臺中高等行政法院判決
105年度訴字第355號106年8月2日辯論終結原 告 高聖營造有限公司代 表 人 劉一信訴訟代理人 邢建緯 律師被 告 台灣電力股份有限公司卓蘭發電廠代 表 人 洪文和訴訟代理人 林易佑 律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服中華民國105年8月12日行政院公共工程委員會訴0000000號申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要及其證據：原告參與被告所辦理於民國93年7月13日決標之「景山溪尾水路及哆囉固溪放水緊急清理工程」採購案（訴願卷123-126頁之系爭採購案決標公告），因不服被告104年3月31日卓蘭字第1048024928號函（本院卷8頁），通知原告將依政府採購法第31條第2項第8款規定，追繳押標金新臺幣（下同）8萬元，並將依政府採購法第101條第1項第6款規定，刊登政府採購公報。經原告向被告提出異議後，被告於104年4月28日分別以卓蘭字第1048033499號函（本院卷10頁，有關追繳押標金部分）及第0000000000號函（本院卷11頁，有關停權部分，以上兩者合稱異議處理結果）復異議處理結果。嗣被告以104年8月4日卓蘭字第1048065739號函（下稱原處分，本院卷12頁）通知原告已逾法定期限未提出申訴，故請繳納押標金及予以刊登政府採購公報。原告不服，提起申訴，亦遭行政院公共工程委員會採購申訴審議判決駁回（本院卷14-20頁），遂提起本件行政訴訟（本院卷4-6頁）。
二、原告主張略以：
（一）依行政訴訟法第13條規定，被告所在地為苗栗縣○○鎮○○里○○0號，且本件非屬簡易訴訟程序之事件，本院自有管轄權。
（二）原處分依政府採購法第102條第3項規定，對原告刊登政府公報，即生同法第103條第1項所示一定期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之停權效果，依最高行政法院103年6月份第1次庭長法官聯席會議意旨，性質屬不利性之裁罰處分；至追繳押標金，則係對原告之財產發生不利益之處分，應屬行政程序法第92條所稱之行政處分，原告自得依法提起行政救濟。又原告已依政府採購法規定提出申訴仍遭駁回，原告自得依行政訴訟法第4條第1項規定提起本訴。
（三）原處分無非係認：原告代表人曾鴻淵於93年7月間就系爭採購案，以原告名義參與投標，並以陪標之方式護航，使訴外人富品營造有限公司（下稱富品公司）及原告不為價格之競爭，藉此使訴外人山鈺營造有限公司（下稱山鈺公司）以底價得標，原告代表人曾鴻淵觸犯政府採購法第87條第4項之妨害投標罪，經臺灣苗栗地方法院101年度易字第305號判決有罪確定，依政府採購法第101條第1項第6款規定，刊登政府採購公報，並依同法第102條第3項規定，追繳押標金云云，然查：
1、曾鴻淵固經臺灣苗栗地方法院判決有罪確定，惟原告係於93年6月2日申請負責人變更為「劉一信」、公司印鑑、遷址、股東出資轉讓、修正章程變更登記，經濟部亦於同日准予變更登記，有經濟部93年6月2日經授中字第09332203230號函可稽，是自93年6月2日以後，原告負責人為「劉一信」而非曾鴻淵。
2、曾鴻淵於93年7月13日代表原告參與系爭採購案投標，此有曾鴻淵蓋章之投標廠商聲明書足證，然依上開說明，原告代表人於93年6月2日早已變更為「劉一信」，曾鴻淵並無權於93年7月13日代表原告投標，曾鴻淵所蓋用之原告公司印鑑章、統一發票章，均未得原告代表人劉一信之同意，核曾鴻淵所為，除觸犯政府採購法第87條之妨害投標罪外，應另觸犯刑法上偽造私文罪嫌，故曾鴻淵妨害投標之個人行為，實與原告無干，原告亦為受害人之一，原處分對原告刊登政府採購公報及追繳押標金之處分，顯屬無理由。又行政院公共工程委員會未予詳查，仍駁回原告之申訴而維持原處分，同屬無據，亦應併予撤銷。
（四）又依臺灣苗栗地方法院101年度易字第305號刑事案卷宗內容可知：
1、99年4月13日調查筆錄：「（問曾鴻淵：經歷及現職？）約在92、93年間向陳世郎購入該公司（按即原告）全數股份，擔任公司實際負責人，購入不久後約在93年間即將公司轉售給劉一信．．．。（問：你與張秋田、游明珠、詹炳煌及劉一信等人有無圍標卓蘭發電廠發包之工程？）都沒有。」等語（99年4月13日調查筆錄參照節本）。
2、100年2月24日調查筆錄：「（問曾鴻淵：高聖營造於93年6月2日變更負責人為劉一信，你如何於93年7月13日以高聖營造投標甲工程？）我向陳世郎以20萬元購買高聖營造牌照時，尚有10萬元未結清，即於92年11月6日辨理變更負責人登記為我本人，後來陳世郎又以25萬元將高聖營造牌照賣給劉一信，我以為還在辦理變更負責人期間，才會以高聖營造投標甲工程。」等語（100年2月24日調查筆錄節本參照）。
（五）再依卷內所附台灣電力股份有限公司標單，其上所蓋之高聖營造有限公司統一發票專用章，明確載明公司的地址係設在台中市○○區○○里○○街○○○○○號2樓，與劉一信經營高聖公司地址係設在臺中市○○區○○路○○號1樓，兩地迥不相同。又93年間行政罰法尚未公布，本件依該法規定，應於施行日後3年內（即98年2月5日之前）裁處，否則，即罹於時效，本件被告遲至104年間始為裁處，應已罹於時效等語，並聲明求為判決申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。
三、被告略以：
（一）本件應適用政府採購法第101條第1項第6款、第31條第2項第8款及系爭採購案投標須知第22點第8款規定。
（二）有關刊登政府採購公報部分：臺灣苗栗地方法院101年度易字第305號確定判決認定，曾鴻淵以其經營之原告名義參與投標系爭採購案投標，並以陪標方式護航第三人山鈺公司低價得標，以此方式獲取免除債務之不法利益，因而遭該院以其涉嫌違反政府採購法第87條第4項之妨害投標罪判處有罪確定，核有政府採購法第101條第1項第6款之情事，被告依法通知原告將刊登政府採購公報，於法有據。且被告係於101年9月27日接獲該院通知後始得悉前述情事，故被告以104年3月31日函通知原告將刊登政府採購公報之處分，尚未罹於行政罰法第27條第1項之3年裁處權時效期間，亦有最高行政法院101年度判字第625號判決理由可參，原告認被告前開處分已逾裁處權之時效期間，尚有誤會。
（三）有關追繳押標金部分：按容許他人借用名義或證件投標之行為，與政府採購法第31條第2項第2款「借用他人名義或證件投標」之行為相似，依現行實務見解，認屬同法第31條第2項第8款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」（行政院公共工程委員會104年7月17日令、最高行政法院104年度判字第420號判決意旨參照），被告自得依政府採購法第31條第2項第8款、系爭採購案件投標須知第22點第8款等規定，通知原告追繳本件押標金8萬元無疑。且因對廠商追繳已發還之押標金，乃機關對於投標廠商行使公法上請求權，依行政程序法第131條第1項前段規定，其請求權時效為5年，故本件被告於101年9月27日接獲該院前開判決之通知，嗣以104年3月31日函通知原告追繳押標金，尚未罹於公法上請求權之消滅時效甚明。
（四）曾鴻淵是否為原告負責人部分：依行政院公共工程委員會95年12月28日工程企字第09500477630號函釋：「依政府採購法第101條第1項第6款立法意旨，如廠商之代表人、代理人、受僱人或其他從業人員，因執行業務犯同法第87條至第91條之罪，經第一審為有罪判決者，該廠商即有該條款之適用」等語，足見曾鴻淵代表原告參與系爭採購案件之投標，其既涉犯政府採購法第87條第4項之妨害投標罪，則投標廠商即原告自有同法第101條第1項第6款規定之適用。且基於法人格之同一性，原告縱使申請變更其負責人、公司印鑑、遷址、股東出資轉讓、修正章程等行為，亦無妨其法人格之同一性，仍不能解免本件處分之效力等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實欄所載事實，有上開證據可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：被告以原處分通知原告追繳系爭押標金，並予以刊登政府採購公報，是否合法？茲論述如下：
（一）本件關於起訴前置程序是否合法部分，申訴審議判斷已論述綦詳（本院卷17頁背面至18頁參照），且為兩造所不爭執，故不再贅述。
（二）次按政府採購法第31條第2項第8款規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰．．．八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」第101條第1項第6款規定：「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：．．．六、犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決者。」系爭採購案投標須知第22點第8款規定：「凡投標廠商有下列情形之一者，除違法部分送請主管機關依法辦理外，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：．．．（八）其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」（本院卷17頁背面、40頁參照）。
（三）本件原告參與被告所辦理於93年7月13日決標之系爭採購案決標，經被告以原告前負責人曾鴻淵以原告名義參與投標系爭採購案投標，觸犯政府採購法第87條第4項之妨害投標罪，經臺灣苗栗地方法院上開判決有罪確定在案，乃以原處分通知原告追繳系爭押標金，並予以刊登政府採購公報，除如前述外，並有臺灣苗栗地方法院上開刑事判決（本院卷61頁，其上蓋有被告101年9月27日之收文章）、投標廠商聲明書（訴願卷213頁，其上有原告公司統一發票專用章及公司大小章戳印）可稽，復經本院調閱上開刑事卷宗查核屬實，揆諸前揭規定，依法核無不合。
（四）原告雖以前揭情詞以資爭議，然查：
1、依訴外人曾鴻淵於93年7月13日代表原告參與系爭採購案投標，其當時所提出之標單（本院卷145頁）、投標廠商聲明書（申訴卷213頁），其上均蓋有原告公司統一發票專用章及公司大小章戳印（小章為曾鴻淵）；且曾鴻淵當時並向被告提出原告綜合營造業登記證書、營利事業登記證及經濟部公司執照（申訴卷214-216頁），前兩者為92年間核發，其上均記載原告負責人為曾鴻淵。
2、原告雖提出經濟部93年6月2日經授中字第09332203230號函（本院卷31頁），內載原告於93年6月2日申請變更負責人為「劉一信」、公司印鑑、遷址、股東出資轉讓、修正章程變更登記，經濟部亦於同日准予變更登記（另參照申訴卷249-259頁），以上固可證明系爭採購案93年7月13日決標時，訴外人曾鴻淵已非原告之負責人。
3、惟按民法第169條規定：「由自己之行為表示以代理權授與他人，或知他人表示為其代理人而不為反對之表示者，對於第三人應負授權人之責任。但第三人明知其無代理權或可得而知者，不在此限。」。
4、訴外人曾鴻淵於93年7月13日代表原告參與系爭採購案投標時，其雖已非原告之負責人，惟被告嗣以原處分通知原告追繳系爭押標金，並予以刊登政府採購公報後，原告現任負責人「劉一信」以原告名義繳納系爭押標金8萬元，有105年2月5日彰化銀行存款憑條附原處分卷（29-2頁）可稽，並為原告所不爭執（本院卷164頁言詞辯論筆錄）；再者，原告迄今未對曾鴻淵上開偽造文書之犯罪行為提起刑事追訴程序，亦為原告所不爭議（本院卷164頁言詞辯論筆錄中兩造之陳述），揆諸前揭民法規定，原告明知訴外人曾鴻淵於93年7月13日代表原告參與系爭採購案投標，但嗣後卻不為反對之表示，且繳納系爭押標金，依法自應負授權人之責任。是原告主張訴外人曾鴻淵無權代理原告參與系爭採購案投標，被告所為原處分依法有違云云，顯有誤解，不足採取。
5、又政府採購法第101條第1項第6款規定，係賦予辦理採購機關對參與政府採購程序之廠商因施用不正當手段，而違反行政法上義務之行為，剝奪該廠商於一定期間內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之權限，則其據以作成之停權處分，核屬行政罰之性質，固有行政罰法第27條第1項所定3年裁處權時效期間之適用（最高行政法院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。但行政罰固以行為人有違反行政法上義務之客觀行為為基礎要件，惟如具體之行政罰規定尚設有其他之處罰要件者，行政機關須行政罰之法定要件全部具足後，始得對受處罰人行使其裁處權。故違反行政法上義務之行為事實雖已發生，但其他處罰要件尚未成就時，行政機關既未享有裁罰權，即無從行使其裁處權，自無起算時效期間可言。故機關適用政府採購法第101條第1項第6款規定作成停權處分，並不僅以廠商或其代表人、代理人、受雇人或其他從業人員有犯政府採購法第87條至第92條規定之罪嫌為已足，尚須以經第一審有罪判決為必要。故若尚未經第一審有罪判決，機關仍不得適用政府採購法第101條第1項第6款規定為停權處分，自應以第一審有罪判決時起算其裁處權之時效期間，方允法理之平。是以訴外人曾鴻淵經101年9月20日臺灣苗栗地方法院上開刑事判決有罪後，被告於104年8月4日作成原處分對原告為停權處分，顯無裁處權已因3年期間之經過而消滅之情事。至於最高行政法院103年6月份第1次庭長法官聯席會議決議乃就廠商有政府採購法第101條第1項第4款規定之情形而論，核與本件原告係構成同條項第6款之情形有間，彼此案情既有不同，自難比附援引，不能做為有利於原告之論據。
6、另觀諸政府採購法第30條及第31條關於押標金規定之旨趣，足見押標金乃擔保投標廠商能遵照投標應行注意事項以踐行相關程序，具有防範投標人圍標或妨礙標售程序公正之作用。職是之故，辦理招標機關要求廠商參與投標須繳納押標金乃屬避免廠商有不當或違法之行為之管制措施，法律賦予辦理招標機關對於有法定不當或違法行為之廠商，得不發還其所繳納之押標金及追繳已發還押標金之權限，係以公權力強制實現廠商參與投標時所承諾之擔保，性質上屬於管制性不利處分，核非以廠商過去違反行政法上義務之不法行為為其基礎所為之制裁，自非屬行政罰法所稱之裁罰性不利處分，自無該法第27條關於裁處權時效期間規定之適用（最高行政法院98年度裁字第1382號、98年度裁字第2704號裁定意旨參照）。又公法上請求權之消滅時效應自請求權可行使時起算，此參照民法第128條之規定可明，故須權利人已知悉得行使權利之狀態，其時效期間始能起算。又追繳已發還押標金為招標機關以作成處分方式行使其公法上財產請求權，自應適用行政程序法第131條第1項、第2項規定之5年時效期間。故政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之事由多屬廠商一方之不正行為，因具隱密性，機關在事證未明確顯現前，殊難行使其請求權，故概以決標或發還押標金之時點起算其消滅時效期間，明顯與消滅時效制度之本旨相扞格，自須分別個案情形之不同而異其起算時點，而以機關可合理期待其行使追繳押標金之公法上請求權時，起算其消滅時效期間，方稱允洽（最高法院63年臺上字第1885號判例及91年度臺上字第1312號判決意旨及最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議參照）。是本件被告在101年9月27日收受系爭刑事判決之前，既尚未得悉原告符合政府採購法第32條第2項第2款規定之情形，自無從對其行使追繳押標金之公法上請求權，則被告自當日收受該判決後，於104年8月4日作成原處分對原告追繳已發還之系爭押標金，顯未罹於時效消滅。是原告主張本件被告對原告行使上開請求權已罹於時效而消滅云云，亦有誤解，不能採取。
五、綜上所述，本件原告上開主張各節，均非可取。被告所為之原處分及異議處理結果均不具違法應予撤銷之事由，申訴審議判斷決定予以維持，亦無不合。從而，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，均核與本件判決結論不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 8 月 23 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良法 官 詹 日 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 8 月 25 日
書記官 李 孟 純