臺中高等行政法院判決
105年度訴字第446號106年6月21日辯論終結原 告 陳瑞維被 告 臺中市政府警察局代 表 人 陳嘉昌訴訟代理人 邱昭勳
張芳誌上列當事人間違反道路交通管理處罰條例事件，原告不服中華民國105年11月16日臺中市政府府授法訴字第1050250418號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、本件法令制度背景之說明：
（一）按道路交通管理處罰條例（下稱處罰條例）第37條第1項規定：「曾犯故意殺人、搶劫、搶奪、強盜、恐嚇取財、擄人勒贖或刑法第184條、第185條、第221條至第229條、兒童及少年性交易防制條例第24條至第27條、槍砲彈藥刀械管制條例、懲治走私條例或毒品危害防制條例之罪，經判決罪刑確定，或曾依檢肅流氓條例裁定應為交付感訓確定者，不得辦理計程車駕駛人執業登記。」同條第7項規定：「計程車駕駛人執業資格、執業登記、測驗、執業前、在職講習與講習費用收取、登記證核發及管理等事項之辦法，由內政部會同交通部定之。」。
（二）依上開處罰條例第37條第7項授權而訂定之計程車駕駛人執業登記管理辦法（下稱管理辦法）：
1、第2條規定：「汽車駕駛人以從事計程車駕駛為業者，應於執業前向執業地直轄市、縣（市）警察局申請辦理執業登記，領有計程車駕駛人執業登記證（以下簡稱執業登記證）及其副證，始得執業。」。
2、第3條規定：「汽車駕駛人須領有職業駕駛執照，且無本條例第36條第4項或第37條第1項情事者，始得申請辦理執業登記。」。
3、第5條規定：「（第1項）汽車駕駛人申請辦理執業登記，應先參加測驗及執業前講習，並取得合格成績單；其未取得合格成績單者，應重新申請辦理執業登記。（第2項）前項測驗及執業前講習時間合計為8小時。測驗科目為執業相關法令及執業地之地理環境等2科，測驗成績分別計算，各科成績均達70分以上為及格；測驗及格者，始得參加執業前講習，並於講習完畢後發給合格成績單。（第3項）測驗與執業前講習及在職講習，得由直轄市、縣（市）警察局自行辦理或委託同一測驗講習區域之其他直轄市、縣（市）警察局，或相關機關（構）、團體辦理。（第4項）測驗與執業前講習及在職講習區域之劃分，由內政部警政署定之。」。
4、第7條第1項規定：「汽車駕駛人應於領得合格成績單6個月內檢附合格成績單及執業事實證明文件，向原申請之警察局辦妥執業登記，始發給執業登記證及其副證；逾期者，該成績單失效，並應重新申請辦理執業登記。」。
（三）再按警察機關辦理計程車駕駛人執業登記管理事項作業要點（下稱作業要點）：
1、第2點規定：「各直轄市、縣（市）警察局辦理計程車執業登記業務之主管單位為交通警察（大）隊。」。
2、第4點規定：「申請受理作業：‧‧‧（二）直轄市、縣（市）警察局受理後，處理程序如下：1.審查申請人是否具有有效職業駕駛執照及有無道路交通管理處罰條例（以下簡稱本條例）第36條第4項、第37條第1項所定不得辦理執業登記之情事。2.經審查有不得辦理執業登記之情事者，應以警察局名義作成書面處分送達申請人，並記載不得辦理之主旨、事實、理由、法規依據及不服該處分之救濟方法、期間及其受理機關。‧‧‧5.經審查無不得辦理執業登記之情事者，以書面通知其參加測驗及執業前講習。」。
3、第5點規定：「測驗與執業前講習作業：（一）時間：測驗2小時、講習6小時，合計為8小時。‧‧‧（三）測驗：包括執業相關法令及執業地之地理環境等2科，測驗成績分別計算，每科測驗成績均以70分以上為及格；2科均及格者始得參加講習；‧‧‧（六）申請人參加測驗及執業前講習合格後，發給合格成績單。‧‧‧。」。
4、第6點第1一項規定：「登記發證作業：（一）申請人應於領得講習合格成績單之日起6個月內，檢具該成績單及執業事實證明文件，向原申請之警察局辦妥執業登記及領取執業登記證；逾期者，該成績單失效，並應重新申請辦理執業登記。」。
（四）準此可知，汽車駕駛人以從事計程車駕駛為業者，應於執業前向執業地直轄市、縣（市）警察局申請辦理執業登記，領有執業登記證及其副證，始得執業。而其申請辦理執業登記，應先參加測驗及執業前講習，並取得合格成績單。又其申請參加測驗時，承辦單位應先審查其有無處罰條例第36條第4項及第37條第1項所定不得辦理執業登記之情事，若無上開情事，則以書面通知其參加測驗（即計程車駕駛人執業登記前分區測驗通知單，本院卷50頁參照）；若有前揭情事，則應以警察局名義作成書面處分送達申請人。故申請人若有處罰條例第37條第1項所定不得辦理執業登記之情事者，即無從取得上開測驗通知單，其後自無法取得合格成績單，並持以向原申請之警察局辦妥執業登記及領取執業登記證之餘地。
二、本件事實概要及其證據：原告於民國105年8月29日向被告申請參加計程車駕駛人執業登記之測驗（本院卷57頁），請求被告核發計程車駕駛人執業登記前分區測驗通知單（本院卷67-68頁），惟經被告審核原告曾犯槍砲彈藥刀械管制條例之罪，經臺灣新竹地方法院85年度易字第2327號判決有期徒刑2個月確定（本院卷25頁之身分證號集中查詢結果清冊），遂依道路交通管理處罰條例第37條第1項規定，以105年8月29日中市警交處計字第Z000000000號處分書（本院卷7頁，下稱原處分）否准原告之申請。原告不服，提起訴願（訴願卷3-5頁），亦遭決定駁回（本院卷9-15頁），原告仍不服，遂提起本件行政訴訟（本院卷4-6頁）。
三、原告主張略以：
（一）依處罰條例第37條第1項規定，於90年6月1日起始增列「槍砲條例等相關法律」不准辦理營業小客車駕駛人執業登記之規定，其法律效果係向將來發生效力，不可溯及既往。原告違反槍砲彈藥刀械管制條例之案件，係發生於處罰條例修法前，當時處罰條例並未曾規範犯槍砲彈藥刀械管制條例之罪，經判決罪刑確定，不得辦理計程車駕駛人執業登記，顯見原告縱於85年間違反槍砲彈藥刀械管制條例案件確定，非不得辦理計程車駕駛人執業登記。90年6月處罰條例修法後，其效果既僅向將來發生效力，對過去已發生之行為即不生效力：換言之，對原告於84年間發生之槍砲彈藥刀械管制條例案件即無適用之餘地，原處分駁回原告之申請，違反法律不溯及既往之原則，顯無以維持，應予撤銷。
（二）又上開於90年6月1日增列之「槍砲條例等相關法律」不准辦理營業小客車駕駛人執業登記之規定，未區分槍砲案件其犯罪型態，有製造、販賣及運輸等：且槍砲、彈藥、刀械之定義及規範上亦有不同，其危險輕重自有不同，在量刑上差距甚遠，從而一律招致「不准辦理營業小客車駕駛人執業登記」之效果，顯已牴觸憲法第7條及第23條規定。依司法院釋字第584號解釋意旨，90年6月1日修正公布之處罰條例第37條第1項規定，增加了許多對於暴力及性犯罪以外之前科犯之限制，是否亦能通過司法院大法官之違憲審查，甚感懷疑。
（三）人民之工作權為憲法第15條規定所保障，其內涵包括人民選擇職業之自由。人民之職業與公共福祉有密切關係，故對於從事一定職業應具備之資格或其他要件，於符合憲法第23條規定之限度內，得以法律或法律明確授權之命令加以限制。原告無法從事駕駛計程車為業之謀生方式，實已影響到原告之工作權，該處分已不利於原告，且被告欲為該處分之行為，亦未符合行政程序法第102條規定給予人民陳述意見之程序，未依職權調查調閱原告臺灣新竹地方法院85年易字2327號判決，審核原告該案之犯罪情節，故被告所為之原處分，有違憲法上法律保留原則、信賴保護原則、明確性原則及正當法律程序原則等語，並聲明求為判決：⑴撤銷訴願決定及原處分。⑵被告應依原告105年8月29日申請書之申請，作成核發原告計程車駕駛人執業登記前分區測驗通知單之行政處分（本院卷67-68頁之筆錄）。
四、被告則略以：
（一）依處罰條例第37條第1項、第7項、管理辦法第1條、第2條、第3條及第5條第1項規定，乃基於營業小客車營運及其駕駛人工作之特性，就駕駛人個人應具備之客觀條件，對人民職業選擇自由所為之限制，參照司法院釋字第584號解釋認定無悖於憲法第23條及第7條規定。
（二）原告於105年8月29日向被告申請參加計程車駕駛人考試，經被告審查其職業駕照之效期及刑案紀錄等相關資料，發現原告曾犯槍砲彈藥刀械管制條例罪，業經臺灣新竹地院85年度易字第2327號判決有期徒刑2個月確定，不符處罰條例第37條第1項規定，遂以原處分否准其申請計程車駕駛人執業登記（見原處分主旨欄，意即拒絕核發計程車駕駛人執業登記前分區測驗通知單給原告，參本院卷55頁之筆錄），依法並無違誤等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實欄所載之事實，有上開證據可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：被告依處罰條例第37條第1項規定，以原處分否准核發計程車駕駛人執業登記前分區測驗通知單給原告，是否合法？又原告訴請被告應依其105年8月29日申請書之申請，作成核發原告計程車駕駛人執業登記前分區測驗通知單之行政處分，是否有據？茲分述如下：
（一）按處罰條例第37條第1項乃基於營業小客車營運及其駕駛人工作之特性，就駕駛人個人應具備之主觀條件，對人民職業選擇自由所為之限制，此經司法院釋字第584號解釋認定無悖於憲法第23條及第7條規定，其解釋理由書謂：
「‧‧‧永久禁止曾犯上述之罪者駕駛營業小客車對人民選擇職業之自由，固屬嚴格之限制，惟衡諸維護搭乘營業小客車之不特定多數人生命、身體、自由、財產等公益之重要性與急迫性‧‧‧得有效達成目的而侵害較小之具體措施，客觀上目前並無實現之可能以觀，相關機關選擇上述永久禁止之手段，以維護乘客人身、財產安全，於現階段尚屬合理及符合限制人民職業自由較小手段之要求。從而上揭法律規定，核與首開憲法意旨相符，於憲法第23條之規定尚無牴觸。再者，營業小客車營運之管理，因各國國情與治安狀況而有不同。相關機關審酌曾犯上述之罪者其再犯比率偏高，相較於未犯罪者，或其他犯罪者，對營業小客車乘客人身安全之威脅性較重，衡量乘客生命、身體安全及確保社會治安等重要公益之維護，與人民選擇職業應具備主觀條件之限制，而就其職業選擇之自由為合理之不同規定，與憲法第7條之平等原則，亦屬無違。」足見上開解釋並未宣告處罰條例第37條第1項規定違憲。又該解釋理由書雖於末段又謂：「惟上述營業小客車駕駛人消極資格之終身限制規定，係基於現階段營業小客車管理制度所採取保障乘客安全之不得已措施，但究屬人民職業選擇自由之限制，自應隨社會治安之改進，犯罪預防制度之發展，駕駛人素質之提昇，營業小客車管理或其他營運制度之健全，就各該犯罪類型與乘客安全確保之直接關連性，消極資格限制範圍之大小，及有無其他侵害職業自由之較小替代措施等，隨時檢討改進‧‧‧若經由個別審查之機制或其他方法，已足認其對乘客安全不具特別危險時，即應適時解除其選擇駕駛營業小客車執業之限制，俾於維護公共福祉之範圍內，更能貫徹憲法人民工作權之保障及平等原則之意旨。」惟該段說明係在教示立法機關有關處罰條例第37條第1項之規定尚有不足之處，並指引未來修法方向可朝該條項規定之犯罪類型與乘客安全確保之直接關連性、消極資格限制範圍之大小、有無其他侵害職業自由之較小替代措施等方面再予細緻性區分限制，以期更能保障人民之工作權及平等原則。雖迄今立法機關並未就處罰條例第37條第1項「曾犯‧‧‧之罪，經判決罪刑確定」部分，就所涉犯各法規之罪，屬輕微處罰情形可例外排除，以及如何認定不具特別危險之客觀數據或方法等部分再予修法，則處罰條例第37條第1項既經司法院釋字第584號解釋認為合憲，至該規定是否應依該號解釋附帶意旨檢討修正，係屬立法機關之職權，執法之行政機關自應依法行政，而無裁量之餘地。
（二）本件原告確實曾於85年9月20日犯槍砲彈藥刀械管制條例之罪，經臺灣新竹地方法院85年度易字第2327號判決有期徒刑2個月確定，有上開身分證號集中查詢結果清冊附卷可稽。而原告於105年8月29日向被告申請參加計程車駕駛人執業登記之測驗，請求被告核發計程車駕駛人執業登記前分區測驗通知單，惟經被告審核結果發現原告曾犯槍砲彈藥刀械管制條例之罪經判決確定，遂依處罰條例第37條第1項規定，以原處分否准原告之申請，揆諸前揭規定，依法核無不合。
（三）原告雖主張原處分違反法律不溯及既往原則及信賴保護原則云云。惟按法律不溯及既往原則乃謂新法僅對於該法律生效以後所發生之事項為規範，除有特別規定外，當事人依舊有規定已取得之法律效果不受影響。故必須該事項在舊法施行期間，已發生構成要件合致之法律效果，因其後施行之新法變更原有之構成要件或法律效果，方有適用法律不溯既往之原則。若當事人於舊法時，尚未享有任何法律效果，迄新法施行後，自應適用行為當時之新法，不生法律不溯既往之問題。準此，倘於處罰條例第37條第1項修正前，未經申請取得計程車駕駛人執業登記，而於修正後始申請者，按諸中央法規標準法第14條之規定，法規特定有施行日期，或以命令特定施行日期者，自該特定日起發生效力之規定。而處罰條例第37條第1項乃於90年1月17日修正公布曾犯槍砲條例之罪，經判決罪刑確定，不得辦理營業小客車駕駛人執業登記，並經行政院令於90年6月1日起施行，則於該次修法後始申請者，自應適用申請時之規定為準據。本件原告既未於90年1月17日修法前申請計程車駕駛人執業登記，而係於105年8月29日提出本次申請，依前揭說明，自應適用申請時即90年1月17日修正後之規定，故原告此項主張顯有誤解，不足採取。
（四）原告另主張其所犯槍砲條例之罪，係在不知情的情況下犯案，情節輕微，並非犯重大刑案，被告不准其報考，剝奪其工作權，且未依職權調取該案之刑事卷宗，審酌其犯罪情節，亦未依行政程序法第102條規定給予其陳述意見之機會，有違憲法上法律保留原則、明確性原則及正當法律程序原則云云。惟依前揭司法院釋字第584號解釋意旨，可知處罰條例第37條第1項規定得永久禁止曾犯法條明定罪行之行為人選擇經營營業小客車駕駛人職業，並無悖於憲法第23條及第7條規定。因處罰條例第37條第1項規定固限制符合特定條件之人民不得執行或經營特定工作，惟並未剝奪人民從事其他職業之自由，換言之，人民之工作權及生存權並未因此遭受過度之限制。此乃因為計程車業務與人民之安全息息相關，在特定時空中，人民與計程車駕駛人共同處於密閉空間內，相較於乘客，計程車駕駛顯然更熟稔該密閉空間之環境，並握有該車輛行進方式之主導權，乘客身處陌生空間，將人身與財產安全置於計程車駕駛所管領之範圍內，除基於信賴之外，幾無其他可資憑藉之保證，是主管機關對計程車駕駛人執業條件之嚴格管理，乃人民搭乘計程車時願意信賴該駕駛人並將人身安全與財產保障置於該密閉空間之唯一憑藉。立法者於制定本法時，權衡人民工作權、生存權之維護，與人民身體財產安全之保障後，於處罰條例第37條第1項明定不得從事計程車駕駛業務之違法行為態樣，乃係在審酌保障乘客安全與人民工作權之維護後所選擇影響人民工作權最低程度之限制，前開規定並未就違法行為態樣，以及違法情節輕重區別限制之程度，而係以其罪質作為限制執業之依據。對原告而言，處罰條例未區別罪行輕重一律剝奪違反上開規定者從事職業駕駛人之資格、對於經過一定期間未再犯罪者亦無再予機會之規定，似嫌過苛，惟此一加諸於原告或其他類似於上訴人之第三人選擇從事職業駕駛人之限制措施，與一般公眾人身財產安全之保障相較，則尚稱允恰，是處罰條例之規定經核尚無違反憲法保障人民基本權利之意旨（最高行政法院105年度判字第359號判決意旨參照）。
再按行政程序法第103條第5款規定：「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰‧‧‧五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」查原告於85年間犯槍砲彈藥刀械管制條例之罪，經法院判決有期徒刑2個月確定，既有上開身分證號集中查詢結果清冊附卷可稽，此事證客觀上明白足以確認，並無爭議，則被告自無再依職權調取該案之刑事卷宗，審酌其犯罪情節之必要，故原處分逕為否准處分，而未給予原告陳述意見之機會，依法並無違誤。又被告原處分已依行政程序法第96條第1項規定，詳載處分相對人足資辨別之資料、主旨、事實、理由及其法令依據、並由處分機關及其署名、蓋章、且有發文日期及字號，亦有表明其為行政處分之意旨及不服之救濟方法、期間及其機關，故被告原處分自無違反行政處分明確性之原則。則原告上開主張亦有誤解，不能採取。
（五）至於司法院釋字第749號解釋係就「道路交通管理處罰條例限制計程車駕駛人於執業期中犯特定之罪者，3年內不得執業，且吊銷其持有之各級駕照，是否違憲？」所為之解釋，亦即係就已取得計程車駕駛人資格者，於執業期中犯特定之罪，其是否能繼續執業或應否吊銷其持有之各級駕照所為之解釋，核與本件之情形不同，附此說明。
六、綜上所述，原告主張並非可採，本件原處分認事用法，均無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，並請求被告應依其105年8月29日申請書之申請，作成核發原告計程車駕駛人執業登記前分區測驗通知單之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘之陳述及舉證並無影響於本判決之判斷，爰不一一論列。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 7 月 5 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良法 官 詹 日 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 7 月 5 日
書記官 詹 靜 宜