臺中高等行政法院判決
105年度訴字第332號105年12月28日辯論終結原 告 劉麗紅訴訟代理人 林雅儒 律師被 告 南投縣政府代 表 人 林明溱訴訟代理人 謝沐蓉
孫麗玲楊月仁上列當事人間都市計畫法事件，原告不服中華民國105年6月27日內政部台內訴字第1050047668號訴願決定，向臺灣南投地方法院提起行政訴訟，經該院105年8月25日105年度簡字第7號裁定移送本院審理，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要及其證據：緣原告所有坐落南投縣○○鎮○○段○○○○○○號土地（下稱系爭土地）位於草屯都市計畫之農業區內（見訴願卷55-56頁之地籍圖謄本、土地建物查詢資料、本院卷68頁之土地使用分區圖），經南投縣政府農業處（下稱農業處）派員於民國104年7月7日赴現場勘查，發現系爭土地整筆鋪設柏油作道路使用，與農業經營無關且妨礙耕作，已非屬農業使用範疇，未符農業用地作農業使用，乃以104年7月7日便簽送請南投縣政府建設處依職權辦理（本院卷65頁之被告便簽及當日實地勘查照片）。被告遂以104年7月24日府建都字第1040150081號函請於文到1個月內陳述意見（訴願卷41頁之該函）。原告以104年8月20日陳述函（同卷44頁之該函）陳稱系爭土地係無償供草屯鎮新豐里40多戶，一百多位居民通行使用，請依行政罰法第18條立法精神，免予裁罰。被告認原告於都市計畫農業區內之系爭土地，整筆鋪設柏油作道路使用，已違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定，且未符明文規定減輕事由，乃依都市計畫法第79條第1項規定，以105年3月7日府建都字第1050038185號函檢附同文號裁處書（下稱原處分，見訴願卷47-48頁之原處分）處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並勒令恢復原狀。原告不服，提起訴願（同卷63-69頁之訴願書），亦遭決定駁回（同卷2-5頁之訴願決定書），原告仍不服，遂提起本件行政訴訟（臺灣南投地方法院105年度簡字第7號卷2-6頁之起訴狀）。
二、原告主張略以：
（一）原告對於被告以原處分勒令回復原狀之處分及6萬元之罰鍰均不服。
（二）原告擔任代表人之紅堡建設有限公司，於101年間在系爭土地後方起造33戶新社區，固係以現有巷道供指定建築線。然查，該現有巷道難以會車，一台小客車通行即已幾乎占滿該巷道，有現場拍攝照片可證，該現有巷道本即存在不敷當地居民使用之問題，此由原告提供系爭土地作為巷內居民出入道路使用前，垃圾車不會開進該條現有巷道，巷道內居民需自行走到巷道路口等候垃圾車，甚為不便。原告將系爭土地提供作為居民出入道路使用後，垃圾車有足夠之空間進入，巷內居民行走至家門口前即可傾倒垃圾，對於巷內居民生活之便利大為提升，如此便民之措施，被告竟然視若無睹，反而要求原告將道路刨除，豈為事理之平。
（三）原告接獲被告通知刨除道路，曾於系爭土地上貼出AC路面刨除公告，公告後即遭當地里居民提出抗議，原告曾向被告反應上情，請求被告協助協調處理，然被告拒絕協助處理。原告原本善意將系爭土地提供予居民使用之善心，及希望繁榮鄉鎮便民之初衷，竟遭到如此兩面不是人之地步，豈為事理之平。原告於本件訴訟前曾向被告提出捐贈之方式，使當地居民得以繼續使用系爭土地作為道路出入，然為被告否准，被告僅一昧要求原告自行處理解決，置當地居民權益於不顧。又系爭土地本即處於休耕之狀態，且鄰地現亦未有作為耕地使用之情形，有現場拍攝照片可稽，並無被告所稱妨礙農作耕作之情事。
（四）依「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」（下稱核發證明辦法）第6條規定：「農業用地部分面積有下列情形之一，且不影響供農業使用者，得認定為作農業使用：．．．三、農業用地存在私人無償提供政府施設供公眾使用之道路或屬依法應徵收而未徵收性質之其他公共設施。」系爭土地乃原告無償提供作公眾使用作為道路使用，不僅未妨礙周遭農地之使用，更使得周圍農地通行耕地更為便利，且不影響農業生產環境及農村發展，對於農業區域生產不僅未有任何負面之影響，反而對於地方及居民之生活有所助益。且依上開辦法，對於農業區私人無償供作公眾通行使用土地，亦得認作農業使用，而系爭土地狀況實與上開辦法所述之情形無異，被告遽認系爭土地妨礙農地使用要求刨除路面回復原狀，實昧於事實。
（五）系爭土地已申請草屯鎮都市計晝第二次通盤檢討，依法變更為計畫道路用地，而該案現尚送第二階段之內政部續審中，而尚未完成法定程序，是以系爭土地用途屬性尚未確定之前，被告就此未為調查結束即驟然為不利原告之決定，難認無違背上揭法律規定之情事。
（六）系爭土地僅供公共通行之用，不僅未妨礙周遭農地之使用，更使得周圍農地通行耕地更為便利，對於農業區域生產不僅無影響，反而有助益，並成為新豐里住戶40多戶居民通行主要路線，以及公共服務、救難（垃圾車、救護車等）通行動線，且參諸各縣市政府訂有相關裁罰基準之法規，被告之裁處顯悖於比例原則，而有裁量濫用之情形：
1、參諸「新北市政府處理違反都市計畫法事件統一裁罰基準」（下稱新北市裁罰基準）第2條第2項：「本府處理違反本法事件，應對違反本法事件地點之土地或建物所有權人或管理人，副知或勸導之。但於最近一年內副知或勸導超過3次後，應依本法第79條第1項併裁最低法定額度罰鍰並命為一定行為。」查系爭土地因作為公共通行使用，故原告於事件之初104年8月20日即積極向被告陳情，復於104年10月27日向內政部營建署中部辦公室提出陳情，表示原告願無條件捐贈系爭土地，請求將系爭土地變更作為計畫道路，以利公眾之繼續通行使用，然被告其後並未考量系爭土地實際作為公共使用狀況，更無任何副知或勸導下，即遽而作成系爭處分，自難謂無裁量濫用之情事。
2、次參諸新北市裁罰基準，係將違反都市計畫法事件種類分為九類：「一、砂石場、土石方資源堆置場、廢棄物資源回收場及他類似的營業場所之違規使用事件」、「二、地下加油(氣)站之違規使用事件」、「三、舞廳(場)、酒家、酒吧(廊)、特種咖啡茶室、浴室或其他類似之營業場所及飲酒店之違規使用事件」、「四、性交易服務場所之違規使用事件」、「五、有礙商業區商業之便利之違規使用事件」、「六、視聽歌唱場之違規使用事件」、「七、電子遊戲廠之違規使用事件」、「八、液化石油氣之分裝、儲存、販賣及礦油之儲存、販賣者之違規使用事件」、「
九、其他之違規使用事件」。由此可知，違反都市計畫案件裁罰之類型及對象，乃針對影響區域環境保護及公共安全類型如砂石場、地下加油站、液化石油氣儲存分裝販賣等，以及影響公共秩序類型之違規使用如性交易服務廠、視聽歌唱場、電子遊戲廠等，又即認有屬上開裁罰類型者，其中屬五至九類者首次查獲亦僅勸導改善，並不直接開罰。
3、再參諸「臺中市政府違反都市計畫案件裁罰基準總說明」：「為本府執行違反本市都市計畫裁罰事件，統一處理違反土地使用分區案件作業程序．．．二、考量違規使用類別對於公共安全危害情形及違反程度，明訂各處罰條款之裁罰基準。」又台中市政府處理違反都市計畫法案件裁罰類型分為兩類：針對「戲院、電影業、旅館、視聽歌唱業、三溫暖業、舞場業、舞廳業、酒吧業、特種咖啡茶室業、飲酒店業、資訊休閒其他類似場所」、「其它」，準此可知，臺中市政府就違反都市計畫違規使用案件，亦主要針對上該影響公共安全及秩序之違規使用商業場所進行裁罰，而非屬第一類者，首次與第二次查獲之裁罰對象均為使用人及管理人，而僅副知土地所有權人。
4、復參諸「嘉義市違反都市計畫法事件統一裁罰基準」，其所針對裁罰類別唯僅針對「視聽歌唱、舞廳、舞場、三溫暖、特種咖啡茶室、酒家、酒吧、飲酒店、美容美髮業及及他類似之營業場所」，由此可知，嘉義市政府就違反都市計畫違規使用案件，亦僅針對上該影響公共安全及秩序之違規使用商業場所進行裁罰。
5、由上開各縣市政府所訂立之違反都市計畫法案件裁罰基準可知，執行都市計畫法第79條之處分，主要考量乃針對違規使用類型，對於公共環境安全及秩序具有違害程度者，故各縣市政府均以違規類型屬營業使用者為裁罰對象，並就實施裁罰前設有副知、勸導改善等措施。且其裁罰之目的係考量維護大眾利益，故乃有懲處個人不當行為之必要性及正當性。然查，本件系爭土地全然僅作為公眾通行使用，未有任何營利行為，亦非屬上開影響公共環境安全類型之違規使用，原告更願意將系爭土地捐贈作為公用道路，以達繁榮鄉鎮便民通行使用之目的，而原告捐贈土地價值亦遠超過罰鍰之6萬元，實不具非難性，遽被告全然未考量本件情節，對公眾利益所生影響給予協助，如此公益美事造福鄉里，反而於原告未獲有任何利益情形，仍遽為裁罰原告6萬元，實有悖於上揭法律規定。且原告本認提供系爭土地以無償無期限供公眾通行使用屬公益性質，不僅利益大眾通行更促進居民生活之便利，當屬美事，被告所為原處分有裁量濫用等語，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告略以：
（一）系爭土地位於草屯都市計畫之農業區內，經農業處於104年7月7日派員赴現場勘查，發現系爭土地整筆鋪設柏油作道路使用，未符農業用地作農業使用。原告就系爭土地鋪設柏油作道路使用未作為農業使用之事實，並無爭執，惟主張係有利於周遭居民及公共服務通行使用，自己無營利行為。查系爭土地位於農業區，其利用行為即應與都市計畫農業區之使用管制內容相符，與是否具營利行為無關。原告稱當地於101年間新建完成33戶新社區，經查原告（即起造人紅堡建設有限公司負責人甲○○）曾於100年向被告申請○○○鎮○○段○○○○○○○號等土地上新建住宅，依被告核發（100）投府建管（造）字第00788至00820號建造執照內附建築線指示成果圖所示，該建案係以現存現有巷道供指定建築線，並作○○○區○○○○○道路，且並無存在系爭土地之道路。系爭土地作道路使用，既未向農業主管機關申請許可，且經農業處認定與農業經營無關且妨礙耕作，已非屬農業使用範疇，違規事實明確。
（二）各縣市政府雖得針對轄內特定違規使用類別依對公共安全危害程度及違反次數，訂定統一裁罰基準，惟並非僅限於該特定違規使用類別始予裁罰。被告雖未訂定處理違反都市計畫法案件之裁罰基準，對於第1次違規使用之罰鍰，如無其他特殊情形應予重罰外，皆以最低6萬元為原則，對於原告違規使用，裁處法定罰鍰最低額6萬元罰鍰，裁量難謂過當。從而，被告認原告於系爭土地整筆鋪設柏油作道路使用，與農業區土地使用分區管制不符，已違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定，依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分處原告6萬元罰鍰，並勒令恢復原狀，依法並無不合等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實，已如前述，應堪認定。本件兩造之爭點為：被告以原處分認定原告違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定，依都市計畫法第79條第1項之規定，處6萬元罰鍰，並勒令恢復原狀，是否合法？茲論述如下：
（一）本院按：
1、都市計畫法第1條規定：「為改善居民生活環境，並促進市○鎮○鄉街有計畫之均衡發展，特制定本法。」。
2、第2條規定：「都市計畫依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」。
3、第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」。
4、第33條規定：「都市計畫地區，得視地理形勢，使用現況或軍事安全上之需要，保留農業地區或設置保護區，並限制其建築使用。」。
5、第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」。
6、第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」。
7、次按依上開都市計畫法第85條規定授權訂定之101年11月12日行為時都市計畫法臺灣省施行細則第14條第1項規定：「都市計畫範圍內土地得視實際發展情形，劃定下列各種使用區，分別限制其使用：．．．十、農業區。．．．。」。
8、第29條第1項規定：「農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施或休閒農業設施。但第29條之1、第29條之2及第30條所規定者，不在此限。」。
9、第29條之2規定：「（第1項）毗鄰農業區之建築基地，為建築需要依其建築使用條件無法以其他相鄰土地作為私設通路連接建築線者，得經縣（市）政府審查核准後，以農業區土地興闢作為連接建築線之私設通路使用。（第2項）前項私設通路長度、寬度及使用條件等相關事項，由縣（市）政府定之。」。
10、行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」。
（二）本件系爭土地位於草屯都市計畫之農業區內，經農業處派員於104年7月7日赴現場勘查，發現系爭土地整筆鋪設柏油作道路使用，與農業經營無關且妨礙耕作，已非屬農業使用範疇，未符農業用地作農業使用，乃以104年7月7日便簽送請南投縣政府建設處依職權辦理，經被告以上開104年7月24日函限期原告陳述意見後，依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分裁處原告6萬元罰鍰，並勒令恢復原狀，已如前述，揆諸前揭規定，依法核無不合。
（三）原告雖以前揭情詞以資爭議，然查：
1、系爭土地屬於草屯都市計畫內之農業區土地，已如前述，並為兩造所不爭執，應堪認定。依前揭法令規定，農業區土地係為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施或休閒農業設施，或上開細則第29條之1、第29條之2及第30條規定之使用。違反前揭法令，而將農業區土地擅作他用，即已違反立法目的，而具有非難可責性。
2、原告為訴外人紅堡建設有限公司負責人，該公司於100年間於系爭土地旁邊之南投縣○○鎮○○段○○○○○○○號等41筆土地上，申請新建33戶新社區，經被告核發（100）投府建管（造）字第00788至00820號建造執照（本院卷57-59頁之被告105年12月14日府建都字第1050260712號函說明三（一），及100年10月18日（100）府建管字第0000000000-00號函、61頁之土地清冊）。依上開建造執照內附建築線指示成果圖所示，該建案係以現存6公尺寬之現有巷道供指定建築線，並作○○○區○○○○○道路，且無以系爭土地作為道路使用之情形（本院卷60頁之地籍圖謄本、62-63頁地籍套繪圖）。嗣經被告於104年7月7日赴現場勘查，發現系爭土地整筆鋪設柏油○○○區○道路使用，與農業經營無關且妨礙耕作，已非屬農業使用範疇，未符農業用地作農業使用等情，已如前述，復為兩造所不爭執，揆諸前揭法令規定，原告違章行為即具非難性；且上開法令亦未規定主管機關於裁處前應先予勸導改善，始可處罰，則原處分所為之裁處依法核無不合。故原告於系爭土地上擅自鋪設柏油，縱係為上開社區居民出入方便，亦係違反前揭法令，具有非難性，原告主張其行為無非難性，且被告未予勸導改善，即遽予裁處，依法有違云云，尚屬無據。
3、原告雖欲捐贈系爭土地供該社區居民之出入通行使用，並於104年10月27日向有關單位提出陳情，惟南投縣都市計畫委員會105年3月17日第261次會議決議（有關變更草屯都市計畫第二次通盤檢討第二階段）：不予採納原告之陳情，其理由為：道路應考量道路規劃之整體性，系爭土地南北側皆為銜接巷道，非為都市○○道路，故不宜變更為道路（原處分卷36-39頁之原告陳情書、該會議紀錄）。
故政府迄今尚未採行原告之陳情（建議），亦未接受原告捐贈系爭土地作為道路使用。是原告主張其已申請「變更草屯都市計畫第二次通盤檢討」，依法將系爭土地變更為道路用地，該程序尚未完成，被告即遽以原處分為不利於原告之決定，原處分依法有違云云，顯有誤解，不足採取。
4、再按農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第6條第3款雖規定：「農業用地部分面積有下列情形之一，且不影響供農業使用者，得認定為作農業使用：．．．三、農業用地存在私人無償提供政府施設供公眾使用之道路或屬依法應徵收而未徵收性質之其他公共設施。」然查，原告於系爭土地整筆擅自鋪設柏油作○○○區居○○○道路使用，核與上開辦法所規定之「農業用地部分面積」係「私人無償提供政府施設供公眾使用之道路」要件不符，是原告據此規定主張原處分依法有違云云，亦有誤解，不足採取。
5、又按行政訴訟法第201條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」所謂裁量濫用，係指行政裁量權之行使，發生牴觸法律授權目的、漏為審酌應加斟酌之觀點、摻雜與事件無關之因素或動機、或違反一般之法律原則等情事，因其屬權力行使之失誤或濫用，故構成違法。經查，本件原告違反上開都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定，依都市計畫法第79條第1項規定應裁處如下之處罰：「6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀」。因被告關於違反都市計畫法違章案件未訂有裁處基準，而以原處分裁處原告：「6萬元罰鍰，並勒令恢復原狀」，核無裁量逾越之違法。且其所裁處6萬元之罰鍰，僅為法定最低度之罰鍰，及勒令原告為恢復原狀之處分，經核並無發生牴觸法律授權目的、漏為審酌應加斟酌之觀點、摻雜與事件無關之因素或動機、或違反一般之法律原則等情事，尚無原告所指摘之裁量濫用之違法。至於原告所舉新北市、臺中市、嘉義市等違反都市計畫法裁罰基準均有區分行為人不同違規使用類型、對公共環境安全及秩序侵害程序之大小，是否作為營業使用等等，而異其處罰，被告原處分未考量原告所為對地方繁榮具有助益，且未獲有任何利益，遽為裁處，依法有違云云。然查，被告依都市計畫法第4條規定，為本件違章事件之主管機關，原處分既依法裁處，且無裁量逾越或濫用之情事，縱他縣市主管機關就類似事件，訂有裁罰基準，亦無拘束被告之效力，原告據此指摘，自屬可採。
6、另原告主張系爭土地之價值遠超過本件罰鍰6萬元，並據此指摘被告原處分違法云云。然查，被告原處分業已考量原告係訴外人紅堡建設有限公司負責人，該公司前於系爭土地旁邊新建33戶新社區，原告為便利上開居民出入方便，而為本件違章行為，造成系爭土地無法作為農用之法益侵害等情節，據以裁處原告法定最低額度之罰鍰，揆諸前揭行政罰法第18條第1項規定，核無違誤。是原告此項主張亦有誤解，不能採取。
五、綜上所述，原告之主張尚無可採。被告以原處分認定原告違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定，依都市計畫法第79條第1項之規定，處6萬元罰鍰，並勒令恢復原狀，依法核無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 1 月 25 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良法 官 詹 日 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 1 月 25 日
書記官 詹 靜 宜