臺中高等行政法院判決
105年度訴字第324號106年5月17日辯論終結原 告 尤柄鈔
黃振榮黃瑞發共 同訴訟代理人 吳建民 律師被 告 彰化縣政府代 表 人 魏明谷訴訟代理人 侯志翔 律師 代理人 孫瑋澤 律師上列當事人間文化資產保存事件，原告不服文化部中華民國105年7月18日文規字第1053020143號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原處分及訴願決定均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告等分別共有之建物鹿港金銀廳（門牌彰化縣○○鎮○○里○○路○○巷○○號，下稱鹿港金銀廳或系爭建物）及其坐落土地（彰化縣○○鎮○○段○○○○○○○○○號土地，面積合計1196.33平方公尺，下稱系爭2筆土地），經被告於民國105年3月30日邀集文化資產審議委員及原告至現場進行勘查，並於105年4月1日召開彰化縣有形文化資產審議委員會（下稱文資審議會）105年度第1次會議（下稱系爭會議），會中亦請原告表示意見，並作成決議：「登錄『鹿港金銀廳』為歷史建築。」，嗣將會議紀錄以105年4月13日府授文資字第1050114227號函（下稱被告105年4月13日函附會議紀錄）送原告。被告爰依上開會議決議，於105年4月18日以府授文資字第0000000000A號公告（下稱原處分）登錄「鹿港金銀廳」為歷史建築，劃定之範圍乃建物及其坐落土地全部。原告不服，提起訴願遞經文化部105年7月18日文規字第1053020143號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：㈠原處分有明顯之判斷瑕疵：
⒈原處分登錄鹿港金銀廳為彰化縣歷史建築，其列有登錄理
由有4點，其中第2點及第3點，係表示鹿港金銀廳之原內部裝修為木雕大師作品，足以表現地域風貌或民間藝術特色（後又改稱：具民間藝術特色及高度工藝價值）；鹿港金銀廳為洋風民宅，原廳堂兩側隔間、屏門、書畫雕刻堪稱當代佳作，具建築史或技術史之價值。如此認定之前提應係內部裝修之木雕大師作品須仍存在於鹿港金銀廳內之事實，始能判斷具有表現地域風貌或民間藝術特色（或高度工藝價值）；同理，原廳堂兩側，其隔間、屏門、書畫雕刻，須現時仍存在於金銀廳建物內，始得認為具有建築史或技術史之價值。
⒉然自鹿港金銀廳經提報而被列為暫定古蹟、文資審議會現
場勘查、公告登錄為歷史建築迄今，鹿港金銀廳建物內並無前述木雕大師作品、屏門、隔間、書畫雕刻等物品存在。且文資審議會議決議，竟可將已不存在於系爭建物內之物品，認定為系爭建物因具有該等屏門、隔間及書畫雕刻，而具有「表現地域風貌或民間藝術特色」、「具有建築史或技術史之價值」，此項判斷乃係出於錯誤之事實認定，且違反一般公認之價值判斷標準，為實務見解所列「判斷有明顯瑕疵」之情事。故以現時不存在系爭建物內之書畫雕刻、隔間、屏門等物品，遽可認定系爭建物具有表現地域風貌、民間藝術特色、具有技術史或建築史價值，甚至加上「高度工藝價值」，此種判斷完全漠視事實，且違反一般人之價值判斷。又系爭建物內之木雕、屏門、隔間、書畫雕刻，而使系爭建物具有民間藝術特色、表現地域風貌、具有建築史或技術史之價值與否，固應尊重專家之專業判斷，一般非專業之人應無置喙餘地，然作此認定之前提，必以木雕、屏門、隔間、書畫雕刻現時存在系爭建物內，而非執已不存在建物內部之物品，作為登錄之理由。
⒊再者，被告105年5月26日召集格扇所有人研商會議，其決
議略以委請訴外人黃麗文協助取得過半數共有人簽署「鹿港金銀廳格扇捐贈授權書」，及文化局將派員清點格扇數量等語。惟105年4月18日被告已作成登錄系爭建物為歷史建築之行政處分，嗣後始與部分格扇共有人協議捐贈格扇，則原處分作成時，顯然格扇並未存在系爭建物內，確屬事實。況除格扇外，其餘隔間、屏門、書畫雕刻均付之闕如已不存在，甚至簽署捐贈授權書者，並未達共有人過半數及應有部分過半數之要件，且民法第820條規定，係以共有物之管理為限，捐贈係移轉所有權予第三人，性質上屬於處分已非共有物之管理，是被告所辯，實乃事後欲補正其原處分之明顯瑕疵，不足為採。
㈡原處分將鹿港金銀廳建物所坐落之系爭2筆土地全部面積，併列入公告範圍，違反比例原則：
依本院104年度訴字第362號判決及臺北高等行政法院103年度訴字第1181號判決意旨，再對照原處分及文資審議會105年度第1次會議紀錄所引之登錄理由及綜合審議說明，未見有審議委員就為何須將鹿港金銀廳建物坐落之系爭2筆土地全部面積納入公告範圍，有任何說明、理由及所謂專業、合理、客觀之評估。故就系爭2筆土地全部面積均劃入歷史建築範圍，被告作成之原處分未載有任何所謂專業評估，甚至無任何理由及說明，其判斷係恣意濫用，且違反比例原則。
㈢另系爭古蹟提報表、暫定古蹟緊急通報連署書敘明連署（提
報）人係依據文化資產保存法第17條規定而提報，惟依據同條第3項規定，就個人、團體提報之對象，應係「已指定之直轄市定、縣（市）定古蹟」，請求中央之主管機關審查指定為古蹟，顯見被告所屬文化局接受非所有權人提報、連署，將系爭建物登錄為歷史建築部分，有違上開規定。況文資審議會就地方人士提報「鹿港紫極殿」登錄為有形文化資產部分，經被告所屬文化局召開103年第3次有形文化資產審議會，以提報人非所有權人，決議僅暫列冊追蹤，則被告就該有行文化資產之審議及處分，標準顯有不一等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠鹿港金銀廳（黃慶源古厝）興建於1935年，為鹿港著名八景
十二勝之一，系爭建物為黃慶源商號第二代黃秋兄弟替母親祝壽所建，黃慶源商號為日治時期重要家族之一，與鹿港地區發展關係密切，建築物內部裝修為木雕大師李松林作成，具民間藝術特色及高度工藝價值，建築形制為中西混合式建築，屬三零年代極具代表之案例，被告於83年6月委託學者專家調查出版「彰化民居」業已收錄其具文化資產價值之列冊建築。嗣於104年3月30日鹿港文教基金會及王麒愷等人依據行為時之文資法第17條規定，提送「古蹟提報表」及「鹿港金銀廳暫定古蹟緊急通報連署書」，經被告調查暸解，鹿港金銀廳部分產權遭法院拍賣，共有人陸續出脫持分，104年3月5日舊屬黃慶源商號之2層洋樓已先遭人為破壞、拆除，毗鄰之系爭建物危在旦夕，有立即明顯之重大危害，被告隨即啟動暫定古蹟審議程序，經暫定古蹟小組104年3月31日現場會勘後審議列為暫定古蹟，並以104年4月20日府授文資字第1040117172號函及104年5月7日府授文資字第1040144728號函通知原告等所有人。其後，被告於104年7月9日召開104年度第2次文資審議會，審議決議「維持暫定古蹟身分，請業務單位續與土地所有權人進行權利義務說明，另請提報人補充相關資料後再審議」，104年10月5日召開104年度第3次文資審議會決議「暫定古蹟延長一次，請業務單位續與土地及建物所有權人進行溝通協調以求取得共識，並確認所稱李松林所雕刻之格扇是否能回歸原始建築物，及格扇所有權人之意願」，並於104年12月21日及105年1月4日，被告周副縣長及文化局相關人員與房地所有權人溝通協調，同時於105年1月4日人與格扇持有人即黃家後代黃亭凱等人會面，確認格扇保存狀況及獲得持有人同意，倘鹿港金銀廳獲得保存，願無償提供格扇歸位回金銀廳建物內等語。故被告於105年4月1日召開105年度第1次文資審議會，決議將鹿港金銀廳登錄為彰化縣歷史建築，並作成原處分公告等情，審議程序於法並無不合。另鹿港金銀廳由李松林製作之格扇，業經105年5月26日召開之「彰化縣歷史建築鹿港金銀廳格扇所有人研商會議」研討後，所有權人同意提供歸位於金銀廳內並簽署意願書。
㈡原處分將鹿港金銀廳建物登錄為彰化縣歷史建築，並無裁量違法或顯然不當之違誤：
⒈文資法第3條第2款規定之「歷史建築」係屬不確定法律概
念，且得否登錄為歷史建築，屬於高度專業範疇，依文化部95年4月13日文壹字第0953109904號函釋及95年6月20日文壹字第0000000000－0號函釋意旨，被告既依規定由專家組成審議委員會基於專業判斷，決議將系爭建物登錄為歷史建築，並對於系爭建物具歷史建築登錄之價值，於原處分就「具歷史文化價值」、「表現地域風貌或民間藝術特色」、「具建築史或技術史之價值」、「其他具歷史建築價值」等面向，敘明指定之理由及法令依據，符合行政程序法第96條規定之程式，被告依據文資審議會決議而為歷史建築登錄之公告，於法並無違誤。
⒉依歷史建築登錄廢止審查及輔助辦法（下稱審查輔助辦法
）第2條規定，可知某一建物是否具備歷史建築登錄價值，乃依該條所定基準判斷，並依最高行政法院102年度判字第319號判決意旨，審查輔助辦法既係依文資法授權訂定，則為達成文資法之立法目的，審查輔助辦法所定之登錄基準，應解為只要具備其中1項或幾項登錄基準，即具有登錄之資格。
⒊次依被告105年4月1日召開文資審議會105年度第1次會議
第5案：「暫定古蹟鹿港金銀廳」提報為縣定古蹟審議案，綜合審議說明：鹿港金銀廳與格扇應視為整體，同時保存及進行修復，必要時可將格扇登錄為「一般古物」等語，可知並非以格扇回歸為登錄歷史建築之前提條件。蓋於審議當時，委員一致認為原本置於屋內之格扇極具藝術及文化資產價值，但金銀廳易主前，格扇已由黃家後代自行取走保存，未一併出賣予原告，故審議金銀廳為歷史建築當時並無格扇在屋內，只有另行會勘確認格扇及書畫還存在於黃家人之手，故審議結果並無「格扇回歸屋內」為登錄歷史建築之先決條件的意思，若黃家人願將格扇回歸，則鹿港金銀廳有提昇為「縣定古蹟」之價值，而非僅「歷史建築」。此復見原提案名稱為「指定縣定古蹟審議案」，但經審查決議因格扇是否回歸仍需格扇所有權人同意，尚未確定，因此鹿港金銀廳僅登錄為「歷史建築」，審議說明略以：「俟修復完成並確認回歸鹿港金銀廳後，再針對其文化資產價值及是否指定為縣定古蹟做更進一步之討論與審議」等語，即寓有俟格扇回歸，鹿港金銀廳可能提升文化資產價值為「縣定古蹟」，但未回歸前仍具「歷史建築」價值之意。故原告就格扇回歸是否已經所有權人過半數之同意存疑，主張被告將系爭建物登錄為歷史建築，悖於評價事務之合理原則等語，恐有誤解。況被告105年5月26日召開格扇所有人研商會議，經格扇所有權人之代表於會議中表示鹿港金銀廳指定為縣定古蹟為無償贈與格扇之生效要件，亦足證明文資審議會審議時並非將格扇回歸列為登錄歷史建築之先決條件，而是列為指定為縣定古蹟之條件之一。
⒋又被告如何確認相關照片所示門扇等曾經存在於系爭建物
，按鹿港金銀廳為鹿港八景十二勝之一，在研究文史之各種文獻中均會提到系爭建物，可見系爭建物在鹿港之歷史文化地位。83年6月被告委託學者專家進行之文化資產普查報告「彰化民居調查研究」（作者賴志彰、許雪姬）第85頁，介紹鹿港黃家金銀廳即有金銀廳大廳內隔屏照片及記載；「鹿港鎮志－藝文篇」第116頁亦記載黃慶源金銀廳以：1千3百坪之雙層大厝，並採混合式，屋頂係日本式，天花板西式，內部裝飾則為中式。落成時台中州州知事及總督府總務長官都曾來祝壽，為其富麗堂皇而驚嘆不己。尤其正廳有屏風隔間，均由底板、腰板、身板額板分格而成，雕刻細緻華麗，係出於李松林之傑作。而正面乃金色，用於喜事，背面則為銀色，遭喪事時替換等語；「彰化縣92年度歷史建築清查計畫」關於鹿港金銀廳歷史沿革，記載其中式製作怕預先為日本人得知，特請李松林師傅到祖父的墓園（位於福興鄉秀厝）做好，再放入廳內，原金銀廳為節慶喜宴之招待場所喜事為金色屏面，喪事為銀色屏面等語。均足證李松林之木雕門扇確實曾經存在於鹿港金銀廳內。
⒌又關於系爭隔間、屏門、書畫是否尚存且持有人願提供歸
位回鹿港金銀廳建物，依鹿港金銀廳於文資審議程序中現勘照片，確認登錄理由中之原廳堂兩側隔間屏門仍存在，文資審議會議決議始有「格扇修復完成並確認回歸鹿港金銀廳後，再針對其文化資產價值及是否指定為縣定古蹟做更進一步之討論與審議」之說明。至於持有人是否願提供歸位回鹿港金銀廳建物部分，依被告文化局長105年5月26日召開之討論會議，格扇所有人黃家表示若鹿港金銀廳指定為縣定古蹟，則願無償捐贈回歸金銀廳內。是本件歷史建築登錄後，接下來要編列預算進行調查研究及原貌修復，進一步召開文資審議會，邀請格扇所有人與會聽取其捐贈之意見後，由文資委員審議是否指定為縣定古績。復依「鹿港鎮志－地理篇第164頁第三章名勝古蹟第一節緒論提到鹿港名勝店屋民宅即有「金廳迎春」為重要民宅之記載，而黃慶源商號為日治時期重要家族之一，父親黃禮永生於清同治三年（西元1864年），經營油米生意致富，台灣割讓日本讓日人據台獎勵農業改革米的品種，蓬萊米乃得銷日，黃禮永被選為台中米榖班出商同業組合評議員，並任2任保正，生平熱心公益，黃慶源商號因而對台灣早期社會及鹿港在地經濟發展具有重要意義；鹿港金銀廳為其第二代黃秋兄弟替母親祝壽所建，深具傳統孝思意義等，並參見各種文獻均可見對鹿港金銀廳之調查描述，可見系爭建物在鹿港之歷史文化地位，建築本身已深具文化資產價值，併予敘明。
⒍又關於原處分登錄理由㈡、㈢，回復部分並未存在於建物
本體及相關會議資料是否均無法提供法院參酌，因依登錄理由㈡、㈢觀之，應係指系爭建物本身存在之歷史文化價值，登錄理由係認為「原」內部裝修為李松林作品，「原」廳堂兩側的隔間屏門，此同指李松林之木雕作品，經審議現場會勘時確有向黃家後代確認並檢視尚仍存在，目前尚未回歸，若已回歸則有提昇縣定古蹟價值之可能，故回復部分之資料無法提供，但有審議登錄歷史建築之會議紀錄可參。
㈢原處分公告鹿港金銀廳坐落系爭2筆土地全部面積為歷史建築定著土地範圍，並無裁量濫用及違反比例原則：
⒈系爭建物並未分割單獨坐落其投影面積之土地，故被告將
鹿港金銀廳建物所坐落之土地一併公告，並無違法。又文化資產保存之概念，並非單就建物主體為保存標的，尚包括建築物周邊之活化、再利用空間等「保存區」之概念，本件鹿港金銀廳之建物審議時既無建物所坐落之土地面積分割為獨立之地號，自應將系爭2筆土地一併公告。另依國定古蹟「東海燈塔」、「聖王廟」及臺中市定古蹟等公告關於古蹟範圍及定著土地之案例，國定古蹟「東海燈塔」、「聖王廟」係將建物所定著之土地全部公告，並無限定投影面積，而臺中市不僅將古蹟建物坐落之整筆土地公告，尚擴大至周邊鄰地（土地影響保存範圍），其考量者即為古蹟保存區之概念。準此，可知依審查輔助辦法第4條第2項規定，公告歷史建物所定著土地之範園仍屬文資審議會本於專業判斷，決定保存歷史建築之方式，蓋文化資產之保存觀念不唯建築本體之「點」的概念，尚整體考量保存範圍之「面」之概念（例如都市計晝古蹟保存區、特定專用區），依據具體個案及比例原則審查決定，並無原告所指主管機關僅能公告歷史建築坐落之投影面積土地之情。故本件歷史建築指定僅將鹿港金銀廳坐落之土地一併公告，並未擴及至周邊相鄰之土地，無不當連結或恣意，應無違反比例原則。
⒉依古蹟指定及廢止審查辦法第3條第1項、審查輔導辦法第
3條等規定，可知不論歷史建築或古蹟，審議程序均先現場勘查，文化局承辦單位準備會議資料並報告，供委員參考並由委員做實質討論，由委員會依據絕對多數決做成決議。依本件鹿港金銀廳議程及所附資料，討論議題包括是否指定古蹟、指定名稱、保存範圍及建築物面積等，足見保存範圍及建築物面積均為文資審議會實質討論之內容。而依文資法第34條規定，古蹟或歷史建築坐落土地公告之理由係考量後續再利用規劃之腹地、交通出入空間、未來之相鄰建物與古蹟或歷史建築之協調性等因素，除非建物坐落面積與坐落土地之面積差距過大，致全部土地均列入公告逾越上開考量因素必要程度而有違比例原則，而要求分割土地劃分保存之地號外，否則會以坐落之土地地號為公告範圍。本件由於審議當時系爭建物坐落之投影面積土地並未分割為單獨地號，所坐落之土地上又已經有系爭被指定或登錄之建物，系爭2筆土地將來就算要申請建築也會受到套繪之限制，故將該2筆土地一併公告，對於建物所有人並未增加額外之限制；倘僅以建物投影面積土地公告，無異任由歷史建築旁可隨意興建阻礙通道，對歷史建物之視覺景觀及文化資產價值，均有所減損，削弱保存意義。況實務上，文資審議會議紀錄及古蹟指定公告定型化格式的關係，僅能扼要摘錄指定或登錄理由，故不能據此即認古蹟價值不備或未充分討論。
⒊依最高行政法院104年度判字第39號判決意旨，該案不僅
將古蹟本體以外之範圍一併指定，土地部分更甚而將定著之土地全部公告，而公告土地面積超過古蹟本體面積17倍；本件鹿港金銀廳僅將單一建物登錄，及金銀廳坐落之系爭2筆土地一併公告，不含周邊相鄰土地，乃已經文資審議會充分考量歷史建築保存之必要範圍及比例原則。另原告所提高等行政法院之案例屬於比例懸殊之案例，與本件案例事實不同，不能比附援引，況本件被告已就文資產法第34條之規定為考量，故與原告所提臺北高等行政法院103年度訴字第1181號判決理由所示情形，迥然有別等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、上揭事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有原告提示系爭建物現況照片（訴願卷第137至149頁）、文資審議會105年度第1次會議紀錄（本院卷第21至23頁）、系爭2筆土地及建物謄本（同卷第24至29頁）、鹿港金銀廳暫定古蹟緊急通報連署書及彰化縣古蹟/歷史建築提報表（同卷第43至50頁）、被告104年4月20日府授文資字第1040117172號函（下稱被告104年4月20日函，同卷第51至52頁）、被告104年5月7日府授文資字第1040144728號函（下稱被告104年5月7日函，同卷第53至54頁）、文資審議會104年度第2次會議紀錄（同卷第55至57頁、第190頁）、文資審議會104年度第3次會議紀錄（同卷第58至60頁）、被告文化局105年5月26日歷史建築鹿港金銀廳格扇所有權人協商會議紀錄（包含所有權人簽署之意願書，同卷第89至95頁）、格扇現勘照片（同卷第143至149頁）、本院106年4月14日勘驗筆錄、履勘現場圖及照片（同卷第288至289頁、第289-1至289-40頁）、原處分（同卷第14至15頁）及訴願決定（同卷第16至17頁）附卷可稽，自堪認為真正。兩造之爭點為：原處分將鹿港金銀廳建物登錄為彰化縣歷史建築，是否有裁量違法或顯然不當之違誤？原處分將鹿港金銀廳所定著土地全部劃定作歷史建築定著土地之範圍，是否有恣意、濫用裁量，並違反比例原則之情形？
五、本院判斷如下：㈠按「為保存及活用文化資產，保障文化資產保存普遍平等之參與權，充實國民精神生活，發揚多元文化，特制定本法。
」、「本法所稱文化資產，指具有歷史、文化、藝術、科學等價值，並經指定或登錄之下列資產：一、古蹟、歷史建築、聚落：指人類為生活需要所營建之具有歷史、文化價值之建造物及附屬設施群。」、「主管機關應普查或接受個人、團體提報具古蹟、歷史建築、聚落價值建造物之內容及範圍，並依法定程序審查後，列冊追蹤。」、「（第1項）歷史建築由直轄市、縣（市）主管機關審查登錄後，辦理公告，並報中央主管機關備查。對已登錄之歷史建築，中央主管機關得予以輔助。（第2項）前項登錄基準、審查、廢止條件與程序、輔助及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」為文資法第1條及行為時同法第3條、第12條及第15條所明定。次按「本辦法依文化資產保存法（以下簡稱本法）第15條第2項規定訂定之。」、「（第1項）歷史建築之登錄，依下列基準為之：一、具歷史文化價值者。二、表現地域風貌或民間藝術特色者。三、具建築史或技術史之價值者。
四、其他具歷史建築價值者。（第2項）前項基準，直轄市、縣（市）主管機關得依地方特性，另定補充規定。」、「歷史建築之登錄，依下列程序為之：一、現場勘查。二、審議並作成登錄處分之決定。三、辦理公告。四、直轄市、縣（市）登錄者，報中央主管機關備查。」、「（第1項）主管機關對審議登錄之歷史建築，應辦理公告。（第2項）前項公告，應載明下列事項：一、名稱、種類、位置或地址。
二、歷史建築及其所定著土地之地號及面積。三、登錄理由及其法令依據。四、公告日期及文號。（第3項）第1項公告，應揭示於主管機關公布欄30日，並刊登政府公報、新聞紙或資訊網路。」為審查輔助辦法第1條、第2條、第3條及第4條所明定。
㈡再按，有關文化資產是否應將之指定為文資法第3條各款所
列之文化資產予以保存，涉及各該資產是否具有歷史、文化、藝術、科學等價值等不確定法律概念所為之專業判斷。學理上均認為不確定法律概念所涉及之事項，倘若具有高度之屬人性、專業性、經驗性之專業判斷，例如國家考試之評分、學生成績之評定、計畫性政策之決定、公務員能力之評價、獨立專家委員會之判斷、專門科技事項、行政上之預測決定或風險評估等，由於法院審查能力有限，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地。但如行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事，亦應承認法院得例外加以審查，其可資考量之情形包括：⒈行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊。⒉行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。⒊行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。⒋作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。⒌行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。⒍行政機關之判斷，是否違反平等原則，仍應由法院審查。而同法第3條第1款規定之「歷史建築」係屬不確定法律概念，且得否指定為歷史建築之文化資產，顯屬高度專業範疇，依同法第6條規定，係由專家學者組成之審議委員會職掌，依法定程序本於專業素養為判斷，則上開同法相關規定即賦予文化資產審議委員會相當程度之判斷餘地，倘被告作成判斷時無上開情形，要難任意指摘有違法情形。惟歷史建築登錄之判斷既涉及原告財產權之限制，被告自應慎重為之，故關於被告有無上開恣意濫用或其他違法情事，自應採較高之審查密度。
㈢又按同法第6條第2項授權訂定之文化資產審議委員會組織準
則（下稱組織準則）第3條、第6條、第7條及第9條分別規定：「（第1項）主管機關應視需要得依本法第3條規定之文化資產類別分設審議委員會，各置委員9人至21人，由機關代表及專家學者擔任。（第2項）前項專家學者人數不得少於委員總人數3分之2。」、「（第1項）審議委員會應定期舉行會議，必要時得召開臨時會議。（第2項）前項會議召開時，應邀請文化資產所有人、使用人、管理人或其他利害關係人陳述意見。」、「（第1項）委員應親自出席會議，會議之決議，以2分之1委員之出席，出席委員3分之2以上同意行之。（第2項）前項出席委員中，專家學者委員人數不得低於二分之一。（第3項）由機關代表兼任之委員未能親自出席時，得指派代表列席，並參與會議發言，但不得參與表決。」、「（第1項）審議委員會審議文化資產之指定或登錄前，得由主管機關依據文化資產類別、特性組成專案小組，就文化資產之歷史、文化、藝術、科學及自然價值進行評估，並提出文化資產評估報告。（第2項）前項審議委員會審議時，得參酌前項評估報告內容，進行文化資產指定或登錄之審議。（第3項）審議委員會為審議案件之需要，得推派委員偕同業務有關人員組成專案小組現場勘查或訪查，並研擬意見，提供會議參考。（第4項）前項審議委員會或專案小組，得邀請專家學者及有關機關代表提供諮詢意見。」而被告亦依文資法第6條及組織準則第3條規定，訂定彰化縣政府有形文化資產審議委員會設置作業要點（下稱被告文資審議會作業要點），其中第3點規定：「（第1項）本會置委員9至21人，其中置主任委員1人，由縣長或指派人員擔任、置副主任委員1人，由本縣文化局局長擔任。其中委員3人，由本縣文化局副局長、本府城市暨觀光發展處及建設處副處長擔任，其餘依本縣實際需要及下列專長領域聘請專家學者擔任：㈠具有歷史、法律、都市計畫專長背景者。㈡具有古蹟修復與再利用、景觀、文化產業、歷史街區及都市設計專長背景者。㈢具有考古學與人類學、古物等專長背景者。（第2項）前項專家學者人數不得少於委員總人數三分之二。
」第6點規定：「（第1項）本會每年定期舉行1至2次會議，並得依實際需要召開臨時會。（第2項）前項會議召開時，應邀請文化資產所有人、使用人、管理人或其他利害關係人陳述意見。」第8點規定：「（第1項）委員應親自出席會議，會議之決議，以過半數委員之出席，出席委員之三分之二以上同意行之。（第2項）由機關代表兼任之委員未能親自出席時，得指派代表列席，並參與會議發言，但不得參與表決。」第9點規定：「（第1項）本會審議文化資產之指定或登錄前，得由本府依據文化資產類別、特性組成專案小組，就文化資產之歷史、文化、藝術、科學及自然價值進行評估，並提出文化資產評估報告。（第2項）本會審議時，得參酌前項評估報告內容，進行文化資產指定或登錄之審議。（第3項）本會為審議案件之需要，得授權主任委員或副主任委員推派委員偕同業務有關人員組成專案小組現場勘查或訪查，並研擬意見，提供會議參考。（第4項）前項審議委員會或專案小組，得邀請專家學者及有關機關代表提供諮詢意見。」據此，前開歷史建築登錄時應踐行之法定程序、審查委員會之組織及通知文化資產所有人或其他利害關係人程序參與之規定，為主管機關應履行之法定義務，被告亦應遵守。
㈣本件訴外人鹿港文教基金會及王麒愷等人依行為時法第17條
規定，於104年3月30日向被告提送鹿港金銀廳暫定古蹟緊急通報連署書及彰化縣古蹟/歷史建築提報表，經被告104年3月31日現場會勘後審議列為暫定古蹟，並以104年4月20日函及104年5月7日函通知原告等系爭建物及2筆土地所有人。嗣被告於104年7月9日召開104年度第2次文資審議會，出席審議委員計12名，經出席委員全數同意，決議略以：「維持暫定古蹟身分，請業務單位續與土地所有權人進行權利義務說明，另請提報人補充相關資料後再審議」；104年10月5日召開104年度第3次文資審議會，出席審議委員11名，經出席委員全數同意，決議略以：「暫定古蹟延長一次，請業務單位續與土地及建物所有權人進行溝通協調以求取得共識，並確認所稱李松林所雕刻之格扇是否能回歸原始建築物，及格扇所有權人之意願」。其後，被告於105年4月1日召開105年度第1次文資審議會，出席審議委員計12名，經出席委員全數同意，決議將鹿港金銀廳登錄為彰化縣歷史建築，並作成原處分公告等情。經查，依卷附被告文資審議委員名單（同卷第66頁），被告文資審議會共計19名委員，扣除主任委員、副主任委員、機關代表3人後，專家學者共14人，其中符合被告文資審議會作業要點第3點第1項第1款「歷史、法律、都市計畫專長背景」有：法律專長為廖國訓、侯志翔，歷史專長為黃秀玫，都市計畫專長為黃俊熹，以上共4人；符合同項第2款「具有古蹟修復與再利用、景觀、文化產業、歷史街區及都市設計專長背景」有：張嘉祥、賴志彰、閻亞寧、邱上嘉、王貞富共5人；符合同項第3款「具有考古學與人類學、古物等專長背景」有：劉克竑、陳有貝、李建緯、李匡悌、蔡斐文共5人，且上開14人之學經歷專長經核與被告文資審議會作業要點第3點第1項各款相符，人數亦超過委員總人數三分之二而符合同點第2項規定，故被告文資審議會之組成應符合作業要點第3點規定。又上開104年度第2次、104年度第3次及105年度第1次文資審議會，分別計12、13、13名委員出席，並均經出席委員表決全數通過決議，上開3次會議原告等均有出席等情，經核亦合於組織準則第6條、第9條及被告文資審議會作業要點第6點、第8點之規定，故上開3次文資審議會作成決議之程序，於法亦無不合。
㈤惟按前開文資法第1條規定意旨，文化資產保存及活用固以
保障國民精神生活之公共利益為其主要立法目的，然文化資產具有多面並存之價值，就其具有文化歷史利益之無形財產價值觀之，為社會性公益性質，歸屬於全體國民；惟另就其具有物理上使用利益之有形財產價值觀之，為具體個別利益性質，則僅歸屬於所有權人。故在文化資產權與所有權交錯重合之領域，即有立法併予保障之必要（最高行政法院105年度判字第105號判決意旨參照）。又揆諸前開規定及說明，可知歷史建築，係指人類為生活需要所營建之具有歷史、文化價值之建造物及附屬設施群，其保護的對象為特定物（動產或不動產）原狀之存續，觀諸同法第二章規定，不動產經登錄為歷史建築，後續就歷史建築之維護及管理，均以維持歷史建築現狀為原則，則人民就歷史建築所有權之行使所受之限制即屬重大，故主管機關為達成同法所示之立法目的，以登錄歷史建築，限制人民所有權之行使，仍應權衡人民因登錄歷史建築所受所有權行使之限制，是否符合比例原則，則主管機關就登錄歷史建築之判斷，是否經實質審查及討論、其判斷是否附具理由及是否違反前開所述恣意濫用或其他違法情事，即屬行政法院應予審查之範圍。本件鹿港金銀廳經文資審議會105年度第1次會議決議登錄為歷史建築，並經被告以原處分公告後，其登錄為歷史建築之理由，依據登錄審查辦法第2條第1至4款規定，分別為：「⒈歷史文化價值：為鹿港八景十二勝之一，是菜園街黃慶源商號第二代黃秋兄弟替母親祝壽所建，深具傳統孝思意義，且見證老街南段龍山寺附近的發展。⒉表現地域風貌或民間藝術特色：原內部裝修為木雕大師李松林作品，具民間藝術特色及高度工藝價值。⒊具建築史或技術史之價值：為一洋風民宅，原廳堂兩側的隔間，屏門的設計以金銀兩色作成紅白兩事的不同象徵裝扮，書畫雕刻堪稱當代的佳作。⒋其他具歷史建築價值：為鹿港國家歷史風景區重要的指標。」然查：
⒈就鹿港金銀廳登錄理由第1點及第4點關於歷史文化價值及
其他具歷史建築之價值部分，觀諸原處分該等登錄理由之記載及被告答辯，可知上開登錄理由，均係來自於歷史文獻及地方文誌之記載，例如83年6月間被告委託學者專家進行之文化資產普查報告「彰化民居調查研究」（同卷第136至137頁）、89年6月出版之「鹿港鎮志－藝文篇」（同卷第138至142頁，訴願卷第136頁）、「鹿港鎮志－地理篇」（本院卷第150至153頁）等，核上開文獻記載，可認鹿港金銀廳確屬過去具備歷史文化及歷史建築價值之建築物。然觀諸上開規定及說明，歷史建築登錄之目的，乃係保護該歷史建物之「現狀」及存續，而上開參考文獻，或屬20年以上之舊文獻、或屬不知其作成之時間及考據程度，似僅能證明系爭建物過去具備歷史文化及建築價值；且被告雖稱曾於104年3月31日至系爭建物現場勘驗，惟未見勘驗紀錄，而系爭建物現況頹圮，復有本院106年4月14日履勘現場圖及照片附卷可稽（本院卷第288至289頁、第289-1至289-40頁），並有原告所提出建物現況照片在卷可考（訴願卷第137至149頁），且為兩造所不爭執，堪認為真實。則系爭建物現況是否仍具備上開參考文獻所記載，得以見證歷史文化及歷史建築之價值，尚有疑問。故被告及文資審議會逕以上開舊有文獻，並無附具其他客觀理由或依據，即認定鹿港金銀廳具備登錄審查辦法第2條第1款及第4款所規定「具歷史文化價值」及「其他具歷史建築價值」者，核其原處分登錄理由第1點及第4點，尚有理由不備，及違反證據法則、恣意裁量之違法或顯然不當。至被告雖稱文化資產保存流程，係先行指定後，再委託專家作調查研究（包括建築修復之建議）云云（同卷第99頁）。然查，登錄審查辦法第2條第1款至第4款既明文規定歷史建築登錄之基準，則被告自應就系爭建物是否符合登錄歷史建築之要件，為實質審查，附具理由說明其判斷之依據，並經被告及文資審議會判斷系爭建物現況有登錄歷史建物之必要而登錄歷史建築後，始有後續保存修復之程序，尚非無需經被告及文資審議會實質審查即得逕行登錄歷史建築，併予敘明。
⒉就鹿港金銀廳登錄理由第2點及第3點關於表現地域風貌或
民間藝術特色、具建築史或技術史之價值部分，依被告於本件106年1月3日準備程序當庭稱上開登錄理由第2點所指為李松林大師所製作之格扇（下稱系爭格扇），經勘驗並開會討論過，有相關照片，目前尚未回歸系爭建物內；登錄理由第3點所指為隔間、屏門、書畫而言，僅有相關照片（按即鹿港金銀廳暫定古蹟緊急通報連署書之記載，同卷第48頁）及文獻（按即前開「彰化民居調查研究」）記載，但全未存在系爭建物內，均未回歸系爭建物內云云（同卷第124至125頁）。經查：
⑴就登錄理由第2點所指之系爭格扇，被告雖答辯稱曾於1
04年12月21日及105年1月4日，經被告周副縣長及文化局相關人員與系爭建物土地原所有權人溝通協調，同時於105年1月4日與格扇持有人即黃家後代黃亭凱等人會面，確認格扇保存狀況及獲得持有人同意，倘鹿港金銀廳獲得保存，願無償提供格扇歸位回金銀廳建物內云云，然未見被告附具相關資料或勘驗、會議紀錄以實其說，僅有104年10月5日文資審議會104年度第3次會議決議略以：「請業務單位續與土地及建物所有權人進行溝通協調以求取得共識，並確認所稱李松林所雕刻之格扇是否能回歸原始建築物，及格扇所有權人之意願」等語，以及系爭格扇於104年9月18日及105年6月6日現勘照片，然現勘日期核與被告所稱上開日期顯不相符，是尚難認被告上開所稱將系爭建物登錄為歷史建築前，有實際確認格扇保存狀況及獲得持有人同意回歸建物之承諾屬實。又被告復稱系爭格扇，業經被告105年5月26日召開之「彰化縣歷史建築鹿港金銀廳格扇所有人研商會議」（下稱協商會議）研討後，所有權人同意提供歸位於鹿港金銀廳內並簽署意願書云云，並提出上開協商會議紀錄、意願書及格扇現勘照片供參。惟查上開協商會議，乃被告作成原處分登錄系爭建物為歷史建築後始召開，意願書亦系爭格扇所有權人於原處分作成後始簽署；且觀諸協商會議紀錄意願書記載，系爭格扇所有人願意無償捐贈系爭格扇之條件，乃鹿港金銀廳經指定為縣定古蹟之後，然原處分係將鹿港金銀廳指定為歷史建築，核與系爭格扇所有權人無償捐贈之條件不符。準此，系爭格扇於原處分作成時，尚無法確認得回歸系爭建物內，前開原處分登錄第2點仍係援引相關歷史文獻之記載，以曾經存在於系爭建物內之系爭格扇具民間藝術特色及高度工藝價值為理由，惟系爭格扇之現狀並未存在系爭建物內，亦經本院履勘屬實，並有現場照片附卷可稽，是該登錄理由即有悖前開所述歷史建築登錄乃係保護該歷史建物之現狀及存續之目的，並與原處分作成依據之文資審議會105年度第1次會議決議說明略以：「『鹿港金銀廳』與格扇應視為整體，同時保存及修復」之意旨不符，是被告作成原處分登錄理由第2點，就系爭建物現狀如何有表現地域風貌或民間藝術特色之部分，即有理由不備，而有恣意裁量之違法或顯然不當。
⑵另就登錄理由第3點所指之隔間、屏門、書畫，依前開
所述，被告自承僅有相關照片及文獻記載，但全未存在系爭建物內，亦均未回歸系爭建物內，且經本院現場履勘屬實，有現場照片附卷可稽，是系爭建物現狀並無登錄理由第3點所述之隔間、屏門、書畫存在。至登錄理由第3點所載：「為一洋風民宅，原廳堂兩側的隔間，屏門的設計以金銀兩色作成紅白兩事的不同象徵裝扮」部分，應係指系爭格扇，然依前開所述，系爭格扇於原處分作成時亦仍無法確認得回歸系爭建物內且系爭建物現狀亦未存有系爭格扇。準此，前開原處分登錄理由第3點亦係援引相關歷史文獻之記載，以曾經存在於系爭建物內之藝術品，具建築史或技術史之價值為理由，惟就系爭建物現狀，有何具建築史或技術史之價值並未審酌，顯有悖於前開所述歷史建築登錄乃係保護該歷史建物之現狀及存續之目的，且與原處分作成依據之文資審議會105年度第1次會議決議之登錄理由第3點：「具建築史或技術史之價值：建築形式及工藝細部為三0年代之代表案例，為中西混合樣式」有異，則被告作成原處分登錄理由第3點，就系爭建物現狀如何有具建築史或技術史之價值部分，亦有恣意裁量之違法或顯然不當。
㈥又就原處分將鹿港金銀廳所定著土地即系爭2筆土地全部劃
定作歷史建築保存區部分，被告答辯稱將系爭2筆土地全部劃入係基於文資審議會之專業判斷，且系爭建物於審議時並未分割而單獨坐落於單獨之地號，故應將其坐落之2筆地號土地全部劃入；況文化資產保存並非單就建物主體為保存標的，尚包括建築物周邊之活化、再利用空間等「保存區」之概念，並舉國定古蹟「東海燈塔」、「聖王廟」及臺中市將古蹟建物坐落之整筆土地及周邊鄰地（土地影響保存範圍）均劃定等為案例等語。經查，系爭建物本體面積約295平方公尺，所定著之系爭2土地面積約1196.33平方公尺，是系爭建物本身僅佔其所定著系爭2筆土地1/4，則被告欲將系爭2筆土地全部劃定為歷史建築保存區，應經過文資審議會於瞭解系爭建物本體之定著土地範圍後，對於將系爭2筆土地全筆劃入，是否合理及必要，予以專業合理及客觀之評估，始為適法。經查，依前開文資審議會議紀錄，僅於104年度第2次會議決議三說明：「請就各所有權人提出之書面意見審議，如有異議請提出，否則照案通過，資料不齊全者，請承辦單位再詳細測繪」、105年度第1次會議就登錄範圍記載：「由文化局現場確認」等，然未見相關測繪圖、勘驗紀錄或其他應將系爭2筆土地全部劃定為歷史建築範圍之資料及依據，尚難確知原處分將系爭2筆土地全部指定為歷史建築保存區，是否業經審議委員會專業評估；又依被告所附文史資料如「鹿港金銀廳暫定古蹟緊急情況通報連署書」、「彰化民居調查研究」、「鹿港鎮志－藝文篇」、「鹿港鎮志－地理篇」等，均僅記載系爭建物本身之保存價值，並未敘及系爭2筆土地之保存價值；且查無被告就系爭2筆土地已有「活化再利用」規劃之證據；原處分復未敘明將系爭2筆土地全部指定為歷史建築保存區之理由。另被告舉例稱國定古蹟「東海燈塔」、「聖王廟」等亦係將定著土地全部劃入古蹟保存區云云。經查，依卷附「東海燈塔」、「聖王廟」指定為國定古蹟公告理由（同卷第70至71頁）記載，該2個國定古蹟本體或附屬建物眾多且散佈於所定著土地各處，故指定該2個國定古蹟所定著土地全部為古蹟，應屬合理。而被告舉例稱臺中市將古蹟建物坐落之整筆土地及周邊鄰地（土地影響保存範圍）均劃入云云，惟依卷附「臺中刑務所典獄官舍」指定為市定古蹟公告理由明載：「未來加以檢討規劃，即能成為具有『園區』概念之文化景點，足具文化資產再利用之潛力。更可結合熱門旅遊景點歷史建築『演武場』進行再利用與串連，突顯日據時期臺中管理獄政之司獄人員生活舊貌，當能提昇其價值，並帶動區域觀光發展」等語（同卷第72至73頁）；而依卷附「臺灣府儒考棚」指定為市定古蹟公告，其中就古蹟所定著土地範圍擴大部分，觀諸指定理由，亦可知該古蹟屬建築群，除建築正體有五開間、二側並有附屬房舍等語（同卷第75頁背面至76頁）。據此，被告所舉例之上開指定古蹟公告，就劃定古蹟所定著土地全部或擴大至周邊鄰地均為古蹟保存區部分，客觀上均有合理及必要性，並均經敘明理由。然本件原處分將系爭2筆土地全部指定為歷史建築保存區，似未經文資審議會專業評估，原處分公告中亦未敘明全部指定之理由，雖被告答辯稱系爭建物於審議時並未分割而單獨坐落於單獨之地號，故應將其坐落之2筆地號土地全部劃入，並經文資審議會之專業判斷，且文化資產保存尚包括建物周邊之活化再利用云云，惟其係將系爭2筆地號均列為系爭公告範圍，與系爭建物已否分割無涉，且被告亦無就系爭土地為活化再利用之證據，所辯並非可採，且此部分未經討論審議亦有恣意裁量之違法。
六、綜上，經核被告及文資審議會對於系爭建物本身是否具登錄歷史建築之理由，既有前開所述之恣意裁量、濫用裁量之顯然不當或違法，並違反證據法則及比例原則，則原處分據被告及文資審議會之判斷，作成登錄系爭建物為歷史建築範圍之處分，自有違法；原處分就系爭2筆土地全部劃定作歷史建築定著土地之範圍部分，亦不應維持，原處分應予撤銷。
訴願決定予以維持，自有未合，原告請求撤銷原處分及訴願決定，為有理由，應由本院將之均予撤銷，由被告另為適法處分。另本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 6 月 7 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 詹 日 賢法 官 林 靜 雯以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 6 月 7 日
書記官 黃 靜 華