臺中高等行政法院判決
105年度訴字第376號106年4月5日辯論終結原 告 台塑石化股份有限公司代 表 人 陳寳郎輔 佐 人 翁明哲訴訟代理人 朱武獻 律師
林石猛 律師毛鈺棻 律師被 告 雲林縣政府代 表 人 李進勇輔 佐 人 廖從圜
李權家訴訟代理人 洪珮菱 律師上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服中華民國105年8月19日（原告誤為同年月23日，見本院1卷58、374頁）行政院環境保護署環署訴字第1050041868號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
一、事實及其證據：
（一）原告麥寮三廠（公用廠）及麥寮一廠（公用廠）（分別坐落於雲林縣○○鄉○○○○○區00號、39號及7號、15號）從事鍋爐汽電共生程序，原領有被告核發之固定污染源許可證，前者編號為M10（證號：府環空操證字第P0388-07），後者編號M71（證號：府環空操證字第P0386-07號）（以下分別簡稱為「原M10許可證」及「原M71許可證」，並合稱為「原許可證」），其有效期限分別至民國105年1月5日（見訴願卷122-138頁）及104年12月14日（訴願卷223-240頁）止。
（二）原告於上開期限屆滿之104年8月7日及104年8月27日分別向被告所屬環境保護局（以下稱雲林縣環保局）申請展延前揭許可證（本院1卷98-106、110-119頁），經該局以104年8月21日雲環空字第1041028419號函及104年9月15日雲環空字第1041030985號函（本院1卷97及109頁之背面），請原告於收文後7日內補正相關事項，經原告於104年10月22日及104年10月23日（訴願卷362-383、384-391頁）補正後，被告分別以105年2月16日府環空一字第1053604115號函核發「M10許可證」（證號：府環空操證字第P0388-08號，有效期限自105年2月16日起至106年4月16日止（本院1卷20-29頁），及105年2月16日府環空一字第1053604106號函核發「M71許可證」（證號：府環空操證字第P0386-08號，有效期限自105年2月16日起至106年6月11日止（本院1卷10-19頁，與「M10許可證」以下合稱「新許可證，又上開被告2函及「新許可證」合稱為「原處分」），同時調整原許可證許可之操作條件及內容（其差異如本院1卷614-615頁對照表，詳本判決理由所示）。原告不服，提起訴願（訴願卷15-29頁），亦遭決定駁回（本院1卷51-58頁），遂提起本件行政訴訟（本院1卷4-7頁）。
二、原告主張略以：
（一）原告於原許可證有效期限屆滿前，有向被告申請展延有效期限之請求權存在：
1、參照司法院釋字第469號解釋、最高行政法院101年度判字第492號判決、101年度判字第306號判決、96年度判字第1601號判決，101年度判字第306號判決、102年度判字第687號判決、行政程序法第4條、第5條、第6條、空氣污染防制法（下稱空污法）第29條第1項規定，及行政院環境保護署（下稱環保署）100年3月14日環署空字第1000016969號函、96年12月26日環署空字第0960093718號函、94年9月21日環保署環署空字第000000000號函、98年5月14日環保署環署空字第0980042049號函意旨，可知原告依法有申請展延原許可證有效期限之公法上請求權。
2、本院105年度訴字第336號判決將課予義務訴訟，當作撤銷訴訟審理，就課予義務訴訟所為之判決，有不備理由之違法。
（二）原處分違反行政程序法第123條，及固定污染源設置與操作許可證管理辦法（下稱固污管理辦法）第31條規定，將不具備廢止事由之原許可證予以部分廢止，顯屬違法：
1、被告核發「新許可證」之內容，針對許可證變動超純水、生煤、生煤含硫份、電力、蒸氣、TSP、SOx、NO等項目。
2、相較於被告先前核發之原許可證，原告須分別降產17.7%至25.5%，始有符合新許可證內容之可能。
3、被告使原告降產之結果，形同部分廢止原許可證，使原許可證部分內容失其效力。
（三）被告對於原告申請展延許可證之內容並無裁量權，且應核准許可證展延其有效期間5年：
1、依空污法施行細則第6條規定，地方主管機關於空污法之主管事項，其中固定污染源之列管、許可證內容之查核，係地方主管機關與中央主管機關之分工項目，並非對於地方主管機關之裁量授權。
2、依被告105年2月16日府環空一字第1053604106號函、105年2月16日府環空一字第1053604115號函意旨，並無視實際污染現況審酌許可證核定內容之權限。且依該施行細則第8條規定，空氣污染防制計畫之性質屬資訊提供型之行政計畫，環保署訂定之「行動計畫」屬行政規則，均不足作以為被告有裁量權之法律依據。
3、被告所舉之「生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質販賣或使用許可證管理辦法」（下稱易致空氣污染管理辦法）、固污管理辦法所訂申請設置、申請操作及申請展延之審查期間，即為行政程序法第51條第1項、第2項之法規另有規定。被告審查申請展延與申請設置與操作期間同屬30日（事實上並非皆30日），推論被告有重新核定原告申請展延許可內容之權限，係將兩不相關聯之事項相提並論，洵無可採。
4、依空污法之立法意旨、嘉義縣環保局固定污染源許可稽查管制計畫（下稱嘉義縣環保局管制計畫）及南部科學園區工業園區管理局固定污染源許可申請核發作業說明（下稱南科作業說明）等規範，可見許可證應許可展延5年之有效期間：
⑴按行政院78年11月14日函請審議空污法修正草案，對同法
第18條新增之說明、立法院內政、司法兩委員會報告審查行政院函請審議「空污法修正草案」之說明可以參照。揆諸現行空污法第29條之立法歷程，應解為主管機關依本法展延之有效期間為5年。從而，主管機關核准許可證展延，其有效期間即為5年。
⑵次觀上開嘉義縣環保局管制計畫與南科作業說明，與依環
保署同意核備之「雲林縣空氣污染防制計畫書（104年至109年版）」（下稱污防書」），同係依據空污法第7條之規定授權所訂定，依法作為主管機關遵循之依據。而嘉義縣環保局管制計畫與南科作業說明針對展延之許可證核發有效期限，表示應自原許可證有效期限屆期日之次日重新算5年，此項說明意旨並無違空污法第1條所定之立法目的。
⑶再依上開空污法立法歷程、嘉義縣環保局管制計畫與南科
學作業說明規定，可知主管機關對許可證應許可展延5年之有效期間。又原告歷次依空污法第29條申請展延，被告皆依原期限展延5年，足徵5年為最適系爭製程操作之期間，且合於空污法第1條規定之立法目的。本次原告申請展延之背景事實與先前並無二致，在製程操作條件、設備皆相同之情況下，何以被告本次對許可證之操作期限僅核定1年半？迄今又未見被告提出其他事證合理說明，實為逾越權限或濫用權力之行政決定，依行政程序法第10條及行政訴訟法第4條第2項規定，自屬違法之行政處分。
⑷依現行空污法第29條第1項關於許可證展延申請效力期間
規定之立法過程，行政院之提案理由，實為立法理由，主管機關依本條核發之許可證或其展延之有效期限為5年，最後又將延長改為展延。因此，本院105年度訴字第336號判決顯係失察。又該判決所引用環保署102年6月17日環署空字第1020044272號函，與空污法第29條第1項規定之立法理由有違。另依空污法第29條第3項規定，依其反面解釋，除固定污染源設置操作未達5年，或位於總量管制區者，須按實際需要核定有效期間外，其餘有效期間皆為5年，故依空污法第29條第1項規定展延申請之效力期間為5年。
5、依污防書、嘉義縣環保局管制計畫及南科作業說明規定，足徵空污法第29條所稱展延，係原許可證內容與相同條件下之延續：
依污防書第7章記載及圖7.2-4說明，嘉義縣環保局管制計畫、南科作業說明，業者提出展延申請後，主管機關應先進行比對：如經比對，有提出變更或異動之必要時，應要求業者重提變更或異動申請；如尚無提出申請變更或異動之必要，則應繼續審查展延申請內容是否與原許可內容相同，或是否另應適用新公告標準或管制規範。如展延申請內容與原許可內容相同：確認文件齊備之後，即製作、寄發許可證；如認另應適用新公告標準或管制規範：應要求業者重提變更或異動申請。
（四）縱被告有裁量權，但其亦有裁量濫用、違反比例原則之違法：
1、依司法院釋字第469號解釋理由書中裁量收縮之理論、最高行政法院96年判字第2098號判決、最高行政法院71年判字第811號判決意旨，縱被告適用空污法第29條規定審查許可證展延具有裁量權，惟參酌被告於準備程序之陳述，乃將106年硫氧化物預設排放量之未來不確定事實作為衡量事項，依上開司法實務見解，已有裁量濫用之違法。
2、雲林縣僅屬懸浮微粒屬三級防制區，二氧化硫屬二級防制區，不受空污法第6條第3項規定既存固定污染源應削減空氣污染物排放量規範，更足證原處分有裁量濫用之違法。
3、原處分亦有違反比例原則之違法，而行政裁量因違反比例原則構成裁量權之濫用，比例原則將造成裁量空間之限縮，足見被告審查本件許可證展延已構成裁量收縮之情事，並無裁量權可資行使，益徵原處分具有裁量濫用之違法。
4、本件原處分僅核發1年4個月有限期限之許可證，倘原告欲繼續運作系爭製程，即須依「屆滿前3至6個月內」及「檢具1年內最近1次之檢測報告」等規定立即準備申請展延，被告全然未慮及原告相關之檢測作業與報告是否能配合作成出具檢測結果，以及是否有能力立即配合調整，是原處分顯與空污法第29條第1項、第3項及其施行細則第23條，及固污管理辦法第27條第1項規定之立法意旨有違。縱認被告對於期限有其裁量權限，然此一裁量不無裁量濫用之問題，自非適法。
5、依環保署101年5月14日環署空字第1010038913號令修正發布空氣品質標準，以空氣中污染物濃度之數值，判定有無符合空氣品質標準。上開二級防制區為符合空氣品質區域，三級防制區為未符合空氣品質區域。雲林縣之硫氧化物，依環保署105年8月3日環署空字第1050061014號公告「直轄市、縣（市）各級空氣污染防制區劃定表」，乃二級防制區，依上所述，乃符合空氣品質區域。依空污法第6條第2項規定，其管制方法非依空污法第6條第3項規定之三級防制區內既存之固定污染源，應削減其污染物排放量，更非削減其生煤使用量，故本件原處分不適用空污法第6條第3項既存固定污染源應削減污染物排放量之規定。
6、環保署91年12月26日環署空字第0910091178號公告「空氣污染物容許增量限值」，針對固定污染源空氣針對固定污染源空氣污染防制方法之採行，乃影響公私場所之權利，有法律保留原則之適用。雲林縣之硫氧化物為二級防制區，即無環保署空氣品質保護及噪音管制處（下稱空保處）所訂「推動三級防制區既存固定污染源減量改善至二級防制區行動計畫」（下稱行動計畫）之適用。原處分以削減生煤使用量，作為降低二級防制區硫氧化物排放之手段，亦與空污法規定有違，已違反法律優越及法律保留原則。
7、原告提出「環保署北中南空品區代表測站測值變化趨勢與六輕比較表」、「六輕營運前後各級行政區兩性平均餘命增減值比較」、「雲林縣政府環保局委託專家學者之研究報告『雲林縣細懸浮微粒（PM2.5）污染來源調查分析暨空品預警應變計畫』」、學者吳義林製作之「臺灣細懸浮微粒來源分析簡報(104年4月14日)」、「環保署空氣品質保護暨噪音管制處製作之『防制中部及雲嘉南地區PM2.5公聽會簡報(104年4月14日)』」、「環保署委託國立中央大學大氣物理研究所長期監測及研究資料」及環保署之新聞稿等資料，均屬有利於原告之證據，足以證實近年來雲林縣空氣品質已逐步改善，且原告系爭製程之運作並非影響空氣品質之主要原因。
8、在被告所追求維護空氣品質之公益目的無法被確實證實之情況下，被告作成原處分與改善雲林縣空氣品質目的之間，彼此欠缺合理關聯性，已無法符合「採取之方法應有助於目的之達成」之適當性原則。又原告非不得經由改善環保設施等方式，達成被告要求原告調降產能以減少空氣污染物之排放，益徵被告所採取之方法並非對原告權益侵害最小之手段，且影響國民生活用電穩定以及經濟發展之公共利益甚鉅，即與「必要性－最小損害性」原則相違。
9、原告系爭機組係供應六輕園區電力，然原告數張許可證經被告限縮發電額度，目前發電量已不足供應六輕園區電力，是原告已向台灣電力股份有限公司雲林區營業處（下稱台電公司）申請自106年5月20日起新增設用電量80000KW始得維持六輕園區營運。被告數次藉原告申請展延許可證之機，遽降原告原有生煤許可減量，減供電量高達40億度，已嚴重影響我國106年3月份起電力系統供電穩定，此有台電公司106年3月31日函可稽。原處分不僅重挫對於國家社會用電穩定、經濟發展且顯已壓縮一般民生用電，影響大眾之權益，顯與公益原則相悖。
（五）原處分未敘明部分廢止原許可證之具體理由，亦未就何以必須重核審核排放量（即操作條件及內容）為交待說明，且本件訴願程序已終結，依行政程序法第114條第2項規定，被告已無法補正本件處分理由不備之瑕疵，依行政訴訟法第96條第1項第2款、第125條、第133條及最高行政法院98年度判字第46號判決、96年度判字第1271號判決、89年度判字第2615號判決、93年度判字第1624號判決意旨，原處分之理由記載違反行政行為明確性，且無法補正，應予撤銷。
（六）被告對原許可證之展延申請，不應重新核定排放量等操作條件之內容，被告顯有錯誤適用法規之違誤：
1、依空污法第24條、第25條第2項及第29條第1項、第2項規定及環保署96年12月26日函意旨，申請展延僅存在於許可證效期之延展。且細究空污法第29條之規範文義，乃對申請人所提出之申請文件，形式上是否符合相關規定或是有無欠缺，據以作為准駁依據，除非原製程已不堪用，或者原製程業經大幅變更，已經與原核准之條件不符者，始得駁回其展延之申請，審查機關不得逕對原許可證之許可項目予以變異更動，以保障工業投資人之信賴利益，並達成促進產業發展之公益目的。
2、依空污法第29條第2項、固污管理辦法第27條規定意旨，原告申請許可證展延時，經被告書面審查及現勘結果若符合規定，即有展延之義務。
3、次環保署空保處所編纂之「固定污染源設置與許可證管理問題集」（下稱環保署空保處問題集），本釋疑為解釋性行政規則（參照司法院釋字第287號解釋）。又參照最高行政法院102年度判字第687號判決意旨，此類行政規則之違背，其據以作成之行政處分即有違法或不當之原因。另依行政程序法第161條規定，前揭問題集，對被告有拘束力，人民並得據為提起課予義務訴訟之法令依據。
4、原告依空污法第29條規定申請原許可證之展延，且本件並無空污法第25條所定「中央主管機關公告實施總量管制」或「主管機關據以核發許可證之標準有修正」情形，是被告應依空污法第29條規定之程序，針對製程、污染源或污染防制設備等進行現勘，確認其申請資料與現況相符後，即應同意展延，並核發與原許可證內容條件相同之許可證。詎被告恣意重新核定操作條件及排放量，顯已混淆空污法第25條及第29條兩種不同程序，而有錯誤適用法規之顯然違誤。
（七）原處分以空污法第7條規定授權訂定之「污防書」，作為許可證展延之審查依據，違反不當連結禁止原則及法律保留原則：
1、按行政程序法第163條之行政計畫，不得僅以空泛之行政計畫作為規制或其他行政作為之依據，如此始符合依法行政原則。正如依都市計劃法第15條、第17條、第22條、第23條等規定，主管機關得先依預估之發展趨勢及地方財力等訂定「主要計畫」（核定、變更都市計畫行為，參酌司法院釋字第148號解釋意旨，性質上屬行政處分。都市計劃之通盤檢討則為法規命令），其後再依據主要計畫訂定細部計畫，細部計畫核定發布實施後，再進而以行政處分（例如豎立都市計畫樁，依司法院釋字第156號解釋意旨，性質上屬行政處分。）或其他行政行為（例如計算坐標及辦理地籍分割測量，參見都市計劃法第23條第3項），將細部計畫予以具體化後加以執行。
2、參照臺北高等行政法院94年度訴字第582號判決意旨及學者見解，行政計畫不過係政策之宣示，除非係對法律意旨之重申，而具有一定之規範意義；否則僅屬政策目的之說明或指引，不得作為限制人民權利或課予義務之行政行為之憑據。
3、綜觀污防書內容，多屬被告對空氣污染防制之願景、目標等政策性說明，並無具體、有效之法規範或行政處分作為其實施手段。因此，該行政計畫書性質上僅屬被告依其管制空氣污染之環保目的所為之政策、方針，基於依法行政原則，實不得遽為被告作成本件原處分以調降該製程之燃料核可量作成之憑據。
4、污防書性質上屬於行政計畫之範疇，屬法規命令，不生對外發生法律效果之效力，且其未經雲林縣議會多數決審議通過（此為被告所自承，參本院104年度訴字第435號、105年度訴字第335號案件於106年3月2日準備程序筆錄第3頁），亦非得以涉及人民權利義務事項之自治條例（地方制度法第25條及中央法規標準法第5條第2款等規定參照），至多僅屬被告內部之施政方針目標（參空污法施行細則第8條第2款規定甚明），實不具有對外法效性之規範效力。
5、參諸另案環保署106年3月10日署訴字第1050081628號訴願決定書，明揭主管機關對於事業使用生煤訂定標準，必須有法律授權為基礎方得為之，否則即屬恣意。況且，被告於104年6月10日曾訂定「雲林縣工商廠場禁止使用生煤及石油焦自治條例」（下稱雲林縣生煤自治條例），擬用以限制生煤及石油焦之使用，嗣經環保署於104年9月7日認定空污法第28條關於使用生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質事項管制，係採許可制，為羈束處分。惟該自治條例第3條及第4條採取全面禁止管制規範，剝奪本條直接賦予人民請求核發許可之權利，牴觸空污法第28條規定，因而依地方制度法第30條規定予以函告無效（參104年9月7日新聞稿）。
6、被告自行訂定之污防書位階低於雲林縣生煤自治條例，本不得逕自增加法所無對人民權利義務之限制，僅係設定特定之方針目標，自無從與自治條例之規範密度相提並論。雲林縣生煤自治條例經環保署函告無效後，實已欠缺合法自治條例作為許可證展延審查之準據。然而，被告竟將該自治條例列入空污防制計畫書（參該計畫書第6-5至6-9頁)，且反逕以空污法概括授權訂定低密度之該空污防制計畫書作為許可證展延之審查依據，實已違反憲法及地方制度法所建構之法位階規範體系，形同架空憲法第23條之法律保留原則，益見原處分違法。
7、依空污法施行細則第8條規定，無法推論空污法第7條已具體明確授權被告，得以污防書就同法第29條規範之申請展延程序，增加人民不利益。被告辯稱其訂定污防書乃審查許可證展延所考量之事項，實已將與展延程序不相干之事項納入考量，而有違反法律保留與不當連結禁止原則之違法。
8、立法院第9屆第1會期第14次會議議案中，曾針對空污法第29條為修法討論，依其修法說明益徵立法者認為行政機關於審查許可證展延之程序中，若欲針對許可證之許可事項予之變更，尤需立法者修法，而以法律明定始得為之。但被告以其自行訂定之污防書作為原處分變更系爭許可證許可事項之依據，明顯違反法律保留原則。
9、依污防書第2至12章內容，僅為政策、報告與願景性宣示，並無任何法效性規範。該計畫書如係以地方自治條例為依據，依臺北高等行政法院94年度訴字第582號判決意旨，及地方制度法第30條第2項規定，亦無凌駕中央政府經法律授權所訂定法規命令之餘地。
10、雲林縣之懸浮微粒為三級防制區。其懸浮微粒主因乃河川揚麈，而非工業排放。因此，被告為使雲林縣懸浮微粒從三級推進到二級，不從主因下手，卻依計畫書擬定減量目標，換算原告應減少生煤用量及比例，而實現於原告展延許可證條件、內容及期限，實乃違反禁止不當連結原則及比例原則至明。
（八）原處分混淆空污法第29條與固污管理辦法第27條、第23條所分別規定之展延、異動程序，顯有適用法規錯誤之違法：
1、行政機關應遵守正當法律程序，展延程序與異動程序係屬立法者明文設置不同兩套之程序，前者係於原許可證尚未失效前，就原操作許可處分於時效將屆至時，在效力之時點上予以延續；而異動程序則係於操作內容生異動，與原記載內容不符，對該變更所為之重新認定。
2、就法條體系觀之，展延程序係規範於空污法第29條、固污管理辦法第27條及易致空氣污染管理辦法第12條規定；另「異動程序」則係規範於固污管理辦法第23條及易致空氣污染管理辦法第10條。
3、就審核程序而言，展延程序係於30日內完成書面審查及現場勘查；異動程序則需分製程、設施或操作條件異動，需重新申請，並檢具空氣污染防制設施差異說明書、試車計畫書及異動所需之工程期程等相關文件，倘為改用低污染性原（物）料或燃料、拆除或停止使用產生空氣污染之設施、增設防制設施或提生防制效率者，需事實發生後30日檢附相關證明文件，向審核機關提出申請。
4、就申請時機而言，展延程序應於許可證有效期限屆滿6個月前；異動程序，則若為製程、設施或操作條件異動，應於異動前，若為改用低污染性原（物）料或燃料、拆除或停止使用產生空氣污染之設施、增設防制設施或提生防制效率者，需於事實發生後30日內。
5、被告就異動審查程序（而非展延審查程序），方得行使調整原許可使用量及排放量之職權。否則，立法者何須對各該程序分設不同之審查要件及程序規範？惟被告以維護國民健康及生活環境之社會責任等理由，即欲規避展延程序審查所需踐行之正當法律程序，逕予形成異動程序之處分內容，自難認適法。
6、本件原告所欲申請者為空污法第29條規定之展延程序，在展延程序與異動程序並無得以任意轉換之規範下，被告逕自於「展延程序」中作成「異動」許可證內容之處分，自屬違法。
7、固污管理辦法第18條規定，已明定申請新設、異動及變更許可證之審查要件及核定基準之規範。展延之所以未明列其中，係因展延後之許可證內容，除效期之外其餘均與原許可證無異，故立法者未另為規範。衡諸新設係對環境造成新的衝擊，而異動及變更亦對環境變化有所影響，則主管機關核定新設、異動及變更許可量皆須以上開管理辦法為據，焉有核定展延申請量可完全不受法令拘束之理？
（九）本院應依法獨立審判，不受本院105年度訴字第336號判決見解之拘束：
1、本院105年度訴字第336號判決其案情雖與本件類似，但其既判力不及於本件（最高法院73年台上字第3292號民事判例、最高行政法院93年判字第782號判決意旨參照），且其判決基礎事實與本件明顯有別，自無從於本件加以比附援引。
2、且上開判決認定事實有違誤：因雲林縣僅有懸浮微粒屬三級防制區，二氧化硫屬二級防制區，不受空污法第6條第3項既存固定污染源應削減空氣污染物排放量規範。
3、依上開行動計畫中之伍、陸、三規定：地方主管機關受理既存固定污染源操作許可異動或展延時：
①應依空污法第6條第3項要求既存固定污染源提出排放量
削減計畫，並視轄內業者排放特性及減量需求，必要時以協談方式要求污染源增加消減量，於審查後記載相關承諾減量事項於許可證核發。
②應要求公私場所具體承諾實質排放量消減之做法與期程，並記載於許可證。
③承諾減量內容以所提排放量消減計畫與減量協談結果為
主，其中協談之減量目標應以全國或縣市轄內相同製程平均可達排放濃度之「合理可行控制技術」為參考要求，建議可以BACT附表內容所列排放濃度限值之1.2倍為參考依據，地方主管機關並得依所轄區域減量目標與個別污染源排放特性，彈性調整各別污染源減量協談之目標。
4、未依規定提出承諾減量事項者，建議地方主管機關依空污法第6條第3項授權，要求於期限內補正申請文件，並依固污管理辦法規定，辦理後續審核或駁回作業，於通過審查後記載於許可證其他應符合事項核定之。
5、依環保署涵容總量推估結果，雲嘉南空品區涵容總量及未考慮自然成長分配之減量目標規劃如表6.5-1。依據「102年度中部及雲嘉南空品區空品行動專案會議」協商雲嘉南空品區各縣市訂定之102年度減量目標，彙整如表6.5-2，檢視雲嘉南各縣市之污染物減量目標規劃合計，PM10、SOx及NOx皆已達到環保署空品區空氣涵容總量減量目標，僅NMHC未達成目標。按環保署涵容總量訂定雲林縣中、長程排放量目標及中程減量目標執行。而雲林縣104年粒狀污染物PM10排放量目標為8,655公噸（以下簡稱為噸），109年粒狀污染物PM10排放量目標為8,268噸，其減量目標為387噸（參污防書6-53頁）。
6、查污防書表5.2-1，粒狀污染物（TSP）99年雲林縣排放量共13,308噸/年，電力業排放量合計僅佔374噸（2.81%），電力業污染源貢獻絕非佔全雲林縣97％。道路揚塵佔雲林縣粒狀污染物（TSP）整體23.43%，其次為建築工程24.62%，皆遠遠高於電力業，顯示雲林縣粒狀污染物之防制工作，首要工作應針對車輛行駛於道路所造成之揚塵，如強化洗掃街作業並加強營建工地法規之查核作業（參污防書5-3至5-6頁）。
7、該污防書表5.2-1，粒狀污染物（TSP）99年雲林縣電力業排放量合計僅佔374噸（2.81%）；表7.2-7.12，另案判決所涉麥寮二廠100年粒狀污染物（TSP）排放量合計僅80.983噸，僅占雲林縣排放量13,308噸/年之0.6％，縱使原告關廠對雲林縣粒狀污染物（TSP）之減量亦完全無效果（參污防書5-4、7-49頁）。
8、本件公用二廠M71製程105年度粒狀污染物（TSP）排放量
87.362噸，公用三廠M10製程105年度粒狀污染物（TSP）排放量21.577噸，分別僅佔雲林縣排放量13,308噸/年之
0.65％及0.16％，故縱使原告關廠對雲林縣粒狀污染物（TSP）之減量亦完全無效果，是被告仍應按自訂之該空污防制計畫書，對其粒狀污染物防制（TSP）首要工作應針對車輛行駛於道路所造成之揚塵，如強化洗掃街作業並加強營建工地法規之查核作業。
9、該污防書表6.5空氣污染減量目標一、依環保署涵容總量訂定本縣中、長程排放量及中程減量目標，依據環保署涵容總量推估結果，雲嘉南空品區涵容總量及未考慮自然成長分配之減量目標規劃如表6.5-1。依「102年度中部及雲嘉南空品區空品行動專案會議」協商雲嘉南空品區各縣市訂定之102年度減量目標，彙整如表6.5-2，檢視雲嘉南各縣市之污染物減量目標規劃合計，PM10、SOx及NOx皆已達到環保署空品區空氣涵容總量減量目標，僅NMHC未達成目標。按環保署涵容總量訂定雲林縣中、長程排放量目標及中程減量目標執行。而雲林縣104年粒狀污染物PM10排放量目標為8,655噸，109年粒狀污染物PM10排放量目標為8,268噸，其減量目標為387噸（參污防書6-53頁）。
10、污防書登載項目訂有空氣污染管制對策，第6章許可證展延審查方式。空污法第2條規定之定義，最佳可行控制技術係指考量能源、環境、經濟之衝擊後，污染源應採取之已商業化並可行污染排放最大減量技術。原告已委請社團法人台北市環境工程技師公會出具鑑定報告，證明系爭製程縱符合BACT（最佳可行防制技術），原告非不得經由改善環保設施等方式，達成被告要求原告調降產能以減少空氣污染物之排放。
11、因公私場所設置固定污染源，投資金額極為龐大，初次領得許可證，效力期間僅5年，必不能回本，依空污法第24條第2項、第29條第1項規定，許其申請延長許可證效力期間，依許可證內容繼續操作固定污染源，除藉由許可制度確保公私場所依許可證內容操作固定污染源以管控空污外，亦有保護公私場所固定污染源財產權及營業利益之意。
12、最高行政法院104年度判字第55號判決，係就許可證異動申請所核發許可證效力期間，應否合併異動前後期間為5年之爭執所為之判決。詳言之，指固定污染源於設置、變更、異動程序，均涉及許可證內容之變動，而許可證之效力期間，於不同之程序，其計算有所不同。至於展延乃在延長設置、變更而取得許可證之效力期間，並不涉及許可證內容之更動。非謂主管機關依固定污染源設置、展延或變更之不同程序，因空氣污染物有無變動或變動程度之高低，得隨之更動許可證之內容。本院105年度訴字第336號判決雖援用該判決，但誤解為被告得職權審查，並酌予調整許可證內容及效力期間之權限。
13、依固污管理辦法第3條、第16條、第18條及第23條規定可知，因設置、變更及異動而核發許可證之內容，須依檢測結果符合排放標準之產能最大量試車結果而給予，乃法所明定，非主管機關依職權即得酌予調整。此與空污法第6條、第7條、行動計畫及污防書之減量目標毫無關係。
（十）本院105年度訴字第336號謂：行動計畫乃空污法第6條第4項所授權，核屬有誤：
1、環保署依空污法第6條第4項規定，91年12月26日公告之「空氣污染物容許增量限值」、91年11月11日公告，104年8月11日環署空字第1040064875號修正之「空氣品質模式模擬規範」、91年10月30日公告，104年12月30日環署空字第1040108580號修正之「新（增）設或變更固定污染源空氣污染物排放量規模」、91年10月30日公告，105年5月12日環署空字第1050036151號修正之「固定污染源最佳可行控制技術」，並無上開環保署空保處固定污染源減量。此觀該行動計畫並未如上揭各公告，均載明係依據空污法第6條第4項授權制定自明。
2、該行動計畫乃環保署空保處99年8月所訂定，依其目錄之本文只有「建議執行方式說明」一項，至於「推動三級防制區既存固定污染源減量改善至二級防制區執行參考原則」（下稱參考原則）則以附件為之。依「建議執行方式說明」，該行動計畫乃環保署空污處針對三級防制區既存固定污染源削減污染物排放量，對下級地方主管機關所為之建議，即行政指導，非行政規則亦非法規命令，最高法院行政法院88年度裁字第835號裁定足供參酌。
3、依該行動計畫對於推動容許排放量削減作業載明之內容，縱許可證核定產能較實際操作情形過高，該行動計畫亦僅「建議以協談方式要求污染源提出許可內容之異動，不宜逕自降低許可記載產能」，而非逕自降低許可記載產能。
4、依空污法第6條規定，在三級防制區內，只有既存之固定污染源，才應削減污染物排放量，新增之固定污染源，應採用最佳可行控制技術，並非應削減污染物排放量之標的。次依空污法第20條第2項授權訂定，所訂定之「固定污染源空氣污染物排放標準」第2條、第4條第1項、第2項規定可知，在81年4月12日以後設立之污染源為新污染源，本件固定污染源為新設立之污染源。其採行空污法第2條第11款規定「指考量能源、環境、經濟之衝擊後，污染源應採取之已商業化並可行污染排放最大減量技術」，符合空污法第6條新污染源之規定，不應再削減污染物排放量。環保署（非空保處）已訂定「清淨空氣行動計畫（104年至109年）」，並由行政院於104年8月18日以院臺環字第1040043751號函核定，而停用空保處之行動計畫。
6、空污法第7條僅規定被告應依同法第6條規定訂定公告空氣污染防制計畫，且該法第6條第3項規定既存之固定污染源才應減排，新增之固定污染源則否。又空污法第7條並未規定該計畫具有外部效力並授權被告裁量，但被告卻謂其依計畫書減量目標，即可在目標內斟酌調整許可證內容，亦即被告得為「實質審查」，此已影響到原告之權利，且原告無從預測，並已構成行政訴訟法第4條第2項所定逾越權限之違法行政處分。本院105年度訴字第336號判決維持原處分，其所持見解，顯已違反司法院釋字第636號、釋字第443號解釋理由書中之法律保留及法律授權明確性原則。
7、關於污防書乃依空污法第7條訂定，而與行動計畫無關。此觀該計畫書載明其係依據空污法第7條規定，而非行動計畫即知。本院105年度訴字第336號判決謂該計畫書係依行動計畫訂定，核屬有誤。
8、空污法第7條及其施行細則第8條規定，乃規範地方主管機關應訂定空氣污染防制計畫，且空氣污染防制計畫應包含之事項，其規範之對象係地方主管機關本身，而非人民。對照空污法第20條規定可知，排放標準規範之對象為公私場所之固定污染源，具外部效力，授權中央主管機關訂定排放標準，乃授權其訂定法規命令（行政程序法第150條參照），而授權地方主管機關訂定之較嚴格排放標準，自亦為具有法規效力之地方法規。然空污法第7條乃直接規範地方主管機關應訂定空氣污染防制計畫，而該法施行細則第8條規定，地方主管機關訂定之空氣污染防制計畫應包含之事項，均未言明。故空氣污染防制計畫有外部效力，且以計畫名之，故其為對內之行政計畫，而非法規命令。
9、依該施行細則第8條規定，計畫書要有計畫目標，為使地方主管機關達到計畫目標，該條復規定就空氣污染管制對策項目，要求地方主管機關拿出對策。被告亦依其計畫書，於105年10月4日以府行法一字第0000000000A號令訂定「雲林縣電力設施空氣污染物排放標準」，惟已在被告許可展延之後：且該標準，僅有污染物濃度之規範，而無涉及用料及排放（量）。至於被告訂定雲林縣議會通過之「雲林縣工商廠場禁止使用生煤及石油焦自治條例」，已被環保署公告無效。足見計畫書不足以為限制人民權利之依據。
（十一）許可證之內容更動，須經過試車檢測，檢測符合排放標準，才發給許可證，許可證之展延，無從為之：
依固污管理辦法第16條第1項第1款、第2款、第3款規定，涉及許可證內容更動之變更、異動，在完成書面審查後，須經試車檢測，檢測符合排放標準後，才發給許可證：而申請展延僅書面審查及現場勘查，審查符合規定，即發給許可證。兩相比較，即足印證，申請展延程序並無試車檢測，若要為許可證內容之更動，乃失其所據，無以為之。準此，本院105年度訴字第336號判決謂申請展延亦可調整許可證內容，顯然是不顧固定污染源運轉負荷能力而昧於實務，毫無可行性。
（十二）並聲明求為判決：⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵被告應依原告104年8月7日及104年8月27日之申請，作
成如其起訴狀附件5所示原許可證核定之內容，暨延展5年（即M10許可證自105年1月6日至110年1月6日止，M71許可證自104年12月14日至109年12月14日止）之行政處分（本院1卷374頁、本院2卷279頁參照）。
三、被告則略以：
（一）依空污法第3條、第6條、第7條、同法施行細則第6條規定，及最高行政法院102年判字第632號判決意旨，有關雲林縣空氣污染防制事項，屬被告主管事項，被告基於主管權限，應訂定公告並執行轄內之空氣污染防制計畫，就其轄內固定污染源之查核工作。
（二）依空污法規範，許可證展延申請之本質應為「新案」，而非「舊案」之延續，僅係「簡化相關作業流程」而已，被告對於申請「展延」許可證事項，自有重新審查之實質權責：
1、空污法要求擬設置、操作固定污染源或擬使用生煤者，應先依該法第24條第1項、第2項、第28條第1項申請設置、許可證或使用許可證；如許可證期滿而仍須繼續操作或使用者，應依照第29條第1項、第2項於一定期間內提出展延申請；倘未於期限屆滿前申請展延，則不得再申請展延，應重新申請設置、操作、販賣或使用許可證。由上可知，立法者為簡化相關作業流程，如製程、設施或操作條件相同，則無須重新申請，只要在許可證期屆滿前一定期間內提出展延申請即可；然若未於期限屆滿前申請展延，即使製程、設施或操作條件均相同，仍則不得再申請展延，應重新申請設置、操作、販賣或使用許可證。是展延申請僅係「簡化相關作業流程」，使遵循規定而於期間內提出申請之業者，無須重新檢附相關資料，即得換發有效之許可證，並無拘束主管機關之核定權限。否則，製程、設施或操作條件均相同，僅是未於期間內申請展延之業者，立法者為何仍要求其行重新申請許可證之程序？足證無論係展延申請或重新申請設置、操作、販賣或使用許可證，主管機關均有重新查核之權責。
2、按易致空污管理辦法第4條之申請販賣許可證、第8條之申請使用許可證及第12條申請展延，均規定主管機關之審查期間為30日內；固污管理辦法第9條之申請設置許可證、第16條之申請許可證及第27條之申請展延，均規定主管機關之審查期間為30日內。由上可知，中央主管機關並未因業者申請之種類不同，而就主管機關或審核機關之審查期間有不同之規範，亦足徵空污法之相關規範，並未因業者係申請「設置」、「操作」或「展延」事項，而就主管機關之核定權限有不同之規範。故被告本得依實際情況審酌核定許可證之內容及期限，並考量使用生煤作為燃料（環保署公告易致空氣污染之物質），燃燒過程容易產生大量空氣污染物如SOx（硫氧化物）與NOx（氮氧化物）之空氣污染物，後續衍生之其他空氣污染物更可能引起致癌性疾病，經相關統計資料及研究，確實已造成被告轄區空氣品質發生變化，嚴重危害居民之健康，被告本於職權行使其裁量權，並參酌申請人經營成本等因素，給予其改善之緩衝時間，未採取禁燒或遽降使用量之管制措施，而係以逐步降低生煤使用量之權衡方式，核定作成原處分之內容及期限，亦無裁量濫用之情形。
3、依空污法第29條規定，係明定許可證每次展延最長期限為5年，主管機關得依申請人所檢具之檢測報告，視實際污染狀況核定許可證內容及最長不超過5年之期限。且該條第1項後段明定「每次展延不得超過5年」，依文義解釋，每次展延之期限最長不得超過5年，5年內之期限均為空污法明定之範圍。又同條項前段規定「依第24條第1項、第2項及前條第1項核發之許可證，其有效期間為5年」，上開各項核發許可證，其期間法律直接明定為5年。若原告所稱被告對於展延許可證之期間無裁量權，每次展延皆應許可延長為5年屬實，則立法者為何分別使用「有效期間為5年」及「每次展延不得超過5年」兩種截然不同之用語，顯見立法者賦予被告就許可證展延之期限有5年內之裁量權。如此始能促使主管機關善盡其職責，至少每5年須視空氣品質現況、環境負荷等因素，重新審查許可證之內容及期限，以落實維護國民健康、生活環境之立法意旨。
（三）原處分已詳敘其實質理由，並說明新舊許可證核發內容差異，自無理由不備之瑕疵：
1、本件被告裁量之事實基礎：⑴雲林縣位於環亞熱帶氣候，位於臺灣西方的中南部，孕育
出著名之各項農產品，而有「農業首都」之稱。然自87年離島工業區陸續建廠開工，隨之形成的空氣污染問題卻也造成不容忽視的負面效應，此即「離島工業區管制」，與「濁水溪河川揚塵」，成為雲林縣二大空污議題。被告依雲林縣施政願景與重大政策、國家環境保護計畫、環保署施政願景與策略等，規劃104年-109年之短中長期執行對策與措施，制定污防書，以維護雲林縣空氣品質及民眾健康為最終目標。
⑵上開「離島工業區」為全臺最大石化工業區，範圍（含水
域部分）達15,680公頃。當中之污染源包含21家工廠已取得許可證之製程數有171個、儲槽2,212個、廢氣燃燒塔44根、排放口390個、設備元件2,157,828個、裝載場141座、廢水處理場8座及34根CEMS管道。
2、雲林縣固定污染源排放量自93年起明顯增加，主要是六輕第3、4期開發案此時期大概已經完成80%建造，部分製程自92年起開始試車，93年起排放量即開始增加，其中使用LPG或天然氣為燃料的製程產生大量的氮氧化物，使得氮氧化物增加較其他污染物種類明顯。98年因全球經濟衰退，六輕又多起工安事故被相關單位命令停工，排放量降低反應於99年排放量，自101年起因經濟逐漸復甦新設工廠數又開始增加、產能提升始放量增加。雲林縣固定污染源各空氣污染物歷年排放量統計：91年度排放量：粒狀物：
2,700.00噸、硫氧化物：5,800.00噸、氮氧化物：11,300.00噸、揮發性有機物：2,900.00噸。92年度排放量，粒狀物：2,296.00噸、硫氧化物：5,138.60噸、氮氧化物：
10,932.00噸、揮發性有機物：3,307.00噸。93年度排放量：粒狀物：3,477.53噸、硫氧化物：6,906.61噸、氮氧化物：14,260.32噸、揮發性有機物：3,758.32噸。94年度排放量：粒狀物：2,348.90噸、硫氧化物：4,850.30噸、氮氧化物：14171.90噸、硫氧化物：4,850.30噸、氮氧化物：14,171.90噸、揮發性有機物：3,766.44噸。95年度排放量：粒狀物：4,383.52噸、硫氧化物：7,071.10噸、氮氧化物：15,378.11噸、揮發性有機物：4,117.74噸。96年度排放量：粒狀物2,237.58噸、硫氧化物6,310.18噸、氮氧化物：15,540.88噸、揮發性有機物：3,899.12噸。97年度排放量：粒狀物：2,402.14噸、硫氧化物7,2
45.31噸、氮氧化物：16,146.99噸、揮發性有機物3,615.98噸。98年度排放量：粒狀物：2,603.43噸、硫氧化物：
6,959.46噸、氮氧化物：12,820.43噸、揮發性有機物：3,629.01噸。99年度排放量：粒狀物：2,130.83噸、硫氧化物：6,629.03噸、氮氧化物：15,450.99噸、揮發性有機物：3,342.69噸。100年度排放量：粒狀物：2,007.84噸、硫氧化物：6,855.73噸、氮氧化物：15,080.25噸、揮發性有機物：3,272.58噸。101年度排放量：粒狀物：1,906.45噸、硫氧化物：7,477.58噸、氮氧化物：1,4917.55噸、揮發性有機物：3,311.94噸。102年度排放量：粒狀物1,918.66噸、硫氧化物7,535.34噸、氮氧化物：1,56
94.34噸、揮發性有機物：3,188.75噸（資料來源：雲林縣空氣污染防制計畫書3-18頁）。
3、雲林縣固定污染源計畫每年進行排放量清查及更新，引用環保署固定空氣污染源管理資訊系統資料庫中101年度排放量資料進行統計，獲知雲林縣工廠所排放各污染物之排放量，依各污染物排放量之大小進行排序，並篩出總懸浮微粒（TSP）、硫氧化物（SOx）、氮氧化物（NOx）及揮發性有機污染物（VOCs）之排放量前20大工廠。前20大工廠，主要以離島工業區之工廠排放為主，其中，排放最大總懸浮微粒（TSP）、氮氧化物（NOx）及非甲烷碳氫化合物（NMHC）量均為原告麥寮一廠，排放最大硫氧化物（SOx）量則為原告麥寮汽電股份有限公司（下稱麥寮汽電公司）。
（四）依國內相關研究、健康風險評估與模擬分析模式所得結果，以生煤為燃料成為細懸浮微粒的主要來源，燃燒生煤可能產生戴奧辛及重金屬，此些物質都是潛在的致癌物要性，長期且大量排放將會對環境造成嚴重負荷。研究顯示六輕工業區營運後所產生之污染物，包含硫氧化物（SOx）、氮氧化物（NOx）及揮發性有機污染物（VOCs）等，已對雲林縣居民造成身體健康及生活環境造成鉅大影響，以下節錄歷年結論：
1、97年度：六輕工業區於89年8月第1期完工營運後，雲林地區空氣品質已發生下列變化：全縣臭氧（O3）濃度逐年升高。斗六、崙背一帶懸浮微粒（PM10）濃度上升。台西一帶二氧化硫（SO2）濃度漸增，且總揮發性有機碳氫化合物（TVOC）於下風時段濃度高達200ppb以上。六輕工業區營運後雲林地區地下水之品質發生以下變化：台西國小站之地下水總溶解物體物（TDS）濃度及總有機碳（TOC）濃度逐漸增加。
2、98年度：環保署監測站長期監測資料顯示台西站二氧化硫第8大日最大小時值在89年以前皆低於崙背站（為0.84倍）與斗六站（為0.99倍），但自89年後則是崙背站的4.10倍、斗六站的3.73倍。二氧化氮第8大日最大小時值在89年以前皆低於崙背站（為0.73倍）與斗六站（為0.68倍），但自89年後則是崙背站的1.41倍、斗六站的1.21倍。PM10年平均濃度約60~80ug/m3、第8大日平均值約在110~200ug/m3之間，都遠高於世界衛生組織所公佈的健康指引值。雲林縣的臭氧濃度逐年上升。台西光化測站的監測結果則顯示96年至98年這三年總揮發性有機碳氫化合物（TVOC）濃度並無改善。
3、99年度：由95年至99年雲林縣空氣品質測站監測資料的分析結果可以得知，全年小時平均的SO2的濃度在台西測站顯著高於崙背與斗六測站，且在受影響風向時及距離六輕離島工業區較近的地區其所受到的影響程度特別明顯，而SO2的主要來源為燃煤發電，少部分為汽機車的排放，因此可以做為工業化的污染指標。
4、100年度：距離六輕工業區10公里區域內的二氧化硫（SO2）與等氮氧化物（NO、NO2、NOx)在受六輕影響之風向，且風速大於3m/s時，其濃度會顯著的增加，而且隨著過去這些年六輕持續地擴建與營運，10公里內區域SO2、NO、NO2、NOx的濃度也隨之增加，且距離六輕10公里內的大氣環境中二氧化硫的小時濃度已達有害健康的程度，而二氧化氮濃度的小時濃度也已超過模式預估的小時最高值。
5、101年度：針對二氧化硫本年度於六輕工業區10公里範圍內共40個監測位置兩季合計4個月的採樣分析結果顯示，距離六輕不到3公里的監測點，SO2的量測，結果濃度相對高於其他距離較遠之監測點。由下風處SO2百分位污並染玫瑰圖的時空對比為證，六輕開始運轉後對台西與麥寮等週遭鄉鎮空氣中SO濃度的提高有顯著貢獻。美國環保署所訂定之SO2小時值為75ppb，此標準意在保護公眾的健康不受SO2暴露影聲響，六輕下風地區的SO2濃度從六輕開始運轉時就已經超過此標準。
6、102年度：六輕營運後，當鄰近六輕10公里內之台西測站位於六輕之下風處（西北風）時，其二氧化硫濃度逐年上升0.33ppb，二氧化氮濃度逐年上升0.11ppb，皆較其他風向高;當距離六輕10-20公里之崙背測站位於六輕之下風處（西風）時，其二氧化硫濃度也逐年上升0.11ppb。
（五）本件被告審查過程如下：
1、核發許可證前，曾於104年5月28日、6月16日及6月24日召開3次許可審查專家諮詢會議，請原告針對麥寮一廠M75之操作及使用許可證展延申請內容，提出包含該製程特性、環評承諾通過文件、設備元件維護保養狀況、排放量估算結果，以及污染防制設備操作情形等內容之簡報，並由與會專家提出審查意見〔與會專家包含：交通大學環境工程研究所甲委員（姓名在卷）、中興大學環境工程系乙委員（姓名在卷）、雲林科技大學環境與安全衛生工程系丙委員（姓名在卷）、環球科技大學觀光與生態旅遊系丁委員（姓名在卷）、成功大學化學工程系戊委員（姓名在卷）〕，該3次會議雖是先針對原告麥寮一廠M75作討論，惟會議中專家亦針對現今空氣污染狀況及改善方式提出建議，此有會議記錄可參。以下節錄與會專家提供之建議：
2、乙委員：「1.針對有害空氣污染物（如重金屬、戴奧辛及PM2.5）管制，建議環保署與雲林縣環保局未來除了加嚴排放濃度外，應該同時管制排放量，亦即總量管制。2.有害空氣污染物對附近居民健康影響頗大，建議進行有效減量工作。3.燃煤煙器CO2濃度高，又無任何減量作為，對環境影響頗大。4.白煙有可能是水蒸氣（煙囪口排出後很快就冷凝成水滴），也有可能是硫酸鹽產生之PM2.5（煙囪口排出後久久不散）。從現場的觀察，應有些白煙是屬於後者，因此建議做白煙成分分析，如有硫酸鹽產生之PM2.5應進行減量工作。」。
3、丙委員：「1.請思考空品不良季節降載之可行程序並承諾或寫許可證。2.請思考生煤前處理之可行性及優缺點。
3.應以實際使用量思考許可。」。
4、丁委員：「1.本廠既已採用最佳控制技術（BACT），卻仍無法符合政策要求，本縣及雲嘉南空品區的空氣品質仍持續惡化，更支持本展延案不應通過，以刺激廠方加速燃料替換。2.日本的電力備載容量不及10%，停掉一座核電廠，尚無限電情況發生，為何M01及M75許可證不過就會限電呢？3.空品不良期間減量措施中，停車定檢為原有的措施，故雖對於空品改善有益但總量並未減少，應延長停車時間，以有效減低總量。4.建議展延期程依據雲林縣電力業排放標準實施期程，每次展延3-6個月。許可證區分季節許可。5.肯定台塑公司主動降低燃煤含硫份至0.95%，建議降至0.5%，並削減1/2-1/3的污染量，並釐清粉煤是否為生煤，並於一定期間內提出合乎管制標準的煤炭的採購合約。6.由於業者未能於期限內釐清與環評內容之出入，即是否自願遵守雲林縣自治條例，且許可證展延是否可變更原內容，建議否決展延案，請業者重新申請新的許可證。建議新的許可證以半年為期，分季節發放許可。建議M75的發電量減20%，生煤量減20%，TSP排放量減50%，SOx減45%，NOx減20%。M01生煤量減10%，TSP減50%，SOx減45%，NOx減10%。」。
（六）被告於105年2月16日核發之許可證（即原處分）與原許可證之內容差異及核定方式，分述如下:
1、被告於89年及90年分別核發予原告M71及M10許可證及生煤使用許可證，所核定之生煤使用量分別為1,932,000噸/年及499,320噸/年。原告M71於95年至104年之生煤實際使用量分別為：95年1,421,703噸、96年1,406,541噸、97年1,785,028噸、98年1,696,165噸、99年927,711噸、100年1,640,377噸、101年1,590,508噸、102年1,841,924噸、103年1,426,452噸、104年1,617,183噸；M71原許可核定量：
1,932,000噸/年。原告M10於95年至104年之生煤實際使用量分別為：95年396,253噸、96年451,422噸、97年392,385噸、98年402,062噸、99年414,944噸、100年376,726噸、101年414,325噸、102年372,171噸、103年307,932噸、104年445,685噸；原告M10原許可核定量：499,320噸/年。
2、因使用生煤作為燃料，確實造成雲林地區空氣品質發生變化，嚴重危害居民之健康，已如前述。原告生煤使用總量占雲林縣98%。而在原告污染源（鍋爐）、製程流程、污染防制設備及原燃物料操作條件均不變之情形，為達到空氣污染物減量之目標，對於現有空氣品質要有所改善，並參考國內趨勢及專家學者意見，仍須採取源頭管制，以減少生煤使用量作為主要管制措施，方能實質降低空氣污染物排放量。
3、又考量業者之經營成本等因素，並給予業者改善之緩衝時間，被告並無採取禁燒或遽降使用量之管制措施，而係以逐步降低許可使用量之權衡方式，逐漸達到空氣污染防制之目標。並參酌原告近5年之生煤實際使用量，被告本次核定之生煤使用量，將原告M71及M10分別削減為1,590,000噸/年（原許可量為1,932,000噸/年）、372,000噸/年（原許可量為499,320噸），並依據削減率等比例計算固定污染源許可證內之原物料及產品量。又許可證內之空氣污染物排放量，係指依被告核定之生煤使用量、原告實際生煤使用量，以及依監測資料顯示之實際空氣污染物排放量（SOx、NOx及CO是採連續自動監測排放量，TSP、重金屬及戴奧辛是依照實際檢測結果），所計算得出之推估年排放量。【計算式：核定生煤使用量×（實際空氣污染物排放量/實際生煤使用量）＝推估之空氣污染物年排放量】原許可證及原處分內容差異：M71：原許可證生煤使用量(噸/年)：1,932,000、原許可證空氣污染物排放量（噸/年）：總懸浮微粒（TSP）154.35、硫氧化物（SOx）、硫氧化物（SOx）704.22、氮氧化物（NOx）1150.15。原許可證原物料及產品量：超純水1,848,000噸/年、電力5,040,000,000度/年、蒸氣16,800,000噸/年。展延申請核發之新許可證之生煤使用量（噸/年）：1,590,000噸、展延申請核發之新許可證之之空氣污染物排放量（噸/年）：總懸浮微粒127.03、硫氧化物579.56、氮氧化物946.55。原許可證之原物料及產品量：超純水1,520,869噸/年、電力4,147,826,086度/年、蒸氣13,826,400噸/年。M10：原許可證生煤使用量（噸/年）：499,320噸、原許可證生空氣污染物排放量（噸/年)：總懸浮微粒（TSP）35.85、硫氧化物（SOx）509.14、氮氧化物（NOx）345.93。總懸浮微粒26.709。原許可證原物料及產品量：超純水3,263,157噸/年、電力699,826,086度/年、蒸氣3,263,157噸/年。
展延申請核發之新許可證生煤使用量（噸/年）372,000公噸、展延申請核發之空氣污染物排放量（噸/年）：總懸浮微粒26.709、硫氧化物379.316、氮氧化物257.722。展延申請核發之新許可證之原物料及產品量：超純水3,263,157噸/年、電力699,826,086度/年、蒸氣3,263,157噸/年。
5、被告於訴願程序中，於105年5月11日提出答辯書中已載明原處分之實質理由，說明依空污法第7條規定，於污防書中訂定被告空污削減目標，並送環保署核定。依環保署103年4月提供的【TEDS 8.1版】內容，分析雲林縣排放量前3大類別來源，其中硫氧化物及氮氧化物主要來自電力業，佔全縣排放量分別為58.08%、41.40%，因此將其列為管制對象與重點。雲林縣政府各項污染物貢獻源分析，硫氧化物97%來自於工業排放，污防書中既定之106年硫氧化物削減目標量為5,623噸，以97%來自於工業排放，對照基準年排放量7,032噸則應削減77.5%的工業排放量即5,454噸，才可達成污防書預訂目標。而系爭二製程為汽電共生程序，同時產生電力與蒸氣，其中蒸氣是產出後統一由調度中心提供廠區內其他製程使用熱源，顧及銳減其蒸汽量可能導致整廠產能受影響，故參考系爭二工廠近5年用量，M10製程核定許可證生煤使用量由每年499,32噸降為372,000噸，為5年期間中間使用量，仍較污防書原訂生煤用量應減77.5%降至112,347噸/年的用量高。M71製程核定許可證生煤使用量由每年1,932,000噸降為1,590,000噸，為5年期間中間使用量，仍較污防書原訂生煤用量應減77.5%降至434,700噸/年的用量高，已給予原告許多之緩衝空間。
故被告依雲林縣空氣品質現狀及排放特性所訂之污防書訂定相關污染減量政策，確實有據。
（七）原處分並無違法或適用法規錯誤之情形：
1、原處分係未限制人民權益之授益處分（行政程序法第97條參照），且被告已於本件訴願程序中提出答辯書踐行補記理由程序，符合行政程序法第96條第1項第2款規定，且使原告知悉，業已踐行行政程序法第114條第1項第2款補記理由程序，該行政處分原未載明理由之瑕疵即已告治癒(最高行政法院104年判字第726號行政判決意旨參照)。原處分性質上屬授益處分，原可不記明理由，惟被告已於訴願程序中補載其理由，並有相關減量及核算之附表，其未載明理由之瑕疵已告治癒。
2、原告主張原處分係「部分廢止」原許可證內容，顯屬誤解：
⑴如前所述，本件「展延申請」僅係簡化相關作業流程，使
遵循規定而於期間內提出申請之業者，無須再次歷經繁冗審查程序，即得於原許可證期限屆滿後換發有效之新許可證，展延申請本質上應為新案，並非舊案之延續，被告仍依原告依法應提出之最近1年檢測報告書、近3年實際操作量及排放資料，視實際審查狀況重新核定許可證內容及期限。
⑵環保署空保處問題集第1頁之說明1：「本手冊係彙整歷年
固定污染源設置與操作許可證審查核常見問題與解答，期做為許可證審查與執行人員管制執行工具書及教育訓練文件，但不可作為法令依據文件」，足見該問題集並非法令依據，對被告無具有拘束力，人民亦不得據為提起課予義務訴訟之法令依據。且系爭釋疑記載「Q6：申請許可證展延是否需依檢測報告內容重新核定許可排放量？Ans：所詢許可證展延時是否需依檢測報告內容重新核定年許可排放量乙節，查本署規範業者於申請操作許可證展延時須提報最近1次檢測報告之目的，係為確保固定污染源係正常操作且符合空氣污染物排放標準相關規定，並非規範環保機關需重新核定排放量之意，．．．。」其中所謂「並非規範環保機關需重新核定排放量之意」，當指業者申請許可證展延時，環保機關不需依檢測報告內容重新核定許可排放量。原告據以認為主管機關並無重新核定許可證內容之裁量權，顯然誤解系爭釋疑之意涵，自有未洽。
⑶原許可證均有附加期限，作用在於限制行政處分之效力，
其有效期限既已屆滿，自無原許可證內容遭部分廢止之情形，更無適用行政程序法第123條規定之餘地。又固污管理辦法第31條規定，係規範期限尚未屆滿之許可證，有得撤銷或廢止之事由，與本件原許可證期限已屆滿之情形有別。
⑷原告前已依空污法第24條、28條規定，申領原許可證，本
件原告申請展延許可證，業經被告審查認定應依同法第6條、第7條、環保署公告頒定行動計畫及污防書意旨，應予減少燃料用量之固定污染源，被告爰推算削減比例後，核定展延許可證並調整其條件、內容及期限，依法核無不合。原告主張原處分混淆空污法第29條、固污管理辦法第27條、第23條等規定之「展延」、「異動」程序，顯有適用法規錯誤之違法云云，不能採取。
（八）由此可知，原處分許可之原物料及產品量，是依生煤用量削減率，等比例計算所得出；空氣污染物排放量，是依相關數據計算得出之推估年排放量。倘被告僅得消極地確認申請資料與現況是否相符，而無積極地重新審核之權限，無非是使業者具有「永久性」之許可證，既違背空污法及相關法令對於許可證之有效期間限制，亦限制被告為達到防制空氣污染，維護國民健康、生活環境之立法意旨而得重新審核污染源排放量之權限等語，並求為判決駁回原告之訴。
四、如事實欄所示之事實，有上開證據可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：被告原處分是否合法？茲論述如下：
（一）本件應適用之法令及其說明：
1、按空污法：⑴第1條規定：「為防制空氣污染，維護國民健康、生活環
境，以提高生活品質，特制定本法。本法未規定者，適用其他法律之規定。」。
⑵第3條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；...；在縣（市）為縣（巿）政府。」。
⑶第5條規定：「（第1項）中央主管機關應視土地用途對於
空氣品質之需求或空氣品質狀況劃定直轄市、縣（市）各級防制區並公告之。（第2項）前項防制區分為下列三級：一、一級防制區，指國家公園及自然保護（育）區等依法劃定之區域。二、二級防制區，指一級防制區外，符合空氣品質標準區域。三、三級防制區，指一級防制區外，未符合空氣品質標準區。（第3項）前項空氣品質標準，由中央主管機關會商有關機關定之。」。
⑷第6條第3項、第4項規定：「（第3項）三級防制區內，既
存之固定污染源應削減污染物排放量；新增或變更之固定污染源污染物排放量達一定規模者，應採用最佳可行控制技術，且其污染物排放量經模式模擬證明不超過污染源所在地之防制區及空氣品質同受影響之鄰近防制區污染物容許增量限值。（第4項）前2項污染物排放量規模、二、三級防制區污染物容許增量限值、空氣品質模式模擬規範及最佳可行控制技術，由中央主管機關定之。」。
⑸第7條規定：「直轄市、縣（巿）主管機關應依前條規定
訂定公告空氣污染防制計畫，並應每2年檢討修正改善，報中央主管機關核備之。」。
⑹第24條規定：「（第1項）公私場所具有經中央主管機關
指定公告之固定污染源，應於設置或變更前，檢具空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關申請核發設置許可證，並依許可證內容進行設置或變更。（第2項）前項固定污染源設置或變更後，應檢具符合本法相關規定之證明文件，向直轄市、縣（市）主管機關或經中央主管機關委託之政府其他機關申請核發操作許可證，並依許可證內容進行操作。（第3項）固定污染源設置與操作許可證之申請、審查程序、核發、撤銷、廢止、中央主管機關委託或停止委託及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」。
⑺第28條規定：「（第1項）販賣或使用生煤、石油焦或其
他易致空氣污染之物質者，應先檢具有關資料，向直轄市、縣（市）主管機關申請，經審查合格核發許可證後，始得為之；其販賣或使用情形，應作成紀錄，並依規定向當地主管機關申報。（第2項）前項易致空氣污染之物質，由中央主管機關會商有關機關公告之。（第3項）第1項販賣或使用許可證之申請、審查程序、核發、撤銷、廢止、紀錄、申報及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」⑻第29條規定：「（第1項）依第24條第1項、第2項及前條
第1項核發之許可證，其有效期間為5年；期滿仍繼續使用者，應於屆滿前3至6個月內，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關提出許可證之展延申請，每次展延不得超過5年。（第2項）公私場所申請許可證展延之文件不符規定或未能補正者，直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關應於許可證期限屆滿前駁回其申請；未於許可證期限屆滿前3至6個月內申請展延者，直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關於其許可證期限屆滿日尚未作成准駁之決定時，應於許可證期限屆滿日起停止設置、變更、操作、販賣或使用；未於許可證期限屆滿前申請展延者，於許可證期限屆滿日起其許可證失其效力，如需繼續設置、變更、操作、販賣或使用者，應重新申請設置、操作、販賣或使用許可證。（第3項）固定污染源設置操作未達5年，或位於總量管制區者，其許可證有效期間，由直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關依實際需要核定之。」又該條第1項於88年1月20日修正時之規定為「依第24條第1項、第2項及前條第1項核發之許可證，其有效期間為5年；期滿仍繼續使用者，應於期滿6個月前，向直轄巿、縣（巿）主管機關提出申請核准延長，每次展延不得超過5年。」嗣於91年6月19日修正為現在之條文，其立法理由為：一、依主管機關進行許可證展延申請之審查時間實際需要，修正展延申請之規定時間。二、增列第2項，針對展延申請文件不符規定或未能補正者及未於規定期間內提出展延申請之處理方式，俾使業者有所遵循。三、配合第24條第1項及第2項修正許可證審查核發機關，將許可證之展延申請機關，亦一併修正增列「或經中央主管機關委託之機關」，俾便許可之展延申請，亦可委託科學園區、加工出口區及目前中央管理之工業區等之管理機關辦理。四、臨時設置操作之許可證有效期間之核定機關，併同修正。審查會：照周委員清玉等提案，條文第1項至第3項中有關「委託之機關」均修正為「委託之政府其他機關」；另第3項首句「固定污染源係屬臨時設置操作」修正為「固定污染源設置操作未達5年」。條次並改列為第29條。
2、同法施行細則：⑴第2條規定：「本法第2條第1款所定空氣污染物之種類如
下：...二、粒狀污染物：(一)總懸浮微粒：指懸浮於空氣中之微粒。(二)懸浮微粒：指粒徑在十微米（μm）以下之粒子。(三)落塵：粒徑超過十微米（μm），能因重力逐漸落下而引起公眾厭惡之物質。(四)金屬燻煙及其化合物：含金屬或其化合物之微粒。(五)黑煙：以碳粒為主要成分之暗灰色至黑色之煙。(六)酸霧：含硫酸、硝酸、磷酸、鹽酸等微滴之煙霧。(七)油煙：含碳氫化合物之煙霧。...。」。
⑵第6條規定：「本法所定直轄市、縣（市）主管機關之主
管事項如下：一、直轄市、縣（市）空氣污染防制工作實施方案與計畫之規劃、訂定及執行事項。...四、直轄市、縣（市）空氣污染防制工作及總量管制措施之推行與糾紛之協調處理事項。...六、固定污染源之列管、空氣污染物排放資料之清查更新與建檔、設置或操作許可內容之查核及連續自動監測設施設置完成之認可與功能之查核事項。...。」。
⑶第8條規定：「本法第7條之空氣污染防制計畫，包括下列
事項：一、法令依據。二、計畫目標。三、環境負荷及變化趨勢分析。四、空氣品質現況及問題分析。五、空氣污染物排放清單及排放特性分析。六、空氣污染管制對策。
七、新設或變更固定污染源審核作業方式。八、避免空氣品質惡化及緊急應變措施。九、相關機關或單位之分工事項。十、執行期間及工作進度。十一、需要之經費、人力及物力。十二、其他經中央主管機關指定事項。」。
3、固污管理辦法：⑴第1條規定：「本辦法依空氣污染防制法（以下簡稱本法）第24條第3項規定訂定之。
⑵第3條規定：「（第1項）本法第24條所稱變更，指固定污
染源設備之更換或擴增、製程、原（物）料、燃料或產品之改變，致有下列情形之一者：一、增加空氣污染物排放種類。二、任一空氣污染物年排放量推估較許可證記載之年許可排放量增加達百分之20及5公噸以上。三、空氣污染物年排放量推估較許可證記載之年許可排放量增加達下列情形之一者：(一)氮氧化物達40公噸以上。(二)硫氧化物達60公噸以上。(三)揮發性有機物達30公噸以上。(四)粒狀物達15公噸以上。(五)一氧化碳達100公噸以上。(六)其他經中央主管機關指定公告者。四、下列空氣污染物年排放量推估較許可證記載之年許可排放量增加達15公噸以上，且全廠（場）固定污染源年許可排放量達下列情形之一者：(一)氮氧化物達400公噸以上。(二)硫氧化物達500公噸以上。(三)揮發性有機物達200公噸以上。(四)粒狀物達200公噸以上。（第2項）公私場所取得設置許可證後，依原設置許可證核定內容分次申請許可證且符合前項條件者，得依第23條規定辦理。」。
⑶第27條規定：「（第1項）依本法第29條規定申請許可證
展延者，應填具申請表，向審核機關為之。申請展延操作許可證者，並應檢具1年內最近1次之檢測報告，或其他足以說明符合本法相關規定之證明文件。但因停工（業）無法檢具1年內最近1次檢測報告者，得報經審核機關同意以替代證明文件辦理。（第2項）審核機關受理前項展延許可證申請後，應通知公私場所於7日內繳納審查費及證書費，並應於30日內完成書面審查及現場勘查，經審查符合規定者，應於完成審查後14日內通知公私場所領取許可證。...。」。
4、再按環保署98年5月14日函釋略以：「主旨：函詢固定污染源操作許可證展延審核相關依據疑義，復請查照。說明：一、依固定污染源設置與操作許可證管理辦法第27條第1項、第2項規定...前述『符合本法相關證明文件』及『經審查符合規定者』之範圍，係指能夠證明該製程於正常操作運轉時，可符合操作許可證之內容，且製程廢氣收集、處理、排放管道及相關採樣設施等均能符合空氣污染防制法相關規定。另依前揭辦法第12條第1項第1款規定及第13條第1款規定，目的事業主管機關核准設立、登記或營運之相關證明文件為申請操作許可證之必要文件。」。
5、由上可知，空污法係針對各污染源所使用之原料、燃料、產品及產製過程中所排放之空氣污染物，對人體健康及生活環境之影響限制其排放量，藉以管制空污之排放。並經由許可證制度之建立，俾確保各污染源皆能符合規定之要求始得設置及操作，並依許可之內容運轉。因此，固定污染源之設置、展延或變更（即設備之更換或擴增、製程、原物料、燃料或產品之改變）之許可證，會因其空氣污染物有無變動或變動程度之高低，而有不同處理程序之要求。其中就經中央主管機關指定公告之固定污染源之設置及使用，除應於設置前檢具空氣污染防制計畫申請核發「設置許可證」外，並應於設置或變更後，檢具符合固污許可證管理辦法之證明文件申請核發「操作許可證」。且依同法第29條第1項規定，依上開程序申請核發之設置及操作許可證，其有效期間均為5年。期滿仍繼續使用者，應於屆滿前3至6個月內，填具申請表，並檢具固定污染源1年內最近1次之檢測報告，或其他足以說明符合本法相關規定之證明文件，以及1年內最近1次空氣污染物排放檢測報告，向地方主管機關申請展延許可證，且每次展延不得超過5年（最高行政法院104年度判字55號判決意旨參照）。
（二）本件原告麥寮工廠從事鍋爐汽電共生程序（M10及M71），原領有被告核發之原許可證（包括「原M10許可證」及「原M71許可證」），其有效期限分別至105年1月5日及104年12月14日。原告於104年8月7日及27日分別向雲林縣環保局提出許可證展延申請，並經補正後，該局以上開函文分別核發「M10許可證」及「M71許可證」，其有效期限各自105年2月16日起至106年4月16日止，及自105年2月16日起至106年6月11日止，並同時調整原許可證許可之操作條件及內容，揆諸前揭規定（含環保署行動計畫及被告污防書，詳如下述）及說明，依法自屬有據。
（三）原告主張其於原許可證有效期限屆滿前，有向被告申請展延其有效期限之公法上請求權存在，依上開法令規定、司法院解釋及行政函釋意旨，在「程序上」原告固有申請展延之權利，惟原告其餘之主張，在「實體上」均無理由，茲說明如下：
1、依空污法第24條第1項、第2項及第29條第1項前段規定申請取得許可證者，其為5年。次依同法第29條第2項後段規定：「未於許可證期限屆滿前申請展延者，於許可證期限屆滿日起其許可證失其效力，如需繼續設置、變更、操作、販賣或使用者，應『重新』申請設置、操作、販賣或使用許可證。」足見上開許可證核發為「附有期限」（行政程序法第93條第2項第2款規定參照）之授益行政處分。換言之，該許可證於其有效期限屆滿時，往後失其效力。
2、該許可證於有效期限期滿時，既已失效，惟當事人如仍有繼續使用該固定污染源之需要者，依上開空污法第24條第1項、第2項及第29條第1項前段規定，固可再「重新」申請取得許可證，經主管機關審核後，即可再次領得有效期限為5年之新許可證。惟上開第1次申請（首次設置申請）及第2次申請（展延申請）及其審核所有文件及過程，具有高度重疊性，本可互相利用而為簡化，當事人及主管機關雙方若再就整個程序重新申請及重覆審核1次，均屬勞費。故立法者另定有同法第29條第1項後段規定，亦即只要當事人於有效期限屆滿前3至6個月內，向主管機關提出展延申請，經主管機關審核通過後，即可「重新取得」「每次不超過5年」之展延許可證，以達簡化相關作業流程之實益。惟被告核發之原許可證既因5年有效期限屆滿而失效，原告展延申請（即第2次申請）及被告審核之作業流程雖經簡化，但並不因此改變其為「新案」之性質，則被告所核發之「新許可證」（即「M10許可證」及「M10許可證」）即為與原許可證不同之「新的授益行政處分」，兩者分別獨立，原許可證自屆滿5年有效期限失效後，即無所謂之「部分廢止」之情形。故原告主張被告核發之「新許可證」原許可證許可之操作條件及內容，使原告降產之結果，形同部分廢止原許可證，使其部分內容失其效力云云，顯有誤解，不足採取。
3、次按空污法第3條規定，該法之地方主管機關在縣為縣政府，而同法第6條規定經中央主管機關環保署劃定之三級防制區，既存之固定污染源應削減污染物排放量；新增或變更之固定污染源污染物排放量達一定規模者，應採用最佳可行控制技術，且其污染物排放量經模式模擬證明不超過污染源所在地之防制區及空氣品質同受影響之鄰近防制區污染物容許增量限值；第7條則規定縣政府應依前條規定訂定公告空氣污染防制計畫，並應每2年檢討修正改善，報環保署核備；同法施行細則第6條則規定縣政府之主管事項，包含「空污防制工作實施方案與計畫之規劃、訂定及執行事項」及「固定污染源之列管、空氣污染物排放資料之清查更新與建檔、設置或操作許可內容之查核及連續自動監測設施設置完成之認可與功能之查核事項」等情，已如前述。足見被告就雲林縣轄內有關空污防制、固定污染源及生煤使用之管理、操作許可內容之查核等事項，依法有主管權限。
4、原告依空污法第24條及第28條規定向被告申請原許可證，且於期滿仍有繼續使用之需要，乃於有效期限屆至前3至6個月依同法第29條第1項規定向被告申請展延。而原告申請展延時，依同法第24條第3項授權訂定之固污管理辦法第27條規定，應填具申請表，並檢具固定污染源1年內最近1次之檢測報告，或其他足以說明符合本法相關規定之證明文件，以及1年內最近1次空氣污染物排放檢測報告，向地方主管機關申請展延許可證，且審核機關受理前項展延許可證申請後，應通知公私場所於7日內繳納審查費及證書費，並應於30日內完成書面審查及現場勘查，經審查符合規定者，應於完成審查後14日內通知公私場所領取許可證。而上開規定所稱「符合本法相關規定之證明文件」及「經審查符合規定者」，依上開環保署98年5月14日函，係指能夠證明該製程於正常操作運轉時，可符合許可證之內容，且製程廢氣收集、處理、排放管道及相關採樣設施等均能符合空污法等相關規定。如前所述，此項展延申請（即第2次申請）及審核之作業流程為「新案」之性質，被告就此主管事項，應非僅以「形式審查」，而為「換證」而已，仍需就原告所附證明文件及1年內最近1次空氣污染物排放檢測報告，本於職權並依空污法及子法相關規定，為「實質審查」及現場勘查後，始能作成准駁之決定。否則，被告就此項主管事項若僅能進行「形式審查」，而無「實質審查」之權責，將使原許可證變相成為「萬年許可證」，即無法達成空污法第1條前段規定：「為防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質，特制定本法。」之立法意旨。是原告主張被告對於其本件申請展延許可證並無「實質審查」權限，並應依原許可證內容及條件核准展延，且不應重新核定排放量等操作條件之內容云云，亦有誤解，不可採取。
5、又參酌刑法第10條第1項規定：「稱以上、以下、以內者，俱連本數或本刑計算。」就空污法第29條第1項後段規定：「每次展延不得超過5年」之文義及立法理由觀之，該「不得超過5年」之規定，係指每次展延以5年為最大期限，並非一律給予5年（按藥事法第47條亦有類似「每次展延不得超過5年」之規定，依最高行政法院101年度判字第782號判決意旨同此）。另依環保署102年6月17日環署空字第1020044272號函意旨略以：「…應於法定期限內申請許可證之展延，並給予審核機關有關展延時間之裁量權，且規範展延時間不得超過5年。」亦同此見解。故原告主張被告對於其申請展延許可證，應核准許可證展延其有效期間5年，被告並無裁量權限云云，依法無據，不可採取。又原告誤以空污法第29條修法時立法委員提案所附說明之「提案理由」，為該條文之立法理由，並執為請求被告展延許可證有效期限必為5年之依據，亦非可採。
6、另按同法第6條、第7條及同法施行細則第8條規定，本件原處分核發許可證所載之固定污染物質屬粒狀污染物（本院1卷13、23頁背面），依環保署103年8月13日公告空氣污染防制區劃定表所載，雲林縣就懸浮微粒部分為三級防制區，該公告並自000年0月0日生效（污防書1-2頁之雲林縣歷次防制區劃分結果表）。又依環保署105年8月3日環署空字第1050061014號公告「直轄市、縣（市）各級空氣污染防制區劃定表」，雲林縣就懸浮微粒（按懸浮微粒屬粒狀污染物，前開同法施行細則第2條規定參照）部分亦為三級防制區，該公告並自000年0月0日生效。依前開同法第6條第3項規定，三級防制區內，既存之固定污染源應削減污染物排放量，新增或變更之固定污染源污染物排放量達一定規模者，應採用最佳可行控制技術，且其污染物排放量經模式模擬證明不超過污染源所在地之防制區及空氣品質同受影響之鄰近防制區污染物容許增量限值，以減量改善空氣污染程度至二級防制區之標準，而達到本法第1條明揭之防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質之立法目的。又因本件原告所申請者為既存之固定污染源之許可證展延，而非新增或變更固定污染源許可證，雲林縣就懸浮微粒部分既經劃分為三級防制區，依法應削減污染物排放量，而無單純採用最佳可行控制技術之餘地，原告為此主張為無理由，先此說明。就此，環保署依同法第6條第4項規定，於99年8月頒訂之行動計畫（訴願卷623至627頁），被告依同法第7條規定及環保署上開行動計畫意旨，頒訂「103年度雲林縣空氣污染防制修正計畫書」污防書，並經環保署核備修正後，以104年7月13日府環空字第1043623156號公告「污防書」（本院1卷624-638頁，並有整冊另存本院卷），以達到減量縣內懸浮微粒質量，改善縣內空氣品質至二級防制區之目標。準此可知，污防書乃被告依空污法第6條、第7條所授權中央主管機關環保署訂定之行動計畫意旨，而頒定公告之計畫，核屬有法規明文授權依據，揆諸前開規定及說明，被告於審查本件原告展延申請時，就原告所提書面文件應加以「實質審查」是否符合污防書所定目標及範圍；如有不符，被告即得依其職權於合理範圍內修正許可證之相關許可數據，以符合污防書規定，此觀行動計畫「附件推動三級防制區既存固定污染源減量改善至二級防制區執行參考原則、壹、前言」明載「...故為推動三級防制區既存固定污染源減量，促進空氣品質改善至二級防制區，特針對三級防制區已取得許可證之既存固定污染源減量作業，訂定建議執行流程與方式，包括三級防制區應減量空氣污染物種類、對象、執行時機、流程及相關作業原則與建議執行方式，做為各涉及作業機關之執行參考，惟實際作業仍得由各地方主管機關依環保署訂定所轄區域減量目標需求及轄內排放特性調整執行方式」（本院2卷113頁背面）等語益明。況環境保護為縣自治事項（地方制度法第19條第9款第2目），被告就此自治事項訂定上開污防書，經中央主管機關環保署備查後公告實施，依地方制度法第25條後段、第27條規定，依法核無不合。故原處分以環保署行動計畫及污防書作為本件許可證展延之審查依據，自未違反不當聯結禁止原則及法律保留原則，是原告為此指摘，並主張該污防書未經地方議會通過不生效力云云，均無可採。
7、復按：⑴「行政程序法第114條第2項固規定行政處分理由之追補（
或更正）受『於訴願程序終結前為之』之期間限制，惟符合下列要件：1、未改變行政處分之本質及結果（同一性）；2、須屬於裁判基準時已存在之理由；3、無礙當事人之攻擊防禦（程序保障權利）；4、須由行政機關自行為理由之追補（或更正），行政法院基於職權調查原則及訴訟（程序）經濟原則，認為理由之追補（或更正）無違行政程序法第114條第2項規定，而允許行政機關於行政訴訟中自行為理由之追補（或更正）。」（最高行政法院102年度判字第621號判決參照）。
⑵本件訴願階段中，被告以105年5月24日府環空一字第1050
031808號函提出訴願答辯書，詳細說明原處分裁量之依據及理由（訴願卷1-14頁），並據訴願決定理由詳為論斷（本院卷55-58頁）。
⑶被告再於本件答辯略以：
①依污防書所述，雲林縣以農業及工業特性為基礎，針對該
縣最重要的2個空氣污染議題，即離島工業區管制及濁水溪河川揚塵進行重點管制（本院1卷603頁、污防書摘要1頁）。上開「離島工業區」為全臺最大石化工業區，範圍（含水域部分）達15,680公頃，當中之污染源包含21家工廠已取得許可證之製程數有171個、儲槽2,212個、廢氣燃燒塔44根、排放口390個、設備元件2,157,828個、裝載場141座、廢水處理場8座及34根CEMS管道（本院1卷604頁、污防書摘要6頁）。
②該縣固定污染源（粒狀物、硫氧化物、氮氧化物及揮發性
有機物等）排放量自93年起即呈現每年明顯增加之情形，主要是原告六輕工廠之建造、試車及營運之故（本院1卷605頁、污防書3-18頁）。經該縣固定污染源計畫每年進行排放量清查及更新，並引用環保署固定空氣污染源管理資訊系統資料庫中101年度排放量資料進行統計，獲知該縣工廠所排放各污染物之排放量，依各污染物排放量之大小進行排序，並篩出總懸浮微粒（TSP）、硫氧化物（SOx）、氮氧化物（NOx）及揮發性有機污染物（VOCs）之排放量前20大工廠。前20大工廠，主要以離島工業區之工廠排放為主，其中排放最大總懸浮微粒（TSP）、氮氧化物
（NOx）及非甲烷碳氫化合物（NMHC）量均為原告麥寮一廠，排放最大硫氧化物（SOx）量則為原告麥寮汽電公司，本院1卷605-606、626-629頁、污防書5-13至5-16頁）。
③依國內相關研究、健康風險評估與模擬分析模式所得結果
，以生煤為燃料成為細懸浮微粒的主要來源，燃燒生煤可能產生戴奧辛及重金屬，此些物質都是潛在的致癌物要性，長期且大量排放將會對環境造成嚴重負荷。依97年至104年研究顯示，原告六輕工業區營運後所產生之污染物，包含硫氧化物（SOx）、氮氧化物（NOx）及揮發性有機污染物（VOCs）等，已對雲林縣居民造成身體健康及生活環境造成鉅大影響（本院1卷606-609、630-638頁、雲林縣健康風險評估歷年執行成果摘要）。
④被告於審核本件展延申請時，曾於104年5月28日、104年6
月16日及104年6月24日召開3次專家諮詢會議，被告並就本件原告展延申請內容，提出包含該製程特性、環評承諾通過文件、設備元件維護保養狀況、排放量估算結果，以及污染防制設備操作情形等內容之簡報，由與會專家提出審查意見後，其會結論為：「雲林縣政府將參考委員及各方意見，對於生煤之使用量及污染排放量進行嚴格核定（本院1卷609-612、640-657頁之會議紀錄及審查意見表）。
⑤被告核發原M71及M10許可證核定之生煤使用量分別為1,93
2,000噸/年及499,320噸/年，而原告M71（麥寮一廠）自95年至104年之生煤實際使用量在927,711噸至1,841,924噸之間；原告M10（麥寮三廠）自95年至104年之生煤實際使用量在307,932噸至451,422噸之間（本院1卷612-613頁）。因使用生煤作為燃料，確實造成雲林地區空氣品質發生變化，嚴重危害居民之健康，已如前述。原告生煤使用總量占雲林縣98%，在其污染源（鍋爐）、製程流程、污染防制設備及原燃物料操作條件均不變之情形，為達到空氣污染物減量之目標，對於現有空氣品質要有所改善，並參考國內趨勢及專家學者意見，仍須採取源頭管制，以減少生煤使用量作為主要管制措施，方能實質降低空氣污染物排放量。又考量原告上開製程為汽電共生程序，同時產生電力與蒸氣，其中蒸氣是產出後統一由調度中心提供廠區內其他製程使用熱源，顧及銳減其蒸汽量可能導致整廠產能受影響，及原告之經營成本等因素，並給予其改善之緩衝時間，被告並無採取禁燒或遽降使用量之管制措施，而係以逐步降低許可使用量之權衡方式，逐漸達到空氣污染防制之目標。並參酌原告近5年之生煤實際使用量，被告本次核定原告之生煤使用量，將原告M71（麥寮一廠）及M10（麥寮三廠）分別削減為1,590,000噸/年（原許可量為1,932,000噸/年）、372,000噸/年（原許可量為499,320噸），並依據削減率等比例計算固定污染源許可證內之原物料及產品量（本院1卷614頁之差異對照表）。⑥另許可證內之空氣污染物排放量，係指依被告核定之生煤
使用量、原告實際生煤使用量，以及依監測資料顯示之實際空氣污染物排放量（SOx、NOx及CO是採連續自動監測排放量，TSP、重金屬及戴奧辛是依照實際檢測結果），所計算得出之推估年排放量【計算式：核定生煤使用量×（實際空氣污染物排放量/實際生煤使用量）＝推估之空氣污染物年排放量】，原許可證及原處分內容差異如下：M71（麥寮一廠）：原許可證生煤使用量(噸/年)：1,932,00
0、原許可證空氣污染物排放量（噸/年）：總懸浮微粒（TSP）154.35、硫氧化物（SOx）、硫氧化物（SOx）704.
22、氮氧化物（NOx）1150.15。原許可證原物料及產品量：超純水1,848,000噸/年、電力5,040,000,000度/年、蒸氣16,800,000噸/年。新許可證核定生煤使用量（噸/年）：1,590,000噸、空氣污染物排放量（噸/年）：總懸浮微粒127.03、硫氧化物579.56、氮氧化物946.55。新許可證之原物料及產品量：超純水1,520,869噸/年、電力4,147,826,086度/年、蒸氣13,826,400噸/年。M10（麥寮一廠）：原許可證生煤使用量（噸/年）：499,320噸、空氣污染物排放量（噸/年)：總懸浮微粒（TSP）35.85、硫氧化物（SOx）509.14、氮氧化物（NOx）345.93。總懸浮微粒
26.709。原物料及產品量：超純水4,380,000噸/年、電力938,415,000度/年、蒸氣4,380,000噸/年。新許可證生煤使用量（噸/年）372,000噸、空氣污染物排放量（噸/年）：總懸浮微粒26.709、硫氧化物379.316、氮氧化物257.722。原物料及產品量：超純水3,263,157噸/年、電力699,826,086度/年、蒸氣3,263,157噸/年。
⑦被告於污防書中訂定空污削減目標，並送環保署核定，依
環保署103年4月提供的【TEDS8.1版】內容，分析雲林縣排放量前3大類別來源，其中硫氧化物及氮氧化物主要來自電力業，佔全縣排放量分別為58.08%、41.40%，因此將其列為管制對象與重點（污防書摘要3頁之統計表）。雲林縣政府各項污染物貢獻源分析，硫氧化物97%來自於工業排放（污防書摘要5-9頁之統計表），污防書中既定之106年硫氧化物削減目標量為5,623噸（污防書摘要2頁），以97%來自於工業排放，對照基準年排放量7,032噸則應削減77.5%的工業排放量即5,454噸，才可達成污防書預訂目標（訴願卷9-11頁之污防書減量目標對照表）。被告基於上述汽電共生程序等考量及參酌因素，新M10許可證核定生煤使用量由每年499,32噸降為372,000噸，為原告近5年期間之中間使用量，仍較污防書原訂生煤用量應減77.5%降至112,347噸/年的用量高。另新M71許可證核定生煤使用量由每年1,932,000噸降為1,590,000噸，亦為原告近5年期間之中間使用量，仍較污防書原訂生煤用量應減77.5%降至434,700噸/年的用量高（訴願卷9-12頁之內容差異對照表）。
⑷由上可知：
①本件於訴願階段中，被告已提出訴願答辯書，補充原處分
裁量之依據及理由，並據訴願決定理由詳為論斷。又被告於本院審理中主動提出上開更為詳細之追補理由，核無改變原處分之本質及結果（同一性），且所追補理由於裁判基準時均已存在，又該等追補理由於本件106年4月5日言詞辯論前之106年3月28日即向本院提出，同時將其繕本送達原告，並無礙原告之攻擊防禦（程序保障權利），揆諸前揭規定及說明，依法核無不合。原告主張原處分未載明具體理由，有違行政行為明確性原則，其瑕疵無法補正，而為違法之處分云云，即有誤解，不可採取。
②又被告已舉證並說明原告麥寮一廠及三廠系爭製程排放粒
狀污染物有影響轄內空氣品質及人民健康之虞，被告為改善該等情況，依前揭法令規定，並參考環保署行動計畫及被告污防書，再斟酌原告近5年之實際操作使用情形，於原告上開製程仍可繼續正常操作情況下，藉由合理逐步調降原告之生煤使用量等手段，以期達到上開規定及計畫所預期減量之成效，原處分之裁量核屬有據，並無裁量濫用之情形，核亦無違反比例原則及公益原則。故原告上開主張，要無可採。
8、至原告主張：原處分混淆空污法第29條、固污管理辦法第27條、第23條等規定之「展延」、「異動」程序，顯有適用法規錯誤之違法云云。然查，固定污染源設置、展延或變更（即設備之更換或擴增、製程、原物料、燃料或產品之改變）之許可證，因其空氣污染物有無變動或變動程度之高低，而有不同之要求。其中就許可證之「展延」，依同法第24條、第28條、第29條、固污管理辦法第12條規定意旨，應係指原許可證屆滿前3至6個月內應提出許可證之展延申請，每次展延不得超過5年。且若申請展延時固定污染源設備之更換或擴增、製程、原（物）料、燃料或產品之改變，已達到空氣污染物排放種類增加，或特定空氣污染物年排放量增加逾一定比例，或數量或達到經中央主管機關指定公告者，揆諸前開規定及說明，被告有依法為職權審查並酌予調整之權限。又如固定污染源設備之更換或擴增、製程、原（物）料、燃料或產品之改變，未達上開情形者，即非屬空污法第24條所稱之「變更」，依固污管理辦法第23條規定，僅須填具申請表，並檢具空氣污染防制設施差異說明書、試車計畫書及異動所需之工程期程等相關文件，重新申請操作許可證，依此程序核發之操作許可證乃固污管理辦法第23條所稱之「異動」，因無須檢具空氣污染防制計畫重新申請核發設置許可證，自亦不得變更原已核發之設置及許可證之有效期間。如前所述，本件原告係提出展延系爭操作許可證之申請，並經被告審查認定應依空污法第6條、第7條、環保署行動計畫及被告污防書意旨，應予減少燃料用量之固定污染源，被告爰推算削減比例後，核定展延許可證並調整其條件、內容及期限，觀諸上開規定及說明，核無原告所稱適用法規錯誤之違法情形，亦如前述，原告此項主張誤解上開法令規範之意旨及內涵，亦無足採。
9、又按固污管理辦法第16條第1項第1款至第3款規定，依空污法第24條規定申請設置或變更固定染污源之許可證者，審核機關應通知其進行試車，經審核機關審查其空氣染污物檢測報告符合排放標準者，始得核發許可證。由此可知，依空污法第29條第1項後段規定，申請展延許可證者，即無上開「試車」規定之適用，而不必辦理「試車」之程序。其原因在於首次許可證之設置申請，與展延許可證之申請，兩者間之程序具有高度重疊性，可以互相利用而為簡化，以節省當事人及主管機關雙方之勞費，已如前述。至於申請展延許可證及其審核作業流程，性質上屬於「新案」，被告依法應就原告所附證明文件及1年內最近1次空氣污染物排放檢測報告，本於職權並依空污法及子法相關規定，為「實質審查」及現場勘查後，始能作成准駁之決定（包括調整原許可證之操作條件及內容），亦如前述。故原告主張：其申請展延許可證不必依固污管理辦法第16條第1項第1款至第3款規定進行試車，被告核發展延許可證時，即不得調整原許可證之操作條件及內容云云，亦屬對於上開法令之誤解，不能採取。
10、另原告主張本件原處分將造成由低效能高污染之電廠補足電力缺口、機組將因產能不足而停機造成營業損失及員工失業、將導致全國電力備轉容量不足而有限電危機等節，惟此係屬整體經濟產業與能源政策方面之問題，與本案要屬二事。又被告制定「雲林縣工商廠場禁止使用生煤及石油焦自治條例」，雖經環保署函告無效，惟該自治條例顯示被告對於日益嚴重之空氣污染作出一政策宣示，即對於燃燒生煤、石油焦等對環境及人體有重大危害之污染源，進行減量作為而訂定許可證之有效期限，其裁量與空污法之規範目的相符，且被告於本件原處分作成時，並未考量該自治條例等無關聯之因素，以上皆經訴願決定詳予論述及指駁，原告執此陳詞再為主張，亦非可採。再者，原告所提環保署106年3月24日訴願決定書（本院2卷347 -349頁），係該署就另案（原告麥寮三廠M13鍋爐汽電共生程序固污許可證展延申請事件）所為之個案決定，與本件案情有異，尚難相提併論，亦無拘束本件之效力，故自難憑此而為有利於原告之判決。
六、綜上所述，原告主張尚非可採。被告以原處分核發展延之新許可證，其有效期限分別自105年2月16日起至106年4月16日止，及自105年2月16日起至106年6月11日止，同時調整原許可證許可之操作條件及內容，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應作成如其訴之聲明所示之行政處分，均無理由，應予駁回。另本件事證已明，兩造其餘主張及事證，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 4 月 26 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良法 官 詹 日 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 4 月 26 日
書記官 詹 靜 宜