臺中高等行政法院判決
105年度訴字第310號105年12月28日辯論終結原 告 安旺特股份有限公司代 表 人 邱麗卿訴訟代理人 蔡坤旺 律師
吳承祐 律師黃書妤 律師被 告 臺中市政府代 表 人 林佳龍訴訟代理人 陳英琮
李季穎蔡溶莉上列當事人間農藥管理法事件，原告不服中華民國105年8月11日行政院農業委員會農訴字第1050715342號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告前向財政部關稅署臺中關（下稱臺中關）申報輸入農藥MANCOZEB 80%WP(鋅錳乃浦)1批共計16,500公斤（下稱系爭農藥），經臺中關開啟貨櫃查驗結果，發現系爭農藥之原產地為「印度」，與其農藥許可證（農藥進字第02879號）記載為「越南」並不相符，被告依農藥管理法第7條第1款規定，以民國105年4月8日府授農作字第1050064019號函（下稱原處分）認定系爭農藥為偽農藥，並告知原告將依農藥管理法第55條規定辦理沒入，同時依該法第56條規定，命原告於文到1個月內提出系爭農藥之銷毀計畫送核。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
（一）緣原告持有鋅錳乃浦（MANCOZEB）之農藥許可證，可合法進口越南「NAMVIET FUMIGATION COMPANY（南越消毒股份有限公司，下稱南越公司）」所生產之鋅錳乃浦成品農藥。104年1月間，南越公司委由「ANNONG GROUP（安農責任有限公司，下稱安農公司）」出口「鋅錳乃浦」成品農藥16,830公斤。因安農公司之工作人員作業上疏失，將印度製之鋅錳乃浦誤認為越南製之鋅錳乃浦並裝箱出口，致使受原告委任之鴻昇實業股份有限公司（下稱鴻昇公司）申報通關時，因系爭農藥進口報單上之原產地記載「印度」，與檢附之農藥許可證上原產地記載「越南」不符，因而產生是否違反農藥管理法第47條、第49條之爭議。本件經出示安農公司檢附之聲明書，並經檢察官調查後，認原告及其負責人並無輸入未經核准農藥之主觀故意，不符農藥管理法第47條、第49條要件，予以不起訴處分。
（二）本件主要請求為撤銷原處分及訴願決定，退還系爭農藥則為撤銷訴訟後，依行政訴訟法第196條第1項規定為回復原狀之請求，應予准許。參照最高行政法院104年度判字第209號判決意旨，被告認定系爭農藥係屬偽農藥，須予以沒入、銷毀，就此處分，原告已提起訴願及行政訴訟爭執，業如前述。系爭農藥雖已由被告先行沒入，然尚未銷毀，具有回復原狀可能性，故原告依行政訴訟法第196條第1項規定請求鈞院於撤銷原處分之同時判命被告為回復原狀之處置，於法有據。
（三）原告於訴願書中已對認定偽農藥及沒入處分及銷毀計畫提出訴願，故此三者皆尚未確定，原告仍得對之表示不服：
1、查原告於提出訴願書時，其訴願請求已表明「請求撤銷台中市政府農業局府授農作字第1050064019號函之處分」，該函文內容明確述及本件貨物屬偽農藥，須依農藥管理法第55條辦理沒入，並依同法第56條要求原告於文到1個月內提出銷毀計畫。是以，台中市政府既以該函認定系爭農藥屬偽農藥，給予沒入處分並要求原告提出銷毀計畫，顯然此三者皆為原告爭執之對象，並非只限於系爭農藥是否該當偽農藥之爭點。且由於原告已就此三者依法提出訴願，此三者皆尚未確定，仍可依法再以訴訟爭執。
2、原告於訴願理由書中，除主張系爭農藥並非偽農藥外，更於理由欄第一、（四）點論及：「．．．台中市政府農業局實無從依農藥管理法第55條之規定將系爭農藥予以沒入，而應交還與訴願人．．．。」第二點論及：「系爭農藥係因越南方面之人員疏失，始寄送與訴願人，就訴願人而言並無過失，若給予沒入銷毀之處分實屬過重，有違比例原則。」第二、（三）點論及：「．．．若對系爭農藥課以沒入處分，實際上對農藥管理及生態保護並無助益．．．若將此批農藥全數沒入銷毀，相較於本案越南方之過失情狀，實有情輕法重之情．．．。」顯見沒入及銷毀處分亦係原告爭執之對象。由於原告雖主張三項爭點，但前提仍在於系爭農藥是否該當偽農藥，須構成偽農藥後始有後續沒入、銷毀之問題。訴願決定書將爭點限縮於此，應係基於其認定系爭農藥確屬偽農藥，邏輯上即無需論及後續沒入及銷毀處分是否合法，然此並不改原告係將三項爭點一併爭執之事實。
3、總此，系爭農藥是否為偽農藥、是否得予以沒入、銷毀此三爭點原告先前皆已提起訴願，尚未確定，故仍可於訴訟上再行爭執。
（四）原告並非主動輸入系爭農藥，且合理信賴系爭農藥確係由越南籍南越公司所生產，故系爭農藥非屬偽農藥：
1、原告雖與南越公司達成合作協議，約定如原告有需要時，可向南越公司進口所需農藥。惟系爭農藥並非原告主動訂購，而係安農公司逕行出口，待貨物到港後始由船公司通知原告公司盡速領取。是以，系爭農藥並非原告主動訂購，而係被動接受領取通知，應不符農藥管理法第7條「未經核准擅自輸入國內外產品」之要件，因此並非偽農藥。
2、本件係因安農公司工作人員將印度產製之鋅錳乃浦誤認為越南製並予以出口，始導致此紛爭，實屬安農公司之人員疏失，並非原告有意為之。且於無法順利通關時，原告更委託鴻昇公司向台中關申請人工查驗，而非以其他手段遮掩事實，益發可證原告並非故意輸入產地不符之農藥。此觀不起訴處分書第三、（四）點記載：「綜上足認本件申報進口之系爭農藥雖係未經主管機關核准之農藥，然此乃安農公司出口貨物時疏忽裝載錯誤，並非原告及其負責人被告邱麗卿有意為之，難認被告邱麗卿有何輸入偽農藥之犯意。」意旨甚明。
3、農藥管理法第7條第1款之構成偽農藥之要件為「未經核准擅自」、「製造、加工、輸入或仿冒國內外產品」，由於擅自製造、加工、輸入、仿冒等行為皆內含故意之要素，殊難想像有所謂過失擅自製造、過失加工、過失仿冒、過失輸入等情，可知農藥管理法第7條第1款必以故意作為前提。行政院農業委員會動植物防疫檢疫局（下稱檢疫局）未考量本件行為態樣及農藥管理法條文法定要件，即遽認系爭農藥屬偽農藥，實屬誤解。
4、又原告本已與南越公司達成合作協議，約定如有需要時將向南越公司採購所需農藥。是原告實可合理信賴安農公司所出貨之商品係南越公司所製造，且產地確為越南。如何預料位於越南之出口商安農公司，竟會出口印度產之農藥至台灣？此已屬極度變態事實，超越一般人可預見之情形，不應歸責與原告。原告基於此錯誤前提下，始決定將系爭農藥予以報關，應無過失可言。系爭農藥既非原告主動要求安農公司進口，係安農公司自行誤寄至我國，並不符農藥管理法第7條所要求主觀要件，非屬偽農藥，不應以偽農藥之程序處理。
5、總此，原告係基於與南越公司之協議內容，合理信賴安農公司所出口之農藥係南越公司製造，故本件情形實與農藥管理法第7條所定義之偽農藥有間，不應以偽農藥而依同法第55條第1款及第56條規定相繩。若認定系爭農藥係偽農藥，將導致此批農藥被沒入、銷毀，原告更須負擔關務署極高額之罰鍰，相較於其行為而言，情輕法重，實屬過苛。
（五）由於本件係極其特殊之偶發事件，縱命原告將此批農藥銷毀，對農藥管理法之立法目的並無助益，懇請鈞院准予命原告將農藥退運回越南：
1、按農藥管理法第1條規定：「為保護農業生產及生態環境，防除有害生物，防止農藥危害，加強農藥管理，健全農藥產業發展，並增進農產品安全，特制定本法。」是本法立法目的主要係追求環境保護、產業發展、以及農產品安全，其所處罰之對象應針對故意違反農藥法之行為，而非過失違反者。蓋過失犯僅係偶然性之一次行為，本即係反常事實，縱對其採取最嚴厲之法律手段，對防止再犯或立法目的皆無顯著助益。
2、查本案原告合法持有鋅錳乃浦之進口許可證，本可合法進口越南製之鋅錳乃浦，且系爭農藥之價格與市價相符，顯見原告營業時皆符合相關法規，並非為不法利潤而進口系爭農藥。此外，雖系爭農藥係印度產製，惟其內容物皆與進口許可證上之成分相符，對我國環境或是人體並無實質上損害。是以，縱將此批農藥沒入、銷毀，因本次事件係極度偶然性事件，對農藥管理法之立法目的並無實質助益，懇請鈞院統合考量本件所有情節，尤其是原告基於合作協議而合理信賴國外出口商之因素，准予撤銷原處分，並命被告將系爭農藥返還予原告，以便原告辦理退運手續等語，並聲明求為判決：1、撤銷訴願決定及原處分，2、被告應將所扣農藥鋅錳乃浦（MANCOZEB 80%WP）16,500公斤退還原告。
三、被告略以：
（一）本件雖經臺灣彰化地方法院檢察署（下稱彰化地檢署）104年12月13日依刑事訴訟法第252條第10款為不起訴處分，惟該署以105年1月29日彰檢宏果104偵6774字第4495號函，亦駁回原告以不起訴為由，請求撤銷被告沒入之處分，因不構成犯罪，而無刑事沒收先行之問題，與被告依農藥管理法第7條規定，及檢疫局104年3月18日防檢三字第1041404693號函要求被告對原告作出沒入處分，與彰化地檢署認定本件不構成輸入農藥罪無涉。
（二）被告105年3月21日府授農作字第1050056135號函請檢疫局釋疑並撤銷沒入處分，又檢疫局105年3月28日以防檢三字第1051437978號函釋，因「查該貨品為印度生產，與農藥許可證核准不符，無論貨品輸入人是否故意，均屬農藥管理法第7條第1款所稱未經核准擅自製造、加工、輸入或仿冒國內外產品之偽農藥。」故原告違反農藥管理法第7條第1項規定，並依同法第55條第1項第1款:「依本法查獲之禁用農藥或偽農藥，不問屬何人所有，均沒入之」，又依「沒入農藥器械原料物品處理辦法」第2條：「經主管機關沒入之禁用農藥、偽農藥，由查獲地之直轄市、(縣)主管機關委由公民營廢棄物處理機構銷毀」，被告爰以原處分要求原告提出銷毀計畫，無法將與鋅錳乃浦予以返還等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實，有農藥許可證（農藥進字第02879號，見訴願卷第13頁）、進口報單DA/04/F450/6702號（同卷第11頁）、原處分（本院卷第17-18頁）、訴願書（訴願卷第48-53頁）、訴願決定書（本院卷第19-20頁）、原告起訴狀（本院卷第4-10頁）可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：被告以原處分認定系爭農藥為偽農藥，並告知原告將依農藥管理法第55條規定辦理沒入，同時依該法第56條規定，命原告於文到1個月內提出系爭農藥之銷毀計畫送核之處分，是否合法？茲論述如下：
（一）按農藥管理法第7條第1款規定：「本法所稱偽農藥，指農藥有下列各款情形之一者：一、未經核准擅自製造、加工、輸入或仿冒國內外產品。」第45條規定：「製造、加工、分裝或輸入禁用農藥者，處1年以上7年以下有期徒刑，併科新臺幣150萬元以上750萬元以下罰金。」第55條第1項第1款及第2項規定：「(第1項)有下列情形之一者，不問屬何人所有，均沒入之：一、依本法查獲之禁用農藥或偽農藥。(第2項)前項沒入物品之處理辦法，由中央主管機關定之。」第56條規定：「依本法規定沒入之農藥、器械、原料及物品，需為適當處理時，其費用由受處分人負擔。」。
（二）原告於104年2月11日委由鴻昇公司向臺中關被告報運進口印度產製之系爭農藥，經臺中關開啟貨櫃查驗結果，發現系爭農藥之原產地為「印度」，與其農藥許可證（農藥進字第02879號）記載為「越南」並不相符，經臺中關洽詢檢疫局意見後，除海關緝私條例條文處理外，並以104年3月13日中普業一字第000000000號函將系爭農藥移送檢疫局處理，檢疫局以104年3月18日及105年3月28日防疫三字第1041404693號函及第0000000000號函轉送被告辦理，被告乃依農藥管理法第7條第1款規定，以原處分認定系爭農藥為偽農藥，並告知原告將依農藥管理法第55條規定辦理沒入，同時依該法第56條規定，命原告於文到1個月內提出系爭農藥之銷毀計畫送核等情，除如前述外，並有防疫局上開函文及臺中關104年2月16日中進估傳字第0035號聯絡單附本院卷（第35-37、44頁）可稽，揆諸前揭法律規定及說明，核無不合。
（三）原告雖以前揭情詞以資爭議，然查：
1、按：⑴所謂「偽農藥」，依農藥管理法第7條第1項第1款規定，
包含農藥有「未經核准擅自製造、加工、輸入或仿冒國內外產品」，而同法第9條規定：「農藥之製造、加工或輸入，除本法另有規定及經中央主管機關公告不列管之農藥者外，應經中央主管機關核准登記，並發給許可證。」準此可知，凡未取得中央主管機關核發之農藥許可證而製造、加工或輸入之農藥，即屬同法第7條第1項第1款規定所稱之未經核准擅自製造、加工或輸入之「偽農藥」。
⑵已如前述，臺中關開啟貨櫃查驗結果，發現系爭農藥之原
產地為「印度」（本院卷第39頁背面），與其農藥許可證（農藥進字第02879號，同卷第39頁）記載為「越南」並不相符，經臺中關104年2月16日中進估傳字第0035號聯絡單（同卷第35頁）洽詢檢疫局，檢疫局答覆略以：系爭農藥既經確認國外原製造廠（印度）與上開農藥許可證記載事項（國外原製造廠為越南）不符，則該產品已屬農藥管理法第7條第1項第1款所稱「未經核准擅自輸入之偽農藥」（同卷第35頁）已如前述。且檢疫局104年3月18日防疫三字第1041404693號函，及105年3月28日防疫三字第1051437978號函（同卷第36、44頁），除重覆斯旨外，並說明「無論貨物（系爭農藥）輸入人是否為故意，均屬農藥管理法第7條第1項第1款所稱未經核准擅自輸入之偽農藥」。被告原處分據此目的事業中央主管機關之專業見解，認定系爭農藥為「偽農藥」，揆諸前揭農藥管理法第7條第1項第1款規定，依法核無不合。原告主張其非故意輸入系爭農藥，且原告信賴其協力出口廠商，但越南之安農公司卻錯誤出貨，此變態事實非一般人所能預見，其無可歸責事由，故不能認定系爭農藥為「偽農藥」云云，顯有誤解，不足採取。
2、次按：⑴「行政罰與刑罰性質不同，構成要件各別，法院檢察官對
於原告處分不起訴，係以原告私運進口物品之總值，尚未超過行政院公告管制物品數額之限制，不合懲治走私條例第2條處罰(刑罰)之規定，其於原告私運貨物進口之事實，則已確認無異，並明白敘述仍應由海關處理，原告自不足持為本件免予處罰(行政罰)之論據。」最高行政法院51年判字第92號判例著有明文。且最高行政法院98年度判字第176號判決意旨略以：「因刑事犯罪與行政違章之構成要件不同，主觀責任要件亦殊，刑事犯罪以處罰故意為原則，過失犯之處罰以法律有明文規定者為限（參照刑法第12條規定），行政違章則故意過失均須處罰（參照司法院釋字第275號、行政罰法第7條），故刑事犯罪嫌疑受無罪判決確定，與行政違章是否成立本無必然關聯。」。
⑵本件原告所涉農藥管理法第47條輸入偽農藥罪嫌部分，經
彰化地檢署檢察官偵查後，認定系爭農藥雖係未經主管機關核准之農藥，然此乃越南安農公司出口貨物時疏忽裝載錯誤，並非原告及其負責人邱麗卿有意為之，難認原告代表人有何輸入偽農藥之犯意，而為不起訴處分（本院卷第14-16頁），然農藥管理法第47條規定之輸入偽農藥罪，係以具輸入同法第7條第1項第1款定義之偽農藥的故意為構成要件，與本件被告所據以裁處之農藥管理法第55條及第56條規定不以故意為構成要件，顯有不同。且依上說明，不起訴處分亦認系爭農藥屬偽農藥（同卷第16頁參照），故原告以所涉輸入偽農藥罪嫌經不起訴處分，即謂本件其進口者非偽農藥，而不應處罰云云，亦有誤解，不能採取。
3、又按：⑴進口貨物採主動申報及海關查驗之制度，為確保進口稅捐
核課暨貨物查驗之正確性，貨物進口人負有誠實申報進口貨物名稱、品質、數量等事項之法律上義務，故貨物進口人有注意申報內容與實際到貨是否相符之注意義務。
⑵再者，貨物相關資料通常係由進口人掌握，若係第三人提
供之貨物，為確定實際來貨是否與申報內容相符，進口人除得經由對該第三人之瞭解或向其查證外，亦非不能依海關管理貨櫃集散站辦法第7條第1項第9款規定：「進出口、轉運、轉口貨櫃（物）在集散站之存放、移動及處理，依下列規定辦理：．．．九、存站之進口、出口、轉運或轉口貨物，如須公證、抽取貨樣、看樣或進行必要之維護者，貨主應向海關請領准單，集散站業者須依准單指示在關員監視下辦理。至於所拆動之包件，應由貨主恢復包封原狀。但政府機關基於貨品檢驗（疫）需要所為之抽取貨樣、看樣作業，集散站業者依該機關核發之文件辦理。」向海關申請先行取樣查看貨物再申報，如發現到貨不符時，在海關查驗前，即可為適當之處理。是貨物進口人本有注意之可能，卻不為之者，縱無故意，即難辭過失之責。⑶查本件原告為系爭農藥之進口人，負有注意申報進口貨物
內容與實際到貨相符之義務。衡諸原告係於95年成立，以農藥零售及批發業等為主要業務，有原告公司資料查詢附卷可稽（本院卷第23頁），則原告對於進口之法令及海關如何進行通關查驗程序應知之甚詳，本應就報關之貨物，予以審慎注意，主動查明，再誠實申報，俾防止進口管制物品情形發生。如原告就本件系爭農藥來源及出貨流程生有疑慮，應依上開規定向臺中關申請取樣查看，再決定是否報關。然原告並未盡上開注意義務，而係「信賴該公司所出口之農藥係越南製造」，逕行委由鴻昇公司報關致生報運偽農藥進口，逃避管制之行為，即難推卸其過失之責。是原告主張其進口系爭「偽農藥」其亦無過失云云，即有誤解，不可採取。
4、又按：⑴農藥管理法第1條規定：「為保護農業生產及生態環境，
防除有害生物，防止農藥危害，加強農藥管理，健全農藥產業發展，並增進農產品安全，特制定本法。」其立法理由為：「一、鑑於危害農林作物或其產物者，不僅是病蟲鼠害及雜草等，尚包括如福壽螺、蝸蝓等其他生物種類，爰參酌植物防疫檢疫法第3條第3款規定，修正為有害生物，以資明確。二、隨著國家整體經濟發展、環境保護意識演變及國人飲食健康安全，農藥管理之目的應包括生態環境保護及增進農產品安全；另為配合國家整體經濟及農藥工業之發展，應將農藥產業之輔導及管理策略朝向健全農藥產業發展為主，爰予修正。」。
⑵再按「關於行政處分依行政受法律拘束之程度，可區分為
羈束處分與裁量處分。羈束處分指特定構成要件事實存在，行政機關即應為特定法律效果之行為，此種處分即為羈束處分。裁量處分指特定構成要件事實雖然確定存在，但行政機關有權選擇作為或不作為，或選擇作成不同法律效果之行政處分，此種處分即為裁量處分。」最高行政法院98年度判字第281號判決意旨可資參照。
⑶由上可知，農藥管理法之立法理由明白闡述，該法管理農
藥之目的，在於保護生態環境及增進農產品安全，並配合國家整體經濟及農藥工業之發展。而主管機關依同法第55條及第56條規定作成沒入之行政處分，依前揭說明，只要行為人之違章行為合致同法第7條第1項第1款定義偽農藥之構成要件時，該主管機關即應為特定法律效果之行為（即本件之沒入），此種處分即為羈束處分，而非裁量處分，該主管機關之裁量權已減縮至零，依法即無裁量餘地。⑷本件系爭農藥係屬「偽農藥」已如前述，而農藥管理法第
55條及第56條之沒入為「羈束處分」，被告之裁量權減縮至零，依法無裁量餘地，故原處分所為之沒入處分，依法核無違誤。是原告主張：本件為極其特殊之偶發事件，縱命原告將此批農藥銷毀，對農藥管理法之立法目的並無助益云云，依法顯有不合。再者，本件原告所提出之撤銷訴訟為無理由，本院自無依行政訴訟法第196條規定，判決將系爭農藥退還原告，併此說明。
五、綜上所述，原告主張均非可採。被告以原處分認定系爭農藥為偽農藥，並告知原告將依農藥管理法第55條規定辦理沒入，同時依該法第56條規定，命原告於文到1個月內提出系爭農藥之銷毀計畫送核，依法核無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求本院判決命被告返還其系爭農藥均為無理由，應予駁回。另本件事證已臻明確，兩造其餘之陳述及舉證，不影響於本判決之判斷，爰不一一論列。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 1 月 18 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良法 官 詹 日 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 1 月 18 日
書記官 詹 靜 宜