臺中高等行政法院判決
105年度訴字第366號106年2月22日辯論終結原 告 李銀滄被 告 南投縣政府代 表 人 林明溱訴訟代理人 孫麗玲
楊月仁謝沐蓉上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國105年8月26日臺內訴字第1050053993號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴時狀載訴之聲明原為：撤銷訴願決定及原處分，並求判命被告賠償原告因系爭土地辦理區段徵收致無法耕作長達15年之農作收入（見本院卷第4頁），惟原告上開請求被告賠償損害部分核與其起訴請求撤銷之原處分間並不具因果關係，且該區段徵收合法與否之爭議亦不在本案訴訟審理範疇，經本院於民國105年12月15日準備期日闡明後，原告已將原訴之聲明更改為：訴願決定及原處分均撤銷，則合併請求賠償部分，於程序已發生撤回之效力，本院自應就其最終決定之訴之聲明為審判，合先敘明。
二、事實概要：原告所有坐落於南投縣○○鎮○○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地）位屬草屯都市計畫農業區，經被告所屬農業處依民眾檢舉於105年2月4日會勘系爭土地後，發現該土地現場鋪設碎石級配料作為停車場使用，與農業經營無關且妨礙耕作，已非屬農業使用之範疇，經通知原告陳述意見後，復於105年4月18日再次會勘結果，系爭土地現場仍敷設碎石級配料作停車場使用，不符合農業使用，被告審認原告於系爭土地應作農業使用而未作農業使用，違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定，乃依都市計畫法第79條第1項規定，以105年5月19日府建都字第1050103023號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並勒令恢復原狀。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告起訴主張略以：系爭土地為都市計畫內農地，前經被告於91年7月30日實施「草屯鎮虎山溝與新社區計畫」辦理區段徵收後，與相鄰公用兒童樂園緊鄰，兩者高低落差2公尺，且無水可供使用，迄今已15年不能耕作，原告填土係為了作為興建植物工廠使用，因尚未完成，而遭他人進入停放車子，被告認定原告未將系爭土地作農用並作停車場使用云云，完全與事實不合等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告答辯略謂：㈠系爭土地位屬草屯都市計畫農業區內，經農業處於105年2月
4日、105年4月18日派員至現場會勘，發現系爭土地現況鋪設碎石級配料作停車場使用等情事，有現場照片可憑。原告亦自承將系爭土地鋪設碎石墊高使用，則縱依原告所述，系爭土地未作停車場使用，係他人擅自將車輛停放於系爭土地，惟按都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項及農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第5條規定，都市計畫農業區土地應作農業使用，且不得堆置與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物、柏油、水泥。是原告將系爭土地鋪設碎石墊高使用，且經農業處審認非屬農業使用範疇，已違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項規定，事實明確。
㈡至於原告陳稱被告將其申請農作網室並自行提出退件申請作
為裁處理由等語，係因被告通知原告陳述意見，原告陳稱，系爭土地已申請作「植物室內栽培室」等語，經被告向草屯鎮公所查證，草屯鎮公所以105年4月14日草鎮農字第1050010217號函說明，原告已於105年4月7日會勘時自行提出退件申請，是被告僅係就原告所述之事實予以釐清。本件係以原告於系爭土地鋪設碎石級配料未作農業使用，作為裁罰之基礎事實，與原告申請農作網室並自行提出退件申請無涉。從而，被告審認原告於系爭土地未作農業使用，已違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定，乃依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分處原告6萬元罰鍰，並限裁處書送達之次日起3個月內恢復原狀等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件兩造爭執要點為：被告認原告將其所有，屬於農業區之系爭土地敷設碎石級配料作停車場使用，違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定，未作為農業使用，而依都市計畫法第79條第1項規定，作成原處分裁處6萬元罰鍰，並勒令恢復原狀，認事用法有無違誤？
六、本院判斷如下：㈠按都市計畫法第22條第1項規定：「細部計畫應以細部計畫
書及細部計畫圖就左列事項表明之：一、計畫地區範圍。二、居住密度及容納人口。三、土地使用分區管制。四、事業及財務計畫。五、道路系統。六、地區性之公共設施用地。
七、其他。」第23條第1項規定：「細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第33條規定：「都市計畫地區，得視地理形勢，使用現況或軍事安全上之需要，保留農業地區或設置保護區，並限制其建築使用。」第38條規定：「特定專用區內土地及建築物，不得違反其特定用途之使用。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」都市計畫法臺灣省施行細則第1條規定：「本細則依都市計畫法(以下簡稱本法)第85條規定訂定之。」第14條第1項第10款規定：「都市計畫範圍內土地得視實際發展情形，劃定下列各種使用區，分別限制其使用：……十、農業區。……」第29條第1項前段規定：「農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施、休閒農業設施、自然保育設施、綠能設施及農村再生相關公共設施。」（註：103年1月3日施行之原規定：「農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施、休閒農業設施及農村再生相關公共設施。」）農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第5條規定：「農業用地有下列各款情形之一者，不得認定為作農業使用：一、農業設施或農舍之興建面積，超過核准使用面積或未依核定用途使用。二、本條例中華民國89年1月26日修正公布施行前，以多筆農業用地合併計算基地面積申請興建農舍，其原合併計算之農業用地部分或全部業已移轉他人，致農舍坐落之農業用地不符合原申請興建農舍之要件。三、現場有阻斷排灌水系統等情事。四、現場有與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物、柏油、水泥等使用情形。」復按平均地權條例第26條之1第1項規定：「農業用地閒置不用，經直轄市或縣（市）政府報經內政部核准通知限期使用或命其委託經營，逾期仍未使用或委託經營者，按應納田賦加徵1倍至3倍之荒地稅；經加徵荒地稅滿3年，仍不使用者，得照價收買。但有左列情形之一者不在此限：一、因農業生產或政策之必要而休閒者。二、因地區性生產不經濟而休耕者。三、因公害污染不能耕作者。四、因灌溉、排水設施損壞不能耕作者。五、因不可抗力不能耕作者。」㈡經查：原告所有之系爭土地係位於被告實施「擬定草屯都市
計畫（配合行政園區遷移計畫、新社區及虎山溝整治開發計畫）細部計畫案」範圍內之農業區，經被告農業處先後於105年2月4日及同年4月18日會同相關單位勘查現場結果，發現系爭土地上鋪設碎石級配料，供作汽車停放之用，並未從事農業使用，乃作成原處分對原告裁處6萬元罰鍰，並勒令恢復原狀，經原告提起訴願仍經決定維持原處分等情，有卷附系爭土地所有權狀（見本院卷第80頁）、被告91年7月30日投府城都字第09101323200號公告之實施「擬定草屯都市計畫（配合行政園區遷移計畫、新社區及虎山溝整治開發計畫）細部計畫案」及細部計畫案位置示意圖（見原處分卷第25頁及第26至27頁）、系爭土地於105年2月4日及同年4月18日拍攝之實況照片（分見原處分卷第17頁及第24頁）、原處分（見本院卷第35頁反面）及內政部105年8月26日臺內訴字第1050053993號訴願決定（見本院卷第18至20頁）等件可稽，堪予認定。
㈢原告雖以上開情詞指摘原處分違法應予撤銷云云，惟：
1.揆諸前引都市計畫法臺灣省施行細則第14條第1項第10款及第29條第1項前段規定，都市計畫範圍內土地劃定為農業區者，係為保持農業生產而劃定，其土地使用除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施、休閒農業設施、自然保育設施、綠能設施及農村再生相關公共設施，否則，即構成違反內政部依都市計畫法所發布之命令，縣（市）政府得處所有權人、使用人或管理人6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令恢復原狀，其逾期不恢復原狀者，得按次處罰，且採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。準此以論，在實施都市計畫範圍內，經主管機關依都市計畫法及相關法令所定程序為都市計畫並完成細部計畫者，其區域內各筆土地之使用分區及其使用管制，係經該都市計畫細部計畫案公告發布實施生效而確定。再者，農業區土地未保持農業生產使用、而依規定辦理休耕，或作為興建農舍、農業產銷必要設施、休閒農業設施及農村再生相關公共設施使用，固仍得視為未違反農地使用分區之管制，此稽之前引都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項前段及平均地權條例第26條之1第1項之規定可明。惟如將都市計畫農業區土地於地表上敷設砂石或級配等物作為停車使用者，即違反農業區土地之管制命令，其積極性變更非農業使用之行為，即該當於都市計畫法第79條第1項規定之違規行為。
2.查系爭土地屬於被告公告實施「擬定草屯都市計畫（配合行政園區遷移計畫、新社區及虎山溝整治開發計畫）細部計畫案」範圍內之農業區土地，而觀諸卷附系爭土地105年2月4日、同年4月18日及105年12月21日之現場實況照片所示（分見原處分卷第17頁、第24頁及本院卷第63頁），可見系爭土地係經整平後，其上再敷設碎石級配料，且臨道路出入口處復設有告示牌印有「森田專用停車場」「非本店顧客每小時200元」等字樣，並有多輛汽車排列停放其內之事實無訛。原告雖主張：因系爭土地無水可供灌溉，原告填土係為了作為興建植物工廠使用云云，並提出「農業用地作農業設施容許使用申請書」及他人所經營之植物工廠照片為憑。然觀諸系爭土地上之地表上敷設碎石級配攤佈均勻，核其情狀與原告提出植物工廠實況照片相異其趣，無從認定係搭建植物工廠之基礎工作。況且，參諸原告係在被告於105年2月4日據報前往會勘現場查悉上情後，始於同年105年3月23日向南投縣草屯鎮公所提出農業用地作農業設施容許使用申請書，旋於105年4月7日該公所前往會勘時即當場提出退件申請，迄被告於105年12月21日復前往現場勘查，該土地上仍敷設碎石級配料供停車之用，停車場告示牌依然豎立該處，未見進行任何植物工廠之相關設施等情，顯見原告在事發之初，提出農業用地作農業設施容許使用申請書乙節，係故作情事，意圖卸責，難認真實，不能採信。是原告上開主張各節，核與事證情況相違，不能採取。足認其在系爭土地上敷設碎石級配料之目的，係供作停車場使用，已違反農業區土地之使用管制規定至明。又原告並非消極性閒置系爭土地未從事農業生產或其他農業使用，而係積極地將農地敷設碎石級配料供作停車場使用，自難藉詞系爭土地無灌溉設施不能耕作為由，而阻卻其行為之違法性。況且，依卷附原告訴願書及檢附之南投縣草屯鎮農會帳戶存摺資料所示，原告已將系爭土地申請休耕獲補助在案，其復積極將已獲休耕補助之農地變更作為非農業使用，尤為法所不許。
3.是故，本件原告違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項之管制規定，將位於都市計畫農業區之系爭土地敷設碎石級配料供作汽車停放使用，經被告據報查悉後，作成原處分裁處罰鍰6萬元，並勒令恢復原狀（應於裁處書送達之次日起3個月內完成），自屬適法有據。
七、綜上所述，本件原告上開主張各節，均非可取。被告就原告上開違章行為，作成原處分裁處罰鍰6萬元，並限期命其恢復原狀，認事用法俱無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。從而，本件原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，均核與本件判決結論不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 3 月 8 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 林 靜 雯法 官 蔡 紹 良以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 3 月 8 日
書記官 凌 雲 霄