臺中高等行政法院裁定
105年度訴字第404號原 告 謝和翰被 告 臺中市政府代 表 人 林佳龍訴訟代理人 李易璋
蔡永福游忠健上列當事人間臺中市攤販集中區設置管理自治條例事件，原告不服經濟部中華民國105年9月14日經訴字第10506310460號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」為行政訴訟法第107條第1項第10款所明定。是故，原告之訴不備程序要件，而有不能補正之情形者，行政法院應以裁定駁回之。
二、本件原告起訴意旨略謂：被告以民國105年6月21日府授法規字第1050122417號令發布，報經行政院以105年6月6日院臺經字第1050025104號函准予核定之「臺中市攤販集中區設置管理自治條例」，越級略過經濟部的審查程序，逕報行政院核定，違背行政程序法第4條、第6條、第8條規定，有不法且不當之情形，其中第6條第2項規定：「前項申請應取得攤販集中區範圍內各攤位所緊接面臨或座落之私有土地及建築物所有權人、公寓大廈管理委員會或管理負責人之書面同意。」顯然違法，不能取代臺中市攤販營業許可辦法第2條「臺中市攤販管理輔導自治條例（以下簡稱本自治條例）第6條第2款所稱週邊，係指以設攤地點為中心，半徑30公尺百分之五十以上店家及建築物所有權人之同意。」之規定，且該自治條例規定係屬一般處分，原告已循序提起訴願，經決定不受理，爰提起本件行政訴訟等語，並聲明求為判決：⑴臺中市攤販集中區設置管理自治條例及訴願決定均撤銷。⑵被告應賠償原告新臺幣（下同）100萬元等情，有卷附原告起訴狀（見本院卷第4至7頁）、補正狀（見本院卷第50至51頁）、被告105年6月21日府授法規字第1050122417號令（見本院卷第61頁）、行政院105年6月6日院臺經字第1050025104號函（見本院卷第70頁）、經濟部105年9月14日經訴字第10506310460號訴願決定（見本院卷第30至31頁）可稽，堪予認定。
三、惟按行政訴訟法第4條第1項明定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」足見提起撤銷訴訟須以行政處分存在為前提，如非以行政處分為標的訴請撤銷，其起訴即不備程序要件，顯非合法且無從命補正，自應以裁定駁回（最高行政法院51年判字第226號、55年判字第205號判例意旨參照）。再者，行政處分固包括一般處分在內，惟所謂行政處分係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，此稽之行政程序法第92條第1項之規定可明；而依同條第2項之規定，所稱一般處分則指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，其相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者而言。又觀諸地方制度法第25條、第26條「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」「（第1項）自治條例應分別冠以各該地方自治團體之名稱，在直轄市稱直轄市法規，在縣(市)稱縣(市)規章，在鄉(鎮、市)稱鄉(鎮、市)規約。（第2項）直轄市法規、縣(市)規章就違反地方自治事項之行政業務者，得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰。但法律另有規定者，不在此限。其為罰鍰之處罰，逾期不繳納者，得依相關法律移送強制執行。（第3項）前項罰鍰之處罰，最高以新臺幣10萬元為限；並得規定連續處罰之。其他行政罰之種類限於勒令停工、停止營業、吊扣執照或其他一定期限內限制或禁止為一定行為之不利處分。（第4項）自治條例經各該地方立法機關議決後，如規定有罰則時，應分別報經行政院、中央各該主管機關核定後發布；其餘除法律或縣規章另有規定外，直轄市法規發布後，應報中央各該主管機關轉行政院備查；縣(市)規章發布後，應報中央各該主管機關備查；鄉(鎮、市)規約發布後，應報縣政府備查。
」之規定，可知直轄市或縣（市）政府等地方自治團體，就其自治事項或依法律及上級法規之授權，提交地方立法機關議決通過而公布施行之自治條例，乃對多數人民就一般事項所制定之普遍抽象性規範，具法規性質，非屬一般處分之範疇。
四、經核原告起訴請求撤銷之「臺中市攤販集中區設置管理自治條例」係被告為規範轄區內攤販集中區之設置及管理，依地方制度法第25條前段、中段及第26條等規定，擬定普遍抽象規範之條文草案，提請臺中市議會議決後予以制定，並報經行政院以105年6月6日院臺經字第1050025104號函准予核定，而經被告以105年6月21日府授法字第1050122417號令公布施行等情，有卷附該自治條例全文及制定過程相關資料可按。核諸前開說明，上開自治條例顯屬法規性質，要無疑義，則非經主管機關就具體事件，對特定或可得具體確定其範圍之多數人執行該條例相關規定，以直接發生法律效果，即無行政處分可言。是以，系爭自治條例既屬一般性的抽象規範，未有具體事件發生，在客觀上尚未對特定對象發生具體之法律效果，自不得作為撤銷訴訟之標的。
五、綜上所述，上開「臺中市攤販集中區設置管理自治條例」在性質上為自治法規，既非行政處分，復不屬一般處分，且本件被告對原告亦未就具體事件適用該自治條例作成行政處分規制其法律效果，則原告主張該自治條例係屬一般處分，提起行政爭訟，自為法所不許，訴願決定不受理，核無不合，其進而提起本件撤銷訴訟，核諸前開說明，即不備合法要件，且無從命補正，本院自應裁定駁回。
六、合併請求財產上給付訴訟部分：按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」固為行政訴訟法第7條所明定。惟人民因行政處分違法致使權益受損害者，經提起行政訴訟後，雖許其利用同一訴訟程序合併請求損害賠償或其他財產上之給付。但須限於該行政訴訟合法為前提。若其起訴不合法應裁定駁回者，其合併請求即失所附麗，亦非合法，應併予裁定駁回（最高行政法院98年6月份第1次庭長法官聯席會議(二)決議參照）。是原告提起撤銷訴訟，既因不合法而應裁定駁回，則其合併請求被告應賠償其損害100萬元，即失所依附，應併予裁定駁回之。
七、據上論結，本件原告之訴為不合法，爰依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 105 年 12 月 23 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 林 靜 雯法 官 蔡 紹 良以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 105 年 12 月 23 日
書記官 凌 雲 霄