臺中高等行政法院判決
105年度訴字第371號106年3月16日辯論終結原 告 台灣高速鐵路股份有限公司代 表 人 江耀宗訴訟代理人 蔡慧馨 律師被 告 臺中市政府環境保護局代 表 人 白智榮訴訟代理人 吳佶諭 律師複 代 理人 凃逸奇 律師上列當事人間確認行政處分違法等事件，原告不服臺中市政府中華民國105年8月19日府授法訴字第1050092863號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文確認被告105年3月25日中市環稽字第10500280633號函（含105年3月28日中市環稽字第10500311753號函）之行政處分違法。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所使用位於臺中市南屯區同安南巷近高鐵高00000○○○區○○段○○○○○○○○○○○○○○○○○○號，下稱系爭土地），被告前於民國（下同）105年3月12日13時10分派員前往稽查，系爭土地遭堆置大量廢棄物（下稱系爭六堆廢棄物），惟現場未發現行為人，被告遂將相關資料移請檢警依法偵辦中，另查現場未有相關有效防阻設施，且土地使用人未善盡土地管理之責，經被告審認後，乃依廢棄物清理法第71條規定，以105年3月25日中市環稽字第10500280633號函（另於105年3月28日以中市環稽字第10500311753號函更正限期日，以下合稱原處分），限原告於105年4月6日前提出「廢棄物棄置場址清理計畫」及可證明具清理意願或清理能力之證明文件（如與取得公民營廢棄物清除處理機構許可文件事業之書面契約等），經被告審查核准後，始得清理（移置）旨揭廢棄物，屆期未提出「廢棄物處置計畫書」以進行廢棄物清除處理作業時，被告將依廢棄物清理法第71條暨相關規定辦理。原告不服，提起訴願，惟遭訴願決定駁回，遂提起本件確認訴訟。
二、本件原告主張：
（一）訴願決定已肯認原處分違法，被告應追查真正行為人，並舉證原告有重大過失，始得課予原告廢棄物清理法第71條第1項之狀態責任：
⒈交通部高速鐵路工程局為管理人、原告為地上權人之系爭
土地，因105年3月11日入夜後至3月12日凌晨間，遭他人非法棄置系爭六堆廢棄物，被告於3月12日13時10分派員前往稽查，事後被告於未追查出真正行為人之情形下，於同年月25日，以原告「為違反地點土地之使用人，因容許或重大過失致廢棄物遭非法棄置」等語為由，並依據廢棄物清理法第71條規定，命原告須於105年3月30日前提出「廢棄物棄置場址清理計畫」及可證明具清理意願或清理能力之證明文件，經被告審核後據以辦理限期清理改善；嗣因原裁處書日期誤繕，後被告來文更正提出日期為105年4月6日前。
⒉原告不服原處分內容，依法向臺中市政府提起訴願，請求
撤銷原處分，臺中市政府亦肯認原處分顯有違誤，簡述其理由如下：
⑴系爭土地上所堆置之廢棄物為事業廢棄物，並非一般廢棄
物，並無廢棄物清理法第11條第1款規定，由土地所有人、管理人或使用人清除之適用。
⑵本件被告係依廢棄物清理法第71條之規定為處分，並以原
告為處分之對象。然依廢棄物清理法第71條之清理責任，限於「容許」或「因重大過失」致廢棄物遭非法棄置於土地之所有人、管理人或使用人，始足當之，並非以查獲當時之土地管理人即應負清理之責任。因此，被告為處分時即應依最高行政法院105年度判字第128號判決意旨及說明之要件加以認定，並由被告負舉證責任，亦即證明棄置廢棄物時係在原告管理之期間內，且需證明原告有「容許」或「重大過失」致廢棄物非法棄置於土地上。
⑶又被告主張因毗鄰高鐵用地旁之土地遭堆置廢棄物，原告
未主動陳報或通知警察或環保機關，且進出口及路緣石阻絕部分遭到破壞，原告卻無所作為，因而認定原告有重大過失，惟原告就其用地旁之毗鄰地遭堆置廢棄物，並無法律上義務需通報主管機關，人行道及路緣石阻隔部分亦非原告所設置，其管理維護之責任應為設置之主管機關，而被告既無法確實認定該土地之管理人或使用人主觀上是否有「容許」或「因重大過失」致廢棄物遭非法棄置於其土地上，遽為本件處分，核有違誤。
⑷另本件棄置廢棄物之嫌疑犯林宇凱業於105年5月23日遭警
方逮捕，被告自應依職權調查證據，確認事實真相，不應遽課予原告廢棄物清理法第71條第1項之狀態責任，原處分確有違誤。
⒊被告105年3月25日中市環稽字第10500280633號函既稱：
「限貴公司於105年3月30日前提出『廢棄物棄置場址清理計畫』……屆期未提出『廢棄物處置計畫書』以進行廢棄物清除處理作業時，本局將依廢棄物清理法第71條暨相關規定辦理。」並檢附廢棄物清理法第71條及行政執行法第29條規定，表明原告如屆期未提出並清除廢棄物，將衍生代履行費用。原告考量訴願不停止強制執行之原則下，為免日後代履行費用龐大、造成累計之罰鍰及利息過鉅，且本案因新聞媒體披露及民意代表介入，加之被告多次要求原告提出清除計畫書立即執行，原告迫不得已僅得先行清除。詎料系爭土地上之廢棄物經原告清除完成後，臺中市政府卻因此認定本件訴願欠缺權利保護必要性，故而駁回原告之訴願。
⒋準此，原告迫於無奈，只得提起本件確認原處分違法之訴
，並依國家賠償法第2條第2項前段、第7條第1項及行政訴訟法第7條之規定，併予請求被告賠償2,568,000元，以填補原告因被告違法行政處分所生之損害。
（二）原告乃無辜之受害者，並非本件之首要清除義務人，被告未追查污染行為人，反而逕以原告為處罰對象，原處分明顯違反廢棄物清理法第71條之規定：
⒈按行政院環境保護署於100年4月發布之「國有或公有土地
遭棄置廢棄物之清理參考作業程序」第7頁明揭：「依廢棄物清理法規定之清理責任，應以直接行為責任優先於間接狀態責任。」「『所在地直轄市、縣（市）政府』執行工作：追查污染行為人並採證：……包含實際查獲、監視資料或廢棄物管制中心勾稽資料或GPS軌跡資料分析並跟蹤查獲。」「配合檢警單位追查污染行為人。……查獲污染行為人時：應依廢棄物清理法第46條或第52條查處，並命污染行為人限期清除、處理棄置之廢棄物。」及第8頁明揭：「釐清清理責任人：所在地政府環保機關依廢棄物清理法查處，應以行為人責任優先於狀態責任。查無實際行為人時，並得依廢棄物清理法第71條規定命『容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人』屬狀態清理責任人清理，所在地政府環保機關須盡力舉證，應先查明個案狀況事實，舉證土地所有人、管理人或使用人究否長時間對其土地怠於注意或疏於管理之情事，……並應同時舉證已盡可能追查污染行為人仍無法查明。」是地方政府於發現廢棄物時，應先依規定釐清清理責任對象，即盡力追查污染行為人，並以行為人責任優先於狀態責任，查無實際行為人時，亦須盡力舉證土地所有人、管理人或使用人有長時間對其土地怠於注意或疏於管理之情事，並應同時舉證已盡可能追查污染行為人仍無法查明。
⒉次按行政行為，非有正當理由，不得有差別待遇，此為行
政程序法第6條所明定。又行政機關規範機關內部秩序及運作之指令暨辦事細則（例如：機關內部組織、事務分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準等），透過憲法「平等原則」之規定而具有外部效力。準此，依事件之性質，如無作成不同處理之明顯根據，即不得為差別待遇（臺北高等行政法院98年度簡字第651號判決參照），被告既為行政院環境保護署（下稱行政院環保署）之下級機關，自應遵照行政院環保署所發布之國有或公有土地遭棄置廢棄物之清理參考作業程序，不得為差別待遇，始為適法之行政處分。⒊惟本件被告不僅未優先追查污染行為人，亦未舉證原告長
時間對系爭土地怠於注意或疏於管理，即逕對原告予以究責。尤以，被告做成處分前，完全未考量原告是否符合廢棄物清理法第71條第1項之規定。於訴訟中多次以交通部高速鐵路工程局105年4月8日函，指稱因系爭六堆廢棄物係上開來函所指之有燃燒風險，故本件應課以原告狀態責任云云。然該函所稱之廢棄物係指高鐵路權外遭棄置土石及事業廢棄物（即鄰地廢棄物），此由該函所稱「路權外」及「堆置規模約長90公尺、寬14公尺、高7公尺」等語即明，並非指本件系爭六堆廢棄物。且該函係105年4月8日做成，遠晚於原處分日之105年3月25日，實不知被告係如何以日期在後之交通部高速鐵路工程局函文，為原告應負「狀態責任」之依據。被告無法證明系爭六堆廢棄物對於高速鐵路之營運安全有「立即之危險」，更基於混淆鈞院視聽之意圖，以上開交通部高速鐵路工程局函所附之「高鐵限建範圍內未經申請核准之開發行為調查表」內照片上有「路權內廢棄物」等字，即稱該函係指系爭六堆廢棄物有燃燒風險，完全無視該函所稱之廢棄物體積、位置與系爭六堆廢棄物均不相同，是就系爭六堆廢棄物，被告自應另行證明其危險性至明。更何況該函所引用之資料，均為原告陳報予交通部高速鐵路工程局，要求交通部高速鐵路工程局代為查處，交通部高速鐵路工程局始行文予臺中市政府，要求臺中市○○○○路權外之廢棄物。被告未詳閱函文內容，○○○區○鄰○○路權外廢棄物及系爭六堆廢棄物，即率爾引用為做成原處分之依據，做出違背廢棄物清理法第71條「行為責任優先於狀態責任」之解釋，認為本件應為狀態責任優先，並課予地上權人即原告之廢棄物清理義務，已屬明顯違法。
⒋又系爭六堆廢棄物分為A、B、C、D、E及F堆，其中A堆之
體積約為「長9.7m×寬3.8m×高1.3m＝47.9m3」、B堆之體積約為「長7.8m×寬2.7m×高1.9m＝40m3」，共87.9m3，內容均為「廢棄物塑膠袋（片）、電路板片、生活垃圾」，總重量約為32噸，以35噸貨車載運，共分4車，分別於105年5月23日、5月25日清運完畢。C堆之體積約為「長13m×寬5.3m×高1.1m＝75.8m3」、D堆之體積約為「長14m×寬5m×高1.1m＝77m3」，共152.8m3，內容為「汽車修理後廢棄零件、木頭、生活雜物」，總重量約為54噸，以35噸貨車載運3車（有一車為土石清理，因此特別重），業分別於105年5月6日、5月10日清運完畢。E堆之體積約為「長8.4m×寬3m×高2.2m＝55.4m3」、F堆之體積約為「長8.6m×寬3.4m×高1.8m＝52.6m3」，共108.1m3，內容為「玻璃纖維及夾帶細纖維」，總重量約為111噸，以35噸貨車載運3車，已於105年7月4日清運完畢，此均有過磅單及照片供參。上開資料原告均已陳報予被告，有原告105年5月13日台高興發字第1050000839號及同年7月14日台高興發字第1050001177號函在卷可憑，依原告之發函：
「依貴局105年3月25日中市環稽字第10500280633號函、5月23日中市環稽字第1050050107號函暨7月6日中市環稽字第1050072065號函辦理」等語可知，被告於105年5月23日、7月6日仍發函要求原告清理廢棄物。然本件棄置廢棄物之嫌疑犯林宇凱業於105年5月23日遭警方逮捕，被告自應依職權調查證據，確認事實真相。本件被告不僅未盡可能追查污染行為人，亦未舉證原告長時間對系爭土地怠於注意或疏於管理，僅以臆測推論之詞，空言原告有重大過失，徒謂原處分係以「狀態責任」為考量，迅速於105年3月25日做成原處分，要求原告負起廢棄物清理法第71條第1項之責任，不僅有違廢棄物清理法第71條第1項「容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人」之意旨、漠視國有或公有土地遭棄置廢棄物之清理參考作業程序之規定，亦違反行政自我拘束原則及平等原則，自屬違法之行政處分。
（三）被告以抽象輕過失標準課以原告之責，顯已違法：⒈被告稱105年3月12日稽查後，並於3月15日會同原告會勘
，雖處分書係於105年3月28日發出，惟105年3月15日會勘紀錄之結論中已明載：「請堆置場址土地所有人（陳重慶、陳冬碧及台灣高鐵等人）應善盡土地所有人良善管理之責，採具體作為以維護所有土地，避免再有非法棄置廢棄物情事。」由是可知，被告主觀上不僅尚未經合理判斷原告是否得有足夠時間知悉及處理外，並於案發當時已認定原告違反抽象輕過失（此由被告要求原告應「善盡土地所有人良善管理之責」等語可知），並誤認原告應負抽象輕過失之責，而非認定原告應達於重大過失始有負責之法律規定。被告既認原告僅係抽象輕過失，卻於處分書上載明原告具有重大過失，二者於認定事實及適用法令上顯然矛盾且有違誤。
⒉被告於原處分書上泛言原告具重大過失，惟原處分並未舉
證證明原告有何重大過失，亦有處分不備理由之違法：查系爭廢棄物棄置時間距離被告稽查時間極為接近，按依被告105年3月12日「環境稽查紀錄表」，其中「現場稽查處理情形」明載，稽查當時被告經會同何議員及陳里長女兒發現現場確有被棄置廢棄物約5～6堆，惟並未發現行為人，據13-2號養豬戶表示應是「昨天夜晚」前來傾倒，早上就已發現。是知，13-2號養豬戶所稱之「昨天夜晚」，以稽查時間105年3月12日推斷，則約是105年3月11日深夜～105年3月12日凌晨間。復依自由時報105年3月15日報導中所載：「……這幾天晚上，當地住戶又發現有7臺大拖車載著一大堆廢棄物，直接就丟棄在高架道下，住戶們不敢報案，只得向春社里辦公室反映，而春社里則向市議員何文海通報。」由上述105年3月15日報導所稱之「這幾天晚上」，自係指105年3月15日前幾日晚上。基上，推斷行為人於105年3月11日至12日間傾倒廢棄物行為與被告所載之稽查紀錄完全吻合。原告多次主張傾倒日期與稽查日期相近，絕非已堆置相當時間，復有105年3月7日至同年3月14日之巡查紀錄可證，原告要無被告所稱「長時間對系爭土地怠於注意或疏於管理」之情事。被告又如何認定「原告疏於管理遭他人傾倒之廢棄物」？被告未具體指證原告何以有重大過失。
（四）原告並無重大過失，亦未違反廢棄物清理法第71條第1項「容許」或「因重大過失」致廢棄物遭非法棄置於其土地上之規定，被告以系爭土地現場未有相關有效防阻設施，因而認定原告有重大過失，其認事用法亦屬違誤：
⒈廢棄物清理法第71條第1項規定應由土地所有人、管理人
或使用人負清除處理責任者，需具備之要件有二：其一為需於廢棄物棄置當時為該土地之所有人、管理人或使用人。另一為該土地之所有人、管理人或使用人主觀上需有「容許」或「因重大過失」致廢棄物遭非法棄置於其土地上。亦即土地之所有人、管理人或使用人，因其自身之「容許」或「因重大過失」行為，肇致廢棄物遭非法棄置於其土地上時，方負有清除處理之義務。所謂「容許」，係指其主觀上至少具有「容認」廢棄物遭非法棄置於其土地上之故意。而廢棄物清理法第71條之「重大過失」，係指「依一般人之注意可得而知，竟怠於注意而不知」，即欠缺一般人之注意義務而言（臺中高等行政法院102年度訴字第395號判決意旨參照）。次按「當事人主張事實，須負舉證責任，倘其所提出之證據，不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。又行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」最高行政法院39年判字第2號著有判例。末按行政院環境保護署94年7月6日環署廢字第0940044640號函意旨：「……本案建議貴局可考量將該土地之土地所有人、管理或使用人究否長時間對其土地怠於注意或疏於管理之情事，作為貴局認定本個案是否有構成『重大過失』之要件之一。準此，判斷是否構成廢棄物清理法所稱『重大過失』，應以相關權利人對其土地之『管理時間』及『管理狀態』為考量標準，非謂一有遭非法棄置廢棄物之事實，即可對相關權利人予以課責。」據此，茲提出以下理由足證原告並無長時間對其土地怠於注意或疏於管理之情事，自無重大過失可言：
⒉查高鐵全線共345公里長，除高鐵路權用地供作道路或特
定目的使用外，否則所經之處絕大部分均屬荒野，並無道路可供通行。本案廢棄物傾倒地點離原告固定巡查處尚有相當距離，其地處偏僻隱密，一側為國道1號高速公路邊坡，另一側緊臨筏子溪河床，本即無道路可供通行，行為人進入之處原有樹叢、護欄、人行道及路緣石阻絕，若非遭人破壞，一般人自無可能進入，原告自亦無從進入，若非當地人檢舉，並經新聞媒體披露，原告實無從知悉路權用地被傾倒廢棄物，於此地理條件下，倘該地點仍要求原告應盡管理之責，實強人所難，更若因此認定具重大過失，已超出與一般人之注意義務之責，自與重大過失之要件不符。又原告雖為系爭國有土地之地上權人，惟系爭土地長期以來做為鄰近土地使用人或住戶之通行道路使用，事實上不可能禁止鄰地使用人或住戶通行，此有鈞院106年1月9日勘驗筆錄及現場拍攝照片在卷可憑。甚至，毗鄰遭棄置大量廢棄物之土地，亦須經由系爭土地方能通行至道路，被告亦經由系爭土地派員前往鄰地監督其清理情形，如將系爭土地完全阻隔，則鄰地使用人將無法前往鄰地務農，養豬戶亦無法將豬隻載運至外地出售，原告為免引發鄰地所有人、使用人或住戶之不便甚至抗爭，僅能派遣保全人員巡查，但無法完全阻隔他人通行。原處分卻以「現場未有相關有效防阻設施」等語為由，而認定原告「因容許或重大過失致廢棄物遭非法棄置」，其認事用法，顯有違誤，應不足採。
⒊現場廢棄物雖堆積成丘，但主要傾倒量體均位於土地所有
權人陳重義之土地內，而非高鐵路權內；行為人持續傾倒後，部分量體始隨重力崩落至高鐵路權內，依照片所示，真正侵入高鐵路權之廢棄物僅占全部之極小比例。被告雖認現場數量已有3萬立方米，顯然長期有大型車輛進出，無容視而不見故有重大過失等語，惟按所謂3萬立方米係指龐大廢棄量體，而非系爭六堆廢棄物，該龐大廢棄量體既非坐落於原告路權內，原告雖定期稽查時已發現該量體亦無權要求排除，是以原告不論是否知悉已有成丘之廢棄物，只要係路權外，均與原告無涉，與原告無涉之事又如何能證明係原告重大過失？被告僅以原告路權外存在之龐大廢棄物，推論原告有重大過失，顯有邏輯跳脫之嫌，亦有認定事實未依證據之違法。
⒋被告雖認原告之巡查流於形式，根本未有實質巡查等云，
查原告於104年1月30日與漢威保全股份有限公司（下稱漢威保全公司）簽署「2015～2017年高鐵警衛保全服務（北二區）合約書」暨作業需求，合約期間104年5月1日至106年4月30日止，於高鐵路權沿線均有保全人員分段每日定期巡查，巡查結果均載明於路權巡查紀錄表（參見檢附105年3月7日～105年3月14日巡查紀錄）。本件系爭六堆廢棄物遭傾倒時間，仍在漢威保全公司提供保全服務之合約期間內；參據105年3月7日至3月14日漢威保全公司保全巡查紀錄彩色版，明載105年3月7日時未發現有異常。與前述所載傾倒時間約為105年3月11日間左右相比對，蓋因105年3月7日系爭六堆廢棄物尚未傾倒，紀錄內容載明未有發現異常，自屬正常，足證該巡查紀錄完全屬實。而據同安南巷13-2號養豬戶表示「應是昨天夜晚前來傾倒，早上就已發現」等語，可推知行為人棄置系爭六堆廢棄物的時間是105年3月11日深夜至105年3月12日凌晨，而原告105年3月12日當天知悉系爭土地遭他人棄置系爭六堆廢棄物，顯未達「長時間對系爭土地怠於注意或疏於管理，而捨排除危害之可能性」此一重大過失之要件。但被告卻以原告長期未阻隔、任由他人隨意進出等語為由，認定原告有重大過失，顯屬曲解法令外；原告係管理自身事務，至少係以處理自身事務之標準管理事務，當不可能容任行為人任意傾倒垃圾，或甚且以未達具體輕過失之標準處理事務。況乎廢棄物清理法第71條係以重大過失為要件，依舉重以明輕之法理，原告至少已符合與處理自身事務之注意義務之要求，自無可能欠缺普通人之注意義務而達重大過失可言。原處分逕以「現場未有相關有效防阻設施」等語為由，而認定原告「因容許或重大過失致廢棄物遭非法棄置」，其認事用法，顯有違誤，應不足採。
⒌又被告認該系爭六堆廢棄物與鄰地龐大廢棄量體無涉，而
係「原告疏於管理遭他人傾倒之廢棄物」，則適足證明堆棄時間與鄰地龐大廢棄量體係相隔相當時間後所傾倒而非已堆棄持續相當時日之原量體之一部。依上所述，行為人既於105年3月11日至12日間傾倒廢棄物，被告即於105年3月12日13時10分左右對原告稽查，並為不利益處分，原告豈能於如此短暫時間內知悉土地遭他人傾倒廢棄物？縱或知悉，又如何能於如此短暫時間內清除廢棄物？則此豈能遽認原告有重大過失？被告均未舉證證明原告有重大過失，即遽對原告為不利益之處分，如今又砌詞狡辯，參照前揭函釋，被告未考量該廢棄物是否已持續相當時日，即認定原告具重大過失，其認定事實及適用法律顯然違法。
⒍被告再認高鐵用地遭他人任意進出，其進出口有樹叢、護
欄、人行道及路緣石阻絕早已遭破壞，且全無作為是有重大過失等語，惟按堆積之3萬立方米堆放處為鄰地，非高鐵路權用地，縱然高鐵管理之土地為行為人車輛侵入，其行為所侵害原告者係刑法第306條之無故侵入他人土地之侵入住居罪，至於傾倒處既非高鐵路權，原告自與廢棄物清理法第71條無關，故以侵入高鐵路權用地進入傾倒廢棄物於非高鐵用地內，本即與原告無涉，被告主張原告放任行為人侵入高鐵用地即認原告有重大過失，二者實無法律上之關聯。況路緣石、護欄及樹叢等本即非原告所管理事項，原告自無修繕義務。該等物項遭破壞後，被告不思詢問主管機關臺中市政府交通局是否修護以恪盡其維護管理之責，反以原告未修護放任他人侵入為理由，認定原告有重大過失，實屬張冠李戴。
⒎被告雖主張交通部高速鐵路工程局105年4月8日高鐵二字
第1055002613號函所載：「……緊臨高鐵里程TK164+177～TK164+267東側路權外遭棄置土石及事業廢棄物，位於高鐵禁限建60公尺範圍內，堆置規模長約90公尺、寬14公尺、高7公尺，恐有廢棄物燃燒風險及大量土石堆積造成高鐵地基沉陷影響高鐵結構安全之虞……」等語。經核上述函文內容，交通部高速鐵路工程局所稱影響高鐵結構安全者係指「路權外」之龐大廢棄量體，而非系爭之六堆廢棄物。又既屬路權外之廢棄物，原告本即無清除必要，既非原告之責，被告卻據此以為對原告課以狀態責任之依據並無理由，且顯係混淆本案之系爭標的。再者，被告引述交通部高速鐵路工程局所稱於禁限建範圍內，有影響高鐵營運安全之虞等語，查此係不同法令所規範之客體與保護不同之法益，與本案廢棄物是否造成環境污染無涉，二者不容混為一談。況乎違反鐵路禁限建所為之行為應由行為人負排除之責，更無狀態責任優先行為責任之問題。
（五）原告得依行政訴訟法第7條規定，併予請求被告賠償原告2,568,000元，以填補原告因違法行政處分所生之損害：
⒈按提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或
其他財產上給付，行政訴訟法第7條定有明文。次按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。國家負損害賠償責任者，應以金錢為之。但以回復原狀為適當者，得依請求，回復損害發生前原狀，分別為國家賠償法第2條第2項前段及第7條第1項所明定。
⒉查被告未證明棄置廢棄物時在原告管理之期間內，亦未證
明原告有「容許」或「因重大過失」致廢棄物遭非法棄置於土地上，即遽為原處分，已有違誤，此點亦為訴願決定書所肯認。而原告為避免遭受被告日後求償鉅額之代履行費用及課以罰鍰之處分，不得已而先行清除廢棄物，並支出費用2,568,000元，則被告所屬公務員之過失與原告因清除廢棄物所受之2,568,000元損害間，自有相當因果關係。是被告所屬公務員係出於過失而不法侵害原告之權利，應負國家賠償責任，原告自得依上開規定，向被告請求賠償因清理廢棄物所受之損害，及自起訴狀繕本送達翌日起迄清償日止之法定利息等情，並聲明：
⑴確認原處分違法。
⑵被告應給付原告2,568,000元，並自本件起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按法定年利率5％計算之遲延利息。
⑶訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）按廢棄物清理法第71條第1項規定：「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行。……」又該條之所以課土地之所有人、管理人或使用人「因重大過失致廢棄物遭非法棄置於土地」者，亦應負清除處理之責任，乃係考量土地資源之有限性及不可回復性，要求土地所有權人及事實上對土地有管理權之人，善盡一定之維護義務，以期能達到土地永續使用之環保目標，此觀該條立法意旨自明。蓋因土地資源既為人民生存條件所不可或缺，並具有易破壞性及不易回復性等特質，自應以永續使用為目標，而土地所有人、管理人、使用人既享有可使用土地之利益，即應負擔較一般為重之社會義務，承擔適時排除對土地危害之責任。故縱系爭之事業廢棄物並非土地所有人所堆置，所發生之環境污染亦非土地所有人所造成，然課予土地所有人、管理人、使用人維持土地秩序之狀態責任，要屬維護土地環境不可避免之手段（最高行政法院95年度判字第941號判決意旨參照）。再按廢棄物清理法第71條第1項規定，係課容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理之責任，雖行為人以不作為之方式違反該規定，惟基本上仍屬行為責任，但如有因故無法對於行為人予以追究之情形，仍無法排除轉而對於土地所有人追究其狀態責任之可能（最高行政法院105年度判字第371號判決意旨參照）。
（二）本件原告確有容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於高鐵用地：
⒈經查，本件系爭高鐵用地上所堆置之系爭六堆廢棄物，並
非鄰地所滑落之廢棄物，而係原告疏於管理遭他人傾倒之廢棄物，被告曾於105年1月26日至臺中市○○區○○○巷00○0號旁稽查現場，當時現場均無系爭六堆廢棄物，此有被告105年1月26日環境稽查紀錄表及其相關照片可證。而被告於同年3月12日再至現場稽查，即發現有系爭六堆廢棄物，且明顯成堆堆放，又與鄰地之廢棄物有所距離，屬另行堆置之情形，亦有被告105年3月12日環境稽查紀錄表及其相關照片可憑，足以證明系爭六堆廢棄物與鄰地之廢棄物無關聯性，原處分也未針對原告就鄰地之廢棄物課與任何義務，原告主張該廢棄物為受重力因素沿鄰地土丘滑落等云云，顯屬卸責之詞。
⒉原告就系爭高鐵用地之管理使用確實有重大過失：
⑴原告雖主張略以：其於高鐵路權沿線均有保全人員分段每
日定期巡查，當不可能容任行為人任意傾倒垃圾；又稱本案廢棄物傾倒地點離原告固定巡查處尚有相當距離，地處偏僻隱密，一般人無可能進入，若非經當地人檢舉，並經新聞媒體披露，原告實無從知悉路權用地被傾倒廢棄物等云云；再者，原告又提出巡查紀錄主張其未有重大過失等云云。經查，原告既稱其有固定巡查，卻又稱系爭地點於固定巡查處尚有相當距離，顯見原告就本件系爭地點根本未有實質巡查，原告於準備程序中亦稱巡查範圍是165K+550到152K+755，與系爭土地最近的巡檢點是164K+847，而本件系爭地點之里程為164K+177~267，亦證原告就系爭地點未有實質的巡查，其維護管理用地流於形式，忽視高鐵營運之風險甚明。而既然原告所主張之巡查範圍與實際發生地點有相當距離，故其所提出之巡查紀錄與本件原告之重大過失與否，均無關聯性，一併敘明。
⑵次查，本件系爭高鐵用地旁之毗鄰土地（春社段130、129
、129-1、128、130-2、130-4地號），遭堆置廢棄物依現場數量粗估已逾3萬立方米，絕非朝夕可成，依據被告105年3月23日環境稽查紀錄表，毗鄰土地地主亦表示自104年
3、4月間已發現堆置廢棄物，據此可知發現系爭六堆廢棄物時，該高鐵用地已經被用以傾倒廢棄物為目的，而使用長達一年餘，顯然長期有大型車輛進出傾倒棄置廢棄物，原告既自稱長期均有派員巡查，應知毗鄰土地所堆置之廢棄物日漸增加，高鐵用地已遭他人任意進出，以傾倒棄置廢棄物為目的而使用，高鐵用地也已暴露在任由他人棄置廢棄物的風險之中，原告未能對土地管理有最低度的掌控，致生本件之違法棄置情事。
⑶又查，倘如原告所稱其每日定期派有保全人員巡查屬實，
則為何未能發現系爭高鐵用地長期遭他人利用作為棄置廢棄物之道路？又為何無法發現系爭六堆廢棄物？原告長期任由他人以棄置廢棄物為目的，使用其管理之土地，已暴露在任由他人棄置廢棄物的風險之中，未能對土地管理有最低度的掌控，致生本件之違法棄置情事，既有巡查卻未能發現他人使用土地或堆置系爭六堆廢棄物，更可證明其維護系爭高鐵用地，根本未盡最低度的注意義務，而有重大過失，原處分並無違誤。
⑷再查，原告另提出「台灣高速鐵路股份有限公司2015～20
17年高鐵警衛保全服務（北二區）合約書」，其中關於路權之巡邏於契約中載明：「路權沿線範圍內，以汽、機車採不定時、不定點之隨機形式巡邏，勤務區域內每班至少往返2次或以不超過每月3次重大保全事件（人員入侵、設施/設備遭竊及迫害等）之巡邏方式……」所謂重大保全事件包括人員入侵，原告對於一年多來有人長期進出高鐵路權用地傾倒棄置廢棄物於鄰地，卻沒有在巡查中發現此類重大保全事件？從原告所提出之巡查紀錄也未見有此類人員入侵事件之記載，更可得知原告長期疏於管理。
⑸從原告所提出105年7月14日台高興發字第1050001177號函
文之說明三中可得知，原告事後也在主要出入口設置護欄防護措施，以防再發生非法傾倒廢棄物情事，亦見原告原本的管理不足，而有重大過失。又原告於履勘時復主張96年原本有設置紐澤西護欄，但被附近居民以機具推開等云云，更可證明該高鐵道路用地至發生本件事實為止，已經有將近10年未管制進出，經履勘結果也得知現已無管制及圍堵之作用，足證原告有重大過失。且原告所稱之進出口有樹叢、護欄、人行道及路緣石阻絕部分早已遭到破壞（Google map 2015年1月街景圖），現場更鋪設鐵板便於大型車輛通行，已全無阻隔大型車輛進出之效，惟原告竟仍視若無睹、無所作為，未對其用地已遭任意進出作為棄置廢棄物使用有所警覺，終遭堆置廢棄物至高鐵用地，實難無謂無長期疏於管理之責，顯見原告對於所使用之土地之管理顯然未盡最低度的維護責任而有重大過失，原處分並無違誤。
⒊原告復主張系爭六堆廢棄物遭棄置之時間與被告稽查的時
間相近，因此主張其無長時間對土地怠於注意或疏於管理等云云，惟查，稽查時間與遭棄置時間相近，係因民眾的及時檢舉與被告之及時處置，此與原告之重大過失無關聯性，更與原告長時間對土地怠於管理無關。本件原告依廢棄物清理法第71條所應負起之狀態責任在於，原告為系爭土地管理人，容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地，因原告長期流於形式的巡查，並且長時間放任他人任意利用高鐵路權土地進出堆置廢棄物，使土地暴露在任由他人使用、棄置廢棄物的風險中，且實際上亦有他人棄置廢棄物在高鐵路權土地上，故其管理上有重大過失，與稽查時間無關聯性。
⒋原告又主張鄰地之3萬立方米廢棄物之傾倒路線是原證17
所指之道路等云云，經查，原告所稱原證17之道路與周圍農田相比鄰，從現場實地勘查，均無從作為大型車輛進出之道路，原告主張顯係卸責之詞，此部分業經鈞院於106年1月9日履勘現場確認，高鐵路權道路為大型車輛通行之唯一道路之事實，實際上所有大型車輛均係利用高鐵用地進出，並棄置廢棄物，原告長期視若無睹，使自身管理之土地暴露在他人使用之下，致遭非法棄置廢棄物於系爭土地，顯有重大過失。
（三）被告早已先對行為人發動追查，未違反行為責任優先之原則：
⒈被告於105年3月12日稽查發現系爭六堆廢棄物後，旋即與
各單位包含原告於同年3月15日進行會勘，調查相關責任歸屬，此有被告105年3月15日會勘紀錄可稽，並且被告為追查傾倒系爭六堆廢棄物之行為人，旋即於105年3月18日函請臺中市政府警察局第四分局針對該六堆廢棄物，檢附相關查獲的送貨單據進行追查，此有被告105年3月18日中市環稽字第1050027867號函可證。據此可知，被告已於最短時間內對行為人進行追究，並由檢警機關進行追查，但因行為人之追查仍無具體結果，尤其系爭六堆廢棄物又有嚴重急迫之危險性，被告為有效達行政目的，始向原告追究狀態責任，原告主張被告違反行為責任優先狀態責任原則等云云，顯與事實不符。
⒉再者，依據被告105年3月15日之會勘紀錄，系爭六堆廢棄
物中含有大量營建剩餘土石、廢塑膠袋（片）、生活垃圾、電路版、玻璃纖維等廢棄物，屬於易燃之廢棄物，而該位置又處於高鐵用地，為高速鐵路下方，如不慎燃燒起火，勢必造成高速鐵路運行之危險，此亦為原告之所以須派員巡查高鐵沿線路段之原因之一，故系爭六堆廢棄物有嚴重急迫之危險性甚為明確；並且交通部高速鐵路工程局於105年4月8日以高鐵二字第1055002613號函請臺中市政府協助查處，其中所附高鐵限建範圍內未經申請核准之開發行為調查表中，亦明確指出：「緊鄰高鐵里程TK164+177～TK164+267東側路權外遭棄置土石及事業廢棄物，位於高鐵禁限建60公尺範圍內，堆置規模約長90公尺、寬14公尺、高7公尺，恐有廢棄物燃燒風險及大量土石方堆積造成高鐵地基沉陷影響高鐵結構安全之虞，建請立即通報臺中市政府協助查處。」並且對於高鐵營運安全之影響評估也列為「優先處理個案」，也認為「對高鐵營運安全影響有立即或潛在之立即危害」，亦足以佐證系爭六堆廢棄物對於高速鐵路之營運安全有立即之危險，被告為有效達成行政目的，轉而向原告主張狀態責任，原處分並無違誤。
（四）本件被告係以原告為系爭土地管理人，有「容許或因重大過失」致廢棄物遭非法棄置於其土地而為原處分，非抽象輕過失責任：
原告持105年3月15日會勘紀錄中所載，請堆置場址土地所有人（陳重慶、陳冬碧及台灣高鐵）應善盡土地所有人良善管理之責，採具體作為以維護所有土地，避免再有非法棄置廢棄物情事，主張被告採抽象輕過失認定原告違法等云云。惟上開文字並無被告認定原告違反抽象輕過失，也無被告採取抽象輕過失之認定標準為原處分之意涵，上開文字係於會勘結論上，主管機關希望土地所有人善盡「良善管理之責」，亦即廢棄物清理法第71條所規定的不得容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地，實與善良管理人注意義務無關聯性，否則被告直接以善良管理人注意義務載明即可，顯然原處分並未以抽象輕過失認定本件違法情形，原告持不相關之文字，曲解會勘結論，顯屬無據。
（五）綜上所述，本件原處分並無違誤，前已敘及，本件原處分係命原告限期提出廢棄物棄置場址清理計畫及可證明原告具清理意願或清理能力之證明文件，與本件原告所主張因清除廢棄物所受之損害並無相當因果關係，原告主張國家賠償責任等云云，顯無理由等語，以資抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院按，廢棄物清理法第71條規定：「（第1項）不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提供擔保向行政法院聲請假扣押、假處分。（第2項）直轄市、縣（市）主管機關或執行機關依前項規定代為清除、處理廢棄物時，得不經土地所有人、管理人或使用人同意，強制進入公私場所進行有關採樣、檢測、清除或處理等相關措施。（第3項）第1項必要費用之求償權，優於一切債權及抵押權。（第4項）直轄市、縣（市）主管機關或執行機關代為清除、處理第1項廢棄物時，得委託適當公民營廢棄物清除處理機構清除、處理之。」
五、上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造不爭執，並有系爭土地相關地圖、空照圖及街景圖；系爭六堆廢棄物之內容、體積、清運車輛、工作天及費用對照表；系爭六堆廢棄物現場照片圖、現場區圖表、過磅單及清運照片、清除費用單據；行為人侵入傾倒廢棄物路線示意圖、高鐵路權用地受侵入廢棄物量體示意圖、用地巡查管理暨鑑界紀錄表、Google map 2015年1月街景圖；原告105年5月13日台高興發字第1050000839號函、105年7月14日台高興發字第1050001177號函；原告與漢威保全公司之2015至2017年高鐵警衛保全服務（北二區）合約書、漢威保全公司105年3月7日至105年3月14日巡查紀錄；被告105年1月26日、105年3月12日、105年3月23日環境稽查紀錄表及其相關照片、105年3月15日會勘紀錄；被告105年3月18日中市環稽字第1050027867號函、105年6月13日採樣檢測報告；行政院環境保護署94年7月6日環署廢字第0940044640號函、98年7月8日環署廢字第0980059664號函、交通部高速鐵路工程局105年4月8日高鐵二字第1055002613號函等件附卷可稽，為可確認之事實。
六、本件被告認定原告所使用之系爭土地，遭人棄置系爭六堆廢棄物，被告認定原告未善盡土地管理之責，乃依廢棄物清理法第71條規定，以原處分（參見本院卷第158頁至第162頁）命原告應於105年4月6日前提出「廢棄物棄置場址清理計畫」及可證明具清理意願或清理能力之證明文件（如與取得公民營廢棄物清除處理機構許可文件事業之書面契約等），經被告審查核准後，始得清理（移置）旨揭廢棄物，屆期未提出「廢棄物處置計畫書」以進行廢棄物清除處理作業時，被告將依廢棄物清理法第71條暨相關規定辦理等，無非以原告遭堆置廢棄物之現場未有相關有效防阻設施等為理由，固非無見。經查：
（一）按「（第1項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。……（第3項）確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」行政訴訟法第6條第1項及第3項定有明文。是如行政處分在人民提起撤銷訴訟之前已執行完畢而無回復原狀可能者，即無提起撤銷訴訟之實益及必要，此際若人民具有即受確認判決之法律上利益，為貫徹人民依憲法第16條規定享有之訴訟權，得依行政訴訟法第6條第1項後段規定直接獨立提起確認行政處分違法訴訟。經查，本件被告於105年3月25日以原處分限原告於105年4月6日前提出「廢棄物棄置場址清理計畫」及可證明具清理意願或清理能力之證明文件（如與取得公民營廢棄物清除處理機構許可文件事業之書面契約等），經被告審查核准後，始得清理（移置）旨揭廢棄物，屆期未提出「廢棄物處置計畫書」以進行廢棄物清除處理作業時，被告將依廢棄物清理法第71條暨相關規定辦理。嗣原告業已僱工清除系爭六堆廢棄物，並支付清除費用共計2,568,000元（參見本院卷第31頁），是本案已執行完畢且無回復原狀可能，為保障原告依憲法第16條規定所享有之訴訟權，當應准許其提起確認原處分違法之訴訟；且原告亦於本件訴訟合併請求損害賠償，亦有即受確認行政處分違法之法律上利益，是原告提起本件確認行政處分違法之訴訟，於程序上並無不合，先此敘明。
（二）次按，廢棄物清理法第71條規定之所以課土地之所有人、管理人或使用人，有「容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於土地」之情形者，亦應負清除處理之責任，乃係考量土地資源之有限性及不可回復性，要求土地所有權人及事實上對土地有管理權之人，應善盡一定之維護義務，以期能達到土地永續使用之環保目標，此觀該條立法意旨自明。蓋因土地資源既為人民生存條件所不可或缺，並具有易破壞性及不易回復性等特質，自應以永續使用為目標，而土地所有人、管理人、使用人既享有可使用土地之利益，即應負擔較一般為重之社會義務，承擔適時排除對土地危害之責任。故縱系爭之事業廢棄物並非土地所有人所堆置，所發生之環境污染亦非土地所有人所造成，然課予土地所有人、管理人、使用人維持土地秩序之狀態責任，要屬維護土地環境不可避免之手段（最高行政法院95年度判字第941號判決意旨參照）。而所謂行為責任，係因行為導致公共安全或秩序產生危害而應負之責任；所謂狀態責任，則係指物之所有人或對物有事實管領力之人，基於對物之支配力，就物之狀態所產生之危害，負有防止或排除危害之責任。廢棄物清理法第71條第1項所定應負清除處理義務者，其中土地所有人、管理人或使用人「容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於土地」者，應負清除處理之責任，乃係以其等容許或因重大過失未維護照管土地，導致遭非法棄置廢棄物之危害，而負有排除危害之狀態責任義務（最高行政法院104年度判字第663號判決參照）。
另所謂重大過失，在廢棄物清理法或行政罰法、行政程序法相關法律並未明文規定，自應與民法規定之重大過失為相同解釋，係指顯然欠缺普通人之注意者而言（最高行政法院105年度判字第537號判決參照）。又「過失為注意之欠缺，民法上所謂過失，以其欠缺注意之程度為標準，可分為抽象的過失、具體的過失，及重大過失三種。應盡善良管理人之注意（即依交易上一般觀念，認為有相當知識經驗及誠意之人應盡之注意）而欠缺者，為抽象的過失，應與處理自己事務為同一注意而欠缺者，為具體的過失，顯然欠缺普通人之注意者，為重大過失。故過失之有無，抽象的過失，則以是否欠缺應盡善良管理人之注意定之，具體的過失，則以是否欠缺應與處理自己事務為同一之注意定之，重大過失，則以是否顯然欠缺普通人之注意定之……」有最高法院42年臺上字第865號民事判例意旨可資參照。
（三）本件原告固然主張其於高鐵路權沿線均有保全人員分段每日定期巡查，當不可能容任行為人任意傾倒垃圾；又本案廢棄物傾倒地點離原告固定巡查處尚有相當距離，地處偏僻隱密，一般人無可能進入，原告自亦無從進入，若非經當地人檢舉，並經新聞媒體披露，原告實無從知悉路權用地被傾倒廢棄物等語。經查：
⒈原告所使用之系爭土地為國有土地，原告為經營高鐵之交
通運輸事業，取得包含系爭土地在內之路權範圍內土地之地上權，有系爭土地之土地建物查詢資料在卷可稽（參見本院卷第128頁至第130頁），原告為系爭土地使用人。原告為執行高鐵正線及路權沿線之保全作業，於104年1月30日與漢威保全公司簽署「2015～2017年高鐵警衛保全服務（北二區）合約書」暨作業需求（參見本院卷第275頁至第281頁），合約期間104年5月1日至106年4月30日止，於高鐵路權沿線均有保全人員分段每日定期巡查，巡查結果均載明於路權巡查紀錄表（參見本院卷第282頁至第297頁）。
⒉查本件系爭六堆廢棄物所在位置，位於高鐵路權範圍內，
可穿越高鐵東路旁之人行步道，通行既有道路通往系爭地點，沿途有農田及果園，既成道路終點另可通往附近養豬戶，並聯結柏油鋪設之產業道路（同安南巷），原告僅在上開既成道路入口處（即高鐵東路旁之人行步道）設置巡檢點（設有感應器供值勤人員以磁扣感應，類似警員巡邏簽到簿），此經本院到場勘驗屬實，並有勘驗筆錄、略圖及照片在卷可稽（參見本院卷第309頁至第336頁）。顯見，系爭六堆廢棄物旁之既成道路可供附近農田及果園耕作之鄰人通行，原告之保全人員尚非不能通行該既成道路到達系爭六堆廢棄物所在位置，此從本院勘驗當日適有原告之保全人員經由該道路巡查高鐵路權範圍內土地之照片（參見本院卷第320頁）亦可得知。是原告主張本案廢棄物傾倒地點，地處偏僻隱密，一般人無可能進入，原告自亦無從進入等語，應與事實不符，尚難憑採。另依原告所提出之上開巡查紀錄及本院到場勘驗之資料（參見本院卷第317頁）顯示，原告僅在上開既成道路入口之高鐵東路旁人行步道設有巡檢打卡地點，復參酌原告上開所稱本案廢棄物傾倒地點離原告固定巡查處尚有相當距離，地處偏僻隱密，原告無從進入等語，暨原告在本件案發前，如有確實經由上開既成道路巡查系爭棄置地點，理應在該既成道路旁設置固定巡查處等情，堪認在系爭六堆廢棄物經人發現之前，原告之保全人員應僅在巡檢打卡地點巡查，並未通行既成道路到達系爭六堆廢棄物所在位置巡查。
⒊惟依上開規定，土地使用人應負清除處理之責任，應以其
有因「容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於土地」之情形為限，若僅是抽象的過失或具體的過失，則不在此限，自無上開廢棄物清理法第71條所規定之清除處理責任。
經查，原告為大型企業機構，並使用路權範圍內之土地營利，應有足夠之知識、經驗及誠意管理、監督系爭土地，但卻對於可巡查之地點疏未巡查，應認有疏失。然其既為執行高鐵正線及路權沿線之保全作業，已於104年1月30日與漢威保全公司簽署「2015～2017年高鐵警衛保全服務（北二區）合約書」暨作業需求，合約期間104年5月1日至106年4月30日止，且高鐵路權沿線確有保全人員分段每日定期巡查，巡查結果均載明於路權巡查紀錄表，已如前述，自不能認原告對於系爭土地遭人棄置廢棄物乙事，顯然欠缺普通人之注意而有重大過失。況且，依上開合約書關於路權之巡邏部分載明：「保全警衛應執行指定區域巡邏工作，注意任何可能危害安全之活動、行為、狀況、物品及事件，如經發現，應先採取適當措施並依通報流程通報，各相關區域應包括但不限於下述地點：（a）正線……
（b）路權……路權沿線範圍內，以汽、機車採不定時、不定點之隨機形式巡邏，勤務區域內每班至少往返2次或以不超過每月3次重大保全事件（人員入侵、設施/設備遭竊及迫害等）之巡邏方式……」（參見本院卷第281頁），亦確實要求簽約之漢威保全公司應注意相關可能危害安全之活動、行為、狀況等，仍有一定強度之巡檢要求，自與欠缺普通人注意義務之情形有別。固然原告未善盡督導之責，要求該保全公司確實巡查任何可到達之地點，對於系爭土地遭人棄置廢棄物乙事，容有欠缺善良管理人之注意義務（即有相當知識、經驗及誠意之人應盡之注意），但此違失尚未達顯然欠缺普通人注意義務之程度。依照前開說明，本件即不能對原告課以上開廢棄物清理法第71條所規定之清除處理責任。
⒋又系爭土地旁之毗鄰土地（即臺中市○○區○○段130、0
0000000000000000000000000號，土地所有權人陳冬碧、陳重義），在系爭土地遭人棄置系爭六堆廢棄物之前，即已長時間遭土地承租人堆置廢棄物，此有被告詢問上開鄰地土地所有權人陳冬碧之105年3月23日環境稽查紀錄表在卷足憑（參見本院卷第307頁）。依該稽查紀錄表所載：「……本案經現場洽詢地主（陳君）表示，旨揭土地係承租他人（黃君）作為土石堆置處使用，最近一期租約期限為104年1月1日至104年12月31日，陳君約每數月會至現場巡視，起初黃君確實於旨揭土地堆置剩餘土石方，惟陳君於104年3、4月間發現旨揭土地堆置含垃圾等廢棄物，陳君已告知不可再堆置廢棄物……。」顯見，系爭土地旁之毗鄰土地曾出租第三人作為堆置土石之用，但事後承租人改堆置廢棄物，迄至本件被告於105年3月12日13時10分派員前往稽查，發現系爭土地遭堆置系爭六堆廢棄物時，已有將近1年時間。另依被告105年3月12日「環境稽查紀錄表」、「現場稽查處理情形」所載：「稽查當時經會同何議員及陳里長女兒現場確有被棄置廢棄物5～6堆，現場並未發現行為人，據13-2號養豬戶表示應是昨天夜晚前來傾倒，早上就已發現。……」（參見本院卷第208頁）。以稽查時間105年3月12日推斷，系爭六堆廢棄物遭人棄置之時間約為105年3月11日深夜至105年3月12日凌晨之間。復依自由時報105年3月15日報導中所載：「……這幾天晚上，當地住戶又發現有7臺大拖車載著一大堆廢棄物，直接就丟棄在高架道下，住戶們不敢報案，只得向春社里辦公室反映，而春社里則向市議員何文海通報。」（參見本院卷第209頁）。該105年3月15日報導所稱之「這幾天晚上」，應係指105年3月15日前幾日晚上，恰與上開被告之稽查紀錄所載之時間吻合。是本件應可合理推論系爭六堆廢棄物遭人棄置之時間為105年3月11日深夜至105年3月12日凌晨之間。雖依上開鄰地遭人棄置廢棄物之情狀而言，其遭堆置廢棄物之數量龐鉅，且時間已有將近1年，顯非一朝一夕完成，原告理應知悉，但該鄰地所有權人與棄置廢棄物之行為人間有土地之租賃關係，縱有違反彼等間所約定之租賃條件而有違約情事，但該行為人仍非無權使用之人，一般人非必然知悉其必屬違法。況且，原告管領之高鐵路權範圍內之土地眾多，幅員遼闊，鄰地遭人棄置廢棄物，並未侵入原告路權用地範圍，對於該非高鐵路權範圍內棄置廢棄物行為，原告實無舉發義務，並不能因為該鄰地遭人棄置廢棄物，或其所僱用之保全人員疏未發現該鄰地棄置廢棄物之行為，即可論斷原告已有因未善盡普通人之注意義務而有重大過失責任之結論。又依上所述，行為人既係於105年3月11日深夜至105年3月12日凌晨之間傾倒系爭六堆廢棄物，被告隨即於105年3月12日13時10分許到現場稽查，相隔時間短暫，仍不足以認定原告對於系爭土地遭人棄置廢棄物乙事，有長時間對其土地怠於注意或疏於管理，而有欠缺普通人之注意義務之重大過失。
⒌雖被告復主張既成道路所在之高鐵路權用地，遭他人任意
進出，其進出口有樹叢、護欄、人行道及路緣石阻絕早已遭破壞，原告卻全無作為，應有重大過失等語。然查，本件行為人棄置系爭六堆廢棄物，固然係經由前揭高鐵東路旁之既成道路前往，但沿途有農田及果園，道路底端另可通往附近養豬戶，並聯結柏油鋪設之產業道路（同安南巷），該既成道路平時即供在附近農田及果園耕作之鄰人通行，原告雖在早期設置路障管制，但隨後即遭人排除，此經本院到場勘驗屬實，並有該原設置現場之紐澤西護欄照片在卷足憑（參見本院卷第318頁、第326頁）。上開既成道路所在之高鐵路權用地，既屬沿途農田及果園通行之適宜通道，自難合理期待原告能將此通道完全阻絕，不讓在附近農田及果園耕作之鄰人通行，是在此背景之下，原告在既成道路進出口處設置路障遭人排除後，未再為積極之管制措施，尚難認有何欠缺普通人注意義務之情事。至於既成道路入口處之人行道及路緣設施部分，係屬市區道路主管機關所設置及維護，原告並非該設置及維護之機關，原告在該等設施經人破壞後，雖非不能提高警覺，多加注意，但如同前述，上開既成道路所在之高鐵路權用地，皆有在沿途農田及果園耕作之鄰人通行，且系爭土地在未被棄置系爭六堆廢棄物之前，原告實無舉發鄰地遭人棄置廢棄物之義務，及該鄰地亦有承租關係，原告未必能確實察覺有不法之情事發生。故本件自不能以該等人行道及路緣設施遭人破壞之事實，即得據以認定原告對於系爭土地之管理維護已有重大過失。是被告主張既成道路進出口有樹叢、護欄、人行道及路緣石阻絕早已遭破壞，原告卻全無作為，應有重大過失等語，應屬其主觀認知，要非可採。⒍至於被告提出交通部高速鐵路工程局105年4月8日高鐵二
字第1055002613號函檢附之「高鐵限建範圍內未經申請核准之開發行為調查表」記載：「……緊臨高鐵里程TK164+177～TK164+267東側路權外遭棄置土石及事業廢棄物，位於高鐵禁限建60公尺範圍內，堆置規模長約90公尺、寬14公尺、高7公尺，恐有廢棄物燃燒風險及大量土石堆積造成高鐵地基沉陷影響高鐵結構安全之虞……。」等語（參見本院卷第137頁），主張系爭六堆廢棄物對於高速鐵路之營運安全有立即之危險，被告為有效達成行政目的，轉而向原告主張狀態責任，並無違誤等云。然查，原告是否應承擔上開廢棄物清理法第71條所規定之清除處理責任，仍應以其是否有「容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於土地」之情形為斷。且依上述函文所載，交通部高速鐵路工程局所稱影響高鐵結構安全者係指「路權外」之龐大廢棄量體，而非系爭六堆廢棄物。又既屬路權外之廢棄物，原告本即無清除必要，縱有因廢棄物燃燒及大量土石堆積導致高鐵地基沉陷影響高鐵結構安全之風險，被告並非不可依廢棄物清理法第71條之規定命該鄰地棄置廢棄物之行為人，或因容許或重大過失致廢棄物遭非法棄置之鄰地所有人、管理人或使用人清除處理。原告僅是系爭土地之使用人，既無因容許或重大過失致系爭六堆廢棄物遭非法棄置情事，已如前述，自難僅因上開交通部高速鐵路工程局之函文認定，即須承擔上開廢棄物清理法第71條所規定之清除處理責任。縱然系爭六堆廢棄物亦有燃燒之風險，可能影響高鐵之行車及結構安全，但其清除責任應係本於其他法規範而來，絕非廢棄物清理法第71條之規定，否則即有混淆誤用該法律構成要件之情事，於此不得不辨。
（四）按「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」為行政程序法第43條所明定。另「當事人主張事實，須負舉證責任，倘其所提出之證據，不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。又行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」亦經最高行政法院著有39年判字第2號判例在案。本件原告對於系爭土地遭人棄置廢棄物乙事，雖有疏失，但此違失尚未達顯然欠缺普通人注意義務之程度，自不能對原告課以上開廢棄物清理法第71條所規定之清除處理責任，俱如前述，原處分逕以原告已有重大過失為由，依上開廢棄物清理法第71條規定，限原告於105年4月6日前提出「廢棄物棄置場址清理計畫」及可證明具清理意願或清理能力之證明文件（如與取得公民營廢棄物清除處理機構許可文件事業之書面契約等）等，自有事實調查及採證上之違誤甚明。
（五）另本件原處分係命原告應於期限內提出廢棄物棄置場址清理計畫及可證明原告具清理意願或清理能力之證明文件等，尚非限期清除處理，或向其求償清理、改善及衍生之必要費用，此觀原處分函文之記載甚明，是原告清除處理系爭六堆廢棄物之義務尚未發生，與本件原告所主張因清除廢棄物所受之損害並無相當因果關係。雖原告主張「原處分是跟被告的函文一起送達原告，原處分雖然沒有提到代履行，但是一起送達的函文卻已經引用廢棄物清理法第71條第1項及行政執行法第29條之規定，該函還指出原告如屆期未提出『廢棄物處置計畫書』以進行廢棄物清除處理作業時，被告將依廢棄物清理法第71條暨相關規定辦理。
」等語，並提出被告原處分函為證（參見本院卷第158頁）。但查，該函文固然記載廢棄物清理法第71條第1項及行政執行法第29條有關限期清除處理及代履行之規定，但僅屬附錄及預告性質，尚非被告援引作成原處分之依據，並未對外發生法律效果，且原處分之主旨亦明確記載本件僅命原告於期限內提出廢棄物棄置場址清理計畫及可證明原告具清理意願或清理能力之證明文件等，並不及限期清除處理及代履行部分，原告當不致誤認。又本件原告所主張因清除廢棄物所受之損害，既與原處分之間並無相當因果關係，已如前述，則原處分之認事用法雖經認定有誤，亦當不影響其損害發生之原因。從而，原告主張國家賠償責任，請求被告應給付原告2,568,000元，並自本件起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按法定年利率5％計算之遲延利息云云，即無理由。
七、綜上所述，原處分之認事用法核有違誤，原告訴訟意旨請求確認原處分為違法，為有理由，應予准許。至於原告依據國家賠償之法律關係，請求被告應給付原告2,568,000元，並自本件起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按法定年利率5％計算之遲延利息，則無理由，應予駁回。
八、又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及舉證，與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第79條，判決如
主文。中 華 民 國 106 年 3 月 30 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 張 升 星法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 3 月 30 日
書記官 許 巧 慧