月20日前完成改善，否則按日連續處罰；另於該函說明三表示，撤銷被告104年6月10日函說明四之限改期限（104年6月30日前完成改善）（按：被告於該函文詳述原告於違反本法發生日（含）前1年已在台中市內，因同一事由前經被告103年12月23日中市環稽字第1030134626號函檢）送裁處書（編號：00-000-000000）裁處原告45萬元在案（訴願卷第547頁、本院卷第19頁參照），再有本件違章行為，自有過失，且無免責之正當理由，被告依空氣污染防制法第56條第1項規定暨「公私場所違反空氣污染物防制法處罰鍰額度裁罰準則」規定，原告污染程度A＝3（即實測值73,300，73300/1000＝7330%，超過1000%以上），危害程度B＝1（非屬毒性污染物），違反本法發生日（含）前1年內違反相同條款累積次數C＝2，A×B×C×10萬元＝60萬元，被告乃就原告104年6月4日違章部分，裁處原告罰鍰60萬元。嗣被告再以如附表編號6至8、12至17之函文，暨裁處書編號1至7、14至26之裁處書，按日連續裁處原告各60萬元罰鍰等情，已如前述，揆諸前揭規定及說明，被告原處分依法核屬有據，且已考量上開法規及行政罰法等相關規定，為適切之裁定罰，核無裁量逾越或濫用之不法，自應予維持。
（三）原告雖以前揭情詞以資爭議，然查：
1、有關被告104年6月17日函暨罰鍰處分同時命原告於104年6月20日改善完成，改善期間僅有2日，是否違法，應予撤銷，及嗣後被告所為原處分是否失所附麗，應否一併撤銷部分：
⑴按行政處分除非具有無效之事由而無效外，具有存續力，
在未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在（行政程序法第113條第3項參照）。又行政處分具有構成要件效力，即有效之行政處分，處分機關以外之國家機關，包括法院，除非是有權撤銷機關，應尊重該行政處分，並以之為行為之基礎，因而有效行政處分（前行政處分）之存在及內容，成為作成他行政處分（後行政處分）之前提要件時，前行政處分作成後，後行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎，後行政處分成為行政訴訟之訴訟對象時，由於前行政處分並非訴訟對象，後行政處分之受訴行政法院，並不能審查前行政處分之合法性，前行政處分之合法性應由以前行政處分為程序對象或訴訟對象之訴願機關或行政法院審查之（最高行政法院99年度裁第2152號裁定、100年度判字第77號、98年度判字第31號、第1472號判決意旨參照）。
⑵原告雖主張被告104年6月10日函本來限期原告104年6月30
日改善，但被告卻以104年6月17日函暨罰鍰處分同時命原告於104年6月20日改善完成，並於該函說明撤銷上開104年6月10日函限期原告104年6月30日改善處分，致原告僅有2日之改善期限，衡諸實際情況，原告無法於如此短短時間內完成改善，被告縮短改善期限之處分，顯然違法、失當，且有違信賴保護原則，應予撤銷云云。
⑶然查，原告對被告104年6月17日函暨罰鍰處分雖於104年7
月30日提起訴願（訴願卷第48-51頁，訴願書參照），惟經訴願決定以其訴願無理由而駁回之（同卷第536-560頁，訴願決定書參照，此部分之理由在第545-546頁），嗣原告雖對被告其他處分（即原處分）提起本件行政訴訟，但並未對被告104年6月17日函暨罰鍰處分起訴（本院卷第4-11頁，起訴狀暨撤銷之行政處分附表參照）；且本院於105年4月14日行準備程序時，原告訴訟代理人亦陳明本件求為判決撤銷之原處分不包括被告104年6月17日函暨罰鍰處分（本院卷第119-120頁準備程序筆錄參照）。由此可知，被告104年6月17日函暨罰鍰處分原告雖有對之提起訴願，但經決定駁回後，並未對之提起訴訟，業已確定在案。
⑷依前揭空氣污染防制法第56條第2項前段規定：「依前項
處罰鍰者，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰」，可見經主管機關裁處罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，為按日連續處罰之前提要件。如前所述，前行政處分之存在及內容，成為作成後行政處分之前提要件時，前行政處分作成後，後行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎，後行政處分成為行政訴訟之訴訟對象時，由於前行政處分並非訴訟對象，後行政處分之受訴行政法院，並不能審查前行政處分之合法性，前行政處分之合法性應由以前行政處分為程序對象或訴訟對象之訴願機關或行政法院審查之。姑不論被告104年6月17日函暨罰鍰處分，業經訴願決定審查結果為合法，經訴願決定駁回後，原告未對之提起本件訴訟，該處分既已確定在案，且非本院審理範圍，本院即不能對之加以審理，故被告原處分尚無因該前行政處分（前提要件）違法，致有瑕疵，而應予撤銷之情形。則原告主張被告104年6月17日函暨罰鍰處分同時命原告於104年6月20日改善完成，改善期間僅有2日，過於短促，顯然違法，且違信賴保護原則，應予撤銷，及嗣後被告所為原處分亦失所附麗，應一併撤銷云云，顯有誤解，不足採取。
2、原處分作成前，是否有給原告陳述意見之機會部分：⑴按行政程序法第39條規定：「行政機關基於調查事實及證
據之必要，得以書面通知相關之人陳述意見。通知書中應記載詢問目的、時間、地點、得否委託他人到場及不到場所生之效果。」第102條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」第103條規定：「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰一、大量作成同種類之處分。二、情況急迫，如予陳述意見之機會，顯然違背公益者。三、受法定期間之限制，如予陳述意見之機會，顯然不能遵行者。四、行政強制執行時所採取之各種處置。五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。六、限制自由或權利之內容及程度，顯屬輕微，而無事先聽取相對人意見之必要者。七、相對人於提起訴願前依法律應向行政機關聲請再審查、異議、復查、重審或其他先行程序者。八、為避免處分相對人隱匿、移轉財產或潛逃出境，依法律所為保全或限制出境之處分。」。
⑵本件被告於作成如附表所示原處分之前，因屢經民眾陳情
原告廠區排放空氣污染物影響附近空氣品質，被告於104年5月19日及5月20日會同原告人員對之執行環保聯合稽查，發現現場確有異味逸散情事。被告於104年5月27日邀集專家學者辦理原告異味污染物防制功能提升聯合診斷會議，原告採納會中專家學建議，向被告提出異味改善工程完成期程，經被告104年6月3日函請原告依其承諾完成改善工程。惟因民眾持續陳情原告廠區仍有排放空氣污染物影響附近空氣品質，經被告於104年6月4日派員會同原告及檢測人員前往該廠稽查，並於該廠A處排放管道出口進行異味污染物採樣檢驗，檢驗結果實測值高達73,300，已逾排放管道標準值1,000，違反空氣污染防制法第20條第1項規定，被告遂依行政程序法第102條規定，以104年6月10日函通知原告以書面陳述意見，原告已以104年6月17日函陳述意見在案。嗣被告再於104年6月26日、7月3日、7月9日、7月22日分別派員會同原告廠方人員前○○○區○○○○○道出口查驗，並採氣送驗結果，該廠A處排放管道出口異味污染物實測值分別為73,300、2,320、（第3次因活性碳風車A未使用，而無法進行採樣）、5,500、9,770，均逾固定污染源空氣污染物排放標準，違反空氣污染防制法第20條第1項規定，分別經被告以如附表所示之函文暨裁處書，各裁處原告60萬元罰鍰等情，已如前述。
⑶由上可知，就原告該廠區同一空氣污染之事實，被告作成
本件原處分之前，不但以104年6月10日函請原告以書面陳述意見，原告並以104年6月17日函陳述意見在案；此外，被告亦進行行政指導，於104年5月27日邀集專家學者辦理空氣污染防制功能提升聯合診斷會議，原告已採納會中專家學者建議，向被告提出異味改善工程完成期程，嗣被告對原告作成原處分之裁罰，雖未於每一處分前，均命原告陳述意見，惟在此之前，被告就該廠區同一空氣污染事實已命原告陳述意見在案，難謂有違行政程序法第39條及第
10 2條之規定。況被告於作成原處分之前，業已在該廠A處排放管道出口採氣檢測，其異味污染物實測值分別為73,300、2,320、（第3次因活性碳風車A未使用，而無法進行採樣）、5,500、9,770，均逾固定污染源空氣污染物排放標準，原告違反空氣污染防制法第20條第1項規定之事證，客觀上明白足以確認，是被告予以裁處，亦與行政程序法第103條第5款規定無違。故原告主張：被告於作成原處分前，未給原告陳述意見之機會，原處分應予撤銷云云，亦有誤解，不能採取。
3、被告原處分有無違反「按日連續處罰」之規定要件部分：⑴按上開空氣污染防制法第56條第2項前段規定：「依前項
處罰鍰者，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰」。該「按日連續處罰」之立法目的，在於「防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質」（同法第1條規定參照）。
⑵詳言之，行政罰係行政機關為增進公共利益，維持行政上
之秩序或保護特定法益以達成國家行政目的，對於違反行政上作為義務者，所為之制裁，依行政罰法第1條、第2條之規定，其種類有罰鍰、沒入與裁罰性不利處分。而對於不履行作為或不作為義務者，法律自亦得規定以按日連續處以罰鍰之方式使義務人遵從，以達到將來履行義務之效果。上開空氣污染防制法第56條第1項之規定，即在對違反空氣污染防制規定者加予處罰。同條第2項則係對違反第1項規定未能補正或限期改善完成者加予處罰，其處罰之方式為按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可證或令其歇業。「按日連續處罰」之目的，乃在藉由不斷的處罰，促使行為人履行其公法上義務，其規範目的並非在過去義務違反之制裁，而係針對將來義務履行所採取之督促方法。故依上述規定為「按日連續處罰」，主管機關自無庸再逐日檢驗以確認行為人是否仍有原違章行為存在；且法無明文規定主管機關應於按日連續處罰時，逐日作成並逐次送達處分書（最高行政法院100年度判字第956號、第957號、第986號、101年度判字第203號、第236號、第280號、第847號、第852號、102年度判字第557號判決意旨參照）。
⑶查被告所作成之如附表原處分，其中104年7月1日函、104
年7月3日函、7月13日函、7月24日函所附之裁處書，雖均有2件以上，其餘如附表各函均只有1裁處書。惟如前述，被告於作成原處分之前，均已在該廠A處排放管道出口採氣檢測，其異味污染物實測值分別為73,300、2,320、（第3次因活性碳風車A未使用，被告未予採樣，業經本院撤銷相關處分，詳如下述）、5,500、9,770，均逾固定污染源空氣污染物排放標準，原告確有違反空氣污染防制法第20條第1項規定，則被告依同法第56條第2項規定，分別對於原告加以按日連續處罰，揆諸前揭規定及說明，依法核無不合。
⑷原告主張：被告未逐日檢驗取具原告當日有違章事實之證
據，且同一日作成分屬不同日曆天之多份裁處書，並一次送達予原告，顯有違法，均應予撤銷云云，即有誤解，不能採取。又原告提出最高行政法院99年度判字第1072號判決意旨而主張：處分機關需逐日證明行為人違章事實，始得作為裁罰之依據云云。然查，該最高行政法院判決係針對行為人違反放流水標準遭受裁罰所為之判決，核與本件原告係違反空氣污染防制法，兩者事實不同，尚難相提並論。另原告主張104年2月4日修正之水污染防治法有關裁罰規定，已將原來規定之「按日連續處罰」，修正為「按次處罰」，本件亦應循此立法者之意思，將空氣污染防制法第56條第2項規定之「按日連續處罰」，解釋為應逐次調查舉證，始得為裁罰之基礎，不能單純按日予以處罰云云。然查，本件原告行為係違反空氣污染防制法規定，自應依該法規定予以裁處，核與其他法律規定如何處罰無關，是 原告此項主張，亦有未洽，不可採取。
4、有關被告原處分有無違反信賴利益保護之問題：
⑴ 按行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之
方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」其後段所規定者，即學理上所稱之「信賴保護原則」。所謂「信賴保護原則」，係指人民因相信既存之法秩序，而安排其生活或處置其財產，嗣後法規或行政處分發生變動，不得使其遭受不能預見之損害。故欲適用信賴保護原則須有信賴基礎、信賴表現及信賴值得保護三要件，即⑴須有信賴基礎：即須有一個足以引起當事人信賴之國家行為（含行政機關之行政處分或其他行為）；⑵信賴表現：即當事人因信賴該國家行為而展開具體的信賴行為（包括運用財產及其他處理行為），且信賴行為與信賴基礎間須有因果關係，而如嗣後該國家行為有變更或修正，將使當事人遭受不能預見之損失；⑶信賴值得保護：即當事人之信賴，必須值得保護，如當事人有以詐欺、脅迫或賄賂方法，獲得國家行為；對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而為行為；明知行政機關之行為違法或因重大過失而不知等情形者，則其信賴不值得保護（行政程序法第119條規定參照）。由此可見，倘無法規或
行政處分之變動，則尚無信賴基礎，自不生主張信賴保護原則問題（最高行政法院94年度判字第1309號、97年度判字第1087號、98年度判字第172號判決意旨參照）。
⑵又所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92
條第1項規定，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。行政處分之要素包含有行為（行政機關公法上之意思表示）、行政機關、公權力、單方性、個別性及法效性等。至行政機關所為通知、單純事實之敘述、理由之說明、就法令或行政契約約定條款所為釋示、重申及行政指導等，並未對外直接發生法律上效果，即非行政處分（最高行政法院102年度判字第436號判決意旨參照）。
⑶本件原告廠區因有異味污染之情形，經被告於104年5月27
日邀集專家學者辦理聯合診斷會議，會中學者專家提出建議並經原告承諾9項異味污染防制工程中，除活性碳增設洗滌工程於104年8月30日完工外，其餘均可在104年6月20日前完成，經被告104年6月3日函，請原告就其廠區異味污染防制改善工程，依其承諾期程完成改善，除如前述外，並有被告該函及原告改善工程期程表附本院卷（第12-13頁）可稽。查被告邀集專家學者辦理聯合診斷會議，並提出建議改善異味污染防制工程措施，係被告基於行政主管機關之立場，為解決原告廠區空氣異味污染影響附近居民生活品質之目的，依其職權對原告予以輔導、協助、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請原告為一定作為或不作為之行為，所進行之行政指導。因其不具法效性，故非所謂之行政處分。又因其非行政處分，被告嗣以原處分對原告加以裁處，亦無行政處分變更之問題，故原處分即無違反「信賴保護原則」之問題。原告主張被告於104年6月3日發函同意原告承諾之「改善限期」，已具有履行「公法上改善義務」之「期限利益」，被告原處分竟「按日連罰」，顯有違反「信賴保護原則」云云，即非可採。⑷又被告於104年6月4日派員前往○○○區○○○○○道出口
稽查檢測結果，其異味污染物實測值73,300，已逾固定污染源空氣污染物排放標準，被告以104年6月10日函，請原告於文到7日內陳述意見，並限期104年6月30日前完成改善，否則將依法按日連續處罰。嗣原告以104年6月17日函向被告陳述意見後，被告以104年6月17日函暨裁處書，裁處原告罰鍰60萬元，並限期104年6月20日前完成改善，否則按日連續處罰；另於該函說明三表示，撤銷104年6月10日函說明四之限改期限（104年6月30日前完成改善），亦如前述。按前揭空氣污染防制法第56條第2項規定：「依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可證或令其歇業。」可見依同條第1項規定予以裁處罰鍰者，始可一併通知違章行為人限期改善，屆期仍未完成改善者，始可按日連續處罰。惟被告於104年6月4日派員前往○○○區○○○○○道出口稽查採氣檢測結果，其異味污染物實測值73,300，已逾固定污染源空氣污染物排放標準，但被告104年6月10日函，僅通知原告於文到7日內陳述意見，並未裁處罰鍰，此時被告於該函中即限期原告104年6月30日前完成改善，否則將依法按日連續處罰，揆諸前揭空氣污染防制法第56條第2項規定，即有不合。則被告嗣以104年6月17日函暨裁處書，裁處原告罰鍰60萬元，並限期104年6月20日前完成改善，否則按日連續處罰；另於該函說明三表示，撤銷104年6月10日函說明四之限改期限（104年6月30日前完成改善），依法即無不合。況如前述，原告於上開104年5月27日專家學者聯合診斷會議後，向被告提出工程期程表，承諾9項異味污染防制工程中，除活性碳增設洗滌工程於104年8月30日完工外，其餘均可在104年6月20日前完成，並經被告104年6月3日函請原告依其承諾期程完成改善在案。但原告以104年6月19日函向被告提報，雖上開活性碳增設洗滌工程尚未改善完成，預計104年8月30日始能完成，惟其餘8項異味污染防制工程確定可於104年6月20日完成改善，且提出104年6月18日A處排放管道出口採氣送驗結果，其異味污染物實測值412，已符合固定污染源空氣污染物排放標準，除如前述外，並有原告104年6月19日函暨檢測結果摘要、異味逸散改善計畫附本院卷（第21-22頁）可稽。由此可見，只要原告上開8項異味污染防制工程改善妥當，即使上開活性碳增設洗滌工程尚未改善完成，○○○區○○○○○道出口之異味污染物實測值亦可達固定污染源空氣污染物排放標準。是被告104年6月17日函，限期原告104年6月20日前完成改善，並撤銷被告104年6月10日函說明四之限改期限（104年6月30日前完成改善），對於原告之信賴表現並不生影響，亦即原告因信賴該被告104年6月10日函所限定之改善期限，而展開具體的信賴行為（包括運用財產及其他處理行為），且原告之信賴行為與信賴基礎間縱有因果關係，但被告嗣後104年6月17日函撤銷前104年6月30日前完成改善之期限，而變更為104年6月20日前完成改善，並不會使原告遭受不能預見之損失，揆諸前揭法律規定及說明，因欠缺信賴表現之要件，原告就此自無主張信賴保護原則之餘地。至於原告指摘其104年7月13日函已提出改善計畫，申請被告准予延長改善期限，依空氣污染防制法第72條第2項規定，被告依法應予准許，惟被告誤將其申請期限延長當作申報改善完成，未未准予延長改善期限云云，原告此部分主張，核與信賴保護原則無關，亦與本件原處分是否合法無涉，附此說明。
5、有關被告原處分有無違反「一事不二罰」原則：⑴原告主張：被告就其同一污染源之A、B處排放管道出口及
其周界等3個檢測點，同時加以檢測，分別開罰，致其承受3次罰鍰處分，有違「一事不二罰」原則云云。
⑵惟按空氣污染防制法第56條第3項規定：「第1項情形，於
同一公私場所有數固定污染源或同一固定污染源排放數空氣污染物者，應分別處罰。」由該條項規定之文義可知，同一場所有數個固定污染源，或同一固定污染源排放數個空氣污染物者，均構成數個同條第1項之違章行為，自應分別處罰。
⑶查本件被告於下列時間，分別會同相關人員前往原告廠區
進行採氣檢驗結果，其異味污染實測值均超過固定污染源空氣污染物排放標準：
①104年6月4日，實測值（依序為A、B處排放管道出口及廠
區周界）：73,300、23,200、782。經被告104年6月17日函暨3件裁處書，分別對原告各裁處60萬元罰鍰。
②104年6月26日，實測值（依序為A、B處排放管道出口及廠
區周界；採氣時間分別為16時40分、18時40分及0時45分）：2,300、2,300、1,740。經被告如附表編號1至7所示裁處書（違反時間為104年6月26日至7月2日）、如本院105年度訴字第24號判決附表編號1至7所示裁處書（違反時間為104年6月26日至7月2日）、及如本院105年度訴字第25號判決附表編號1至6所示裁處書（違反時間為104年6月27日至7月2日），分別對原告各裁處60萬元罰鍰。③104年7月3日，實測值（依序為A、B處排放管道出口及廠
區周界）：（未採氣檢驗）、13,000、1,000。經被告如附表編號8至13所示裁處書（違反時間為104年7月6日至7月8日）、如本院105年度訴字第24號判決附表編號8至10所示裁處書（違反時間為104年7月6日至7月8日）、及如本院105年度訴字第25號判決附表編號7至11所示裁處書（違反時間為104年7月4日至7月8日），分別對原告各裁處60萬元罰鍰。
④104年7月9日，A處排放管道出口實測值5,500，廠區周界
實測值193，經被告如附表編號14至20、22至26所示裁處書（違反時間為104年7月10日至7月16日、7月17日至7月21日），對原告各裁處60萬元罰鍰。及如本院105年度訴字第25號判決附表編號12至18所示裁處書（違反時間為104年7月10日至7月8日），分別對原告各裁處60萬元罰鍰。
⑤104年7月22日，A處排放管道出口實測值9,770，經被告如
附表編號21所示裁處書（違反時間為104年7月24日），對原告裁處60萬元罰鍰。
以上之證據除如前述外，並有本院另二案判決所附附表可稽，並為兩造所不爭執，應堪認定。
⑷次查，有關被告廠區周界共18件裁處部分，全部經本院10
5年度訴字第25號判決撤銷；另A處排放管道出口未經採氣檢驗，如本件附表編號8至13所示裁處書（違反時間為104年7月3至7月8日）部分共6件裁處書，亦經本件判決撤銷（詳如下述）。再就其餘裁處觀之，104年6月26日被告就
A、B處排放管道出口採氣檢驗結果，其實測值均為2,320，被告對原告固以如本件及105年度訴字第24號判決附表編號1至7所載裁處書，各裁處60萬元罰鍰，惟無論其係同一場所有2個固定污染源，或同一固定污染源排放2個空氣污染物者，均構成2個同條第1項之違章行為，皆應分別處罰。被告依據空氣污染防制法第56條第3項規定，就原告上開2個違章行為分別予以裁處，揆諸前揭規定及說明，依法並無違誤。原告此項主張，即有誤解，不可採取。
（四）有關原處分撤銷部分：
1、按前揭空氣污染防制法第56條第2項前段規定：「依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰」。次按違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則第4條規定：「按日連續處罰中，經完成補正、改善或申報，並檢齊補正、改善或申報完成證明文件送達主管機關者，自送達日之翌日起，暫停按日連續處罰。」第5條規定：「（第1項）依前條規定暫停按日連續處罰，經主管機關查驗結果認定仍未完成補正、改善或申報者，自暫停日起繼續按日連續處罰。（第2項）前項查驗，尚需檢測空氣污染物以認定完成改善者，自空氣污染物檢測報告檢出未符合排放標準之日起，繼續按日連續處罰，空氣污染物檢測日數不計入按日連續處罰。」。
2、原告於104年7月1日函檢送當日A處排放管道出口檢驗結果摘要給被告（被告於同年月2日收文），向被告表示依該檢驗摘要記載，其空氣污染檢測值為977，符合固定污染源空氣污染物排放標準，其業已改善完成（訴願卷第361-362頁參照）。被告乃依前揭執行準則第4條規定，自送達翌日（104年7月3日）暫停按日連續處罰（本院卷第78頁背面，訴願決定書第19頁參照）。又被告為查驗原告上開檢測報告是否屬實，於104年7月3日再次會同相關人員至A處排放管道出口進行檢驗，發現A活性碳風車未使用，以新設洗滌塔作為過濾測試，尚在測驗運轉中，致無法進行採樣送驗等情，有該稽查紀錄表附訴願卷（60-2、60-1頁參照）。被告遂認原告未完成改善，乃以如附表函文編號9至11之函文，暨裁處書編號8至13之裁處書，自104年7月3日至104年7月8日按日連續處罰，各裁處原告60萬元之罰鍰，已如前述。
3、惟依前揭違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則第4條及第5條規定可知：本件原告於按日連續處罰中，以104年7月1日函檢送當日A處排放管道出口檢驗結果為合格之報告給被告（被告於同年月2日收文），表示其檢測值為977，符合固定污染源空氣污染物排放標準，其業已改善完成，被告依法應自該函送達之翌日（即104年7月3日）暫停按日連續處罰；且被告為查驗原告該檢驗報告是否屬實，是否合格，是否已完成改善，依法自應至現場進行採氣送驗，自檢測報告檢出未符合排放標準之日起，繼續按日連續處罰，該檢測日數不計入按日連續處罰。惟被告雖於104年7月3日至現場進行檢驗，因發現A活性碳風車未使用，以新設洗滌塔作為過濾測試，尚在測驗運轉中，致無法進行採樣送驗，遽行認定原告未完成改善，乃以如附表編號8至13之裁處書，自104年7月3日至104年7月8日按日連續處罰，各裁處原告60萬元之罰鍰，依法自有違誤。況如前述，原告以104年6月19日函向被告提報，雖上開活性碳增設洗滌工程尚未改善完成，預計104年8月30日始能完成，惟其餘8項異味污染防制工程確定可於104年6月20日完成改善，且提出104年6月18日A處排放管道出口採氣送驗結果，其異味污染物實測值412，已符合固定污染源空氣污染物排放標準。由此可見，只要原告上開8項異味污染防制工程改善妥當，即使上開活性碳增設洗滌工程尚未改善完成，○○○區○○○○○道出口之異味污染物實測值亦可達固定污染源空氣污染物排放標準。縱然原告自行提出之該合格檢驗報告，是否屬實，尚須被告進行查驗，以判斷真偽，故在被告查驗結果出爐前，尚難武斷否定原告自行提出合格檢驗報告之真實性及可能性。詎被告該次現場檢驗，竟以原告A活性碳風車未使用，以新設洗滌塔作為過濾測試，尚在測驗運轉中，遽行認定無法進行採樣送驗，並直接認定原告未完成改善，而為如附表編號8至13之裁處書等裁處，揆諸前揭規定及說明，依法不合，應予撤銷。
六、綜上所述，被告如附表編號8至13之裁處書等處分，依法不合；訴願決定未予撤銷，均有違誤，均應予撤銷。被告其餘如附表所示之函文及裁處書，依法核無違誤，訴願決定予以維持，均無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為一部分有理由、一部分無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 6 月 8 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良法 官 詹 日 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 6 月 8 日
書記官 詹 靜 宜