臺中高等行政法院判決
105年度訴字第335號106年7月12日辯論終結原 告 麥寮汽電股份有限公司代 表 人 陳寳郎訴訟代理人 朱武獻 律師
張嘉真 律師王晨桓 律師被 告 雲林縣政府代 表 人 李進勇訴訟代理人 林亮宇 律師
蔡宛青 律師上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國105年7月22日環署訴字第1050022692號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件原告訴訟繫屬中更換訴訟代理人，但於106年7月12日言
詞辯論期日仍陳明其訴之聲明如105年9月22日起訴狀所載，本院自應以此訴之聲明為審判，合先敘明。
㈡復按「分別提起之數宗訴訟係基於同一或同種類之事實上或
法律上之原因者，行政法院得命合併辯論。」為行政訴訟法第127條第1項所明定。查本件原告之訴與本院104年度訴字第435號空氣污染防制法事件，俱屬對於被告未全部核准其固定污染源操作許可證展延申請案件，而提起課予義務訴訟，核諸該兩件行政訴訟涉及爭議，皆因被告考量雲林縣境空氣受粒狀污染物（懸浮微粒）污染嚴重，屬於三級防制區之未符合空氣品質標準區域，為執行104-109年度雲林縣空氣污染防制修正計畫書，而限縮其生煤使用量之申請，核屬相同之事實上及法律上原因，且分歸本院同一合議庭審判，為減省程序勞費，爰適用上開規定，合併辯論分別判決。
二、事實概要：原告（管制編號：P0000000）於雲林縣○○鄉○○○○○區0號從事鍋爐發電程序（M02），原領有被告核發之固定污染源操作許可證（府環空操證字第P0381-08，有效期限至104年11月15日，下稱固污操作許可證），原告於期限屆至前之104年8月13日向被告所屬環境保護局（下稱環保局）提出固污操作許可證之展延申請，經被告審查後，以104年12月25日府環空字第1043645614號函（下稱原處分），同意辦理展延並重新核發許可證M2固污操作許可證（P0381-09），有效期限自104年12月25日至106年6月11日止，同時調整原固污操作許可證之操作條件及內容。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告起訴主張略以：㈠原告依空氣污染防制法第29條第1項規定及透過平等原則作
用產生外部效力之行政院環保署函釋，有維持許可證內容不變繼續使用許可證，而展延許可證效力期間5年之公法上權利：
1.空氣污染防制法第29條第1項規定：「依第24條第1項、第2項及前條第1項核發之許可證，其有效期間為5年；期滿仍繼續使用者，應於屆滿前3至6個月內，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關提出許可證之展延申請，每次展延不得超過5年。」其文義乃就許可證效力期間屆滿而仍欲繼續使用許可證者，應在效力期間屆滿前提出延長效力期間之申請而為之規定甚明。按固定污染源設置之投資甚鉅，業者投入巨資，長久經營以回本並進而獲利乃屬必然，而政府的責任，除維持投資秩序之穩定以使投資源源不斷促進經濟發展外，亦須維護環境以確保人民生活品質。空氣污染防制法規定，初次申請操作許可證之效力期間僅5年，業者投資無法回收，遑論獲利，乃可預見，故允業者逐次申請展延效力期間，每次5年，之所以如此規定，乃政府亦需監管固定污染源之操作，故藉業者每滿5年申請延長效力期間，檢驗固定污染源操作情形與許可證內容是否相符，以為固定污染源之改正及許可證延長效力期間之准駁，實兼顧公私益之衡平。故業者之公法上權利，乃其可以維持許可證內容繼續使用許可證操作固定污染源，只不過在許可證效力期間屆滿前，必須申請展延效力期間而已，並非僅是在程序上可以申請展延效力期間之權利。故空氣污染防制法第29條第1項之規定，依保護規範理論，其規範目的亦兼具保護人民之利益，參酌司法院釋字第469號解釋理由，可知原告依該條項規定，有於維持許可證內容不變仍繼續使用許可證，而在許可證效力期間屆滿前，延長效力期間5年之公法上權利。
2.且被告依行政院環境保護署（下稱環保署）100年3月14日環署空字第1000016969號、98年5月14日環署空字第0980042049號、96年12月26日環署空字第0960093718號等函釋意旨，經由長期之慣行，此前均准許原告繼續使用原許可證展延5年之申請，透過最高行政法院102年度判字第687號判決所揭示平等原則之作用，已產生外部效力，原告亦得據上開函釋，主張有於維持許可證內容不變仍繼續使用許可證，而在許可證效力期間屆滿前，延長效力期間5年之公法上權利。
3.況依雲林縣空污防制計畫、嘉義縣管制計畫及南部科學園區工業園區核發作業說明，足徵空氣污染防制法第29條所稱「展延」係原許可證內容相同條件下之延續：
⑴依雲林縣空污防制計畫第七章「三、許可證後續管制作
業（管理）」、「（一）許可展延申請1.」則記載：「依據空氣污染防制法第29條規定，許可證有效期限期滿仍須繼續使用者，則要向主管機關提出展延申請。其許可展延管制作業流程如圖7.2-4。」參酌該圖7.2-4之說明，及嘉義縣環保局固定污染源許可稽查管制計畫、南部科學園區工業園區管理局固定污染源許可申請核發作業說明，業者提出展延申請後，主管機關應先進行比對：①如經比對，有提出變更或異動之必要時，應要求業者重提變更或異動申請；②如經比對，尚無提出申請變更或異動之必要時，則應繼續審查展延申請內容是否與原許可內容相同，或是否另應適用新公告標準或管制規範。如展延申請內容與原許可內容相同：確認文件齊備之後，即製作、寄發許可證；如認另應適用新公告標準或管制規範：應要求業者重提變更或異動申請。
⑵觀諸南部科學園區工業園區管理局固定污染源許可申請
核發作業說明：「由於許可展延申請係為公私場所之操作內容仍與原許可次頁內容相同，故許可審理機關不加收審查費」⑶是依空氣污染防制法之體系說明可知，已取得操作許可
證之業者因期限將屆滿而申請「展延」時，可依同法第29條規定申請展延，而主管機關僅可針對製程、污染源或污染防制設備等是否與原許可內容相符，如內容相符且無須適用新公告標準或管制規範時，即應核發新許可證，不得就排放量或生煤燃料之種類及用量等許可證之內容重為核定，被告既已於原處分說明「申請資料內容經書面審查結果符合規定」，自無以「異動」程序之混淆適用於本件「展延」之申請。換言之，倘主管機關於展延程序中即可逕行變動許可證內容，則上開要求業者須重提變更或異動申請之規範，則無實益。蓋不論展延、變更或異動程序，主管機關皆可為許可證內容之變更，立法者何須對各該程序分設不同之審查要件及程序規範？⑷而雲林縣空污防制計畫、嘉義縣管制計畫及南部科學園
區工業園區核發作業說明亦重申此一空氣污染防制法之規範要旨，並訂定相關作業流程加以確認。此外，縱被告仍認為得對展延申請案為完全之審查，惟參酌前述計畫書之作業流程，亦可認被告已自行對展延申請之審核權限加以限縮，依行政程序法第8條規定之誠信原則，被告僅得就操作或使用現況是否與原持有之許可證內容加以審查比對，如經審查相符，並無變更或異動之必要，則申請人即可繼續使用，被告亦應依原許可證內容發給新許可證。
⑸原告乃係因原持有之許可證期間屆滿，而依空氣污染防
制法第29條之規定提出展延申請。惟本件並無同法第24條、第25條所定情形存在，亦無「雲林縣空污防制計畫」所稱另應適用新公告標準或管制規範之情形（被告迄今並未指出原告申請展延時究竟有何種新公告標準或管制規範），性質上自非屬變更、異動申請或重新申請，被告於審核系爭操作許可證之展延申請案時，自不得再重新核定許可證內容。又被告所謂「如認審查機關對於所有提出許可證之展延申請，僅得針對製程、污染源或污染防制設備等進行現勘，以確認其申請資料與現況相符外，並無重新核定使用量即排放量之權限，無非是使業者具有『永久性』許可證」云云，應屬無稽。蓋倘中央主管機關公告實施總量管制或主管機關修正核發操作許可證之標準，原告必依法遵循，以符空氣污染防制法之管制，故並無被告所稱原告可能取得永久性許可證之問題。
4.依空氣污染防制法之立法意旨、嘉義縣環保局固定污染源許可稽查管制計畫及南部科學園區工業園區管理局固定污染源許可申請核發作業說明等規範，可見系爭操作許可證應許可展延5年之有效期間。本件原告申請展延之背景事實與先前並無二致，在製程操作條件、設備皆相同之情況下，本有不限時程持續生產之可能，是原告實際需要雖大於5年，然因空氣污染防制法第29條規定第1項後段規定，主管機關對系爭操作許可證應許可展延5年之有效期間，而無法大於5年，此觀原告等歷次申請展延，被告皆依原核定之有效期間展延「5年」自明。惟被告對系爭操作許可證之操作有效期間僅核定「1年半」，並未舉證說明原告有何實際需要少於5年之例外情形，提出實證之客觀事實理由予以證明，已乏適法性基礎。是被告悖於空氣污染防制法第29條規定之法條文義及體系解釋，將系爭操作許可證展延少於5年之有效期間，殊非適法。
5.本院105年度訴字第336號判決，對於原告是否有上述維持許可證內容不變繼續使用許可證而申請展延效力期間5年之公法上權利，未置一語；本院105年度訴字第376號判決則謂：「原告主張其於原許可證有效期限屆滿前，有向被告申請展延其有效期限之公法上請求權存在，依上開法令規定、司法院解釋及行政函釋意旨，在『程序上』原告固有申請展延之權利，惟原告其餘之主張，在『實體上』均無理由……」等語，然何謂程序上有權利，實體上無理由，究何所指，實語焉不詳。因此，本院上開二判決，均未就原告所主張之維持許可證內容不變繼續使用許可證而展延效力期間5年之公法上權利之訴訟標的為之，於本案均無參考價值。
㈡被告主張依裁量或依職權對許可證內容或展延之效力期間5
年得以調整，而影響原告之公法上權利，即須有行政作用法上之法令依據：
1.原告上開主張有維持許可證內容不變繼續使用許可證而展延許可證效力期間5年之公法上權利，參照司法院釋字第443號、第535號、第636號解釋理由書意旨，除非原告所主張之上揭公法上權利不存在，否則，被告要調整許可證內容或展延效力期間5年，影響原告上揭公法上權利，即須有行政作用法上之法令依據，以免違反依法行政原則（法律保留原則）。因此，謂被告本於主管權限而依職權即得限制原告上揭公法上權利，實非的論。
2.環保署空污處99年8月頒訂之「推動三級防制區既存固定污染源減量改善至二級防制區行動計畫」，並非空氣污染防制法第6條第4項所授權制定，其性質為行政指導，且已停用，不得作為限制原告公法上權利之行政作用法上之依據。另被告「雲林縣空氣污染防制修正計畫書（000-000年度）」乃依空氣污染防制法第7條訂定，其性質為行政計畫，不得作為限制原告公法上權利之行政作用法上之依據，並有違憲之情事。蓋空氣污染防制法第7條乃直接規範地方主管機關應訂定空氣污染防制計畫書，而其施行細則第8條規定地方主管機關訂定之空氣污染防制計畫書應包含之事項，均未言地方主管機關所訂定之空氣污染防制計畫書有外部效力，且以「計畫」名之，故其非法規命令甚明。
3.關於環保署105年8月3日環署空字第1050061014號公告「直轄市、縣（市）各級空氣污染防制區劃定表」：
⑴其修正總說明載明修正理由為：「一、新增細懸浮微粒
（PM2.5）項目防制區劃定結果，臺東縣列為二級防制區，其餘直轄市、縣（市）列為三級防制區。二、本次修正公告自中華民國000年0月0日生效，提供各直轄市、縣（市）檢討修正空氣污染防制計畫所需緩衝期。三、懸浮微粒（PM10）、臭氧（03）、二氧化硫（S02）、二氧化氮（N02）、一氧化碳（CO）等空氣污染物項目經檢討後，劃定結果不變。」可知，此次公告，其目的乃在「檢討修正空氣污染防制計畫所需緩衝期」，而非據以為即刻減少許可證之用料及排放之用。
⑵依空氣污染防制法第5條規定，所謂空氣品質標準，指
室外空氣中空氣污染物濃度限值（空氣污染防制法第2條第6款）。環保署101年5月14日環署空字第1010038913號令修正發布空氣品質標準，以空氣中污染物濃度之數值，判定有無符合空氣品質標準。又所謂排放標準，指排放廢氣所容許混存各種空氣污染物之最高濃度、總量或單位原（物）料、燃料、產品之排放量（空氣污染防制法第2條第5款），乃與空氣品質標準之空氣污染物濃度限值相關。故排放標準如何訂定，影響依空氣品質標準劃定之防制區。
⑶依空氣污染防制法第6條規定，在三級防制區內，只有
既存之固定污染源，才應削減污染物排放量，新增之固定污染源，應採用最佳可行控制技術（Best availablecontroltechnology，簡稱BACT），並非應削減污染物排放量之標的。而依空氣污染防制法第20條第2項授權訂定，影響依空氣品質標準劃定防制區之「固定污染源空氣污染物排放標準」第2條規定：「本標準適用於新設立或變更、或既存之固定污染源（分別簡稱為新污染源、既存污染源）……」，第4條第1項規定：「本標準所稱既存污染源、新污染源之認定，除另有規定外，其原則如左：一、81年4月11日以前設立之污染源為既存污染源。二、81年4月12日以後設立之污染源為新污染源。三、81年4月12日以後因有關設備更新或其他任何理化性或操作方法改變而增加空氣污染物之排放潛量，或排放新增空氣污染物之污染源為新污染源。」，第2項規定：「前項第1款、第2款所稱設立，係指固定污染源已完成建造、建造中或已完成工程發包。」，則本件固定污染源之設立，均在81年4月12日之後，且採行空氣污染防制法第2條第11款「指考量能源、環境、經濟之衝擊後，污染源應採取之已商業化並可行污染排放最大減量技術」之最佳可行控制技術，已是污染排放最大減量，符合空氣污染防制法第6條新污染源之規定，不應再削減污染物排放量。
⑷雲林縣空氣中之懸浮微粒，雖經環保署公告為三級防制
區，但是依照空氣污染防制法第20條第2項規定所訂之「固定污染源空氣污染物排放標準」第4條之規定，系爭固定污染源為新污染源，並非既存之固定污染源，乃空氣污染防制法第6條第3項規定三級防制區內之採行最佳可行控制技術之新增固定污染源。縱雲林縣依空氣污染防制法第6、7條規定，應訂定空氣污染防制計畫，但削減污染物排放量，依空氣污染防制法第6條第3項規定，亦僅對既存之固定污染源為之，並不及於系爭固定污染源。至於雲林縣空氣中之硫氧化物，乃經環保署公告為二級防制區，依空氣污染防制法第5條第2項規定，為符合空氣品質標準區域，更無削減污染物排放量之問題。因此，縱然將空氣污染防制法第6條第3項三級防制區內，既存之固定污染源應削減污染物排放量之規定，及被告依空氣污染防制法第7條訂定之空氣污染防制計畫書，作為行政作用法上之依據，因系爭污染源乃三級防制區內新增之固定污染源，被告對系爭操作許可證之展延申請，無論係職權審查或授權裁量，均不可削減污染物排放量。縱認被告之計畫書為法規命令並有裁量權（原告否認），然空氣污染防制法第7條乃規定依第6條訂定，而第6條第3項規定，既存之固定污染源才應減排，新增之固定污染源則否。準此，原告之固定污染源為新增，已如上述，被告卻對原告之固定污染源為減料減排之處分，即便被告得為所謂的「實質審查」，亦是行政訴訟法第4條第2項所定逾越權限之違法行政處分。⑸參照最高行政法院93年判字第309號判例、95年度判字
第1115號判決意旨，行政機關行使裁量權，須有法律授權殆無疑義，不許行政機關在無法律授權之情況下，依其組織上之職權逕為裁量。本件關於許可證展延之空氣污染防制法第29條第1項及固定污染源設置與操作許可證管理辦法第27條規定，並無授權地方主管機關得在許可證展延時，得以裁量許可證內容至明。而「推動三級防制區既存固定污染源減量改善至二級防制區行動計畫」為行政指導，「雲林縣空氣污染防制修正計畫書（000-000年度）」為行政計畫，均不足以為行政作用法上裁量之依據，空氣污染防制法第6條第3項復無授權行政機關對三級管制區內採行最佳可行控制技術之新增固定污染源得以減少排放量，故行政機關在許可證展延時，並無法律授權得以裁量許可證之內容。而此由依法行政原則，透過法律位階層層而維繫之法律秩序，乃使政府與人民，經濟與環境，取得平衡，各有所依，若一方破壞，便亂象叢生，不可收拾。此觀原告設置固定污染源乃為生產電力售予台灣電力公司，並訂有契約，然被告罔顧行之有年之空污體制，在原告沒有違反任何法令之情況下，貿然削減原告之產能，造成原告無法依約供應電力予台灣電力公司，而台灣電力公司措手不及捉襟見拙，亦無法供應足夠電力予工業生產及人民生活所需，迄今仍持續協商無法解決之窘境。足證被告違法之作為，徒然毀壞法律秩序，人民未蒙其利，先受其害。
㈢固定污染源操作許可證為「許可制」，而非被告所稱「特許制」：
1.行政處分在環境法中常見之類型有「預防性質之事先許可制」以及「特許制」，前者為人民欲為某特定行為而向主管機關申請許可時，對其申請預先為合法性之審查之情形，原則上如果其符合法定要件之時，此種許可便必須發給，此種許可稱為羈束處分。這種許可制在環境法中大部分使用在該行為對於自然資源的使用有非常重要的影響，且對於環境的污染必須要在環境的負荷之內。例如廢棄物清理法第28條、第42條及第43條規定之許可證；後者為某行為原則上自始法律即不允許，法律對此是加以壓制禁止的。只有例外的情形之下可以受允許的，例如野生動物保育法第18條規定，人民經特許始得獵捕野生保育動物。
2.公私場所未依許可證內容設置、變更或操作，即有違空氣污染防制法第24條第1項、第2項規定，主管機關得依同法第56條第1項前段規定裁罰。準此以解，可知固定污染源操作許可證乃公私場所製程處理運作時，所須遵循之規範依據，故此類許可證之核發自屬前揭學理類型化所指之「預防性質之事先許可制」之一環，而非被告所稱「特許制」至明。
3.無論空氣污染防制法第24條規定為「特許制」或「許可制」，皆與空氣污染防制法第29條之規定無關。蓋電信法法規中，即針對不同對象與程序設計有特許制（電信法第12條）與許可制（電信法第17條），縱認空氣污染防制法第24條規定操作許可證之取得為「特許制」，亦無法以此推論空氣污染防制法所有管制（例如本件爭訟之空氣污染防制法第29條規定）皆為特許制，何況依該法之立法說明應為「許可制」為是。
4.被告所提空污法針對許可證制度之立法說明「特定業別（例如水泥、鋼鐵或農業製造業）極易造成空氣污染，故對於其固定污染源之設置或變更，有事前即予管制之必要，設置或變更完成後，正式操作前，亦須經嚴格測試，合格者，才准其操作，故須採許可制度。」云云，可知人民提出申請，主管機關僅可針對製程、污染源或污染防制設備等是否與原許可內容相符，如內容相符且無須適用新公告標準或管制規範時，即應核發新許可證，且立法說明明確表示，此類許可證「有事前管制之必要」，益徵系爭許可證之核發屬前揭學理類型化所指之「預防性質之事先許可制」之一環，而非被告所稱「特許制」。
㈣詹長權、莊秉潔等兩位證人，其證述恐係基於錯誤之事實認
知，專業性及真實性容有疑慮，且諸多證言均欠缺科學實證研究或學理依據以為佐證，相關推論亦嚴重背離學理、或僅刻意提供部份和誤導性之資訊而有偏頗之虞，其證明力顯有疑義；且證人詹長權之有關論文或研究著作，內容有諸多僅呈現片斷或誤導資訊，實無從作為認定事實之憑據，說明如下：
1.有關本院所詢：「按事業或企業使用生煤，對該事業或企業所在地區之污染如何來評估？包括其範圍或使用量要如何管制，才能減少到可以控制或允許的程度？」，證人詹長權之證述為：「所以我們要在週邊裡面去採樣，有對環境的採樣，也有對人體之採樣，我們常常用這樣的方法去瞭解，週遭的空氣、水或土壤有無受到污染，住在那裡的人身體上有無看到威脅，進一步看該污染會否影響健康，科學上是這樣做，不僅是臺灣，世界各國都是這樣在做。」云云。然證人詹長權並未具體回應上開詢問，蓋使用生煤對該事業或企業所在地區之污染應如何評估，首應確定污染物濃度的來源，並測量每個污染物對濃度之貢獻（如周圍環境和各種上風向的污染源，包括工業、公共來源和生物來源等），並應評估受污染的頻率和程度，為風險評估提供適當的依據，否則空氣污染之改善即無從對症下藥。而根據研究數據顯示，造就現狀被告轄內PM2.5的情況主要由多個污染源所致，如境外傳入、非雲林縣內污染源（如臺中火力發電廠）及轄內移動污染源等，原告系爭廠區之生煤燃料使用，並非影響被告轄區空氣品質之主要因素，故被告以原處分限縮原告生煤使用量，顯有違誤。
2.另就本院所詢：「如何判斷影響的範圍？」，證人詹長權之證述為：「所以如果很理想，我們就可以很完整地來做，如果現在沒有辦法的時候，就政府有什麼資料，以六輕附近，我做比較久，約6、7年，最主要的廠區在雲林縣麥寮鄉，可是麥寮鄉沒有監測站，只有雲林縣台西鄉有監測站，我們就用這個監測站的資料可以來回推，看空氣品質的變化，書狀內有引用我的研究結果，該研究結果後來在國際期刊上都有發表，……，因為工廠是有方向性的，所以就很好做，風從工廠吹過來的方向，濃度會多少，從我的研究裡面，風沒有從那邊吹過來時，濃度就蠻低的，開始營運以後，風從那邊吹過來，濃度就變高，……，在我的論文裡面也是講出來，使用量是多少的時候，空氣品質就會惡化到那個程度是超過美國環保署認為的健康標準，這個在科學上是可以量化的。」云云。亦即，證人詹長權稱境內唯一的監測站是雲林縣台西站，並引導本院參考其2012年時的研究。惟此亦顯有違誤，蓋證人詹長權並未平衡考慮自2012年來被告轄內已廣設之環境空氣監測據點，而環保署環境空氣監測數據亦顯示自2012年以來，台西監測站的硫氧化物和氮氧化物皆符合國家標準，且台西站監測數據顯示硫氧化物升高超過美國小時均值標準之大多數時間，風向係來自東北部而非原告系爭廠區，故證人詹長權所稱之研究結果，恐係引用過時數據討論現況，應非真實且具有誤導性。
3.承前所述，就證人詹長權表示：「使用量是多少的時候，空氣品質就會惡化到那個程度是超過美國環保署認為的健康標準……」，亦顯具有誤導性，蓋使用量與空氣品質之惡化並無絕對關連，因排放控制設備可以減少燃料消耗導致的排放，而自煙中排放出的污染物，於地面環境的空氣濃度亦受到煙囪溫度，出口速度等其他因素的影響。
4.關於本院所詢：「在國內未立法禁止使用生煤的前提下，主管機關要如何管制始為適當？」，證人詹長權之回答為：「……另外就是原料的改變，改成不會產生這些污染的原料就可以大幅的下降，……，目標是要管制這個的時候，非得要用這樣，美國很多燃煤電廠就是這樣，一家一家關了，因為就是衝擊超過美國有些區域所能忍受的，就改成天然氣，改燃料並不是不尋常的」云云，然證人詹長權之說法顯非真實，蓋即使使用太陽能發電也會造成污染，因為太陽能電池板需要開採貴金屬和組裝製造，於安裝、維修與更換太陽能電池板和電力傳輸的過程中同樣也有排放；甚且，美國燃煤電廠之關閉，乃係能源政策等多方面因素所致，是其證述似有誤導本院認定美國燃煤電廠之關閉乃肇因於環境污染之虞。又證人詹長權尚稱因過量的排放和影響超過了「區域所能忍受的」空氣品質而導致燃煤電廠關閉，惟其不僅就環境負荷量為何未能具體說明，亦未能提供具體例證說明哪些燃煤電廠的關閉即係因排放超過了「區域所能忍受的」空氣品質，故證人詹長權此部分之證述，亦顯隱含其個人偏見，證明力顯值商榷。
5.復就本院所詢：「目前在國內特定地區之排放總量應訂為多少，對國民的健康才不會造成重大影響，證人對此有何意見？」，證人詹長權之回答為：「整個台灣看起來，以PM2.5來說，從台中以南都超過我認為的總量，……，如以六輕附近的台西測站來看，跟報到行政單位的S02的排放總量，要讓它降到美國75ppb的健康標準，大概要降到每年3千噸才會比較好」云云，此部分證人詹長權亦無提供數據佐證其陳述，其真實性顯有疑義，而由監測站顯示之二氧化硫環境空氣濃度，亦不足以支撐證人詹長權所謂台中以南地區都超過允許排放量之說法；況且，台西監測站數據顯示二氧化硫環境空氣濃度已符合75ppb的美國健康標準，此亦曾經證人詹長權引用於其研究中，益證其到庭證述所言尚應減排降到每年3千噸云云，並非必需，亦非妥適，蓋既然已經達標，則減排或更多的控制措施依法即非所需。
6.有關本院所詢：「按雲林地區除了原告所排放之污染源以外，因冬天吹北風、夏天吹南風，也許會有外縣市的污染源加進來，或是有雲林縣本身其他的工業或事業所排放之污染源，證人對此方面是否有所研究，在雲林縣與麥寮鄉，在污染源有所重疊之部分究有多少？其量比之數值為何？」，就此部分，證人詹長權之證述中，並未明確回應污染源有所重疊之部分究有多少，亦未提出具體量化數據予以說明。實則，就被告轄區之空氣品質是否受原告所排放之污染源所影響，已有專家學者之具體實證研究數據可稽，其結果顯示，所生影響甚微，故證人詹長權證言之證明力，實有疑問。
7.就本院請證人詹長權提供之研究論文：Metabolic profil
ing of residents in the vicinity of a petrochemicalcomplex，於文本中，證人詹長權等調查暴露於原告系爭廠區附近居民之體內環境污染物，包括釩（V)和多環芳香烴（PAHs）代謝產生的生物指標和其代謝作用。惟於此文中，經核對恐有文獻錯誤引用、未使用更為靈敏之檢測儀器致影準研究結果、統計數據不足、使用錯誤的數據分析方法、結論缺乏科學證據之疏誤（如文中指摘污染物高暴露居民組尿液中之重金屬係來自於石化工廠排放的重金屬，然確無任何證據顯示於受試者中發現的金屬是來自於工業區排放的重金屬，蓋其體內重金屬亦可能來自每天攝入的食物或其他來源）
8.核諸證人詹長權發表於國際期刊之論文：Using pollutio
n roses to assess sulfur dioxide impacts in a township downwind of a petrochemical complex，僅分析原告系爭廠區「下風處」空氣品質監測數據（即環保署台西站），卻未考慮原告系爭廠區「上風處」空氣品質之背景濃度，且缺乏污染來源到受體點過程的影響評估，此種研究方法顯是僅考慮片段監測數據即作出有問題的論述。實則，為正確使用污染玫瑰圖評估原告系爭廠區對周遭的影響，上風處與下風處的監測資料及風向角度的變化等均須納入考量，藉此始能完整評估污染排放源與受體之間的關連性，否則即有選擇性選用數據而致偏頗結論之疑慮。且經研究確認，台西站的主要風向為20-30度，依此角度顯示台西站亦非直接位於原告系爭廠區之下風處，故證人詹長權證述之專業性及公正性，恐有再予辨明之必要。
㈤根據研究數據顯示，透過降低原告系爭廠區發電機組耗煤量
的政策手段，欲藉此減少二氧化硫或氮氧化物排放，事實上對於被告轄區PM2.5空氣品質改善影響微不足道，甚至可能幾乎無法測量到變化，蓋造就現狀被告轄內PM2.5的情況，主要是由多個污染源所致，如境外傳入、非雲林縣內污染源（如臺中火力發電廠）及轄內移動污染源等等，而上述因素實與原告系爭廠區的排放量無關。況我國現行法制上，自憲法至法律，乃至能源政策，均未禁止生煤之使用。若擬限制生煤使用，因涉及對於憲法第15條財產權保障之重大限制，應有法律明文依據，方足當之，否則即與法律保留原則有違，不但侵害原告基本權，且勢將造成電力供應短缺之重大公益危害。又以體系解釋觀之，空氣污染防制法第6條及第7條規定所涉及者為空氣污染之「管制方針」，並非個別或特定固定污染源之管制授權依據，對於固定污染源為限制之作用法上依據，應為空氣污染防制法第24條以下之規範，姑不論被告所頒定之「104年至109年雲林縣空氣污染防制計畫書」是否得對外發生法律效果，縱認得對外生效，亦僅及於宏觀之政策指引，被告辯稱「104年至109年雲林縣空氣污染防制計畫書」亦得作為展延申請個案中限縮許可證操作條件內容之依據云云，顯有違誤。換言之，被告依空氣污染防制法施行細則第8條所述內容頒訂之，於層級化法律保留原則下，本不應作為規範限制或剝奪人民權利之依據，故「104年至109年雲林縣空氣污染防制計畫書」已違反法律保留原則及明確性原則，以之作成之原處分顯非適法。另參照主管機關所提「空氣污染防制法」修正草案，即有鑒於目前地方機關無法律依據，於許可證展延申請時，恣意變更原許可內容或核予顯不合理之期限，因此於草案中特將「審查原則由中央為一致標準」、「以管末管制為主」、「地方機關不得任意更動許可證內容」、及「許可證有效期間為3年以上5年以下」等法理應然予以明文，以杜爭議，所欲導正者，恰為被告所為違法恣意減量處分之情形。
㈥於環保署106年6月23日公告之空污法修正草案通過前，現行
空氣污染防制法第6條、第7條並未給予被告於展延程序削減污染物排放量之權限，原處分更不得憑此於展延時削減原許可證生煤使用量，此實已侵害原告正當權利，有違法律保留原則：
1.被告無非援引空氣污染防制法第6條第3項前段及第7條規定，辯稱被告已依據該等規定訂定公告104年至109年雲林縣空氣污染防制計畫書，並經環保署核備在案，從而得據此於展延程序不按原許可證內容展延，並得削減生煤用量云云。空氣污染防制法第6條第3項之「三級防制區內固定污染源應削減污染物排放量」及第7條規定，僅有行政指導之宣示政策性質，並未賦予被告於展延程序削減許可證「污染物排放量」之權限。空氣污染防制法第6條第3項所謂「既存之固定污染源應削減污染物排放量」等語，有無授權機關得逕行削減及其授權之目的、內容及範圍皆不明確，應採否定解釋，否則殊與憲法授權明確性之意旨有違。
2.鑒於空氣污染物乃跨區域移動、飄散之特性，相關空氣污染防制之相關規範，實有統一由中央主管機關訂立之必要，不能任由地方主管機關各自為政，致發生以鄰為壑之混亂現象，故同法第6條第4項乃明訂同條前3項所定之相關限制事項規範，特別授權由中央主管機關統一訂定，惟母法授權環保署制定法規命令之事項僅限於「污染物排放量規模」「二、三級防制區污染物容許增量限值」「空氣品質模式模擬規範及最佳可行控制技術」等節。惟同法第6條第4項中，獨獨並未將同條第3項前段「既存固定污染源應削減污染物排放量」事項授權「由中央主管機關定之」，故實無從由法律規範體系上得出法律有授權主管機關得依此限制人民權利，遑論該段文字文義空泛，根本無從得知機關是否有權利得逕予削減，遑論「削減排放量」是否可及於其他間接可促成削減排放量之方法，均付之闕如，足見立法時已刻意排除同法第6條第3項前段有授與主管機關限制人民之權限，況且該等規定已顯然欠缺授權明確性，基於保障人民財產權意旨及本於合憲性解釋原則，解釋上自未授權主管機關有削減限制固定污染源污染排放量之權限，故空氣污染防制法第6條第3項前段之「三級防制區內固定污染源應削減污染物排放量」，及依同法第7條就此所作之空氣污染防制計畫，就排放量之削減應僅具有訓示規定之宣示性質，乃要求各地方政府擬具計畫，努力減少污染物之排放，而非給予主管機關削減公私場所污染物排放量之權限。
3.空氣污染防制法第8條確賦實予主管機關削減排放量之權限，故同條明文要求主管機關就污染排放物之削減先行制定公布一定之準則，且就權限之授與內容，於第8條第5項乃明確要求主管機關應訂立污染物排放量削減準則，復於第8條第3項明確規定主管機關得指定目標以及削減期程，由此益證同法第6條第3項前段所定「三級防制區內固定污染源應削減污染物排放量」之內容，係立法者當時刻意不規定授權規範，亦未於第6條第4項要求中央主管機關訂立相關準則，以資區別該等規定並未授權主管機關於三級管制區有削減限制固定污染源污染排放量之權限。遑論，觀之空氣污染防制法第51條規定就違反同法第8條關於違反削減期程部分定有明確罰則，惟就同法第6條第3項之違反則無定有罰則。故空氣污染防制法第6條第3項及第7項就此部分所定之管制計畫屬政策宣示目的之訓示規定，自不得據以為限制人民權限之依據。
4.環保署為杜絕並導正近來各地方政府對許可證展延時之削減、現制許可證內容等混亂現象，遂於106年6月23日公告之空氣污染防制法修正草案中，擬修正同法第30條第3項、第4項規定：「公私場所固定污染源於第1項規定期間，向直轄市、縣（市）主管機關申請展延，因直轄市、縣（市）主管機關之審查致許可證期限屆滿前無法完成展延准駁者，公私場所固定污染源於許可證屆滿後至完成審查期間內，得依原許可證內容設置、操作或使用。」、「直轄市、縣（市）主管機關審查展延許可證，非有下列情形之一者，不得變更原許可證內容：一、三級防制區內之既存固定污染源，依既存固定污染源應削減污染物排放量準則規定削減。二、屬第7條空氣防制計畫指定削減污染物排放量之污染源，依規定期程計算削減量。」其中修正理由明載：「新增第3項及第4項規定，俾利直轄市、縣（市）主管機關於削減既存固定污染源空氣污染物排放量及審查時有所遵循。」由上開修正內容可知，於現行空氣污染防制法修法前，被告根本未有於展延程序以空氣污染防制法第6條、第7條規定削減固定污染源排放量之權限，故環保署始需要於空污法中「新增」相關規範，迺被告率爾以現行空氣污染防制法第6條、第7條規定為據，甚至超出空氣污染防制法第6條第3項所定「三級防制區內，既存之固定污染源應削減污染物排放量」之要件，不論污染物是否均達三級防制區之程度，一概降低許可證所載生煤使用量，無據改變生煤成分之登載，更增加法令所無之檢測事項，此顯已逾越上開法條之行政指導之宣示性質及要件，亦違反法律保留原則。
5.環保署於106年6月23日已於網站公告空氣污染防制法修正草案版本，其中第30條修正理由第2項即已明載：「許可證之展延於『操作條件』不變之前提下，不應任意更動……」並於第30條增訂第4項之規定：「直轄市、縣（市）主管機關審查展延許可證，非有下列情形之一者，不得變更原許可證內容：……」（按：修法草案第30條即現行法第29條），尤其，該修正草案規定於特殊情形得以限制或變更許可證之內容，並不包含生煤用量，益證原處分逕削減生煤用量確屬毫無法律依據，嚴重抵觸展延法制規定。㈦原處分不論污染物是否均達三級防制區之程度，逕削減原許
可證所載生煤使用量等條件達兩成以上，顯違反空污法第6條第3項「三級防制區內，既存之固定污染源應削減污染物排放量」所定要件，並有認定事實錯誤，違反裁量逾越禁止、平等原、及比例原則等違法：
1.本件縱認空氣污染防制法第6條授權被告得訂定空氣污染防制計畫削減污染物排放量（原告否認之），依上開法條要件，應削減之標的，僅限於該當「三級防制區之污染物」為標的（雲林縣僅懸浮微粒PM10目遭列為三級防制區），故如屬污染程度尚未構成「三級防制區」之其他污染物，則不在此限；而削減之方法上，法條既只規定「應削減污染物排放量」為要件，人民自得與時俱進、採取最佳可行技術，來符合「削減污染物排放量」之要件，被告更不能超出該法條規定，於展延許可時除了削減排放量外，又一併削減生煤用量、限制生煤成分，增加法令所無之檢驗義務等等，此等原處分所為之限制，確已超出法律規定之削減標的及削減方法，是原處分已違反空氣污染防制法第6條第3項「三級防制區內，既存之固定污染源應削減污染物排放量」所定限於該當「三級防制區」之「削減污染物排放量」等要件，亦構成裁量逾越禁止之違法。
2.原處分對原許可證所載生煤用量等各項條件削減幅度達兩成以上乙節，被告所辯無非係以原告已採行BACT，對污染物之防制效果已達最佳極限無法再大幅提升，故為達到雲林縣限制減量目標，僅能減少原告之生煤使用量作為主要管制措施以降低污染物排放量云云，被告不思先要求其它未達BACT之固定污染源升級其防制設備，卻反辯稱原告於達到BACT後，只得削減總體生煤用量及產能，所辯係獨厚未採行BACT之其他固定污染源，而懲罰具備較佳防制污染設備之原告，為不合理之差別待遇，顯違反平等原則。縱依被告所援用之104年至109年雲林縣空氣污染防制計晝書之削減排放量期程，每年應削減之排放量至多僅7％，而原告展延後許可證期限2年，卻遭原處分自第1年起即削減原許可證生煤用量操作條件達兩成以上，顯不符比例。且相較於有空污法第8條削減授權制定之「高屏地區空氣污染物總量管制計畫」，其第一期程僅要求部分既存工廠，應於3年內陸續削減5％，而原處分於許可展延第1年即削減達2成之排放量及各項生煤成分等操作條件等，實有違比例原則。
3.本件原告所採用之空氣污染防制設備，雖均已採行BACT，惟仍可藉由其他空污減量措施，繼續降低空氣污染物之排放，此有原告105年8月12日聲請調查證據狀附件二彙總資料可稽。由此益證，被告辯稱原告已採行BACT即無從改善空氣污染防制效果云云，洵與事實不符，參照最高行政法院92年度判字第537號判決意旨，原處分顯有認定事實之違法等情。並聲明求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告應作成如起訴狀附表2及其附件3所示之行政處分。」
四、被告答辯略謂：㈠被告就原告依空氣污染防制法第29條第1項提出許可證之展
延申請，對於許可證內容及期限，均有裁量權，茲分述如下：
1.空氣污染防制法建立之許可證制度，依同法第24條、第29條、固定污染源設置與操作許可證管理辦法第3條第1項、第5條第1項、第10條、第11條、第12條、第23條及第27條等規定意旨可知，固定污染源設置、展延或變更（即設備之更換或擴增、製程、原物料、燃料或產品之改變）之許可證，會因其空氣污染物有無變動或變動程度之高低，有不同處理程序之要求。其中就經中央主管機關指定公告之固定污染源之設置及使用，除應於設置前檢具空氣污染防制計畫申請核發「設置許可證」外，並應於設置或變更後，檢具符合固污許可證管理辦法之證明文件申請核發「操作許可證」。且依同法第29條第1項規定，依上開程序申請核發之設置及操作許可證，其有效期間均為5年。期滿仍繼續使用者，應於屆滿前3至6個月內，填具申請表，並檢具固定污染源1年內最近1次之檢測報告，或其他足以說明符合本法相關規定之證明文件，以及1年內最近1次空氣污染物排放檢測報告，向地方主管機關申請展延許可證，且每次展延不得超過5年（最高行政法院104年度判字55號判決意旨參照）。
2.原告前於89年11月16日領有依空氣污染防制法第24條第1項、第2項核發之固定污染源鍋爐發電程序（M02）操作許可證。原告原領有被告核發之許可證（M02），有效期限至104年11月15日，原告於104年8月13日提送展延申請資料，符合同法第29條第1項申請程序，被告並於104年12月25日以府環空一字第1043645614號函核發許可證，其有效期限自104年12月25日至106年6月11日止。
3.原告固以依空氣污染防制法第29條第1項規定及透過平等原則作用產生外部效力之行政院環保署函釋，有維持許可證內容不變繼續使用許可證而展延許可證效力期間5年之公法上權利云云。
4.惟空氣污染防制法係針對各污染源所使用之原料、燃料、產品及產製過程中所排放之空氣污染物，對人體健康及生活環境之影響限制其排放量，藉以管制空污之排放；並經由許可證制度之建立，俾確保各污染源皆能符合規定之要求始得設置及操作，並依許可之內容運轉。就固定污染源之設置及操作而言，固屬基於國家經濟、科技及社會發展而允許人民得設置及操作污染源，但經濟、科技及社會發展對環境有嚴重不良影響或有危害之虞者，仍應環境保護優先，此為環境基本法第3條但書所明文規定。此一觀點下，空氣污染防制法明文規範申請者須檢具空氣污染防制計畫，或符合排放標準之證明文件，經嚴格測試且合格者，才准許操作，是以，就固定污染源之許可證制度，主管機關應得裁量是否給予許可（除准否設置、操作外，尚包含與空氣污染有關之原物料、燃料用量或產品產量），而非一經申請，行政機關就應無條件全部許可，藉以管制空污之排放，俾達到空氣污染防制法之立法目的。
5.按空氣污染防制法第3條規定，該法之地方主管機關在縣為縣政府，而同法第6條規定經中央主管機關環保署劃定之三級防制區，既存之固定污染源應削減污染物排放量；新增或變更之固定污染源污染物排放量達一定規模者，應採用最佳可行控制技術，且其污染物排放量經模式模擬證明不超過污染源所在地之防制區及空氣品質同受影響之鄰近防制區污染物容許增量限值；第7條則規定縣政府應依前條規定訂定公告空氣污染防制計畫，並應每2年檢討修正改善，報環保署核備；同法施行細則第6條則規定縣政府之主管事項，包含「空污防制工作實施方案與計畫之規劃、訂定及執行事項」及「固定污染源之列管、空氣污染物排放資料之清查更新與建檔、設置或操作許可內容之查核及連續自動監測設施設置完成之認可與功能之查核事項」等情，故被告就縣內空污防制、固定污染源及生煤使用之管理、操作許可內容之查核等，即有主管權限。
6.次按空氣污染防制法第24條第1項、第2項及第29條第1項前段規定申請取得許可證者，其為5年。同法第29條第2項後段規定：「未於許可證期限屆滿前申請展延者，於許可證期限屆滿日起其許可證失其效力，如需繼續設置、變更、操作、販賣或使用者，應『重新』申請設置、操作、販賣或使用許可證。」足見上開許可證核發為「附有期限」之授益行政處分，該許可證於其有效期限屆滿時，往後失其效力。而該許可證於有效期限期滿時，既已失效，惟當事人如仍有繼續使用該固定污染源之需要者，依上開空污法第24條第1項、第2項及第29條第1項前段規定，固可再「重新」申請取得許可證，經主管機關審核後，即可再次領得有效期限為5年之新許可證。惟「設置」申請及「展延」申請，其審核之文件及過程，具有高度重疊性，本可互相利用而為簡化，故立法者另定有同法第29條第1項後段規定，亦即只要當事人於有效期限屆滿前3至6個月內，向主管機關提出展延申請，經主管機關審核通過後，即可「重新取得」「每次不超過5年」之展延許可證，以達簡化相關作業流程之實益。考其立意，「展延」申請係簡化作業流程，使遵循規定而於期間內提出申請之業者，無須重新進行試車等繁冗程序，即可重新取得有效之許可證，本質上與其它處理程序並無不同，被告之審核作業流程雖經簡化，但並不因此改變其為「新案」之性質，被告所核發之「新許可證」即為與原許可證不同之「新的授益行政處分」，兩者分別獨立，原許可證自屆滿5年有效期限失效後，即無所謂之「部分廢止」之情形。被告就此項主管事項若僅能進行「形式審查」，而無「實質審查」之權責，將使原許可證變相成為「永久性之許可證」，即無法達成空氣污染防制法第1條前段規定之立法意旨。是原告主張其申請展延時，主管機關僅可針對製程、污染源或污染防制設備等與原許可內容相符，如內容相符即應核發新許可證，不得就排放量或生煤用量等內容重為核定云云，容有誤解。
7.又原告雖執環保署96年12月26日、98年5月14日、100年3月14日函釋為據，主張被告遵照上開函釋就固定污染源申請展延時，均同意未調整許可證內容並展延其效力期間為5年，故上開函釋透過平等原則之作用產生外部效力，原告亦得據以向被告請求同意不調整許可證內容而展延效力期間5年云云。但綜觀全函意旨，上開函釋應係針對空氣污染防制法第29條就設置及操作許可證申請展延之程序、期間及規範目的加以闡釋而已，並未有任何說明主管機關就操作許可證之展延申請無裁量權限之敘述，原告引述其內容認被告歷年來未調整許可證內容及效力期間均給予5年，透過平等原則之作用產生外部效力云云，難認有理。
且參上開函釋之個案內容：
⑴環保署98年5月14日環署空字第000000000號函釋，針對
個案之回覆內容：「二、本案○○建設工程有限公司，依固定污染源設置與操作許可證管理辦法第27條提出操作許可證展延，其無法提出土地合法使用證明文件，是否仍可准予核發操作許可證乙節，貴局依前揭規定審核其符合本法相關規定後，於准予核發操作許可證前，應另就其無法提出土地合法使用證明文件，是否影響原取得目的事業主管機關核准設立、登記或營運證明文件之效力，據以判定是否核發操作許可證，請貴局審認衡酌之。」，是可認倘申請者無法提出必要文件，主管機關於准予核發操作許可證前，仍得另就其無法提出之文件是否影響其效力，據以判定是否核發操作許可證，足認主管機關就是否依展延申請核發操作許可證前，仍有審核權限。
⑵環保署100年3月14日環署空字第1000016969號函釋，針
對個案之回覆內容：「二、倘貴轄○○公司設置於公共工程工地之臨時性預拌混凝土廠，已取得固定污染源設置及操作許可證，因所承作工程結束後，後續之工程，仍將於原地使用該臨時性預拌混凝土廠，依原核定許可內容繼續操作，應依規定辦理許可證之展延申請；倘其已超過原主管機關所核定之操作許可證有效期限，則應依規定重新申請操作許可證，經重新核發操作許可證後，始得操作。請貴局逕依權責查明後函復該公司辦理。
」，是可認該函釋係針對空氣污染防制法第29條第3項之固定污染源而言（依同法施行細則第23條規定，空氣污染防制法第29條第3項之固定污染源係指臨時性瀝青拌合設備或混泥土拌合設備、粉粒狀物推置場、移動式事業廢棄物焚化爐設備或其他經主管機關認定屬臨時性設置者），針對此種臨時性設置固定污染源之設置操作未達5年或位於總量管制區者，主管機關應衡量實際需要核定許可證有限期間，而非直接給予5年有效期間，至臨時性設置固定污染源所承做之工程結束後，仍將於原地使用該臨時性設置固定污染源者，應依空氣污染防制法第29條規定辦理許可證之展延申請。原告以本條項反對解釋，推論空氣污染防制法第29條第1項後段所謂「每次展延不得超過5年」非給予主管機關裁量效力期間之權限云云，顯然錯誤理解本條項之解釋及立法意旨，其立論自無足採。
8.再按空氣污染防制法第29條第1項規定：「依第24條第1項、第2項及前條第1項核發之許可證，其有效期間為5年；期滿仍繼續使用者，……，每次展延不得超過5年。」，應認係明定許可證每次展延最長期限為5年，主管機關得依申請人所檢具之檢測報告，視實際污染狀況核定許可證內容及最長不超過5年之期限，質言之，前述規定絕非拘束主管機關僅得核發有效期間為5年之許可證，反而意在促使主管機關善盡其職責，至少每5年須視空氣品質現況、環境負荷等因素，重新審查許可證之內容及期限，以落實維護國民健康、生活環境之立法意旨，原告以本條之立法歷程，主張其意旨隱含鼓勵人民投資，並安於投資之意旨，基於誠信原則衍生之行政一體原則，展延之有效期間均為5年云云，顯然忽視環境基本法及空氣污染防制法制定之立法目的，難認有理。另就展延有效期間而言，行政院環保署102年6月17日環署空字第1020044272號函謂：「
一、依查空氣污染防制法（以下簡稱空污法）第25條第1項規定，公私場所因遷移或變更產業類別，應重新申請核發設置及操作許可證。又依同法第29條規定，依第24條第1項、第2項及第28條第1項核發之許可證，其有效期間為5年；期滿仍繼續使用者，應於屆滿前3至6個月內，向地方主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關提出許可證之展延申請，再次展延不得超過5年。前述規定主要係規範公私場所應依規定取得設置及操作許可證，倘遷移至他處或變更產業類別者，則應依規定重新申請核發設置及操作許可證；倘於原址操作至許可證有效期限屆滿前，仍需依原核定許可內容繼續操作者，則應於法定期限內申請操作許可證之展延，並給予審核機關有關展延時間之裁量權，且規範展延時間不得超過5年。二、本案中油高煉廠於102年3月提出操作許可證展延，貴局依據民國79年行政院臺79經27536號公文，命台灣中油（股）公司煉製事業部高雄煉油廠（以下簡稱中油高煉廠）五輕廠應於民國104年遷廠完成，核發該廠許可證有效期限至104年12月31日止，是否妥適一節，依前述規定，固定污染源操作許可證展延之有效期限，貴局得依實際管制需求，核定5年以內之有效期限。本案請貴局查明後，逕依權責辦理。」等語，是依其意旨，主管機關就操作許可證申請展延之有效期間，自得依實際管制需求，核定5年以內之有效期間，應認本件核發許可證之有效期間於法有據。
9.綜合上開論述，原告於原許可證有效期限屆滿前，固在「程序上」有申請展延之權利，然被告就原告申請之展延許可證內容及有效期間，均具有裁量權，原告自不得以被告有「實質上」審核其申請並重新核定排放量等內容，率謂原處分有違法之情形。
㈡被告就自治事項訂定污防書，並經中央主管機關環保署備查
後公告實施，並以環保署行動計畫及污防書作為本件許可證展延之審查依據，未違反不當聯結禁止原則及法律保留原則：
1.依環保署105年8月3日環署空字第1050061014號公告「直轄市、縣（市）各級空氣污染防制區劃定表」，雲林縣就懸浮微粒部分為三級防制區，該公告並自000年0月0日生效。又依空氣污染防制法第6條第3項規定，三級防制區內，既存之固定污染源應削減污染物排放量，新增或變更之固定污染源污染物排放量達一定規模者，應採用最佳可行控制技術，且其污染物排放量經模式模擬證明不超過污染源所在地之防制區及空氣品質同受影響之鄰近防制區污染物容許增量限值，以減量改善空氣污染程度至二級防制區之標準，而達到本法第1條明揭之防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質之立法目的。本件原告所申請者為既存之固定污染源之許可證展延，而非新增或變更固定污染源許可證，雲林縣就懸浮微粒部分既經劃分為三級防制區，依法應削減污染物排放量，而無單純採用最佳可行控制技術之餘地。原告雖以「固定污染源空氣污染物排放標準」第2條規定，主張本件固定污染源之設立均在81年4月12日之後而屬於新污染源，不應再削減污染物排放量云云，然空氣污染防制法第6條係規範經環保署視土地用途對空氣品質之需求或空氣品質狀況劃定之各級防制區（空氣污染防制法第5條規定），為改善或維持空氣品質而對於固定污染源之管制要求（易言之，就國家公園及自然保護區之一級防制區，原則上不得新增或變更固定污染源；就一級防制區外未符合空品標準之三級防制區，針對既存之固污源應削減污染物排放量，方能達到改善空氣品質之目標），與上開排放標準劃分之新污染源、既存污染源，概屬二事，原告為此主張為無理由。
2.原處分核發許可證所載之固定污染物質含粒狀污染物，依空氣污染防制法施行細則第2條規定，懸浮微粒屬粒狀污染物。細懸浮微粒包括直接從污染源排放之原生性細懸浮微粒與衍生性細懸浮微粒，衍生性細懸浮微粒是硫氧化物、氮氧化物、揮發性有機物等氣態前驅物在大氣中經過複雜化學反應形成。因此，要改善空氣中之細懸浮微粒濃度，必須掌握各類污染源細懸浮微粒、硫氧化物、氮氧化物、揮發性有機物等前驅物排放量（見環保署「清淨空氣行動計畫（104年至109年）」第1、4頁）。另依環保署100年6月21日環署空字第1000052011號函謂：「有關貴轄○○股份有限公司之『○○公司台中港建廠計畫環境影響說明書』業於97年9月8日經本署公告有條件通過環境影響評估審查，其空氣品質模式模擬評估資料顯示相關衍生物符合『空氣污染物容許增量限值』之規定。又關於硫氧化物、氮氧化物分別會衍生為硫酸鹽及硝酸鹽等懸浮微粒二次污染物，以及氮氧化物及揮發性有機物亦為臭氧生成之前驅物，倘新增或變更之固定污染源位於懸浮微粒及臭氧三級防制區，污染物排放量達一定規模者，其硫氧化物、氮氧化物及粒狀污染物等污染物均應採用最佳可行控制技術，本署業於93年8月17日以環署空字第000000000號函（諒達）解釋在案。」準此，本件原處分核發許可證所載之固定污染物質亦含硫氧化物、氮氧化物，要改善空氣中之細懸浮微粒濃度，亦須管制硫氧化物、氮氧化物、揮發性有機物等前驅物排放量，而原告申請展延者為既存之固定污染源，依空氣污染防制法第6條及中央主管機關環保署之釋示，被告應得削減硫氧化物、氮氧化物等污染物排放量，以達到改善被告轄內空氣品質之目的，亦屬有據。
3.就此，環保署依同法第6條第4項規定，於99年8月頒訂之行動計畫，被告依同法第7條規定及環保署上開行動計畫意旨，頒訂「103年度雲林縣空氣污染防制修正計畫書」污防書，並經環保署核備修正後，以104年7月13日府環空字第1043623156號公告「污防書」，以達到減量縣內懸浮微粒質量，改善縣內空氣品質至二級防制區之目標。準此可知，污防書乃被告依空氣污染防制法第6條、第7條所授權中央主管機關環保署訂定之行動計畫意旨，而頒定公告之計畫，核屬有法規明文授權依據，揆諸前開規定及說明，被告於審查本件原告展延申請時，就原告所提書面文件應加以「實質審查」是否符合污防書所定目標及範圍；如有不符，被告即得依其職權於合理範圍內修正許可證之相關許可數據，以符合污防書規定，此觀行動計畫「附件推動三級防制區既存固定污染源減量改善至二級防制區執行參考原則、壹、前言」明載「……故為推動三級防制區既存固定污染源減量，促進空氣品質改善至二級防制區，特針對三級防制區已取得許可證之既存固定污染源減量作業，訂定建議執行流程與方式，包括三級防制區應減量空氣污染物種類、對象、執行時機、流程及相關作業原則與建議執行方式，做為各涉及作業機關之執行參考，惟實際作業仍得由各地方主管機關依環保署訂定所轄區域減量目標需求及轄內排放特性調整執行方式」等語，及環保署訂定「清淨空氣行動計畫（104年至109年）、壹、緣起」明載「……空氣污染物的減量措施，若僅運用管末管制手段，初期尚可見其成效，長期必將導致防制成本大幅提高，且成效將越來越有限。……長期仍應從源頭減少空氣污染排放量」等語益明。況環境保護為縣自治事項（地方制度法第19條第9款第2目），被告就此自治事項訂定上開污防書，經中央主管機關環保署備查後公告實施，依地方制度法第25條後段、第27條規定，自屬依法有據。故原處分以環保署行動計畫及污防書作為本件許可證展延之審查依據，自未違反不當聯結禁止原則及法律保留原則，是原告為此指摘，並主張該污防書未經地方議會通過不生效力云云，均無可採。
㈢被告審核本件展延申請之基礎事實，與原告於89年申請設置
、操作許可證及使用許可證之時空環境有別，被告依權責審核並核發本件許可證內容及有效期間，並無裁量濫用之情形，茲詳述如下：
1.雲林縣位於環亞熱帶氣候，地理位置位在臺灣西方的中南部，因全國第一大河濁水溪以及平原地形與沖積土壤之影響，孕育出全國著名之各項農產品，也讓雲林縣以「農業首都」著稱。然自87年離島工業區陸續建廠開工，隨之形成的空氣污染問題卻也造成不容忽視的負面效應。被告以農業及工業特性為基礎，針對雲林縣最重要之二個空氣污染議題：離島工業區管制及濁水溪河川揚塵進行重點管制，管制方向除進行源頭管制及管末加嚴外，另以民眾健康為導向，為提供雲林縣縣民清新健康的空氣品質環境而努力。爰依循雲林縣施政願景與重大政策、國家環境保護計畫、環保署施政願景與策略等，規劃104年至109年之短中長期執行對策與措施，制定雲林縣空氣污染防制計畫書，並將之定位於整體規劃、計畫目標訂定及管制對策實施之總體計畫，以維護雲林縣空氣品質及民眾健康為最終目標。
2.所謂空氣污染源，係指會排放空氣污染物之物理或化學操作單元，大致可分為兩大類：固定污染源及移動污染源。固定污染源為非因本身動力而改變位置之污染源，包括工廠、場之煙囪排放、廠內逸散、營建施工產生之粉塵逸散、露天燃燒等。
3.雲林縣擁有全臺灣最大石化工業區-離島工業區，其工業區範圍（含水域部分）達15,680公頃，遠超過國內其他工業區。當中之污染源包含21家工廠已取得操作許可證之製程數有171個、儲槽2,212個、廢氣燃燒塔44根、排放口390個、設備元件2,157,828個、裝載場141座、廢水處理場8座及34根CEMS管道（資料來源：雲林縣空氣污染防制計畫書104至109年版第VI頁）。
4.雲林縣固定污染源排放量自93年起明顯增加，主要是六輕第三、四期開發案此時期大概已經完成80％建造，部分製程自92年起開始試車，93年起排放量即開始增加，其中使用LPG或天然氣為燃料的製程產生大量的氮氧化物，使得氮氧化物增加較其他污染物種類明顯。98年因全球經濟衰退，六輕又多起工安事故被相關單位命令停工，排放量降低反應於99年排放量，自101年起因經濟逐漸復甦新設工廠數又開始增加、產能提升始放量增加。
5.雲林縣固定污染源計畫每年進行排放量清查及更新，引用行政院環境保護署固定空氣污染源管理資訊系統資料庫中101年度排放量資料進行統計，用以獲知雲林縣工廠所排放各污染物之排放量，依各污染物排放量之大小進行排序，並篩出總懸浮微粒（TSP）、硫氧化物（SOx）、氮氧化物（NOx）及揮發性有機污染物（VOCs）之排放量前20大工廠。前20大工廠，主要以離島工業區之工廠排放為主，其中，原告就總懸浮微粒（TSP）、氮氧化物（NOx）排放量為第2大工廠，就硫氧化物（SOx）排放量更為第1大工廠（同見污防書第5-13至5-15頁，雲林縣固定源排放量前20大工廠）。
6.依國內相關研究、健康風險評估與模擬分析模式所得結果，使用生煤作為燃料除了是細懸浮微粒的主要來源，燃燒生煤可能產生戴奧辛及重金屬，此些物質都是潛在的致癌物要性，長期且大量排放將會對環境造成嚴重負荷。研究並顯示六輕工業區營運後所產生之污染物，包含硫氧化物
（SOx）、氮氧化物（NOx）及揮發性有機污染物（VOCs）等，對雲林縣之空氣品質確有所影響，已對雲林縣居民身體健康及生活環境造成鉅大影響。
7.核發許可證前，曾於104年5月28日、6月16日及6月24日召開三次許可審查專家諮詢會議，請原告針對本次操作及使用許可證展延申請內容提出包含該製程特性、環評承諾通過文件、設備元件維護保養狀況、排放量估算結果以及污染防制設備操作情形等內容之簡報，並由與會專家提出審查意見（與會專家包含：交通大學環境工程研究所蔡春進委員、中興大學環境工程系盧重興委員、雲林科技大學環境與安全衛生工程系郭昭吟委員、環球科技大學觀光與生態旅遊系張子見委員、成功大學化學工程系陳志勇委員），該3次會議雖是先針對原告鍋爐發電程序（M01）作討論，惟會議中專家亦針對現今空氣污染狀況及改善方式提出建議，亦有會議記錄可參。
8.被告核發之許可證（即原處分）與原許可證之內容差異及核定內容方式，分述如下：
⑴原告於89年11月間初次申請之生煤量，與本次展延申請
之生煤量相同，被告當時核定之生煤使用量為1,932,000噸/年。惟使用生煤作為燃料（環保署公告易致空氣污染之物質），燃燒過程容易產生大量空氣污染物如SOx（硫氧化物）與NOx（氮氧化物）之空氣污染物，後續衍生之其他空氣污染物更可能引起致癌性疾病，長期且大量排放仍對環境造成嚴重負荷，且經相關統計資料及研究，確實已造成雲林地區空氣品質發生變化，嚴重危害居民之健康。
⑵因使用生煤作為燃料，確實造成雲林地區空氣品質發生
變化，業如前述。考量使用生煤所造成之環境危害問題，原告生煤使用總量占雲林縣98％。而在原告污染源（鍋爐）、製程流程、污染防制設備及原燃物料操作條件均不變之情形，為達到空氣污染物減量之目標，對於現有空氣品質要有所改善，並參考國內趨勢及專家學者意見，仍須採取源頭管制，以減少生煤使用量作為主要管制措施，方能實質降低空氣污染物排放量。
⑶又考量業者之經營成本等因素，並給予業者改善之緩衝
時間，被告並無採取禁燒或遽降使用量之管制措施，而係以逐步降低許可使用量之權衡方式，逐漸達到空氣污染防制之目標。並參酌原告等近5年之生煤實際使用量，被告本次核定之生煤使用量，削減為1,512,000公噸/年（原許可量為1,932,000公噸/年），並依據削減率等比例計算固定污染源操作許可證內之原物料及產品量。
又許可證內之空氣污染物排放量，係指依被告核定之生煤使用量、原告實際生煤使用量，以及依監測資料顯示之實際空氣污染物排放量（SOx、NOx及CO是採連續自動監測排放量，TSP、重金屬及戴奧辛是依照實際檢測結果），所計算得出之推估年排放量。【計算式：核定生煤使用量×（實際空氣污染物排放量/實際生煤使用量）=推估之空氣污染物年排放量】⑷又被告於訴願程序中，於105年3月10日、4月25日提出
答辯書中已載明原處分之實質理由，說明依空氣污染防制法第7條規定，於污防書中訂定被告空污削減目標，並送環保署核定。又污防書中既定之106年硫氧化物削減目標量為5,623噸，以97％來自於工業排放，對照基準年排放量7,032噸則應削減77.5％之工業排放量才可達成污防書訂定目標。是依污防書預計工業SOx排放量需減量1,123.43噸，對應之燃料減量為1,491.300噸，亦即應核定生煤年使用量僅434,700公噸。被告考量原告近5年生煤使用量，由每年1,932,000噸降為1,512,000噸，仍較污防書原訂生煤用量應減77.5％降至434,700噸/年的用量高，已給予原告許多之緩衝時間。故被告依雲林縣空氣品質現狀及排放特性所訂之污防書訂定相關污染減量政策，確實有據。
⑸綜上，原告於89年間申請之生煤使用許可量，與本次展
延申請之生煤使用許可量相同。而原處分許可之原物料及產品量，是依據生煤用量削減率，等比例計算所得出；空氣污染物排放量，則是依相關數據計算得出之推估年排放量。考量使用生煤作為燃料（環保署公告易致空氣污染之物質），燃燒過程容易產生大量空氣污染物如SOx（硫氧化物）與NOx（氮氧化物）之空氣污染物，後續衍生之其他空氣污染物更可能引起致癌性疾病，經相關統計資料及研究，確實已造成被告轄區空氣品質發生變化，嚴重危害居民之健康，被告本於職權行使其裁量權，並參酌申請人經營成本等因素，給予其改善之緩衝時間，未採取禁燒或遽降使用量之管制措施，而係以逐步降低生煤使用量之權衡方式，核定作成原處分之內容及期限，亦無裁量濫用之情形。被告作成原處分前，參考國內趨勢及專家學者意見，並考量目前技術上可行，且符合業者可獲利成本等因素，在管制手段選擇上，被告並未採取禁燒或遽降使用量之措施，而係參酌原告等近五年之生煤實際使用量，以逐步降低許可使用量之權衡方式，逐漸達到雲林縣空氣污染防制之目標，應難認有違反比例原則。倘被告僅得消極地確認申請資料與現況是否相符，而無積極地重新審核之權限，無非是使業者具有「永久性」之許可證，既違背空氣污染防制法及相關法令對於許可證之有效期間限制，亦限制被告機關為達到防制空氣污染，維護國民健康、生活環境之立法意旨而得重新審核污染源排放量之權限等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件兩造爭執要點為：被告就原告提出之固定污染源操作許可證展延申請案件，以執行空氣污染防制計畫為由，而展延效期2年，並調降其製程之燃料（生煤）核可使用量，是否適法有據？
六、本院判斷如下：㈠按空氣污染防制法第1條規定：「為防制空氣污染，維護國
民健康、生活環境，以提高生活品質，特制定本法。本法未規定者，適用其他法律之規定。」第3條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（巿）政府。」第5條規定：「（第1項）中央主管機關應視土地用途對於空氣品質之需求或空氣品質狀況劃定直轄市、縣（市）各級防制區並公告之。前項防制區分為下列三級：一、一級防制區，指國家公園及自然保護（育）區等依法劃定之區域。二、二級防制區，指一級防制區外，符合空氣品質標準區域。三、三級防制區，指一級防制區外，未符合空氣品質標準區域。（第2項）前項空氣品質標準，由中央主管機關會商有關機關定之。」第6條規定：「（第1項）一級防制區內，除維繫區內住戶民生需要之設施、國家公園經營管理必要設施或國防設施外，不得新增或變更固定污染源。（第2項）二級防制區內，新增或變更之固定污染源污染物排放量達一定規模者，其污染物排放量須經模式模擬證明不超過污染源所在地之防制區及空氣品質同受影響之鄰近防制區污染物容許增量限值。（第3項）三級防制區內，既存之固定污染源應削減污染物排放量；新增或變更之固定污染源污染物排放量達一定規模者，應採用最佳可行控制技術，且其污染物排放量經模式模擬證明不超過污染源所在地之防制區及空氣品質同受影響之鄰近防制區污染物容許增量限值。（第4項）前2項污染物排放量規模、二、三級防制區污染物容許增量限值、空氣品質模式模擬規範及最佳可行控制技術，由中央主管機關定之。」第7條規定：「直轄市、縣（巿）主管機關應依前條規定訂定公告空氣污染防制計畫，並應每2年檢討修正改善，報中央主管機關核備之。」第24條規定：「（第1項）公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源，應於設置或變更前，檢具空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關申請核發設置許可證，並依許可證內容進行設置或變更。（第2項）前項固定污染源設置或變更後，應檢具符合本法相關規定之證明文件，向直轄市、縣（市）主管機關或經中央主管機關委託之政府其他機關申請核發操作許可證，並依許可證內容進行操作。（第3項）固定污染源設置與操作許可證之申請、審查程序、核發、撤銷、廢止、中央主管機關委託或停止委託及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」第28條規定：「（第1項）販賣或使用生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質者，應先檢具有關資料，向直轄市、縣（市）主管機關申請，經審查合格核發許可證後，始得為之；其販賣或使用情形，應作成紀錄，並依規定向當地主管機關申報。前項易致空氣污染之物質，由中央主管機關會商有關機關公告之。
（第2項）第1項販賣或使用許可證之申請、審查程序、核發、撤銷、廢止、紀錄、申報及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」第29條規定：「（第1項）依第24條第1項、第2項及前條第1項核發之許可證，其有效期間為5年；期滿仍繼續使用者，應於屆滿前3至6個月內，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關提出許可證之展延申請，每次展延不得超過5年。（第2項）公私場所申請許可證展延之文件不符規定或未能補正者，直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關應於許可證期限屆滿前駁回其申請；未於許可證期限屆滿前3至6個月內申請展延者，直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關於其許可證期限屆滿日尚未作成准駁之決定時，應於許可證期限屆滿日起停止設置、變更、操作、販賣或使用；未於許可證期限屆滿前申請展延者，於許可證期限屆滿日起其許可證失其效力，如需繼續設置、變更、操作、販賣或使用者，應重新申請設置、操作、販賣或使用許可證。（第3項）固定污染源設置操作未達5年，或位於總量管制區者，其許可證有效期間，由直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關依實際需要核定之。」空氣污染防制法施行細則第2條第1款及第2款規定：「第2條本法第2條第1款所定空氣污染物之種類如下：一、氣狀污染物：(一)硫氧化物(SO2及SO3合稱為SOx)。(二)一氧化碳(CO)。(三)氮氧化物(NO及NO2合稱為NOx)。(四)碳氫化合物(CxHy)。(五)氯化氫(HCl)。(六)二硫化碳(CS2)。(七)鹵化烴類(CmHnXx)。(八)全鹵化烷類(CFCs)。(九)揮發性有機物(VOCs)。二、粒狀污染物：(一)總懸浮微粒：指懸浮於空氣中之微粒。(二)懸浮微粒：指粒徑在十微米(μm)以下之粒子。(三)落塵：粒徑超過十微米(μm)，能因重力逐漸落下而引起公眾厭惡之物質。(四)金屬燻煙及其化合物：含金屬或其化合物之微粒。(五)黑煙：以碳粒為主要成分之暗灰色至黑色之煙。(六)酸霧：含硫酸、硝酸、磷酸、鹽酸等微滴之煙霧。(七)油煙：含碳氫化合物之煙霧。」第6條規定：「本法所定直轄市、縣（市）主管機關之主管事項如下：一、直轄市、縣（市）空氣污染防制工作實施方案與計畫之規劃、訂定及執行事項。二、直轄市、縣（市）空氣污染防制法規、規章之訂定及釋示事項。三、直轄市、縣（市）空氣品質之監測、監測品質保證、空氣品質惡化警告之發布及緊急防制措施之執行事項。四、直轄市、縣（市）空氣污染防制工作及總量管制措施之推行與糾紛之協調處理事項。五、空氣污染防制費之查核及催繳事項。六、固定污染源之列管、空氣污染物排放資料之清查更新與建檔、設置或操作許可內容之查核及連續自動監測設施設置完成之認可與功能之查核事項。七、公私場所申報紀錄之審核及連線資料之統計分析事項。八、公私場所及交通工具空氣污染物排放之檢查或鑑定事項。九、轄境內使用中機器腳踏車排放空氣污染物檢驗業務之執行及檢驗站之認可及管理事項。十、轄境內汽車排放空氣污染物不定期檢驗業務之執行及檢驗站之認可及管理事項。十一、直轄市、縣（市）空氣污染防制統計資料之製作及陳報事項。十二、直轄市、縣（市）空氣污染防制之研究發展、宣導及人員之訓練與講習事項。十三、其他有關直轄市、縣（市）空氣污染防制事項。」第8條規定：「本法第7條之空氣污染防制計畫，包括下列事項：一、法令依據。二、計畫目標。三、環境負荷及變化趨勢分析。四、空氣品質現況及問題分析。五、空氣污染物排放清單及排放特性分析。六、空氣污染管制對策。七、新設或變更固定污染源審核作業方式。八、避免空氣品質惡化及緊急應變措施。九、相關機關或單位之分工事項。十、執行期間及工作進度。十一、需要之經費、人力及物力。十二、其他經中央主管機關指定事項。」固定污染源設置與操作許可證管理辦法第1條規定：「本辦法依空氣污染防制法（以下簡稱本法）第24條第3項規定訂定之。」第2條第1項規定：「本辦法適用對象，為依本法第24條第1項指定公告之固定污染源。」106年2月13日修正前固定污染源設置與操作許可證管理辦法第27條規定：「（第1項）依本法第29條規定申請許可證展延者，應填具申請表，向審核機關為之。申請展延操作許可證者，並應檢具1年內最近一次之檢測報告，或其他足以說明符合本法相關規定之證明文件。
但因停工（業）無法檢具1年內最近一次檢測報告者，得報經審核機關同意以替代證明文件辦理。（第2項）審核機關受理前項展延許可證申請後，應通知公私場所於7日內繳納審查費及證書費，並應於30日內完成書面審查及現場勘查，經審查符合規定者，應於完成審查後14日內通知公私場所領取許可證。（第3項）第1項申請之文件不合規定或內容有欠缺者，審核機關應即通知公私場所限期補正；屆期未補正、未繳納審查費及證書費或審查結果與原操作許可內容不符者，駁回其申請。但已於期限內補正而仍不合規定或內容有欠缺者，審核機關得再通知限期補正。各次補正日數不算入審查期限內，且補正總日數不得超過30日。」㈡經查：原告從事鍋爐發電程序（M02）原領有之固定污染源
操作許可證之效期至104年11月15日屆滿，於104年8月13日提出展延申請，經被告審查後，以原處分同意展延並重新核發許可證M02固定污染源操作許可證（P0381-09），同時調整原固定污染源操作許可證之操作條件及內容，並經訴願決定予以維持等情，有卷附原處分（見本院卷第14至22頁）、行政院環境保護署105年7月22日環署訴字第1050022692號訴願決定（見本院卷第40至47頁）等件可稽，堪予認定。
㈢本件原告雖以前揭情詞主張被告就原告上開固定污染源操作
許可證之展延申請案件，限縮使用效期為2年，並變動部分條件及內容如附表所示，而未按原准許之效期及條件、內容，構成違法，應予撤銷云云。惟：
1.按授予利益之合法行政處分在效力存續中，如所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害，或其他為防止或除去對公益之重大危害者，原處分機關得依職權為全部或一部廢止，此稽之行政程序法第123條第4款及第5款規定可明。準此以論，行政作為係以實現及維護公共利益為首要目的，主管機關即使在合法授益處分生效後仍不能無視其對公益之危害程度，倘衡酌該合法授益處分對公益已生損害或將發生損害之虞者，主管機關為防免公益受危害，在效期屆滿前，既享有一部或全部廢止之裁量權限，則基於同一法理，授益處分附有期限者，於期限屆至後，該處分本當然失其效力，即令法律賦予受益人得在效期屆滿前申請展延之公法上請求權，但其制度設計無非在於減免重新遞件申請之程序煩瑣，非謂主管機關就該申請延展案件不得重新審查其合法性與適當性，而為符合公益目的之裁量處分，苟其行使裁量權未違反法令或濫用權限，即不構成違法情形（改制前行政法院70年度判字第780號判決意旨及最高行政法院94年度判字第1429號判決意旨參照）。易言之，當不同法益發生衝突時，主管機關經權衡彼此間之價值輕重後，所為之取捨或調和若符合適當、必要及比例原則，自無裁量違法可言。是以，原授益處分於許可證效期屆至後，受益人申請展延之文件與原操作許可內容相符，但因外在情事變更，如仍按原操作許可之效果內容予以展延，將對公益造成損害或有損害之虞者，原處分機關自得為一部許可之處分，始符合法秩序價值，乃法理所當然，並不能因特別行政法未明文規定，即謂原處分機關就申請展延案件不具一部准許展延之裁量權限。
2.揆諸前引空氣污染防制法第1條、第3條及第5條至7條暨空氣污染防制法施行細則第6條等規定意旨，可知縣（巿）政府為空氣污染防制法之縣（市）主管機關，其執行空氣污染防制法應實現防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質之公共利益目的，如所轄境內之空氣品質狀況，業據中央主管機關劃定公告為三級防制區者，即顯示該區域未符合空氣品質標準，縣（巿）政府即應本於主管機關職權訂定公告空氣污染防制計畫，執行相關措施，並應每2年檢討修正改善，俾改善轄境內之空氣品質，以達成維護國民健康、生活環境及提高生活品質之公共利益。再者，公私場所具有中央主管機關指定公告之固定污染源者，應於設置或變更前，檢具空氣污染防制計畫提出申請，由主管機關核發許可證，依許可證內容進行設置或變更，再申請核發操作許可證，並依許可證內容進行操作，此稽之空氣污染防制法第24條第1項及第2項規定可明。由現行法制既明定申請者應依許可證內容進行設置或變更，及依許可證內容進行操作，而非謂主管機關應依其申請條件及內容作成准駁處分，足見主管機關受理固定污染源操作（含燃料使用）許可證之申請案件，並非限於形式審查其合法性要件，作成束處分，仍得實質審查其申請內容及條件之適當性，而為部分許可之裁量處分。
3.依憲法第15條規定，國民享有免於生存恐懼之基本權利，此項基本權利涵蓋環境權及人性尊嚴之範疇，國家機關負有實現及維護之憲法上義務。因此，當生存及居住環境已危及國民健康時，政府機關為採取適當步驟予以改善，以確保國民基本權利之實現，而在合理必要範圍內，限制企業之經營權，自為法秩序所許。觀之空氣污染防制法第29條第1項之規定，固定污染源操作許可證之有效期間，區分首次核發與展延核發之不同，而為通案與個案之差異規範，初次核發者之效期一律為5年，而展延核發者則賦予主管機關享有在5年上限之範圍內，斟酌各種具體情況為適當裁量之權限至明。況且，空氣污染防制法第7條既課予直轄市、縣（巿）主管機關應依同法第6條規定訂定公告空氣污染防制計畫，並應每2年檢討修正改善，報中央主管機關核備之義務，則主管機關對於轄境內大量排放空氣污染物之固定污染源操作許可證展延申請案件、限縮其效期為2年以內，俾能有效修正改善其空氣污染防制計畫，尤不能認其裁量逾越、濫用或怠惰之情事。
4.查雲林縣因空氣中粒狀污染物（懸浮微粒）嚴重惡化，超出管制標準，屬於未符合空氣品質標準區，已據環保署以103年8月13日環署空字第0000000000A號公告修正為三級防制區，並自000年0月0日生效在案（見環保署00000000-0-00號訴願卷第69至70頁）。則被告為有效改善空氣品質，以維護轄境全體國民健康及居住環境，以提高生活品質，乃貫徹尊重與維護人性尊嚴所當為，且係踐行保障人民生存權之憲法義務。再者，被告業於104年6月依空氣污染防制法第7條授權規定，訂定104-109年度雲林縣空氣污染防制修正計畫書（併本院卷外放），以規劃雲林縣境空氣品質改善目標，律定104年至107年短程、中程及長程之目標，建置空氣污染物削減目標、管制對策及執行步驟，以達成管控空氣品質符合適合轄境人民居住之標準，乃被告本於縣（巿）政府地位執行空氣污染防制法之正當職權行使。又雲林縣境依其土地利用對空氣品質之要求，其空氣品質之懸浮微粒項目現況，既屬不符合空氣品質標準之三級防制區，明顯對國民健康構成威脅，被告自負有防制改善之公法上義務，顯具頒訂及執行跨年度空氣污染防制計畫之權源。本件原告因使用生煤為燃料，從事鍋爐汽電共生作業，其排放之污染物計有TSP（粒狀污染物，或稱懸浮微粒）、SOX（硫氧化物）、NOX（氮氧化物）及CO（一氧化碳）等種類，此稽之卷附被告核發予原告之固定污染源操作許可證可明。其燃燒生煤所產生之粒狀污染物（懸浮微粒particulate matter即縮寫PM），會影響呼吸系統及心血管系統的正常機能，極易導致哮喘、肺癌、心血管疾病等病變，而戴奧辛及重金屬亦屬潛在致癌物質，長期且大量排放將使環境無從負荷，導致病變，乃眾所周知之基本常識，而依97年至104年研究顯示，自從六輕工業區營運後，所產生之污染物，包含硫氧化物（SOx）、氮氧化物（NOx）及揮發性有機污染物（VOCs）等，已對雲林縣居民身體健康及生活環境造成鉅大影響，附近鄉鎮居民罹癌率有攀升趨勢，此有卷附雲林縣健康風險評估歷年執行成果摘要可參（見本院104年度訴字第435號卷第738至742頁）。足見原告使用生煤為燃料，從事營業活動，雖尚未為目前法秩序所禁止，但因其排放致空氣污染物質，明顯危害公益，自無從享有完全自由，而被告首次核發及其後多次展延之固定污染源操作許可證，既因效期均已屆滿而失其效力，則被告續行受理其展延申請案件，本應依職權重新審查雲林縣轄境之空氣品質現況，並評估原告固定污染源之有害空氣品質物質排放量影響空氣品質之程度，而為有效合理必要之管制，不得僅滿足於原告營業利益之追求，而無視轄境內空氣品質是否已惡化至明顯危害縣民健康之程度，猶任憑原告依舊使用相同數量生煤，繼續排放空氣粒狀物，不予管制縮減。易言之，原告提出上開許可證展延申請案件時，雲林縣境既因空氣所含粒狀污染物未符合空氣品質標準，經公告為三級防制區，而觀之雲林縣內公私場所100年申報之粒狀污染物年排放量（見104-109年度雲林縣空氣污染防制修正計畫書第7-48頁），為252.078公噸，居於第2位（第1位為原告關係企業之麥寮一廠），顯見原告固定污染源排放之粒狀污染物為雲林縣境轄空氣品質惡化之重要因素，被告於審查原告上開展延申請案件，對於境內空氣中粒狀污染物濃度已逾可容許量之因素，自須予以考量，且以減少生煤使用量之手段，達到降低粒狀污染物排放量之目的，亦具相當因果關係，故被告同意原告之展延申請，僅限縮其生煤使用量，而非全部駁回所請，顯然有助於防制空氣污染，改善空氣品質，維護國民健康之目的達成，且屬對原告權益損害最少，對於公益維護與原告營業利益之滿足顯具均衡，難謂有違反比例原則可指。
5.本件原告之製程因已採行BACT（最佳可行控制技術），除經由減少生煤使用量外，別無其他途徑可以降低粒狀污染物之排放量，而雲林縣空氣品質既已達危害國民健康程度，被告應本於職權積極行政作為予以改善，其參考原告廠區近5年用量，及原告係生產電力售予台灣電力股份有限公司等情，准許原告上開許可證之展延申請，而對其申請內容及條件為部分限縮詳如附表之新舊固定污染源操作許可證差異對照表所示，明顯較上開雲林縣空氣污染防制修正計畫書所訂生煤用量應減77.5％為高，且透過降低燃料核可量，確實亦足以有效降低雲林縣硫氧化物排放量，雖使原告產能及利潤略為降低，但並無導致原告廠區作業發生不能正常運轉之情形。
6.又按人民依行政訴訟法第5條第2項規定提起課予義務訴訟，請求行政機關作成特定內容之處分，係以行政法院事實審言詞辯論終結時（未經言詞辯論者以裁判時）之事實及法律狀態為其適法性之判斷基準時點。易言之，行政法院審理課予義務訴訟係以言詞辯論終結時之事實及法律狀態以審查原告之申請是否具法律上之正當性，如不能認定其具備法律保護之要件者，無論原處分否准申請所附之理由是否完足無瑕，均不能認原告之訴為有理由（最高行政法院99年度判字第1118號、99年度判字第1049號、99年度判字第873號、98年度判字第822號及95年度判字第2203號判決意旨參照）。查雲林縣境內固定污染源（粒狀物、硫氧化物、氮氧化物及揮發性有機物等）之排放量，自93年起，原告廠區所在之離島工業區第3、4期開發建造完成80％後，即明顯居高不下（見104-109年度雲林縣空氣污染防制修正計畫書第3-18頁之統計表），而自100年至102年之懸浮微粒（PM10以下）空氣品質標準，均不符合法規標準，而經公告列為三級防制區（見104-109年度雲林縣空氣污染防制修正計畫書第4-1至4-10頁）。再者，雲林縣工業區計有5個，原告廠區所在之雲林縣離島工業區占地最廣，規模最大，係屬目前臺灣最大石化工業區，其廠區內21家工廠之171個製程數量已領取固定污染源操作許可證，儲槽2,212個、廢氣燃燒塔44根、排放口390個、設備元件2,157,828個、裝載場141座、廢水處理場8座及34根CEMS管道（分見104-109年度雲林縣空氣污染防制修正計畫書第Ⅵ頁及第3-5頁、第3-27頁）。其總懸浮微粒（TSP）、硫氧化物（SOx）、氮氧化物（NOx）及揮發性有機污染物（VOCs）之排放量，則多源自離島工業區工廠為主，而原告固定污染源排放之空氣污染物質不外總懸浮微粒（TSP）、氮氧化物（NOx）及非甲烷碳氫化合物（NMHC），其復為排放之硫氧化物（SOx）數量之最大排放者（見104-109年度雲林縣空氣污染防制修正計畫書第5-13至5-16頁）。又個別固定污染源排放之污染物濃度固符合排放標準，但雲林縣境內空氣受排放之污染物總量，已超出其能負荷之正常濃度值，被告就全縣轄境內排放量之最大固定污染源，適度限縮其生煤使用量者，當為防制空氣污染之合理必要手段，有助於改善空氣品質成為二級防制區之目的達成。
7.原告雖主張其固定污染源製程係使用「最佳可行控制技術」操作，然所謂BACT係指使用較低污染性原（物）料及燃料、採用低污染製程、裝置空氣污染排放控制技術設備及空氣污染減量技術等，以減少污染物之產生，並非零污染，其生煤使用總量及連帶產生之空氣污染物質排放總量均極高，乃造成雲林縣境空氣污染，淪為三級防制區之主要關鍵因素。是以，本件原告固定污染源既因製程使用生煤產生空氣污染物質，且為雲林縣境內之主要排放量者，被告既律定空氣污染防制計畫目標，達成使境內符合空氣品質標準，適於國民生存居住環境，而削減空氣污染物之排放量，自不能因原告係設置在前之固定污染源，且採行BACT操作，即享有繼續大量使用生煤產生空氣污染物質，危害國民健康，不受節制之特權，否則，反形成違反平等原則之差別待遇。至於飄自雲林縣境外之他縣市空氣污染物質，因非屬被告權限範疇，則雲林縣轄範圍外之他縣市固定污染源容許之生煤使用量，既非由被告立於主管機關之就相同案情適用同一裁量標準所為之處置，自不能據以認定原處分有違反平等原則之情形。
8.被告先前受理原告廠區所在之其他固定污染源操作許可證展延案件時，已曾於104年5月28日、同年6月16日及24日召開3次專家諮詢會議，就其製程特性、環評承諾通過文件、設備元件維護保養狀況、排放量估算結果，以及污染防制設備操作情形等內容審查結論為：「雲林縣政府將參考委員及各方意見，對於生煤之使用量及污染排放量進行嚴格核定」，有各該會議紀錄審查意見表在卷可稽（見環保署00000000-0-00號訴願卷第317至331頁）。
9.經對照附表所示之新舊許可證核定生煤使用量明細，由於原告生煤使用量過多，已然造成雲林區域之空氣品質惡化，嚴重危害居民健康，原告生煤使用總量占雲林縣98%，在其污染源（鍋爐）、製程流程、污染防制設備及原物料、燃料操作條件均不變之情形，為達到空氣污染物減量之目標，欲改善現有空氣品質，參考國內趨勢及專家學者意見，採取源頭管制，以減少生煤使用量作為主要管制措施，方能實質降低空氣污染物排放量。參酌原告近5年之生煤實際使用量，被告本次核定原告之生煤使用量，依據削減率等比例計算固定污染源許可證內之原物料及產品量，已考量原告上開製程為汽電共生程序，同時產生電力與蒸氣，其中蒸氣是產出後統一由調度中心提供廠區內其他製程使用熱源，顧及銳減其蒸汽量可能導致整廠產能受影響，及原告之經營成本等因素，並給予其改善之緩衝時間，被告並無採取禁燒或遽降使用量之管制措施，而係以逐步降低許可使用量之權衡方式，逐漸達到空氣污染防制之目標，要屬適法有據。
七、綜上所述，原告上開主張各節，均非可採。被告就原告上開展延申請案件，作成原處分予以准許，而核定展延有效期限自104年12月25日至106年6月11日止，同時調整原固定污染源操作許可證操作條件及內容如附表所示，認事用法俱無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應作成如上開訴之聲明所示之行政處分，均無理由，應予駁回
八、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，均核與判決結論不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 8 月 9 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 林 靜 雯法 官 蔡 紹 良以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 8 月 9 日
書記官 凌 雲 霄