臺中高等行政法院判決
105年度訴字第308號105年12月7日辯論終結原 告 財政部國有財產署中區分署代 表 人 吳文貴訴訟代理人 楊佳勳 律師被 告 彰化縣北斗地政事務所代 表 人 林大猷訴訟代理人 蘇銘桂
參 加 人 劉協溪水上列當事人間有關土地登記事務事件，原告不服彰化縣政府中華民國105年7月7日府法訴字第1050132871號訴願決定，提起行政訴訟，本院依職權裁定參加人獨立參加被告之訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、本件原告不服被告104年12月15日（原告收文日）登記完畢通知書（下稱原登記處分）將坐落彰化縣○○鄉○○段○○○號土地（權利範圍全部，下稱系爭土地），准予參加人拋棄所有權塗銷登記並登記為國有之處分，以104年12月17日台財產中彰三字第10405104060號函（下稱原告104年12月17日函）請恢復原私有登記，經被告以105年2月24日北地一字第1050000840號函即原處分否准後，於105年4月20日提起訴願。經查，原登記處分將系爭土地登記為國有，原告為管理機關，因原登記處分之結果直接對外產生原告就系爭土地負管理責任之法律效果，是原登記處分應屬行政程序法第92條第1項所稱之行政處分，然原登記處分並未有教示原告如有不服該處分，應於法定期限提起訴願，依行政程序法第98條第3項之規定，原告遲誤訴願期間，得於1年內提起訴願，而原告於105年4月20日提起訴願，並未逾1年之期間，應視為其於法定期間提出訴願，合先敘明。
二、事實概要：緣參加人檢具所有權拋棄保證書等相關文件，於民國104年12月4日以被告收件北登資字第074280號申請書（下稱參加人申請書），就其所有坐落彰化縣○○鄉○○段○○○號土地（權利範圍全部，下稱系爭土地），向被告申辦所有權拋棄塗銷登記，經被告審查於104年12月8日辦竣登記，並依土地登記規則第143條第3項規定，於私有土地所有權塗銷登記後為國有之登記（下稱原登記處分），並通知系爭土地登記管理人即原告在案。嗣原告以104年12月17日台財產中彰三字第10405104060號函（下稱原告104年12月17日函）主張系爭土地上尚有未辦保存登記建物萬善堂及水泥製金爐（下稱系爭建物及金爐）坐落使用，以原土地所有權人拋棄行為抵觸權利濫用禁止原則為由，請求被告應恢復原私有登記，經被告以105年2月24日北地一字第1050000840號函（下稱原處分）略以：「……本案登記如非因登記錯誤或遺漏所致，自無土地法第69條規定之適用，按土地登記規則第7條規定，依本規則登記之土地權利，除本規則另有規定外，非經法院判決塗銷確定，登記機關不得為塗銷登記……」否准所請。原告不服，提起訴願遞經駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：㈠系爭土地上經原土地所有權人即參加人同意蓋有系爭建物及
金爐，用以存放、祭祀無主先民骨骸、遺物等，惟並未辦理保存登記，縱所有權拋棄，系爭建物及金爐所有權亦無法如同系爭土地可逕自登記為國有，是系爭建物及金爐所有權之歸屬亦有疑義；且參加人仍繼續萬善堂之使用、管理與祭祀，並未放棄其占有。又系爭土地登記為國有，依現行國有財產法令，系爭建物及金爐無合法使用土地之權利，勢必衍生拆屋還地之窘境，徒增機關與民眾對立等社會成本，且拆屋後更衍生系爭建物內無主骨骸、遺物之遷移、存放、管理等後續複雜長久問題與國庫之耗費。末者，系爭土地之土地使用分區為彰化縣溪州都市計畫內之農業區，依都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施、休閒農業設施及農村再生相關公共設施等，然系爭建物為保存無主骨骸與祭祀，顯無合法使用系爭土地，原告更無法合法辦理將系爭土地辦理撥用。再者，系爭土地登記為國有，原告依法行政，勢必得拆除系爭建物及金爐，其所衍生無主骨骸、遺物之遷移、存放、管理等後續複雜長久問題與國庫之耗費，均非屬原告之權責，且無法編列預算支應。故參加人拋棄系爭土地所有權之行為，雖屬其權利之行使，惟其所造成國家社會之損失實屬甚鉅。
㈡又參加人拋棄系爭土地之緣由，僅在於其年邁無力管理維護
萬善堂，且無資力負擔繳納彰化縣政府地方稅務局就萬善堂所核課之房屋稅，而參加人之子嗣與晚輩亦無意願處理，因而向被告申請拋棄系爭土地所有權。惟拋棄土地規避地價稅或國土保安用地所有權人拋棄土地規避維護管理義務者，均屬牴觸權利濫用禁止原則，不應准許拋棄其土地所有權，有內政部88年8月6日臺內地字第0000000號函、法務部82年8月11日（82）法律字第16775號函釋意旨及原告彰化辦事處103年5月29日台財產中彰三字第10333008030號函、彰化縣彰化地政事務所103年6月18日彰地一字第1030006879號函可稽。
又被告僅以參加人出具保證書，即認其拋棄不違反公共利益及不以損害他人為主要目的，且認參加人拋棄土地所有權之權利使用是否違反公共利益或以損害他人為主要目的，非其所能審酌，顯背於民法第764條、第143條、第148條第1項及行政程序法第4條等規定、最高法院71年台上字第737號民事判例要旨、臺北高等行政法院103年度訴字第1354號判決要旨及內政部88年8月6日臺內中地字第0000000號函意旨。另訴願決定認參加人拋棄土地所有權乃為除稅賦，係保障其自身之利益，其動機應與損害他人為目的無涉等語，顯然並未比較衡量參加人及國家社會因此所受之利益損失，難謂於法無違。
㈢再按臺北高等行政法院100年訴字第1887號判決要旨及前開
內政部函釋意旨，可知被告就拋棄土地所有權之土地登記申請事件，有實質審查之權利，須本於職權為實體審查，以及審查受告知人拋棄土地所有權是否違反公共利益或以損害他人為主要目的，惟被告就本件參加人拋棄系爭土地所有權之登記申請，並未實質審查。再者，被告逕自以切結方式代替實質審查，亦難謂於法無違等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定、原處分及原登記處分。
四、被告則以：㈠依內政部地政司全球資訊網「地政互動－地政問答－土地登
記Q30問答」：「問：申請私有土地所有權拋棄登記時，是否須經國有財產署同意？」、「答：……民法764條第1項、第2項及土地登記規則第143條所明定。同規則第27條規定，消滅登記由登記名義人單方申請，故除須依上開規定辦理外，私有土地所有權拋棄尚無須經財政部國有財產署同意之必要。」，系爭土地經參加人於104年12月4日向被告申辦拋棄登記，經書面審查系爭土地未設定有抵押權、不動產役權且無欠繳地價稅賦，無違內政部76年9月8日台內字第536693號、80年8月5日台內地字第0000000號函釋意旨。㈡我國地政機關非如部分國家係由司法機關擔任不動產審查機
關而具備實體調查審判權，對於登記申請案所附之原因證明文件，部分係以切結方式代替實質審查，本件業經參加人出具保證書敘明系爭土地非屬法定空地且拋棄不違反公共利益或以損害他人為主要目的，至於該拋棄行為是否違反公共利益或以損害他人為目的，實非地政機關足以審判認定，故本件依土地法第10條及土地登記規則第143條規定，系爭土地經參加人拋棄所有權而消滅，而應登記為國有由國庫原始取得，被告於104年12月8日依規定辦竣系爭土地所有權拋棄塗銷登記後，隨即為國有之登記，揆諸前開法規及函釋意旨，並無違誤。況系爭土地所有權拋棄塗銷登記，既無登記事項與登記原因證明文件所載內容不符之錯誤，或應登記事項而漏未登記之情形，自無土地法第69條更正登記之適用，則原告請求應恢復系爭土地原私有登記狀態部分，依土地登記規則第7條規定，非經法院判決塗銷確定，被告不得為塗銷登記，被告以原處分否准原告所請，於法並無不合。
㈢另參照最高法院71年台上字第737號判例要旨，是否以損害
他人為主要目的，應就權利人因權利行使所取得之利益，與他人及國家社會因其權利行使所受之損失，比較衡量以定之。倘其權利之行使，自己所得利益極少而他人及國家社會所受之損失甚大者，非不得視為以損害他人為主要目的，此乃權利社會化之基本內涵所必然之解釋。原告認參加人擬捐贈土地協調未果下，為免除稅捐之負擔，故拋棄系爭土地所有權，惟參加人係為保障其本身之利益，其動機應與損害他人為目的無涉，況系爭土地所有權經依法登記為國有，原告仍可依國有財產法等相關規定保管土地，排除現狀之占用或做適當之處理，難謂國家權益即因此蒙受損害，而有權利濫用之情形，原告主張容有誤解等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、上揭事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有參加人申請書及相關資料（本院卷第49至55頁）、原登記處分（同卷第12頁）及系爭土地異動索引內容（同卷第56頁）、原告104年12月17日函（同卷第25頁）、系爭土地使用分區地理資訊查詢結果（同卷第34至35頁）、系爭建物及金爐照片（同卷第32頁）、原處分（同卷第13頁）及訴願決定（同卷第14至17頁）附卷可稽，自堪認為真正。本件爭點為：原告請求被告應將系爭土地所有權回復登記參加人所有，是否有據？
六、本院判斷如下：㈠按「中華民國領域內之土地，屬於中華民國人民全體，其經
人民依法取得所有權者，為私有土地。私有土地之所有權消滅者，為國有土地。」、「下列登記由權利人或登記名義人單獨申請之：……八、預告登記或塗銷登記。」、「（第1項）依本規則登記之土地權利，因權利之拋棄、混同、終止、存續期間屆滿、債務清償、撤銷權之行使或法院之確定判決等，致權利消滅時，應申請塗銷登記。（第2項）前項因拋棄申請登記時，有以該土地權利為標的物之他項權利者，應檢附該他項權利人之同意書，同時申請他項權利塗銷登記。（第3項）私有土地所有權之拋棄，登記機關應於辦理塗銷登記後，隨即為國有之登記。」分別為土地法第10條、土地登記規則第27條第8款及第143條所明定。又「抵押權未塗銷登記之私有土地，其所有權人不可拋棄土地所有權」、「設定有地役權之土地所有權不得拋棄」、「……建築物法定空地所有權人，無論是否仍有該建築物或坐落基地所有權，皆不宜單獨拋棄其法定空地所有權。」分別為內政部76年9月8日台內地字第536693號及80年8月5日（80）台內地字第0000000號、92年2月19日內授中辦地字第0920081845號函所明釋。經查，參加人即系爭土地原所有權人於104年12月4日以參加人申請書及印鑑證明、所有權拋棄保證書、土地所有權狀等資料，向被告申辦系爭土地所有權拋棄登記，經被告形式審查系爭土地並無設定抵押權、不動產役權等以物權為標的物而設定之其他物權，亦非屬建築物法定空地而不得單獨拋棄且未欠繳地價稅等情，爰於104年12月8日辦竣系爭土地所有權塗銷登記，並登記為國有、管理機關為原告，並以原登記處分通知原告，揆諸上開規定及函釋意旨，應無違誤。
㈡原告雖爭執參加人拋棄系爭土地之緣由，僅在於其年邁無力
管理維護萬善堂，且無資力負擔繳納彰化縣政府地方稅務局就萬善堂所核課之房屋稅，而參加人之子嗣與晚輩亦無意願處理，被告未實質審查參加人拋棄系爭土地所有權是否有權利濫用情事，即依參加人申請書及相關資料逕予做成原登記處分，顯有違誤等語。惟查：
⒈按我國物權係採登記生效主義，此觀民法第758條「不動
產物權，依法律行為而取得、設定、喪失及變更者，非經登記，不生效力。」及土地法第43條「依本法所為之登記，有絕對效力。」規定即明。且按土地登記之權利標的為私權者，登記雖屬私權得喪變更之公示，惟係行政機關之所為，並無確定私權之效力。已登記之私權內容與實際不符者，登記機關除因登記錯誤或遺漏，得依土地法第69條規定更正外，依土地登記規則第7條明定，非經法院判決塗銷確定，登記機關不得為塗銷登記。而同規則第144條有關由登記機關報經直轄市或縣（市）地政機關查明核准後塗銷之規定，係登記機關之職權及義務，縱使系爭土地當初總登記時有誤，第三人之請求亦僅係促請主管機關依土地登記規則第144條辦理而已，並無任何請求塗銷登記之權利（最高行政法院104年度裁字第1447號裁定意旨參照）。準此，土地所有權登記於實體上是否合法，有無違背民法相關規定，應由普通法院實體審查認定，而被告之所有權登記係屬行政登記，並不影響原始當事人間土地所有權實質之歸屬，本件原告既主張系爭土地原登記處分有違反民法第148條規定之權利濫用禁止原則，而對之爭執，參照上開規定及說明，其僅能訴請民事法院審判，以資解決，依憑確定判決內容辦理，而非地政機關可依職權或依申請辦理「撤銷」登記，應無疑義。
⒉至原告所援引之內政部88年8月6日函及法務部82年8月11
日函，觀諸該2函釋意旨，其中內政部88年8月6日函認申請人申辦拋棄建物基地持分所有權，其權利之行使是否違反公共利益或以損害他人為主要目的有待認定，仍請參酌民法有關規定及最高法院判例要旨核處等語。然查地政機關就申請登記案件所負之審查職權，應係申請登記事項是否符合法定要件，為形式審查，土地登記法規並未賦予地政機關有實質審查申請登記案件之利害關係人間私權爭執並據以做成准否登記之權限，揆諸前開規定及說明，倘該申請登記案件涉及利害關係人間私權爭執，仍應循民事爭訟解決，要非地政機關得自為定奪。另法務部82年8月11日函係就土地出賣人因買受人不履行土地所有權移轉登記義務，為規避繳納地價稅之負擔而欲拋棄所有權之原因事實，認定「似不宜准許」，依該函說明二略以「承購戶與合建地主共組自建會，………，依合建契約應由承購戶張○、任○泰、賴○美等三人承受，惟渠等三人拒不履行會同申請變更登記，………為減輕稅賦之負擔而向地政機關申請拋棄所餘土地持分之所有權……本案土地持分所有權係所有權人因建築基地存有糾紛及避稅賦而拋棄……以後建物所有權人取得必有困難，故此項土地所有權拋棄，將影響他人之權益」，可知法務部82年8月11日函之土地所有權人為規避繳納地價稅之負擔而欲拋棄所有權，係因合建契約之買受人不履行土地所有權移轉登記義務所致，該等原因事實及土地所有權人之拋棄所有權申請確屬影響他人權益等情，均得自合建契約即可知悉，地政機關就此即應依職權為審查，並據以不准許土地所有權人拋棄土地所有權。然查本件系爭土地並無設定抵押權、不動產役權等以物權為標的物而設定之其他物權，亦非屬建築物法定空地而不得單獨拋棄等情，復查無其他依形式審查即可知悉之侵害第三人權益情事，被告准予參加人申請拋棄系爭土地所有權登記，依前開所述，即無違誤，並與上開內政部及法務部函釋之原因事實並不相同，該2函釋自無從適用於本件情事。且依訴願決定理由，可知參加人原擬捐贈系爭土地未果，因無力負擔土地稅賦，而申請拋棄系爭土地所有權（同卷第16頁），可知其動機僅係為合法合理安排其財產權歸屬及稅捐負擔，而依法律規定行使拋棄系爭土地所有權，並非為詐害第三人法定權益甚或國家債權，則被告形式審查無誤後准予塗銷參加人就系爭土地所有權之登記，亦與原告所援引上開2則函釋之意旨不相違背，訴願決定予以維持，亦無不合。故原告稱被告未實質審查參加人拋棄系爭土地所有權是否有權利濫用情事，即依參加人申請書及相關資料逕予做成原登記處分有所違誤云云，並無可採。
㈢又原告爭執系爭土地屬農地但無合法使用；系爭建物及金爐
並未辦理保存登記；且參加人仍繼續萬善堂之使用、管理與祭祀，並未放棄其占有；拆除系爭建物及金爐將造成社會對立，且拆屋後更衍生系爭建物內無主骨骸、遺物之遷移、存放、管理等後續複雜長久問題與國庫之耗費等，主張被告不應准予塗銷參加人系爭土地所有權並登記為國有云云。惟查，原告上開爭執，均係就系爭土地上未辦理保存登記之系爭建物及金爐後續如何處理之私權爭執，並非就被告將系爭土地登記塗銷原有所有權及登記為國有之原登記處分有何違法，有所指摘；且依前開所述，參加人所為拋棄土地系爭土地所有權既依被告形式審查無違法之處，而做成原登記處分塗銷其所有權登記，並依法登記為國有，且系爭土地亦非全無財產價值，原告為系爭土地之管理機關，自得依國有財產法等相關規定管理系爭土地，排除現狀之占有或為其他適當之處理，難謂國家權益即因此受損害，故原告上開主張，核無可採。再查，土地法及相關土登記法規並無賦予原告撤銷被告土地所有權登記之公法上請求權，且原告亦無因權利之拋棄、混同、終止、存續期間屆滿、債務清償、撤銷權之行使或法院之確定判決等，致權利消滅時，得依土地登記規則第143條規定，申請塗銷登記之情事，復無請求被告塗銷或更正土地所有權登記之公法上請求權，揆諸前開規定及說明，原告即無因原登記處分致生權利或法律上利益直接受侵害之結果，而無提起撤銷訴訟權利保護之必要，則原處分予以否准原告撤銷原登記處分之請求，亦無違誤，訴願決定予以維持，並無不合。是原告本件訴請求撤銷訴願決定、原登記處分及原處分，均於法無據，應予駁回。
七、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分及原登記處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。另本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 12 月 21 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 詹 日 賢法 官 林 靜 雯以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 12 月 21 日
書記官 黃 靜 華