臺中高等行政法院判決
105年度訴字第323號105年11月9日辯論終結原 告 卓如意被 告 勞動部勞動力發展署技能檢定中心代 表 人 林宏德訴訟代理人 吳榮昌 律師複 代理人 賴盈孜 律師輔 佐 人 郭玉燕上列當事人間政府資訊公開事件，原告不服中華民國105年8月24日勞動部勞動力發展署發法字第1056500440號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告對於原告民國105年4月25日之申請，應作成准予提供「103年度第3梯次全國技術士技能檢定會計事務人工記帳項乙級技術士技能檢定術科測試試題使用說明」之行政處分。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國105年4月25日以申請書，向被告申請提供「103年度第3梯次全國技術士技能檢定會計事務人工記帳項乙級技術士技能檢定術科測試試題使用說明」（下稱系爭資訊，原告誤載為「103年度第3梯次全國技術士技能檢定會計事務乙級人工記帳職類術科測試之試題使用說明」），經被告以105年5月4日技發字第10580003753號函（下稱原處分）否准所請。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
（一）依鈞院99年度訴字第128號判決、臺北高等行政法院103年度訴字第1627號判決、最高行政法院102年度判字第147號判決、104年度判字第204號判決意旨，本件原告之訴為有理。
（二）原處分及訴願決定故意引用過時之「前行政院勞工委員會（嗣改制為勞動部，下稱勞動部）101年12月24日勞中二字第1010203695號函（以下各機關單位之文件出現2次以上者，均以該機關單位年月日文件簡稱之）所公告之附件一覽表」作為拒絕提供政府資訊之依據。惟查，被告已於103年7月22日以技發字第1031360154號函修訂上開「附件一覽表」，並於表尾加註說明「採筆試非測驗題（紙筆）方式者，測試後不公開測試參考答案」。亦即，「103年度第3梯次全國技術士技能檢定會計事務人工記帳項乙級技術士技能檢定術科測試試題」（下稱系爭術科測試試題，為採筆試非測驗題方式者）雖屬保密試題，惟僅限於「測試前保密」（技術士技能檢定及發證辦法【下稱發證辦法】第18條參照），測試後應即公開試題。被告不採用自己修訂發布之現行規定（即被告103年7月22日函），而故意引用組織改造前過時之舊規定（舊規定之附件一覽表並無加註說明「採筆試非測驗題（紙筆）方式者，測試後不公開測試參考答案」字樣），依法不合。又依上開發證辦法第49條之1第2項與第1項規定兩相對照，即可得知測試後被告應主動公開測試試題，或應人民之申請而提供之。
（三）被告辯稱其103年7月22日函，與勞動部（原告誤為被告組織改造前）101年12月24日函不同，其非為保密試題職類級別之公告等語。惟查，在103年以前被告所訂定之「全國技術士技能檢定術科測試工作計畫」（下稱工作計畫）中所附錄之「術科測試非屬公開之職類級別」皆為被告101年12月24日函，惟自被告103年7月22日函公布後，被告所訂定之「工作計畫」皆附錄被告103年7月22日函，此由被告所訂104年度「工作計畫」附錄4為被告103年7月22日函即可明證。
（四）依被告所訂「103年度全國技術士技能檢定簡章」（下稱核定簡章）規定，術科測試後應即公開試題，且原處分及訴願決定皆主張原告所請之系爭資訊為試題之一部分，故測試後應主動公開系爭資訊，或應人民申請提供之。
（五）依技術士技能檢定作業及試場規則（下稱試場規則）第49條之1規定，被告所訂檢定簡章亦明定：「依據技術士技能檢定作業及試場規則第49條之1第2項規定，術科測試採筆試非測驗題方式者，測試後不公開測試參考答案。」故術科測試採筆試非測驗題方式者，於測試後被告即應公開測試試題（含系爭資訊），或應人民申請提供之。
（六）訴願決定以檔案法第18條第1項第4款規定，及政府資訊公開法第18條第1項第5款規定駁回訴願。惟查，上開規定之立法旨意乃因:「有關專門知識、技能或資格所為之考試、檢定或鑑定，係基於專業能力所為之判斷，屬價值判斷之一環，該等資訊之公開或提供將影響其公正效率之執行者，自應限制公開或不予提供。」系爭資訊僅係規範辦理單位辦理檢定之行政作業準則，並未涉及技能檢定之「專業能力」及「價值判斷」。故被告引以作為否准提供系爭資訊，洵屬無據。
（七）被告及訴願決定均辯稱系爭資訊屬「作業須知」所規定「全套試題」之一部分，並主張「因該部分試題既應保守秘密不得公開，則規範辦理單位辦理之試題使用說明，自亦不得公開。」惟查，所有技能檢定相關之法令僅規定「測試前保密」（發證辦法第18條參照）及「測試後不公開參考答案」（試場規則第49條之1第21項參照），皆無技能檢定測試後試題仍應保密之規定。被告辯稱試題之第一部分（全套試題）包含「試題使用說明」、「監場人員注意事項」、「閱卷承辦單位須知」、「測試試題」、「測試試題答案紙」、「試題參考答案」及「監評人員（評審）注意事項」等資料。經查，上開資料除「試題參考答案」依法不公開外，其中「測試試題」、「測試試題答案紙」及「監評人員（評審）注意事項」被告皆已公開於其全球資訊網，惟被告嗣後無任何說明即將其網頁公告之「監評人員（評審）注意事項」更換為「評審注意事項」，被告之行政行為明顯不符誠信原則。又「閱卷承辦單位須知」部分，業經鈞院105年訴字第100號判決被告應提供原告在案。
（八）「作業須知」僅係被告所訂之行政規則，被告用以作為限制人民請求提供資訊之依據，違反法律保留原則（台北高等行政法院94年度訴更一字第152號判決參照）。
（九）被告否認已公開「監評人員（評審）注意事項」乙節，惟依職業訓練法、試場規則及發證辦法等法令規定，被告所辦理各職類技術士檢定之術科測試試題，僅有「測試前公開」及「測試後公開」兩種，絕無「測試後不公開試題」之職類。換言之，屬公開性質之職類其試題應於「測試前公開」；非屬公開性質之職類其試題應於「測試後公開」。經查，被告不但於其網頁：熱門主題>測試參考資料>會計事務人工記帳項乙級技術士技能檢定術科測試應檢參考資料項下，公開「監評人員（評審）注意事項」，並多次於其主辦之研討手冊，公開上開「監評人員（評審）注意事項」。由上可知，該職類因屬公開性質之職類，故不僅試題使用說明於測試前公開，試題亦於測試前公開。本件為非屬公開性質之職類，其試題業經被告於測試後公開，被告亦應主動於測試後公開其試題使用說明，或應人民之請求而提供。又依據鈞院105年度訴字113號附卷之「訴願案原處分卷（可供閱覽）一覽表」序號6，即載有「會計事務人工記帳項乙級技術士技能檢定術科測試監評人員（評審）注意事項」。故被告辯稱「監評人員（評審）注意事項」為應保守秘密之政府資訊，顯非真實。
（十）試場規則與發證辦法全文僅有「試題」之明文，皆無「全套試題」一詞，被告一方面主張系爭資訊為「全套試題」之一部分，且該當為試場規則第22條及發證辦法第46條之1所稱之「試題」而不公開。又主張系爭資訊不該當為發證辦法第49條之1所稱之「試題」而不公開。是被告之主張前後矛盾，原處分流於恣意，訴願決定復未依職權查證，兩者皆違法而應予撤銷。
（十一）依訴願法第52條、行政院及各級行政機關訴願審議委員會組織規程第3條規定，本件訴願決定機關並無訂定「訴願會編組表」報經行政院核定，亦未奉行政院核定訴願會委員人數，則訴願決定書所列訴願委員：蔡孟良、徐耀祖、楊正雄、李玉春、吳淑瑛、趙文徽等6人，是否符合訴願法第53條之規定之其「社會公正人士學者專家是否達1/2」、「具法制專長者是否達1/2」皆未釐清（參照行政院台84訴字第45512號訴願決定，及最高行政法院93年度判字第18號判決）。
（十二）依技術士技能檢定術科題庫命製作業須知（下稱作業須知）規定，系爭資訊僅係說明：1、試題係以「公開」或「保密」方式命製；2、全套題庫共分二大部分之項目；3、全套題庫及應檢人參考資料寄送術科測試辦理單位、應檢人及監評人員之時間；4、本套試題題數（試題編號）；5、測試時數、每場測試人數；6、試題使用方法（如係採抽籤使用，應載明抽籤方法並製訂抽題紀錄表。）等6項，因上開6項皆與「專業能力所為之判斷」無關，亦非屬「價值判斷之一環」，故公開系爭資訊並不至於「影響其公正效率之執行者」。是系爭資訊並非檔案法第18條第4款，及政府資訊公開法第18條第1項第5款之適用對象。
1、試題係以「公開」或「保密」方式命製作？依發證辦法第46條之1規定，保密性之學、術科試題職類級別，由中央主管機關公告之。又被告103年7月22日函之附表二之（一）業已規定為「保密」。
2、全套題庫共分二大部分之項目：依「作業須知」：十、術科題庫第一部分主要內容及編排順序如下：（一）封面（二）目錄（三）試題使用說明（四）監評人員應注意事項（五）術科測試辦理單位應注意事項（六）場地機具設備表（七）工具表（八)材料表（九）試題（十）監評表。
3、全套題庫及應檢人參考資料寄送術科測試辦理單位、應檢人及監評人員之時間：依據被告「103年度全國技術士技能檢定實施計畫」肆、六、（三）規定：應檢人參考資料都是測試10日前寄送術科測試辦理單位及應檢人。肆、六、（一)及肆、七、（一)規定：術科測試試題於測試當日派送至各考區。
4、本套試題題數（試題編號）：按被告歷年慣例，會計乙級術科測試試題每年皆為5大題。
5、測試時數、每場測試人數：按被告公告會計乙級術科測試時間每年皆為120分鐘。
6、試題使用方法（如係採抽籤使用，應載明抽籤方法並製訂抽題紀錄表）：按被告公告會計乙級術科測試為「筆試非測驗題」方式，無須抽籤。
（十三）參照最高行政法院99年度判字579號判決，及最高行政法院102年度判字746號判決意旨。查系爭資訊內容乃定型化格式，且為被告辦理歷年檢定所通用，故系爭資訊非屬「意思決定前內部單位之擬稿或其他準備作業」，被告引以否准提供政府資訊，實乃無據。
（十四）本件訴訟之源起乃原告（現任暨南國際大學附屬高級中學【下稱暨大附中】教師）之學生參加被告所辦理系爭術科測試，當年檢定試題與標準答案皆有錯誤，致及格率不及1%，遠低於會計師高考及格率超過12%、記帳士普考及格率超過23%。又原告學生之作答，雖經暨大附中全體會計教師與商業會計主管機關經濟部及中華民國記帳士公會全國聯合會出具公文認定為正確之答案，惟被告仍違法未與給分，致使該學生無法取得技術士證照，影響其升學與就業之生涯規劃。原告為替學生爭取權益，乃協助學生向臺北高等行政法院提起行政訴訟，法官以尊重行政機關判斷、採低密度審查為理由駁回所請，目前正協助學生上訴中。原告為了上開訴訟攻防，向被告申請相關政府資訊屢遭拒絕，興訟實非得已。為此，原告共提起9件行政訴訟（3件勝訴，5件敗訴，1件撤回），總計起訴及上訴費用已花費近30萬元，負擔不可謂不重。行政訴訟主要係行政機關未依法行政所致，行政訴訟的原告事實上乃處於被害人的弱勢地位。被告於行政答辯狀指摘原告「權利濫用」，又暗指原告權利之行使「違反公共利益」、「以損害他人為目的」等，實有「強盜喊捉賊」之寓意。又原告之所以提起多起訴訟，部分雖因訴願決定日期涉及法定起訴期限所致，主要乃因原告並無法律專長，欲將多起事件併於一份起訴書內說明清楚白，力有未逮。被告指摘原告「恣意屢提行政訴訟」、「刻意分次先後主張」實乃誤解。
（十五）被告答辯主張：「本件被告拒絕原告之申請，係為保障試題及參考答案等得按時提供相關單位使用，避免中途外洩而影響試驗舉行及閱卷之公正、保密及效率，於法有據。」惟請被告舉證說明公開系爭資訊，將如何會影響試題及參考答案中途外洩而影響試驗舉行及閱卷之公正、保密及效率等語，並聲明求為判決：1、訴願決定及原處分均撤銷。2、被告對於原告105年4月25日之申請，應作成准予提供原告「103年度第3梯次全國技術士技能檢定會計事務人工記帳項乙級技術士技能檢定術科測試試題使用說明」之行政處分。
三、被告則以：
（一）依作業須知第7點規定，每職類、級別之術科測試題庫，應包含下列二部分：1、第一部分：全套試題；2、第二部分：應檢人參考資料。第一部分包括「試題使用說明」、「監場人員注意事項、「閱卷承辦單位須知」、「試題」、「試題答案紙」、「參考答案」、「監評人員（評審）注意事項」及「應檢人須知」。第二部分則包括「應檢人須知」及「評審注意事項」。是系爭資訊屬全套試題之一部。
（二）政府資訊公開法固保障一般人民申請政府機關提供資訊之權利，惟此權利非可無限上綱，而有國家整體利益、公務之執行及個人之隱私等界線，政府資訊公開法第18條第1項各款即為立法者劃定之界線基準。系爭資訊符合政府資訊公開法第18條第1項第1款、第3款、第5款規定，政府機關應得拒絕提供。
1、原告援引之臺北高等行政法院103年度訴字第1627號判決，業經最高行政法院105年度判字第225號判決廢棄在案。
2、參照最高行政法院105年度判字第225號判決意旨可知，政府資訊公開法固保障一般人民申請政府機關提供資訊之權利，惟此權利非可無限上綱，而有國家整體利益、公務之執行及個人之隱私等界線。
3、依政府資訊公開法第18條第1項第1款規定，系爭資訊依發證辦法第46條之1及勞動部101年12月24日函之公告，會計事務職類人工記帳項乙級術科屬試題「全套保密」之職類級別，被告應依法保密。
4、參酌政府資訊公開法第18條第1項第3款規定之立法說明：「政府機關之內部意見或與其他機關間之意見交換等政府資訊，如予公開或提供，因有礙該機關最後決定之作成且易滋困擾，例如對有不同意見之人加以攻訐．．．。」已載明機關內部意見等資訊之公開有礙於最後決定之作成，並可能對不同意見之人（單位、機關）造成困擾，故除對公益有必要者外，不予提供或公開，始符法意。查系爭資訊係規範測試試題（含答案紙）及參考答案在主辦機關、承辦單位及集中閱卷單位間之傳遞及使用，屬辦理試務之準備作業及公務之執行，且無公益有必要予以提供之情形至明。
5、依政府資訊公開法第18條第1項第5款規定意旨，系爭資訊事關測試試題（含答案紙）及參考答案於主辦機關、承辦單位及集中閱卷單位間之傳遞及使用，涉及試驗舉行及閱卷公平、正義及保密之作為，為使試題及參考答案等按時提供相關單位使用，避免途中外洩，保障技能檢定公正效率之執行，被告應得拒絕提供系爭資訊。
（三）系爭資訊屬業經歸檔管理之檔案，應優先適用檔案法之規定，本於檔案法第17條之規範意旨，政府機關倘有其他法律依據，亦得限制檔案之閱覽、抄錄或複製：
1、按政府資訊公開法所定義之「政府資訊」，其涵蓋範圍較檔案法所定義之「檔案」為廣，亦即，檔案仍屬政府資訊之一部分。因此，人民申請閱覽或複製之政府資訊，如屬業經歸檔管理之檔案，則屬檔案法規範之範疇，應優先適用檔案法之規定處理之（參照鈞院100年訴字第320號判決要旨、法務部99年9月27日法律決字第0999040632號函釋要旨）。查103年會計事務職類人工記帳項全套試題於命製完成後，同入庫通知單簽請單位主管核准，送題庫管理人員點收，屬業經歸檔管理之檔案，應優先適用檔案法之規定。
2、參照鈞院105年度訴字第119號判決意旨可知，人民申請閱覽或複製之政府資訊屬歸檔管理之檔案，政府機關判斷是否准許公開，應優先適用檔案法第18條各款，但不以檔案法第18條為限，如政府機關有其他法律依據時，亦得限制公開。
（四）查被告否准原告申請系爭資訊之法律依據，除本於政府資訊公開法第18條第1項第1款、第3款、第5款外，尚有發證辦法第46條之1、試場規則第22條、及檔案法第18條第4款，詳述如下：
1、依發證辦法第43條、第46條、第46條之1規定意旨，依勞動部101年12月24日函之公告，會計事務職類人工記帳項乙級術科，屬試題全套保密之職類級別，此一公告刊登於政府公報在案。查系爭資訊既為第一部分全套試題之一部分，亦應全套保密不予提供。又查發證辦法係職業訓練法第33條第2項授權主管機關訂定之法規命令，主管機關依法定程序訂立且未逾越母法，故被告以發證辦法為依據，拒絕提供系爭資訊予原告，並無違法。
2、依試場規則第22條規定，查系爭資訊屬試題第一部分之內容，業如前述。且其內容涉及測試試題（含答案紙）及參考答案在主辦機關、承辦單位及集中閱卷單位間之傳遞及使用，符合試場規則第22條第1項第1款、第3款、第4款，被告依法需保守秘密，故駁回原告之請求乃依法行政，並無違法之處。
3、依檔案法第18條第4款規定，系爭資料係用於全國技術士技能檢定會計事務人工記帳項乙級術科測試之資料，符合檔案法第18條第4款之要件。又查系爭資訊被告應得拒絕提供系爭資訊，以免影響技能檢定公正效率之執行。
（五）原告主張勞動部101年12月24日公告之附件一覽表已過時，依被告103年7月22日函，系爭術科測試試題僅限於「測試前保密」云云，惟查：
1、按發證辦法第46條之1規定，中央主管機關勞動部即依上開法律授權，以101年12月24日函公告：有關技術士技能檢定保密性之學、術科試題職類級別相關事宜，並說明術科保密試題分為全套保密及部分不公開兩種，該公告至今有效。
2、又原告所指稱之被告103年7月22日函，係依試場規則第10條規定，為免外界疑義，進一步揭示告知學術科試題以集中命製產生之職類級別等事宜，屬告知性質，與勞動部101年12月24日公告不同，其非為保密試題職類級別之公告。是被告援引勞動部公告否准原告之申請，於法並無違誤。原告指稱被告援引過時之公告云云，應屬誤解。
（六）關於原告以檢定簡章及試場規則第49條之1規定，反面推論術科測試後即應公開測試試題云云。惟查檢定簡章第49頁說明，術科採筆試非測驗題試題於測試完畢翌日，即於發展署技能檢定中心網站/熱門主題/歷屆試題專區公布，應檢人對當日考試試題有疑義者，應於測試完畢翌日起7日內（以郵戳為憑），填寫疑義申請表向被告提出申請。又查試場規則第49條、第49條之1規定，本職類僅於測試後公告測試試題，供應檢人提出疑義，並非提供全套試題。
（七）關於原告主張與系爭資訊同為試題之第一部分之部分項目（「測試試題」、「測試試題答案紙」、「監評人員（評審）注意事項」）已公開，且「閱卷承辦單位須知」經鈞院105年度訴字第100號判決被告應提供原告在案云云，茲答辯如下：
1、查「測試試題」、「測試試題答案紙」係依試場規則第49條規定，需提供予應檢人，以便提出疑義，不得以第一部分（全套試題）之部分內容公開，即推論其他部分亦應公開之結論。
2、原告主張「監評人員（評審）注意事項」已公開於其全球資訊網云云，被告否認之。蓋「監評人員（評審）注意事項」屬第一部分（全套試題）之內容，屬保密試題，故被告未曾公開。被告如此主張，恐係因其將第二部分（應檢人參考資料）中之「評審注意事項」，誤認為第一部分之「監評人員（評審）注意事項」所致。
3、又被告主張鈞院105年度訴字第100號判決，被告應提供原告「閱卷承辦單位須知」在案，惟該判決尚未判決確定；況各法院獨立審判，不受他法院見解之拘束。
（八）原告主張本件訴願未訂定「訴願會編組表」報經行政院核定，而有訴願決定機關組織不合法之瑕疵，茲答辯如下：
1、本件訴願審議委員會業依訴願法、行政院及各級行政機關訴願審議委員會組織規程及審議規則組成，依年度進行簽核，組織合法，其訴願決定之合法性尚無疑義。
2、依行政院及各級行政機關訴願審議委員會組織規程第3條第1項規定可知，訴願會編組表非當然必備之文書，而有業務需要時，始需訂定，原告之主張實屬誤解。
（九）退步言之，縱認原告依政府資訊公開法有請求資訊公開之權利，然衡量原告因權利行使所能取得之利益，與國家社會因其權利行使所受之損失，應認原告行使權利，屬於權利濫用，依法不應准許。
1、按最高法院92年台上字第1446號判決意旨，所謂權利濫用禁止原則，係指權利人權利之行使，應就權利人因權利行使所能取得之利益，與他人及國家社會因其權利行使所受之損失，比較衡量以定之。又查權利濫用禁止原則係由誠信原則衍生而來，適用於一切法律關係，不分公法或私法法律關係均有適用。
2、原告提起多件相關政府資訊公開之行政訴訟，如鈞院105年訴字第90號判決（請求被告提供「104年度全國技術士技能檢定術科測試工作計畫」）、105年訴字第112號判決（請求被告提供「104年度在校生（商業類）丙級專案檢定會計事務職類人工記帳項術科測試」之命題、抽題、審題、典試委員會組成、命題委員產生、監評（閱卷）人員產生等標準作業流程）、105年訴字第119號判決（請求被告提供「103年度第3梯次全國技術士技能檢定會計事務人工記帳乙級術科測試」之合約書及附件，與「103年度第3梯次全國技術士技能檢定術科測試委託單位協調會會議紀錄」，以及「104年度第3梯次全國技術士技能檢定會計事務職類人工記帳項乙級術科測試閱卷承辦單位須知」，上開各訴訟俱經鈞院判決駁回在案，其間耗費之行政及訴訟資源不可計數。
3、又系爭資訊實與原告於另案於鈞院105年訴字第119號判決所請求之「104年度第3梯次全國技術士技能檢定會計事務職類人工記帳項乙級術科測試閱卷承辦單位須知」類似。更與原告於另案於鈞院105年訴字第100號判決所請求之「103年第3梯次全國技術士技能檢定會計事務職類人工記帳項乙級術科測試閱卷承辦單位須知」為同年度試題第一部分之不同項目。詎原告故意就可併為請求之資訊，分別申請，申請未得，即恣意屢提行政訴訟，耗費行政機關大量行政資源，影響行政機關日常行政事務正常運作。又原告申請理由為「學術研究之需」、「法律佐證之用」，籠統抽象，難認有何利害關係（若有重大利害，豈會刻意分次先後主張，造成申請或訴訟期間之拖延），故縱認依政府資訊公開法，原告有請求資訊公開之權利，然衡量原告因權利行使所能取得之利益，與國家社會因其權利行使所受之損失，應認原告行使權利，屬於權利濫用，依法不應准許等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實，有原告105年4月25日申請書（訴願卷第22頁）、原處分（本院卷第8頁）、訴願書（訴願卷第18-19頁）、訴願決定書（本院卷第12-13頁）、原告起訴狀（本院卷第4-6頁）可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：⑴被告以原處分否准原告申請提供「103年度第3梯次全國技術士技能檢定會計事務－人工記帳項職類乙級術科試題使用說明」，是否合法？⑵原告請求本院判決：被告對於原告105年4月25日之申請，應作成准予提供原告「103年度第3梯次全國技術士技能檢定會計事務-人工記帳項職類乙級術科試題使用說明」之行政處分，是否有據？茲分別論述如下：
（一）原告以105年4月25日申請書，向被告申請提供系爭資訊，經被告以原處分函復原告略以：「．．．說明：．．．二、依有關台端所詢旨揭試題使用說明事宜，謹說明如下：㈠依法第18條第1項第4款規定：『檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：．．．四、有關學識技能檢定及資格審查之資料者。』復依法務部102年7月16日法律字第10200134080號函釋要旨，人民申請閱覽或複製之政府資訊，如屬業經歸檔管理之檔案，則應優先適用檔案法規定處理。台端所申請旨揭資料，因涉及學識技能檢定，且係經本中心歸檔管理之檔案，依檔案法第18條第1項第4款規定，本中心依法不予提供試題使用說明內容。㈡按『技術士技能檢定及發證辦法』第46條之1規定：『保密性之學、術科試題』職類級別，由中央公告。』本中心（前行政院勞工委員會）於101年12月24日勞中二字第1010203695號公告之附件一覽表，會計事務（人工記帳項）職類乙丙級術科測試試題，屬全套不公開之職類級別（如附件1）。查台端所申請之試題使用說明係103年第3次全國技術士技能檢定會計事務人工記帳項乙級術科全套試題之，本中心依法不公開。㈢有關台端請本中心提供部分資料以佐證旨揭試題使用說明確實存在乙節，經查試題使用說明係全套試題之第一部分第壹項，本中心依上揭規定不得提供實質內容，爰檢附會計事務－人工記帳項職類乙級術技術士技能檢定術科測試試題使用說明標題、頁碼（如附件2）1份供參。」（見本院卷第8-9頁）而否准原告之申請，固非無據。
（二）惟按：
1、政府資訊公開法第1條規定：「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」。
2、第2條規定：「政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」。
3、第3條規定：「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」。
4、第4條規定：「（第1項）本法所稱政府機關，指中央、地方各級機關及其設立之實(試)驗、研究、文教、醫療及特種基金管理等機構。（第2項）受政府機關委託行使公權力之個人、法人或團體，於本法適用範圍內，就其受託事務視同政府機關。」。
5、第5條規定：「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」。
6、第8條第1項規定：「政府資訊之主動公開，除法律另有規定外，應斟酌公開技術之可行性，選擇其適當之下列方式行之：一、刊載於政府機關公報或其他出版品。二、利用電信網路傳送或其他方式供公眾線上查詢。三、提供公開閱覽、抄錄、影印、錄音、錄影或攝影。四、舉行記者會、說明會。五、其他足以使公眾得知之方式。」。
7、第9條第1項規定：「具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體，得依本法規定申請政府機關提供政府資訊。持有中華民國護照僑居國外之國民，亦同。」。
8、第13條第2項規定：「申請提供之政府資訊已依法律規定或第8條第1項第1款至第3款之方式主動公開者，政府機關得以告知查詢之方式以代提供。」。
9、第18條第1項第5款、第2項規定：「（第1項）政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：．．．五、有關專門知識、技能或資格所為之考試、檢定或鑑定等有關資料，其公開或提供將影響其公正效率之執行者。．．．。（第2項）政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」。
10、依上開政府資訊公開法之立法意旨可知，因資訊為公有財，應由全民公平共享，資訊公開有滿足人民知之權利、促進行政資訊公開化與透明化及深化民主之作用，其公開對象為一般人民，屬「一般性之資訊公開」，以公開為原則，限制公開為例外。依該法規定申請行政機關提供行政資訊之權利，為「一般人民」的「實體權利」，除政府資訊公開法第18條第1項各款規定限制公開或不予提供之情形外，政府機關應主動公開，或受人民依法申請而被動公開。
（三）次按檔案法第18條規定：「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：一、有關國家機密者。二、有關犯罪資料者。三、有關工商秘密者。四、有關學識技能檢定及資格審查之資料者。五、有關人事及薪資資料者。六、依法令或契約有保密之義務者。七、其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」。
（四）再按職業訓練法：
1、第1條規定：「為實施職業訓練，以培養國家建設技術人力，提高工作技能，促進國民就業，特制定本法。」。
2、第2條規定：「本法所稱主管機關：在中央為勞動部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」。
3、第31條規定：「（第1項）為提高技能水準，建立證照制度，應由中央主管機關辦理技能檢定。（第2項）前項技能檢定，必要時中央主管機關得委託或委辦有關機關（構）、團體辦理。」。
4、第33條規定：「（第1項）技能檢定合格者稱技術士，由中央主管機關統一發給技術士證。（第2項）技能檢定題庫之設置與管理、監評人員之甄審訓練與考核、申請檢定資格、學、術科測試委託辦理、術科測試場地機具、設備評鑑與補助、技術士證發證、管理及對推動技術士證照制度獎勵等事項，由中央主管機關另以辦法定之。（第3項）技能檢定之職類開發、規範製訂、試題命製與閱卷、測試作業程序、學科監場、術科監評及試場須知等事項，由中央主管機關另以規則定之。」。
（五）又按發證辦法：
1、第1條規定：「本辦法依職業訓練法第33條第2項規定訂定之。」。
2、第2條規定：「中央主管機關掌理事項如下：．．．二、技能檢定學科、術科題庫之建立。三、技能檢定學科、術科收費標準之審定及支出之規定。四、技能檢定監評人員資格甄審、訓練、考核及發證。五、技能檢定術科測試場地及機具設備之評鑑及發證。六、全國技能檢定計畫之訂定、公告及辦理。七、技能檢定之專案辦理及委託辦理。
八、技術士證與證書之核發及管理。九、技術士證照效用之協調推動。十、辦理技能檢定優良單位及人員之獎勵。
十一、其他技能檢定業務之推動、辦理、監督、協調、稽核及考評。」。
3、第12條第3項規定：「中央主管機關得委任所屬下級機關或委託其他機關（構）、學校或法人團體辦理技能檢定學、術科測試試務。」。
4、第15條規定：「中央主管機關得委任、委託下列單位辦理所屬特定對象專案技能檢定學科、術科測試試務工作：一、政府機關設立之職業訓練機關（構）自行辦理受訓學員技能檢定。二、法務部所屬矯正機關附設職業訓練單位辦理收容人技能檢定。三、事業機構辦理在職員工技能檢定。四、國防部所屬機關（構）辦理國軍人員技能檢定。
五、教育部辦理在校生技能檢定。六、依法設立之公會辦理所屬廠商僱用之員工技能檢定。七、依法設立之工會辦理所屬會員技能檢定。八、其他依法或經專案核准之機關（構）辦理技能檢定。」。
5、第18條規定：「辦理專案技能檢定，應以公告之全國技能檢定職類及級別為限。但術科試題測試前列入保密之職類及級別，應經中央主管機關核准，始得辦理。」。
6、第40條規定：「（第1項）中央主管機關為統一管理技能檢定試題，應設置題庫並指定管理人員負責試題管理事項。（第2項）前項管理人員應保守秘密。」。
7、第43條規定：「題庫命製人員對命製過程中持有或知悉未公開之試題及其相關資料，應保守秘密，不得洩漏或據以編印書本、講義。」。
8、第46條規定：「（第1項）學、術科測試試題應由題庫管理人員密封後，點交學、術科測試辦理單位領題人員簽收，或密交辦理單位首長。（第2項）測試辦理單位相關人員於試題之領取、印製、分送等過程，應保守秘密。」。
9、第46條之1規定：「保密性之學、術科試題職類級別，由中央主管機關公告之。」。
（六）另按試場規則：
1、第22條規定：「（第1項）凡參與或辦理技能檢定人員，知悉或持有下列事項，應保守秘密，不得徇私舞弊、洩漏或盜用：一、學、術科測試試題。二、測試前術科測試評審標準及評審表。三、學、術科測試試題之參考答案。四、學、術科測試答案卷(含工件作品及評審表)。五、成績有疑義之科測試成績相關資料。六、題庫命製、監場及監評人員之姓名及相關資料。（第2項）前項第1款至第3款經預先公開者，不在此限。」。
2、第49條規定：「（第1項）應檢人對學科測試採筆試測驗題方式之試題或答案，或術科測試採筆試非測驗題方式之試題，有疑義者，應於測試完畢之翌日起7日內，以書面載明下列事項，向主管機關或學、術科測試辦理單位提出：一、姓名、准考證號碼、地址及聯絡電話。二、測試職類、級別、梯次及題次。三、試題或答案有不當或錯誤之處，應敘明理由並檢送相關資料。（第2項）應檢人提出疑義之截止日期以郵戳為憑，逾期不予受理。（第3項）應檢人提出疑義，同一試題以提出一次為限。」。
3、第49條之1規定：「（第1項）學科測試採電腦線上方式實施者，測試後不公開測試試題及答案。（第2項）術科測試採筆試非測驗題方式者，測試後不公開測試參考答案。」。
（七）由上可知：
1、依檔案法第18條規定，各機關得拒絕申請之檔案者，為有關學識技能檢定及資格審查之資料。
2、發證辦法第40條僅規定題庫管理人員負責試題管理事項應保守秘密；該辦法第43條規定，題庫命製人員對命製過程中持有或知悉未公開之試題及其相關資料，應保守秘密，不得洩漏或據以編印書本、講義；該辦法第46條第2項規定測試辦理單位相關人員於試題之領取、印製、分送等過程，應保守秘密。
3、試場規則第22條對於凡參與或辦理技能檢定人員，知悉或持有：(1)學、術科測試試題。(2)測試前術科測試評審標準及評審表。(3)學、術科測試試題之參考答案。(4)學、術科測試答案卷（含工件作品及評審表）。(5)成績有疑義之科測試成績相關資料。(6)題庫命製、監場及監評人員之姓名及相關資料等應保守秘密，不得徇私舞弊、洩漏或盜用。而對於：(1)學、術科測試試題。(2)測試前術科測試評審標準及評審表。(3)學、術科測試試題之參考答案等經預先公開者，則不在此限，而排除在外。
（八）經查：
1、本件原告所申請被告提供之系爭資訊，被告訂有此試題使用說明，惟未公開，為兩造所不爭執，並有該試題使用說明附於原處分卷可稽（見原處分卷二第3頁，按為不可供當事人閱覽），且被告已以原處分檢附該試題使用說明之標題及頁碼提供原告參考（見本院卷第9頁，惟被告將其餘部分計有3點加以遮蓋後影印）。
2、本院審核結果：⑴系爭資訊之內容無非說明：系爭術科測試試題於檢定前是
否公布，該試題及其標準答案應於何時，分別由題庫人員提供給何單位及應檢人使用等等，究其內涵實係規定該試題及其標準答案使用之流程，及是否事先公布之程序事項，核與檔案法第18條第1項第4款所規定之「學識技能檢定及資格審查之資料檔案」之實質內容無關。被告辯稱：系爭資訊事關測試試題（含答案紙）及參考答案，於主辦機關、承辦單位及集中閱卷單位間之傳遞及使用，涉及試驗舉行及閱卷公平、正義及保密之作為，為使試題及參考答案等按時提供相關單位使用，避免途中外洩，保障技能檢定公正效率之執行，被告應得依檔案法第18條第1項第4款拒絕提供系爭資訊云云，顯有誤解，不足採取。
⑵按於訴訟程序中，尚未改變行政處分之同一性，基於訴訟
經濟之觀點，當事人得為事實及法律上理由之追補（最高行政法院100年度判字第2153號、104年度判字第716號判決意旨參照）。被告於本院審理中，另追加政府資訊公開法第18條第1項第1款、第3款及第5款（即：政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：一、經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。．．．。三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。五、有關專門知識、技能或資格所為之考試、檢定或鑑定等有關資料，其公開或提供將影響其公正效率之執行者。）為其抗辯理由，在程序上固屬合法，然查：
①如前所述，依政府資訊公開法規定，資訊為公有財，應由
全民公平共享，屬「一般性之資訊公開」，以公開為原則，限制公開為例外，為「一般人民」的「實體權利」，除法定例外情形外，政府機關應主動公開，或受人民依法申請而被動公開。又政府資訊公開法第18條第1項第1款規定：「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：一、經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。」其立法理由為：「依法核定為國家機密或依法律、法規命令規定應秘密之事項，符合法律保留原則，本為本法之特別規定，爰明定應限制公開或不予提供，以利適用，爰為第1項第1款之規定。」。
②被告所提出之發證辦法第46條之1規定：「保密性之學、
術科試題職類級別，由中央主管機關公告之。」（見訴願卷第27頁）又勞動部101年12月24日公告略以：「．．．
公告事項：．．．二、技術士技能檢定各職類級別於本會中部辦公室網路公告之術科測試參考資料無法知悉試題內容者，其術科試題列為保密性試題。術科保密試題為全套保密及部分不公開兩種，其職類級別公告如附一覽表。」（一覽表⑴：代號14901。職類名稱：會計事務（人工記帳項）。級別：乙、丙，見訴願卷第28-29頁）。
③但參酌發證辦法第46條規定：「（第1項）學、術科測試
試題應由題庫管理人員密封後，點交學、術科測試辦理單位領題人員簽收，或密交辦理單位首長。（第2項）測試辦理單位相關人員於試題之領取、印製、分送等過程，應保守秘密。」由此可知，依該辦法規定相關人員所應保密者為「術科測試試題」之內容本身。
④又如前述，系爭資訊之內涵係規定系爭術科測試試題及其
標準答案使用之流程，及是否事先公布之程序事項，核與發證辦法第46條規定相關人員所應保密者為「術科測試試題」之內容本身，顯然無關。是被告辯稱：依政府資訊公開法第18條第1項第1款規定，系爭資訊依發證辦法第46條之1及勞動部101年12月24日函之公告，會計事務職類人工記帳項乙級術科屬試題「全套保密」之職類級別，被告應依法保密，不能提供予原告云云，亦有誤解，不能採取。
⑤另政府資訊公開法第18條第1項第3款規定之立法理由為：
「政府機關之內部意見或與其他機關間之意見交換等政府資訊，如予公開或提供，因有礙該機關最後決定之作成且易滋困擾，例如對有不同意見之人加以攻訐，自應限制公開或不予提供，惟對公益有必要者，自不在限制範圍之列，以求平衡，爰為第1項第3款之規定。」如前所述，系爭資訊之內涵係規定系爭術科測試試題及其標準答案使用之流程，及是否事先公布之程序事項，亦核與政府資訊公開法第18條第1項第3款規定之「政府機關之內部意見或與其他機關間之意見交換等政府資訊」無關，被告援引該款規定否准原告本件申請，即有誤解，不可採取。
⑥再者，政府資訊公開法第18條第1項第5款規定之立法理由
為：「有關專門知識、技能或資格所為之考試、檢定或鑑定，係基於專業能力所為之判斷，屬價值判斷之一環，該等資訊之公開或提供將影響其公正效率之執行者，自應限制公開或不予提供，爰為第1項第5款之規定。」故其限制公開或不予提供之核心，在於影響該考試、檢定或鑑定之「專業能力所為判斷」之公正效率之執行。如前所述，系爭資訊之內涵係規定系爭術科測試試題及其標準答案使用之流程，及是否事先公布之程序事項，經核與政府資訊公開法第18條第1項第5款規定之「有關專門知識、技能或資格所為之考試、檢定或鑑定等有關資料，其公開或提供將影響其公正效率之執行者」無關，被告援引該款規定否准原告本件申請，亦有誤解，不可採取。
⑶被告又於本院審理中，再追加上開試場規則第22條規定（
即「（第1項）凡參與或辦理技能檢定人員，知悉或持有下列事項，應保守秘密，不得徇私舞弊、洩漏或盜用：一、學、術科測試試題。二、測試前術科測試評審標準及評審表。三、學、術科測試試題之參考答案。四、學、術科測試答案卷(含工件作品及評審表)。五、成績有疑義之科測試成績相關資料。六、題庫命製、監場及監評人員之姓名及相關資料。（第2項）前項第1款至第3款經預先公開者，不在此限。」）為其抗辯理由，在程序上亦屬合法，然查系爭資訊之內涵係規定系爭術科測試試題及其標準答案使用之流程，及是否事先公布之程序事項，已如前述。經核系爭資訊與上開試場規則第22條規定均無關連，被告援引該規定否准原告本件申請，即有誤解，不可採取。
⑷又被告於本院審理中，追加下列理由資為抗辯：縱認原告
依政府資訊公開法有請求資訊公開之權利，然衡量原告因權利行使所能取得之利益，與國家社會因其權利行使所受之損失，應認原告行使權利，屬於權利濫用，依法不應准許云云。惟如前述，政府資訊為公有財，應由全民公平共享，其公開有滿足人民知之權利、促進行政資訊公開化與透明化及深化民主之作用，其公開對象為一般人民，屬「一般性之資訊公開」，以公開為原則，限制公開為例外。依該法規定申請行政機關提供行政資訊之權利，為「一般人民」的「實體權利」，除政府資訊公開法第18條第1項各款規定限制公開或不予提供之情形外，政府機關應主動公開，或受人民依法申請而被動公開。查本件原告為政府資訊公開法第9條第1項規定之「具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民」，為兩造所不爭執，無論原告本件申請之動機與目的為何，除有同法第18條第1項各款規定限制公開或不予提供之情形外，被告應主動公開，或因原告依法申請而被動公開，核與原告因系爭資訊之公開而取得之利益為何無關，其既屬原告正當權利之行政，自無權利濫用之可言。是被告此項辯解，自有誤解，不能採取。
五、綜上所述，被告之辯解均非可採，其以原處分否准本件原告之申請，於法尚有違誤，訴願決定未予糾正，亦有不合。從而，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。是本件原告之訴有理由，且案件事證明確，爰依行政訴訟法第200條第3款規定，判命被告應作成原告申請內容之行政處分。又本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，均核與判決結論不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 11 月 30 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良法 官 詹 日 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 11 月 30 日
書記官 詹 靜 宜