臺中高等行政法院判決
105年度訴字第407號106年7月19日辯論終結原 告 彭德安
彭德香彭偉倫彭偉豪彭德鎮彭德文劉魏庫妹陳李未妹共 同訴訟代理人 饒斯棋 律師複 代理人 張馨月 律師被 告 內政部代 表 人 葉俊榮訴訟代理人 張倩維
卓震宇朱鍊輔助參加人 交通部公路總局代 表 人 陳彥伯訴訟代理人 陳光龍 律師輔助參加人 苗栗縣政府代 表 人 徐耀昌訴訟代理人 林鈺真上列當事人間土地徵收事件，原告不服中華民國105年9月22日行政院院臺訴字第1050167605號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要及其證據：輔助參加人交通部公路總局（下稱需地機關）辦理「台13甲線造橋2號隧道至冠軍磁磚（8K＋000～9K＋500）及豐湖國小至北勢大橋（11K＋300～13K＋600）路段改善工程（第1期）」（下稱系爭工程），需用苗栗縣○○鄉○○段○○○○○○號內等31筆土地（下稱系爭土地），面積0.327775公頃，乃檢附徵收土地計畫書（下稱計畫書）及圖等有關資料，由交通部報經內政部以民國104年11月13日台內地字第1040442616號函（下稱原處分，本院卷116頁）核准徵收，並一併徵收其土地改良物，交由輔助參加人苗栗縣政府（下稱苗栗縣政府）以104年11月16日府地用字第0000000000C號公告，同日以府地用字第0000000000A號函通知所有權人（本院卷114-115頁之該函及公告）。原告不服，提起訴願（訴願卷15-17頁），亦遭決定駁回（本院卷31-39頁），遂提起本件行政訴訟（本院卷4-16頁）。
二、原告主張略以：
（一）徵收應遵守相關法律規定之徵收要件及程序，符合憲法第23條及行政程序法第7條規定之必要性與比例原則。依土地徵收條例第3條之1條第1項、第3條之2、第13條第1項、第13條之1及第13條之2規定：土地徵收係國家因公共事業或其他由政府興辦以公共利益為目的事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以強制取得之謂。所稱「區段徵收」，係指於一定區域內之土地，予以重新規劃、分宗整理，而為全區土地徵收之綜合性土地改良事業。經由強制徵收，被徵收土地（或土地改良物）應受之補償費發給完竣或核定發給抵價地後，直轄市或縣（市）主管機關即應通知土地權利人或使用人限期遷移完竣，逾期未遷移者，由直轄市或縣（市）主管機關或需用土地人依行政執行法執行。故土地徵收乃國家對受憲法保障之人民財產權所為具目的性之強制侵害，係國家為實現所欲興辦公共事業之公益的最後不得已措施，故除應確實遵守相關法律規定之徵收要件及程序外，並應符合憲法第23條及行政程序法第7條規定之必要性與比例原則，俾所欲實現之公益暨現存續中之公益與私益維護得以兼顧。
（二）徵收私有土地應具備公益性、必要性、比例原則：
1、公益性：因興辦公共事業而徵收私有土地，有助於該公共事業公益目的之達成。
2、必要性：參照最高行政法院96年度判字第1442號判決意旨。
3、比例原則：參照最高行政法院101年度判字第953號判決意旨。
（三）被告土地徵收審議小組（下稱審議小組）會議未就系爭徵收案之實體及形式要件逐一審議、判斷，未審酌是否合於公益性、必要性，逕自作成「准予徵收」之決議，顯流於形式而未落實實質審議之功能，原處分有重大程序之違法，而應予撤銷：
1、依土地徵收條例14條、第15條、內政部土地徵收審議小組設置要點（下稱審議小組設置要點）第2條，審議小組係因「審議申請徵收土地或土地改良物案件」而設，在審議土地徵收時，自應就土地徵收條例第3條之1第1項、第3條之2、第13條第1項、第13條之1各該徵收要件之具體情形，核實審議需用土地人於申請徵收前已否確實踐行協議價購程序？該土地徵收案件之徵收範圍是否為其事業所必需？是否就損失最少地方為之？興辦事業所造成之損害與欲達成目的之利益有無顯失均衡？亦無就徵收之範圍是否為需用土地人系爭特定區事業所必需？於不妨礙徵收目的之範圍，是否已就損失最少之地方為之？有否盡量避免耕地（農業用地）？具體審查徵收案公益性、必要性及是否合於比例原則，並作成紀錄，送交被告辦理，倘未落實審查上開所舉各項而徒具審議形式，且未載明於會議紀錄者，其審議程序即難謂適法。
2、本件初審意見係先由內政部地政司所研擬，再提審議小組審議。然依審議小組104年11月9日第96次會議（下稱第96次會議）紀錄中提案編號第96-22案之說明內容，略以：
「一、台13甲線為聯絡頭份、竹南、造橋及後龍至苗栗市之南北向省道．．．經拓寬改善後．．．使本地區民眾出入交通更為便捷，對提升生活品質當有助益。二、工程範圍內已無登錄之古蹟、遺址與歷史建築，對生態環境之影響甚微．．．符合徵收之公益性及必要性．．．四、．．．符合相關法規規定，准予徵收」，卻與系爭工程，申請徵收提會審查單中所記載擬同意徵收之理由完全相同。
3、被告作成原處分，係以第96次會議為據，惟查：⑴據第96次會議紀錄僅記載審議決議為「一、准予徵收。二
、請交通部公路總局將彭德安君歷次所提異議書之處理情形，以書面補充附卷。」隻字未提本件所欲促進之公共利益及徵收之必要性為何，亦未載明其審議、討論過程與通過之理由為何，故從上開會議紀錄之記載內容，並無法據以審查該委員會審議系爭土地徵收案時，已否就前開所列構成徵收之程序與實質要件，予以審議、判斷。而決議「
二、請交通部公路總局將彭德安君歷次所提異議書之處理情形，以書面補充附卷。」其法律性質為何？係附條件之准許抑或僅是虛偽形式上補正其有進行討論之證明？為何要以書面補充附卷？嗣公路總局於104年11月13日路用路字第1043036217號函補送資料至被告。被告隨即於同一天即為本件行政處分，足證並未再就「彭德安歷次所提異議書」之相關意見再具體審查系爭徵收案公益性、必要性及之是否合於比例原則，並作成紀錄進行，顯有瑕疵，被告及訴願審議機關對此均未加以說明釐清。
⑵再據第96次會議紀錄記載審議理由：「．．．二、．．．
經土地徵收條例第3條之2所定評估因素綜合評估及審查結果，符合徵收公益性及必要性。三、．．．已．．．編列相關預算，足敷支應土地及土地改良物徵收補償費。四、案經依土地徵收條例第13條審查結果，符合相關法令，准予徵收。」可知，審議小組除未針對需用土地人是否已確實踐行協議價購之程序核實審議外，第96次會議紀錄內容亦無法證明審議小組是否有經普通多數決作成同意系爭徵收處分，該徵收處分具有重大違法瑕疵。
⑶審議小組就公益性、必要性之審核，僅片面記載依需用土
地人之土地徵收計畫書，作成符合土地徵收條例第3條之結論，關於同法第13條之各項應予審查事項，皆未審酌，逕作成准予徵收處分。
4、審議小組系爭徵收案時，有無就徵收之範圍是否於不妨礙徵收目的之範圍，是否已就損失最少之地方為之？有否盡量避免耕地（農業用地）？藉由系爭拓寬路寬，與前開維護農業生產環境之完整、確保農業永續發展、促進農地合理利用、增進農民所得及福利暨國家糧食安全等政府有關農業措施之公益，並就系爭區段徵收範圍影響所及之土地暨土地改良物所有權人的財產存續狀態私益間，相互權衡輕重，是否顯失均衡等情，予以斟酌、審議？被告土地徵收審議小組應無進行「實質討論」及「具體審酌」本件徵收是否具備合法性及合理性，並權衡徵收所欲達成之公益，及原告等每1筆土地及土地改良物所有權人之利益，足證第96次會議未盡實質審查之權責。
5、關於設置要點第6條規定審議小組係採取「合議制」方式作成意思決定，須以「普通多數決原則」及「表決方式」通過決議：
⑴本件適用土地徵收條例第14條、第15條、審議小組設置要點第2條第1項、第6條規定。
⑵依高雄高等法院103年訴字第446號及第429號判決可知，
法院係針對原告（土地所有權人）以「審查時間過短」之主張所為之判斷，並非指明土地徵收審議小組無需以普通多數決議決徵收案。
⑶依第96次會議簽到簿之簽名紀錄（參照內政部104年11月
12日台內地字第1041309578號函，該記錄僅能證明有簽名到場之立法委員曾出席該會議，尚不能以此證明審議小組有經普通多數決始作成同意系爭徵收之處分。
⑷第96次會議是否有經表決？若無表決程序顯違反設置要點第6條之規定，具有重大違法瑕疵。
6、被告對需地機關所提之徵收計畫，並未依土地徵收條例第13條第1項所載之「是否符合徵收之公益性、必要性及是否適當與合理」進行審查，自有違誤：
⑴審議小組決議之理由僅泛稱拓寬道路後，可解決交通問
題、健全路網功能。然審議小組並未審查周邊各項重大開發案已有其他道路供使用通行、忽○鄰○鄉鎮○路○○○路徑之慣性，且依「擬定高速鐵路苗栗車站特定區（第1期發展地區）細部計畫書」（高鐵苗栗站計畫書）中指出台13線為○○○區○○○○道，路型為中央分隔之4線道，路寬為20公尺，則台13甲線作為台13線之分支道路，為何於系爭徵收案第1期工程北段即須有22公尺之拓寬規劃，顯見審議小組未就此部分未進行調查與判斷。
⑵台13甲12K＋400以北至台1線交接處，均非苗栗縣農田水
利會之灌溉區，現有之灌排設施均由土地所有權人自行施設。本拓寬案，共計破壞了4座蓄水池塘，且道路拓寬後農路變陡峭，不利農機出入，要恢復至可耕作狀態則須另提供土地重新興建，此部份面積恐比徵收面積更多顯然損害之私益高於欲主張之公益，此與需地機關的徵收面積土地面積不高，增加農產銷售的描述是大相逕庭。
⑶國道5號道路每逢假日必塞，卻從未聞有拓寬國道5號道
路之新聞，顯然係因雪山隧道若未能併同拓寬，則對改善國道5號之交通並無助益為主因。相同的本徵收案造橋2號隧道及北勢大橋均維持現有寬度並未拓寬，則此兩者間之路段拓寬對改善行車流量應也無幫助，即不具必要性。
⑷有關苗栗縣政府「台13甲線豐湖國小至冠軍磁磚路段替
代道路工程規劃報告」（下稱替代道路規劃報告）須釐清事項：
①「竹科竹南擴編開發案」苗栗縣政府已另闢供該園區直達香山交流道之道路，使用此路段之機會微乎其微。
②「遠雄健康園區」該園區之大門正面臨台1線，北上可
達國道3號大山交流道，南下接台72線快速道路及接國道3號後龍交流道。又若由台1線與台13甲交接處出發，沿台1線至該園區遠較經台13甲後轉台72線到園區距離較短，救人如救火，應無捨近繞道之可能，且此開發計畫目前業已停止。
③「銅鑼科學園區擴建計畫」台13甲最南至苗栗市○○
路，終點距該園區至少有15公里以上，且國道1號也增設銅鑼交流道供其對外聯絡用不宜無限上綱，把園區交通列入此路段之行車規畫範圍。本件徵收計畫書自始未曾將運輸需求之預測提出具體的數據加以佐證，況依現有之實際流量完全不會塞車，豈還有拓寬之公益性存在？④國道1號頭屋交流道緊接台13甲線，由該交流道至台13
甲須往南行後接苗126線或台72線約有7公里，往北之用路人不可能做增加油耗與行車時間之行為，加上頭屋交流道啟用後，更方便苗栗市區○○○○○道○號南來北往，事實上更加疏解台13甲之交通流量。
⑤「長春石化福○○○區○○○○道路為廠區出來後，
由經國路接台6線上國道3號後龍交流道，也與本路段無關。
⑥原報告所列之工程或園區大抵已完工啟用，再加上高
鐵苗栗站亦於104年12月1日通車在案。台13甲線仍維持現行之C-D級行車服務水準。在用路人已習慣其行車路線後，要用路人改變其習慣之行車路徑可能性不大。
⑦自少子化後，後龍鎮的人口數每年呈現負成長，該規
畫係依據何種數據與理論並未加以舉證，計畫書預估121年台13甲本路段之行車服務水準會變成E-F級，亦無客觀之實證，純粹為了辦理替代道路工程，此徵收計畫書，自始未提出具體之證據，然被告對此報告深信不疑，並將其列入答辯書資料，被告顯然未善盡對需地機關所提之徵收計畫應未依土地徵收條例第13條第1項所載之「是否符合徵收之公益性、必要性及是否適當與合理」進行審查之義務。公路總局興辦事業徵收土地時，本應通盤考量周邊開發案是否已有其他道路供使用通行，並衡酌用路人行車路線之慣性，且土地徵收計畫書以系爭替代道路規劃報告之數據，作為交通需求之重要立論依據，而公路總局又再以非屬本件徵收範圍之道路做為抗辯，前後主張顯然矛盾。⑸依被告答辯謂第1期工程範圍為8K＋150～11K＋600，與
需地機關報請徵收範圍8K＋000～9K＋500及11K＋300～11K＋600，核其實際施工之道路長度為1,650公尺，其間有16處彎道，及平均約103公尺即有一彎道，此路段之改善工程應採「截彎取直」方式，始符普羅大眾的共識。但需地機關卻未敘明何以不採「截彎取直」之理由，逕採原線拓寬為改善工程方案，被告所召開之土地之收審議會議，顯未就施工方式之適當與合理作審核。
⑹土地徵收條例第3條之1規定：「．．．並應盡量避免耕
地及優先使用無計畫之公有土地或國營事業土地。」若需地機關利用造橋段台鐵閒置舊鐵道用地，確可達到截彎取直與避免使用耕地之效果，但被告卻對需地機關未提任何證明文件，以空洞的「經費龐大」為理由，即准其違反此項法律強制規定，而核准徵收之行政處分之申請，顯然未就本徵收之合法性做審查，此核准徵收應予以撤銷。
⑺被告對土地徵收案件審查事項中，「是否符合徵收之公
益性與必要性及是否適當與合理」，但因其行政怠惰未依每件土地徵收案之實際狀況，預先條列應審查是否符合「公益性、必要性及是否適合與合理」事項，以本件系爭土地徵收案為例，被告應將：
①16處彎道應採截彎取直或原線拓寬始具有適當與合理性。
②需地機關報請徵收之興辦事業已完成（高鐵苗栗站完
工）其周邊道路台13甲及苗126線仍維持原有C-D級之行車服務水準，需地機關卻推估15年後該路段會變成E-F級行車服務水準，其所依據之理由及推估辦法合理性？③第1次公聽會會議即載有台鐵閒置土地可供使用，需地
機關不使用之理由，其合法性及適當與合理否？④第2次公聽會會議紀錄需地機關對不同問題採相同文字
敘述之處理，其適當性與合理性？若為不當則第2次公聽會之效力為何？⑤不需要環境評估報告是否適法、適當．．．等提交其
所召開之土地徵收會議小組審議，否則同一案件因土地徵收審議小組成員不同，而產生不同結論，顯違依法行政原則。
⑻原告在103年8月20日向被告陳情論述本徵收案不具公益
性、必要性，適當及合理性，在其召開之土地徵收審議小組第78次會議有通知原告列席，但96次會議僅告知需地機關派員出席，卻未通知原告列席，而以慣例來凌駕行政程序法之「平等原則」，其所召開之第96次會議顯有程序違失，所為之決議應予撤銷。
⑼台13甲11K＋600至高鐵苗栗站約有2公里，卻未列第1期
施工範圍，則需地機關以苗栗高鐵站之開發為由，申請徵收，就更不具公益性與必要性。
⑽需地機關既然以台13甲8K＋000～9K＋500及台13甲11K＋
300～13K＋600改善工程（第1期）之名報請徵收，但實際施工範圍卻只有1,650公尺，未施工範圍卻長達2,150公尺，被告仍然核准，顯然違反比例原則。
⑾本件徵收需地機關實際施工範圍為「台13甲8K＋150～9K
＋662及台13甲11K＋300～11K＋000」，即不應以「台13甲8K＋000～9K＋500及11K＋300～13K＋600」路段改善工程之名稱報請徵收。
⑿本拓寬案，既以高鐵苗栗站開發為由報請徵收，則銜接
高鐵站之南端既只拓寬為20公尺，則北端即無拓寬為22公尺之必要性。
⒀「台13甲8K＋000～9K＋500及台13甲11K＋300～13K＋60
0」拓寬路段經原告實地勘查，並無法找到計畫書所載之16處彎道，需地機關以少報多，顯是把苗栗縣政府拓寬改善之彎道合計在內，況且徵收計畫書自始未具體指出16處彎道應改善道路線型之明確地點為何？有哪幾處係位在此次徵收計畫之範圍？而「台13甲9K＋300」即冠軍磁磚出入台13甲線處，現設有紅綠燈號誌，該紅綠燈北側南下車道約在「台13甲9K＋250」前之用路人完全無法目視，故苗栗縣政府在該紅綠燈號誌前約50公尺處設置一「前方路口號誌○○○」與該紅綠燈同步之輔助號誌，需地機關現在在「台13甲9K＋015及9K＋210」僅辦理線型改善工程，但該路段南下用路人在「台13甲9K＋210」前，仍無法直接看到「9K＋300」處之紅綠燈號，即原告所述地點是指「台13甲9K＋300」之北段，而被告卻以「台13甲9K＋300」以南為直線做解釋，被告顯對系爭事項未善盡審酌的義務，完全單憑需地機關一方之說法即採信。
7、需地機關分別在97年、102年及104年洽請苗栗縣政府警察局提供肇事紀錄資料。苗栗縣警察局所提供的是「全苗栗縣境內資料」亦或只提供「台13甲8K＋000～9K＋500」及「台13甲11K＋300～13K＋600」之肇事資料，有查明必要。依自由時報2013年4月11日報導依苗栗縣警察局交通隊統計台13甲6年來雖曾發生成9件車禍。其中95年3件，96年1件，97年4件，98年至100年0件，101年1件。
顯視測速照像桿有發揮遏止車禍發生功效，並非如計畫書所載僅有拓寬道路一途。況需地機關本期施工路段為「台13甲8K＋150～9K＋662及台13甲11K＋300～11K＋600」，均在造橋鄉境內。需地機關卻將台13甲沿線的竹南鎮、後龍鎮、苗栗市等轄內之交通事故件數，全部列計，顯然不實。綜上所述，需地機關對現存事實－交通事故件數與彎道數量之計算，就未能精確反應，又引用其自行預估16年以後（即121年）的相關數據，作為公益性與必要性之佐証，其可信度更低，從而，徵收計畫以用路安全作為徵收理由即屬無據。
8、需地機關辦理「台灣地區公路整理規劃」將苗栗高鐵特定區計畫人口為21,000人顯與事實不符。按高鐵苗栗站自104年12月1日通車後依據苗栗縣後龍鎮戶政事務所公告之人口統計資料：104年12月31日為37,837人，105年01月31日為37,799人，105年2月29日為37,752人，105年3月31日為37,683人，105年4月30日為37,639人。雖公路總局稱：「．．．台13甲線豐湖國小至冠軍磁磚路段屬於高快速路公路聯絡道，屬於提升使用效率之類別，並非人口問題所衍生需辦理改善之路段」云云，惟依上開統計數據，苗栗縣後龍鎮人口數每月均呈現負成長，且台灣人口成長緩慢與少子化現象乃係社會、交通與環境之共通問題，如僅以使用效率作為唯一考量，未審酌其他變動因素則是否具備必要性即存有疑問，其抗辯自屬不實在。
9、需地機關之徵收土地計畫書四（五）2，把苗栗縣全部之建設均認為與台13甲之拓寬有關，但事實上竹南科學園區、銅鑼科學園區、長春石化福安工業區之原料或產品大抵上是採用貨櫃車運送，而本路段卻從未有貨櫃車通行，需地機關之顯以臆測來撰寫計畫書且明顯與事實相背。
10、審議小組決議之理由僅泛稱拓寬道路後，可解決交通問題、健全路網功能。然審議小組並未審查周邊各項重大開發案已有其他道路供使用通行、忽○鄰○鄉鎮○路○○○路徑之慣性，且依高鐵苗栗站細部計畫書中指出台13線為○○○區○○○○道，路型為中央分隔之4線道，路寬為20公尺，則台13甲線作為台13線之分支道路，為何於系爭徵收案第1期工程北段卻須有22公尺之拓寬規劃，顯見審議小組未就此部分未進行調查與判斷。
11、第96次會議紀錄既需經由其召開之土地徵收審議小組104年11月18日第97次會議確認，則在第97次會議確認前，其第96次會議紀錄應屬效力未定。被告以原處分核准徵收，自屬逾越法律授權事項，原處分應予撤銷。
12、原處分之救濟機關與苗栗縣政府104年11月16日府地用字第0000000000A號函之行政處分救濟機關是不同的。苗栗縣政府未以書面將原處分通知原告，顯然違反土地徵收條例第18條規定。
13、被告檢附交通部公路總局105年12月22日函及苗栗縣政府105年12月9日函暨附件影本，此份資料顯然未列入第96次會議，該次會議在需地機關所提資料未完備前，即作出准予徵收之結論顯有重大瑕疵。
（四）被告審查核定系爭徵收案前，應審查確認系爭徵收案是否具備合法要件。惟被告未審查認定即作成原處分，且未於原處分及徵收公告記載事實認定、理由及裁量斟酌等因素，違反正當法律程序及行政程序法第96條第1項第2款之規定：
1、至於「徵收公告」雖為參加人苗栗縣政府所為，然依土地徵收條例第14條、18條第1項可知，該公告之首要內涵應是內政部之「核准徵收案」，核准徵收案之核准發生土地權力變動之法律效果，性質屬於內政部所為之行政處分，即徵收處分，故仍屬於原告起訴主張範圍。
2、依行政程序法第96條第1項第2款之規定，其所稱「理由」係指行政機關獲致結論之原因，使人民得以瞭解行政處分之法規依據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當。被告為徵收處分時，應於原處分及徵收公告載明上開判決發回意旨所列舉之審核事項，表明其審查、確認土地徵收審議委員會是否已實質審酌徵收之實質及程序要件、是否衡量公益性及必要性等情形，始合於法制，否則即構成違法。
3、內政部審查核定審議小組決議各具體申請徵收案件時，基於中央主管機關之權責，仍應就「審議委員會審議該土地徵收議案之組織及決議是否合法？已否就申請徵收公益事業用地之程序（如申請前之協議價購）與實體要件（徵收土地之公益性、必要性及是否符合比例原則）為實質審議、判斷及其判斷有無基於錯誤之事實或違反經驗法則與論理法則？有無夾雜與該具體徵收事件無關之考慮因素等事項予以全面審查、確認後，作成決定，始稱完備。」、「有無就徵收之範圍是否為需用土地人系爭特定區事業所必需？於不妨礙徵收目的之範圍，是否已就損失最少之地方為之？有否盡量避免耕地（農業用地）？系爭徵收範圍影響所及之土地暨土地改良物所有權人的財產存續狀態私益間，相互權衡輕重，是否顯失均衡等情，予以斟酌、審議？」被告於核定系爭徵收處分前應針對上揭情形予以審查、認定後，始能作成系爭徵收決定。
4、然從原處分及徵收公告僅記載需用土地人、核准徵收機關及文號、公告期間、得提出異議及行政救濟之期間、公告徵收後之禁止事項、得申請一併徵收之要件及期限、補償費及抵價地相關事宜，就前揭所列舉之審核事項，均未記載，自有違行政程序法第96條第1項第2款之規定及司法院釋字第409號解釋意旨。
5、關於本院於106年2月13日寄發之審理單中，提問第1部分第4點「．．．另徵收公告為參加人苗栗縣政府所為，原告亦主張其有下列違法，是否誤載」部分：查「徵收公告」雖為參加人苗栗縣政府所為，然依土地徵收條例第14條、18條第1項可知，該公告之首要內容係「核准徵收案」，核准徵收案之核准發生土地權利變動之法律效果，本件內政部所為核准之徵收行政處分若屬違法，則苗栗縣政府所為之徵收公告自失所附麗而無有效存在之餘地，請本院明鑒。
（五）關於協議價構程序不合法：
1、依土地徵收條例第11條第1項規定、內政部93年3月25日台內地字第0930060635號函釋意旨，查104年9月24日之協議價購會議紀錄略以：「每筆宗地係以當年公告現值、內政部不動產交易實價查詢服務網．．．作為本案工程用地之市價．．．。」協議價購金額應以市場正常交易價格為準，然公路總局卻仍以當年公告現值作為降低基準之因素，違反土地徵收條例第11條第4項、第5項之保障私人財產權之立法意旨。
2、又依會議紀錄雖載明「免徵土地增值稅之規定」，然此為平均地權條例第42條第3項之明文規定，不能成為協議價構之實質內容。依公路總局第2區養護工程處答覆之內容記載略以：「目前本局是先行提出一個價格與各土地所有權人辦理協議價構，但如果地主不滿意，可以不同意協議價購，本局則會辦理下一階段的徵收程序．．．。」可知公路總局僅提出一個價格，被徵收人僅有接受或不接受之權限，並無就土地價格實質進行協商。故公路總局所為協議價購程序違反正當法律程序。
（六）辦理公聽會之缺失：
1、參照最高行政法院第104年判字第364號判決意旨，並依申請徵收前需用土地人舉行公聽會給予所有權人陳述意見之機會作業要點（下稱公聽會作業要點）第2點第1項第2款、第3項第9款、第3點第3項規定，需用土地人舉辦公聽會前，應以郵寄方式通知興辦事業計畫範圍內之土地所有權人，並就土地所有權人及利害關係人之意見作明確回應及處理、寄送公聽會紀錄，雖未明定應通知興辦事業計畫之利害關係人，然依目的解釋方法，利害關係人如欲於公聽會中表達意見，需用地人應於舉辦公聽會前通知已知之利害關係人，始能保障利害關係人陳述意見之機會。
2、依系爭工程第1次公聽會報告中之簽到簿可知，公路總局未於公聽會前通知已知之利害關係人，違反上開作業要點第2點之規定，徵收處分之程序違法。又依公路總局檢送之郵資支用明細表，僅有土地所有權人姓名，需地機關確未通知本件之利害關係人（在施工範圍內有檳榔攤2間，早餐店、小吃店各1間）參加公聽會。其所召開之公聽會確實未符合土地徵收條例第10條第2項之規定。
3、依參加人提出之證物6內容所示，參加人僅係將「第1次公聽會會議紀錄」公告周知，並未併同公告「第2次公聽會時程」，則利害關係人如何能參加第2次公聽會即存有疑問。況，利害關係人參與公聽會之次數，依平等原則，應同受公聽會作業要點第2點本文之保障，即需用土地人應以郵寄通知，使利害關係人有參與2場公聽會之機會，始謂程序合法。
4、依系爭徵收案第1次、第2次公聽會會議紀錄（參照系爭工程計畫書）顯示，原告言詞陳述意見部分，確實未經原告簽名。況被告訴願答辯書業已自承未將原告之言詞陳述部分作成書面並經原告簽名，確已違反上開公聽會作業要點第3點第3款規定之意旨。
5、被告於106年6年1日準備程序筆錄略以：「（法官：被告辦理公聽會有缺失？）被告訴代卓：本案兩次公聽會原告都有簽到，簽到簿容候補呈。」云云，惟事前之簽到記錄僅能認定原告於103年2月17日與103年3月26日曾至公聽會現場，並無法確保原告事後言詞陳述之正確性，倘若以上開簽到簿之簽名，即可保障原告事後言詞陳述之正確性，將無異架空公聽會作業要點第3點第3項之規定，而失其意義。
（七）關於徵收土地計畫書與事實不符及違法之處：
1、計畫書前敘述：路寬狹窄，於同頁又稱：本路段現況為雙向四車道，全寬約16m（快車道3.5m＋混合車道3.5m＋路肩0.6m＋護欄0.4m）（參照系爭工程計畫書第2頁，第1項），前後敘述不一致。又謂蜿蜒曲折，視距不佳．．．同頁（三），本計畫係沿既有台13甲線辦理拓寬，對改善蜿蜒曲折，視距不佳成效如何？未見其說明參照第2頁，第1項）。
2、「8K＋000～9K＋500」路段現況交通量，尖峰每小時服務水準為C級，12K～13K路段為進入高鐵苗栗站特區路段，現況交通量，尖峰每小時服務水準為D級（參照第3頁），依交通部公路總局第2區養護工程處103年9月23日二工工字第1033016022號函說明三所載：「一般而言A～C級均是十分順暢的車流，D級則是代表車多，但行駛速率尚順暢的車流」，則此路況更無改善的急迫性與必要性，顯有違公益性及必要性。
3、增進車行及兩側居民之安全性（參照第4頁），拓寬後中間增設實體分向島（參照第6頁），謂係沿既有道路改善，著實會影響兩側居民與耕作機具出入的不便與安全（參照第6頁，第3項第3），未見計畫書詳加說明。
4、徵收所影響人口之多寡、年齡結構（參照第4頁，5第1項1），道路主要服務對象為現有竹南鎮、造橋鄉、後龍鎮、頭屋鄉、苗栗市，總服務人口計約236,948人（最大化），影響人口數方面，只提土地所有權人第1期約70餘人（最小化），兩側居民、利害關係人（檳榔攤、早餐店、平仁路居民．．．），均未詳實列計，顯有隱匿事實之嫌，將造成審議小組有錯誤之認知。
5、徵收範圍，道路多沿既有道路拓寬，農牧佔整體比例不高，可減少農產損失、無糧食安全問題（參照第5頁，第2項2）。其實本次拓寬，已毀棄賴以灌溉蓄水池塘4口：彭君等已於105年8月12日，領取補償費，與事實有間。致於農路、灌溉設施毀損，如欲改善、復舊，不比徵收土地為少，怎可謂徵收面積不高、可減少農產損失與無糧食安全問題？
6、徵收計畫，對農、林、漁、牧產業鏈之影響（參照第5頁，第2項），現況主要以稻作為主，並無林、漁、牧等產業．．．又「8K＋150～9K＋622」現況多為原始雜林，無農作改良物（參照第8頁，第9項）前後敘述不一，何者為真？顯未提供正確之事實。
7、徵收計畫，對居民健康風險之影響程度？本計畫為公路建設，屬公共工程，無影響人體健康之情事（參照第5頁，第1項4），與實際情形完全背離，道路兩側遭受空氣污染（中國時報106年6月7日、106年6月8日報導所謂多環芳香烴、PM2.5）及噪音（引擎聲、喇叭聲、行車發出的各種聲音．．．）皆是鄰近道路居民健康的「無形殺手」，怎可說並無影響人體健康之情事，先前在103年5月1日緊急陳情，公路總局第2區養護工程處方面未給予任何回應。於103年8月20日陳情內政部，以附件呈上，秉知內政部。
8、本計畫強調：有效提升地方聯外通行及運輸能力、促進地方觀光產業（參照第7頁，第6項1），然只顧公共利益卻未造○○○鄉○○○路段地處窮鄉僻壤，附近並無觀光產業之發展，哪來觀光產業根本計畫書之說明顯與實際現況脫節。
9、本計畫之路線、設計原則：已儘量使用公地及避開重要設施與地質敏感區域（參照第8頁，第6項3）。試問為何捨棄台鐵閒置山線鐵路用地？可做截彎取直且可1次到位（原規劃兩方案）跨越造橋2號隧道、造橋1號隧道，才能徹底解決紓解車流。現將車行分流至造橋車站前平仁路，全寬約7m路窄車多，反而會造成兩側居民出入的不便與危險，苦嚐空氣污染與噪音之害。在104年4月15日78次土地徵收審議小組會議，會中原告已提出：造橋鄉公所為了平仁路居家安寧，在多向號誌前立牌告示「禁止大型車輛進入市區○○○○○路未解決問題，反衍生另一危害健康、出入危險問題，平仁路居民情何以堪？
10、2次公聽會，言詞陳述部分都未做記錄，僅依本條例施行細則第10條第1項、第3條規定說明強調興辦事業計畫之公益性、必要性、適當性、合法性、拍照及錄影存檔（參照第9頁，第2項），而為何沒有全程錄影紀錄，非常令人存疑（參照第9頁，第3項）現場沒做記錄，言詞陳述部分，自無在正式會議紀錄中，只是書面部分攜回後再以書面作答，第2次公聽會攜回書面意見，不同意見竟皆用相同答案作答，而第1次公聽會會議紀錄於103年3月10日才接悉，要與會者有意見7日內提出，旋於103年3月17日提出說明。
11、公路總局103年5月23日路權二養字第1031006046號函告知，於103年6月12日假苗栗縣造橋鄉豐湖社區活動中心，與土地及土地改良物所有權人協議價購（參照第9頁，第12項1），同日103年5月23日二工苗字第1030003783號通知於103年6月4日上午9時30分，於加油站前集合現勘，在界樁未釘、界線未明情形下，召開此協議價購會，會上原告提出異議，並未理會、說明，協議價購依然進行。
12、計畫進度：預計於104年11月開工，106年12月完工（徵收計畫書參照第11頁，第17項3），又台灣省土木技師公會於中華民國104年11月2日（104）省土技字第中1362號函，謂華洲營造股份有限公司（應是得標廠商），於104年10月28日申請辦理系爭工程路段鄰房現況鑑定（應已發包），而內政部土地徵收審議小組，始於104年11月9日作成決議：（一）准予徵收（有先射箭、再畫靶之嫌）；（二）請交通部公路總局將彭德安君，所提異議書處理情形，以書面附卷。由此可知，內政部未將原告歷次的陳情書、異議書及公路總局第2區養護工程處覆文，均以正式公文副知內政部，理當將此資訊詳實提供給96次土地徵收審議小組成員，作為通盤實際完整的了解，也未通知原告參加此次審議小組會議，據實陳述意見，僅憑公路總局提供土地徵收計畫書做書面審議，而書面資訊，前後不一致，及與現況不符，又未詳審，實有欠周延與公允等語（另未於法定期間內核發補償費部分，原告已不再爭執，本院卷338頁之筆錄參照），並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告略以：
（一）依土地徵收條例第3條第2款、第13條第1項、第18條及公路法第9條第1項規定，本件需用土地人辦理系爭工程，需用系爭土地，合計面積0.327775公頃，爰依土地徵收條例第13條規定，擬具徵收土地計畫書及圖等相關資料，申請徵收上開土地，並一併徵收土地改良物，經交通部報請內政部審議。經104年11月9日審議小組第96次會議決議：「
一、准予徵收。二、請交通部公路總局將彭德安君歷次所提異議書之處理情形，以書面補充附卷。」嗣經公路總局以104年11月13日路用路字第1043036217號函將彭德安歷次陳述意見及回應處理等相關資料送內政部部，內政部以104年11月13日台內地字第1040442616號函核准徵收，續由苗栗縣政府以104年11月16日府地用字第0000000000C號公告徵收（公告期間：104年11月17日至104年12月16日止），並以104年11月16日府地用字第0000000000A號函通知所有權人，揆諸前揭規定，並無不合。
（二）審議小組未就徵收案之實體及形式要件逐一審議、判斷，未審酌是否合於公益性、必要性，逕自作成准予徵收之決議，流於形式而未落實實質審議之功能部分：
1、土地徵收條例第13條之1第1項規定，已明定需用土地人所擬具之徵收計畫書應記載事項，該事項於本件徵收計畫書悉已載明。又中央主管機關就土地徵收案件應審查事項，業已明定於土地徵收條例第13條第2項，本件既經審議小組依法進行審查，認符規定而准予徵收，決議及理由經載明於會議紀錄，其內容已敘載審議小組就本件之公益性、必要性、適當及合理之判斷，自無違法疑慮。又內政部土地徵收審議小組歷次會議紀錄，均公開於內政部地政司全球資訊網站供公眾查閱。
2、本件經104年11月9日審議小組第96次會議審查後，決議：「一、准予徵收。二、請交通部公路總局將彭德安君歷次所提異議書之處理情形，以書面補充附卷。」前項已明確為核准徵收之意思表示，後項既經公路總局以104年11月13日路用路字第1043036217號函將彭德安歷次陳述意見相關資料提送到內政部，與決議要無不合，內政部遂於公路總局報部後函復准予徵收，並無違誤。至原告訴稱本部未就上開歷次異議書再行審查並作成紀錄等法外程序而有瑕疵等語，於法難謂有據。另原告認本部土地徵收審議小組應無進行實質討論及具體審酌而未盡實質審查權責云云，僅屬個人泛泛空言，要無可採。
3、本件經審議小組104年11月9日第96次會議審議准予徵收，決議及理由業已載明於會議紀錄，該次會議之紀錄復於104年11月18日第97次會議中確認，其決議及理由為內政部土地徵收審議小組委員所肯認，殆無疑義。又土地徵收審議小組決議之形成，非僅能以表決方式為之，參照高雄高等行政法院103年度訴字第429號及第446號判決，是原告所稱需以表決方式通過云云，係屬個人主觀見解，既乏所據亦無足憑採。
4、原告稱內政部對公路總局所提徵收計畫未依土地徵收條例第13條第1項審查其公益性、必要性、適當與合理部分：
⑴所謂本拓寬案破壞4座蓄水池塘，且道路拓寬後農路變陡峭，不利農機出入部分：
本件施工前，公路總局業請苗栗縣政府辦理「用地建築改良物補償（養魚池挖方）」、「用地農林作物補償」、「養殖物補償」等作業，彭德安等並於105年8月12日領取補償費。又本工程為減少地主損失，業將該路段擋土牆及箱涵之施工期程延至第2期稻作收成後始辦理開挖，並預計於106年第1期稻作前完成。另設計8K＋492設計下田便道供農耕使用，維持其出入所需。藉由本件拓寬，可提升農產品運輸品質，強化苗栗生活圈服務範圍之可及性，進而增加農產品輸出。
⑵造橋2號隧道及北勢大橋均維持現有寬度並未拓寬，則本工程無助改善行車流量部分：
現階段台13甲線於造橋2號隧道前為Y字形路口，○○○鄉○○路與造橋2號隧道出口匯流入台13甲線，其中平仁路為多時相號誌管制路口，北上車流於此路口分流，部分車輛可直行造橋火車站及造橋鄉公所，部分左轉經造橋2號隧道往○○○區○○道○○路寬維持現況路寬為雙向四車道。另北勢大橋端係為台72線（平面、高架）與台13甲線之交會口，且此路段為非封閉車流，短、中程旅運於此分流，成為一便捷之交通路網，故本件起點終點皆已考量運輸動線所需。
⑶苗栗縣政府替代道路工程規劃報告需釐清部分：
該報告係苗栗縣政府委託工程技術顧問公司辦理，且由專業技師執行，報告書並經該府審定，引用其內容自無不當。
⑷「台13甲8K＋000～9K＋500及台13甲11K＋300～13K＋600
」無16處彎道、南下用路人無法直視台13甲9K＋300紅綠燈部分：
台13甲線既有道路之線形資料，如公路總局105年12月22日路用路字第1050162139號函附件2之路權圖，總計16處彎道。至所稱9K＋250處與9K＋300紅綠燈同步之輔助號誌，係因現況9K＋015～9K＋210路段線形不佳，方需以預警號誌予以輔助，並將於本件工程辦理改善，調整彎道線形，使之趨於平順，增加行車安全性，而9K＋300其後之路段因屬於直線路段且道路縱坡變化不大，規劃前後之視距均屬良好，故無需調整線形。
⑸警察機關提供肇事資料及預估16年後數據相關疑義部分：
公路總局所查97年、102年、104年交通事故紀錄分別為台13甲線8至11.5公里、台13甲線北勢大橋路段、台13甲線8K＋000～9K＋500及11k＋300～13k＋600等路段，尚非苗栗縣全境資料，詳如該局105年12月22日函。又依據交通部運輸研究所「交通建設計畫經濟效益評估手冊」一般而言交通建設的營運期間可能為30年、40年、甚至50年以上，故目標年期採民國121年尚無不妥。
⑹台13甲11K＋600至高鐵苗栗站約2公里未列第1期施工範圍部分：
工程分標部分係考量造橋2號隧道至北勢大橋全長約6公里，且12K＋200至北勢大橋間屬於都市計畫區域，須依據都市計畫法規辦理變更，所需時程較非都市計畫區為長，故採分期分階段推動。
⑺實際施工範圍僅1,650公尺，未施工範圍達2,150公尺部分：
第2期工程之用地取得部分已陸續辦理相關作業，第2期工程非都市計畫土地業已辦理徵收公告中，分期分段完成後將發揮交通建設綜合效益。
⑻不應以台13甲8K＋000~9K＋500及11K＋300~13K＋600路段改善工程名稱報請徵收部分：
陳報徵收之案件名稱係依據興辦事業計畫內容而定，亦於計畫書中敘明計畫內容及所需徵收之區段。
⑼銜接高鐵苗栗站之南端僅拓寬為20公尺，則北端無拓寬為22公尺之必要性部分：
台13甲線8K～13K路段，統一採雙向4車道再加2機車道之配置，有利於車流之穩定，因南段銜接高○○○區○路段人口密集，依苗栗縣政府都市○○○○道路寬度20公尺辦理。
⑽後龍鎮戶政事務所公告之人口統計資料呈現負成長，少子化已為現行社會趨勢部分：
依據「台灣地區公路整體規劃」中部地區家戶數微幅成長，戶量規模大抵呈現逐年下降現象，而台13甲線豐湖國小至冠軍磁磚路段屬於高快速公路聯絡道，屬於提升使用效率之類別，並非人口問題所衍生須辦理改善之路段。
⑾本路段未有貨櫃車通行，需地機關臆測與事實相悖部分：
依據公路總局苗栗工務段調查（105年5月20日至105年5月29日），台13甲線8K～13K路段，每日約150輛-227輛大貨車，2輛-4輛全聯結車，111輛-142輛半聯結車行駛。
（三）審查核定徵收案前，應審查確認是否具備合法要件，惟未審查認定即作成處分，且未於原處分及徵收公告記載事實認定、理由及裁量斟酌等因素，違反正當法律程序及行政程序法第96條1項第2款規定部分：
依土地徵收條例第1條第2項及第3項規定，是通知及公告等徵收程序事項，均應依土地徵收條例規定辦理。次按中央主管機關對土地徵收案件應審核事項於土地徵收條例第13條第1項業有明定，已如前述，本件經審核後，已於會議紀錄載明決議及理由。又土地徵收條例第17條、第18條及土地徵收條例施行細則第21條第1項定有明文，查本件苗栗縣政府通知及公告悉依上開法規為之，自無違誤等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、需地機關略以：
（一）系爭土地之徵收依法應依市價與系爭土地之所有權人協議價購，經其分別以103年5月23日路授二養字第1031006046號函及104年9月15日路授二養字第1040085785號函，通知土地及土地改良物所有權人協議，並於103年6月12日及104年9月24日，假苗栗縣造橋鄉豐湖社區活動中心，與土地及土地改良物所有權人協議價購，此有會議紀錄可稽。就系爭土地協議價購之價格，參加人蒐集每筆宗地當年公告現值、政府相關公開資訊「不動產交易實價查詢服務網」及參考竹南地政事務所提供委託不動產估價師查估之參考市價，考量各宗地條件、土地坐落、區段、周遭環境、編定及使用分區類別條件經綜合評估分析，依權量計算作為本工程用地取得之協議價格，據以作為系爭工程用地之市價，再與所有權人進行協議價購，符合誠信與各土地所有權人達成協議之精神。又系爭土地之土地改良物亦一併價購，其價購之價格參照苗栗縣政府所訂「苗栗縣公共工程拆除建築改良物查估補償辦法」及「苗栗縣辦理徵收土地徵收農作物與養殖畜禽及水產物查估基準」補償標準計算。且所有權人即原告於得提出陳述意見之期限內，有提出陳述意見，其餘所有權人於得提出陳述意見之期限內無提出陳述意見。系爭徵收土地之土地所有權人之相關通知均已合法送達。
（二）原告以外之系爭土地所有權人，有拒絕參與協議或經開會未能達成協議，且無法以其他方式取得者，經其依土地徵收條例第11條申請徵收，報奉內政部104年11月13日台內地字第1040442616號函核准徵收。其徵收計畫書係綜合考量充分使用既有台13甲線道路土地辦理拓寬，並考量避開地質敏感區域、交通運轉、農地完整、改善、環境生態影響等因素，選擇適當之方案，於私有地之勘選已達必要適當範圍。且本計畫係沿既有台13甲線辦理道路拓寬，考量土地利用、經濟性等因素，尚無其他可○○○區○道路。
（三）原告於103年2月17日第1次公聽會陳述意見並陸續表達意見，於立法委員陳超明竹南服務處於104年5月26日召開「台13甲豐湖國小至北勢大橋路段改善工程路線規劃評估案」，提出農地池塘拓寬後縮小範圍之問題。又本件施工前參加人業請苗栗縣政府辦理「用地建築改良物補償（養魚池挖方）」、「用地農林作物補償」、「養殖物補償」等，並於105年8月12日領取補償費。又系爭工程為減少地主損失，業將該路段擋土牆及箱涵之施工期程延至第2期稻作收成後始辦理開挖，並預計於106年第1期稻作前完成。
另設計8K＋492設計下田便道供農耕使用，維持其出入所需。且考量農產運銷問題，藉由系爭工程之道路拓寬，可提升農產品運輸品質，強化苗栗生活圈服務範圍之可及性，進而增加農產品輸出，並促進當地農牧銷售等產業成長。
（四）現階段台13甲線於造橋2號隧道前為Y字形路口，○○○鄉○○路與造橋2號 隧道出口匯流入台13甲線，其中平仁路為多時相號誌管制路口，北上車流於此路口分流，部分車輛可直行造橋火車站及造橋鄉公所，部分左轉經造橋2號隧道往○○○區○○道○○路寬維持現況路寬為雙向四車道。另北勢大橋端係為台72線（平面、高架）與台13甲線之交會口，且此路段為非封閉車流，短、中程旅運於此分流，成為一便捷之交通路網，是系爭工程之起點終點皆已考量運輸動線所需。又替代道路規劃報告係苗栗縣政府依法辦理，非本件徵收範圍。
（五）有關台13甲線既有道路之線形資料，如路權圖，總計16處彎道。原告105年2月26日所稱9K＋250處與9K＋300紅綠燈同步之輔助號誌，係因現況9K＋015～9K＋210路段線形不佳，方需以預警號誌予以輔助，並將於本件工程辦理改善，調整彎道線形，使之趨於平順，增加行車安全性。而9K＋300其後之路段因屬於直線路段且道路縱坡變化不大，規劃前後之視距均屬良好，故無需調整線形。上情已經內政部105年2月15日台內地字第000000000號函敘明。
（六）其所查之97年、102年、104年相關路段之交通事故紀錄，如下：97年度統計時間：96年1月1日-9 7年6月9日，里程範圍：台13甲線8至11.5公里。102年統計時間：101年7月-101年12月，里程範圍：台13甲線北勢大橋路段。104年統計時間：101年6月-104年5月，台13甲線8K-9K＋500、11K＋300-13K＋600。又依據交通部運輸研究所「交通建設計畫經濟效益評估手冊」，一般而言交通建設的營運期間可能為30年、40年、甚至50年以上，故目標年期採121年尚無不妥。依據路線規範加大平曲線半徑，增設機車道及實體中央分向島、加大路肩等，使汽機車分流、並使車流組成一致、增加行車視距、增加用路人反應時間及避險空間，配合道路工程措施之設置，亦提醒用路人注意前車狀況減少肇事成因，降低肇事率。
（七）其辦理台13甲線拓寬計畫為避免同一計畫有多種名稱造成混淆，分別報奉交通部於103年5月12日交路（一）字第1038600237號函核准興辦計畫名稱為「台13甲線造橋2號隧道至冠軍磁磚（8k＋000～9k＋500）及豐湖國小至北勢大橋（11k＋300～13k＋600）路段改善工程（第1期）」下稱第1期工程），第1期工程範圍為8K＋150至11K＋600。
103年12月27日交路（一）字第1038600737號函核准興辦計畫名稱「台13甲線造橋2號隧道至冠軍磁磚（8k＋000～9k＋500）及豐湖國小至北勢大橋（11k＋300～13k＋600）路段改善工程（第2期）」（下稱第2期工程）辦理工程用地取得及發包施工，第2期工程範圍為11K＋600至13K＋694。參加人陳報系爭土地合計面積0.327775公頃，確實坐落於該工程之第1期工程範圍內，且陳報徵收之案件名稱係依據興辦事業計畫內容而定，亦於興辦事業計畫書中敘明計畫內容及所需徵收之區段，符合相關審議程序。
（八）系爭工程考量造橋2號隧道至北勢大橋之全長約6公里，又因苗栗縣政府先前已於台13甲線9K＋622～11K＋300處興建自辦道路完畢，是系爭工程為用路安全，須銜接苗栗縣政府先前興建之自辦道路路段，而有將第1期工程範圍涵蓋該苗栗縣政府自辦道路之路段的必要，故將系爭工程涵蓋苗栗縣政府自籌辦道路路段，並為該路段之拓寬改善。且系爭工程之12K＋200至北勢大橋間屬於都市計畫區域，須依據都市計畫法規辦理變更，所需時程較非都市計畫區為長，而應分期分階段推動，以利工進，是有將系爭工程分期分標為第1期及第2期之必要。是原告所稱「台13甲11K＋600至高鐵苗栗站約有2公里卻未列第1期施工範圍」云云，係因該路段為第2期工程範圍之緣故。第1期工程範圍業已依法徵收完畢，第2期工程範圍之用地取得部分現已陸續辦理相關作業，第2期工程範圍之非都市計畫土地也已辦理徵收公告中，分期分段完成後將發揮交通建設綜合效益。
（九）台13甲線8K～13K路段統一採雙向4車道再加2機車道之配置，有利於車流之穩定，故需於北端拓寬22公尺、於南端拓寬20公尺。又系爭工程之南、北端有2公尺寬度之差異，係因北端拓寬22公尺路段有中央分隔島之設計，南端拓寬20公尺路段並無設計中央分隔島。又有無中央分隔島之設計，係因北段為於丘陵區，經拓關改善後可將道路設計速率自50km/hr酌予提升至60km/hr，考量本路段位於人煙稀○○○區○○路人於直線路段可能因超速行駛導致危險，故設置中央護欄，避免車輛衝入對向造成嚴重車禍；南段考量總長2.4km中1.7km位於都市○○區○○○路線經萬復新村、二張犁等聚落，故本路段採50km/hr做為道路設計速率採50km/hr，不設中央護欄。參加人公路總局設計南北端不同道路寬度係因南、北端沿線之實際用路差異，而有拓寬不同寬度之必要。
（十）依據「台灣地區公路整體規劃」中部地區家戶數微幅成長，戶量規模大抵呈現逐年下降現象，而台13甲線豐湖國小至冠軍磁磚路段屬於高快速公路聯絡道，屬於提升使用效率之類別，並非人口問題所衍生須辦理改善之路段，與原告等所稱之少子化云云，並無關聯。
（十一）依據參加人所屬苗栗工務段調查（105年5月20日-105年5月29日），台13甲線8K～13K路段，每日約150輛-227輛大貨車，2輛-4輛全聯結車，111輛-142輛半聯結車行駛，是參加人並非如原告所稱有臆測撰寫計畫書之情形。
（十二）其依原告等所提之陳述意見，已將原告等之書面陳述意見，記錄於公聽會紀錄，並個別回應原告等之陳述意見，亦就原告等歷次公聽會中之陳情意見，持續辦理會勘與書面回復，辦理情形如附件二、附件三所檢附，書面意見既為原告等所提出，難謂未能呈現原告等真意，是公聽會之程序，尚符合行政程序法之「聽證程序」與「陳述意見及聽證」之「正當行政程序」原則。
（十三）本件為台13甲線拓寬改善，其綜合評估以原道路拓寬為原則辦理，原告等於103年2月17日及103年3月18日之陳情書所提利用台鐵閒置土地之意見，參加人所屬第二區養護工程處為使原告等瞭解，故研提使用台鐵閒置土地之相關方案及所需經費向原告等說明。而原路線拓寬改善係綜合考量安全性、經濟性、環境衝擊及公共利益各項因素，兼以考量沿線居民及用路人習慣予以辦理，原告等於訴願時稱：被告同意需地機關之方案，其經費過於龐大且不優先使用公有閒置土地云云，顯非事實。是原告於103年2月17日第1次公聽會陳述意見至103年8月20日陳情書有關使用台鐵閒置土地及後續所提跨越造橋1號、2號隧道之（高架）規劃方案，歷經2次修正並於第2次公聽會及第2次會勘中說明，係因原告所提之相關方案建造費用龐大，且需額外取得改線之土地，爰經綜合評估安全性、經濟性、環境衝擊及公共利益等各項因素，乃採原道路改善方案辦理。原告建議規模較大之改線方案，反對規模較小之原線拓寬改善方案，已不符比例原則，亦與公益性有違，是原告建議之改線方案應不可採。
（十四）其已以公告方式，將系爭工程之第1次公聽會會議紀錄與公告，函請苗栗縣政府轉交村里辦公處公告並張貼，此有公路總局二工工字第0000000000A號函可稽，是其已通知利害關係人第1次公聽會會議之結果，並藉由公告方式周知，以便利害關係人參與程序而得出席第2次公聽會，並無未通知利害關係人之情形，其程序尚屬合法。
五、苗栗縣政府未提出書狀，惟其於準備程序及言詞辯論時到場陳稱略以：內政部核准徵收後，其即依法辦理公告，並以雙掛號通知土地所有權人，原告均已收到通知，原告就此亦不爭執（本院卷338頁），其餘陳述如同被告之陳述（本院卷175頁）。
六、本件事實欄所載事實，有前揭證據附卷可稽，應堪認定。兩造之爭點為：本件被告之原處分是否合法？茲就土地徵收程序之先後分別加以論述如下：
（一）舉辦公聽會部分：
1、應適用之法令：⑴按土地徵收條例第10條第2項前段規定：「需用土地人於
事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。」。
⑵同條例施行細則第第10條第1項規定：「需用土地人依本
條例第10條第2項規定舉行公聽會，應至少舉行2場，其辦理事項如下：一、應於7日前將舉行公聽會之事由、日期及地點公告於需用土地所在地之公共地方、當地直轄市或縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所、村（里）辦公處之公告處所與村（里）住戶之適當公共位置，並於其網站張貼公告及刊登政府公報或新聞紙。二、依土地登記簿所載住所，以書面通知興辦事業計畫範圍內之土地所有權人。三、說明興辦事業概況、展示相關圖籍及說明事業計畫之公益性、必要性、適當性及合法性，並聽取土地所有權人及利害關係人之意見。後場公聽會並應說明對於前場公聽會土地所有權人及利害關係人陳述意見之明確回應及處理情形。四、公聽會應作成會議紀錄，並將紀錄公告周知，張貼於需用土地所在地之公共地方、當地直轄市或縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所、村（里）辦公處公告處所，與村（里）住戶之適當公共位置，需用土地人並需於其網站上張貼公告及書面通知陳述意見之土地所有權人及利害關係人。五、依前2款規定所為前場公聽會紀錄之公告及書面通知，與對於前場公聽會土地所有權人及利害關係人陳述意見之回應及處理，應於舉行後場公聽會前為之。」。
⑶公聽會作業要點第2點第1項第2款規定：「二、為落實土
地徵收條例規定，需用土地人於興辦事業計畫報經許可前，應至少舉行2場公聽會；必要時，得舉行多場公聽會。舉行公聽會之相關事項如下：（一）公聽會周知：．．．
2.依土地登記簿所載住所，以郵寄通知興辦事業計畫範圍內之土地所有權人。」。
⑷同點第3項第9款：「（三）公聽會紀錄應載事項：應拍照
或錄影存檔，會議紀錄並應記載下列事項：．．．9.土地所有權人及利害關係人之意見（包括言詞及書面意見），及對其意見之回應與處理情形：（1）對於土地所有權人及利害關係人之意見，應作明確之回應及處理。（2）應留下陳述意見者之住址，俾寄送公聽會紀錄。」。
⑸同作業要點第3點第3項規定：「三、給予所有權人陳述意
見機會，其程序如下：．．．（三）所有權人以言詞陳述意見者，需用土地人應作成書面，經向所有權人確認內容無誤後，由陳述人簽名或蓋章；其拒絕簽名或蓋章者，應記明事由。所有權人對紀錄有異議者，應更正之。」。
2、查本件需地機關於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，舉行2場公聽會（第1場103年2月17日在苗栗縣造橋鄉豐湖社區活動中心，第2場103年3月26日在同一地點，本院卷211頁之第1次公聽會會議紀錄、256頁之第2次公聽會陳述意見處理結果表，內政部卷9-11、20頁公聽會陳述意見辦理情形表等），並依前揭規定於7日前通知土地所有權人及利害關係人到場（本院卷211-214、220-223頁之第1次、第2次公聽會之簽到簿有原告或其代理人之簽名、另冊存放徵收計畫書15-18之1頁及51-54之1頁之需地機關103年1月28日路授二養字第0000000000A號函，及103年3月11日路授二養字第0000000000A號函，與通知各相關機關等利害關係人，及各土地所有權人之函文、登載之中國時報及網路公告），聽取土地所有權人及利害關係人陳述意見（本院卷217-218、223、225、251-272頁有原告之陳述意見書、第1次及第2次公聽會陳述意見處理結果表有原告之陳述意見內容，及需地機關之回應及處理結果）。再查，原告彭德安（亦受原告彭德文、彭偉倫及彭偉豪委託）及原告彭德香，分別於103年2月17日及103年3月26日第1次及第2次公聽會提出書面意見書（本院卷223、225頁），其等均於受通知人欄各別親自簽名，並記載受上開委託之意旨，且詳細書寫陳述意見，嗣經需地機關於上開陳述意見內容及需地機關之回應及處理結果表中詳細記載及回覆情形。因其等均以有書面陳述意見，且於上開書面上簽章，而非以言詞提出意見，故需地機關自無須依上開公聽會作業要點第3點第3項規定，再作成書面請其等簽章確認。是原告主張需地機關召開公聽會未通知利害關係人，且對言詞辯論陳述意見者，未作成書面請其等簽章確認云云，均有誤解，不足採取。
（二）協議價購部分：
1、按土地徵收條例第2條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第3條第2款規定：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：．．．二、交通事業．．．。」第11條第1項、第2項、第4項、第5項規定：「（第1項）需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。．．．（第2項）前項協議之內容應作成書面，並應記明協議之結果。如未能達成協議，應記明未達成協議之理由，於申請時送交中央主管機關。（第4項）第1項協議價購，應由需用土地人依市價與所有權人協議。（第5項）前項所稱市價，指市場正常交易價格。」第30條第1項至第3項規定：「（第1項）被徵收之土地，應按照徵收當期之市價補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價。（第2項）前項市價，由直轄市、縣（市）主管機關提交地價評議委員會評定之。（第3項）各直轄市、縣（市）主管機關應經常調查轄區地價動態，每6個月提交地價評議委員會評定被徵收土地市價變動幅度，作為調整徵收補償地價之依據。」鑑於土地徵收係以公權力強制剝奪私人財產權之行政手段，考量憲法對於私人財產權保障及比例原則規定意旨，基於尊重私有財產權益，非有必要，應儘可能避免徵收，是土地徵收條例第11條乃規定除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護等事業，確有公共安全上之急需外，需用土地人應先與土地所有權人協議採以價購或其他方法以取得需用土地，俟無法達成協議取得後，始能依法請求國家發動徵收。此項協議程序，係申請土地徵收之法定先行程序，且屬為中央主管機關之被告受理土地徵收申請案，應審查之合法要件之一。
2、次按被告101年2月2日台內地字第1010085864號函釋略以：「協議價購應依市價與所有權人協議，所稱市價係指市場正常交易價格，該市價資訊之取得可參考政府相關公開資訊或不動產仲介業之相關資訊，或委由不動產估價師查估。」（計畫書416頁之內政部101年3月15日台內地字第10101307672號函參照）。查該函釋乃被告就協議價購之市價所為技術性、細節性之規定，作為下級機關執行業務之依據，未逾越土地徵收條例等相關規定，爰予援用。
3、查需地機關購於103年6月12日及104年9月24日協議價購前，先蒐集系爭每筆宗地當年公告現值（計畫書420-428頁之苗栗縣政府103年3月24日府地價字第1030086345號函送之地價及標準地價評議委員會系爭土地宗地市價評定清冊、同冊苗栗縣政府104年6月30日府地價字第1030136704號函送之103年市價變動幅度評議表）、政府相關公開資訊「不動產交易實價查詢服務網」（計畫書424-425頁之103年1月至4月不動產交易實價登錄資料），及參考苗栗縣竹南地政事務所提供委託不動產估價師查估之參考市價（計畫書417-419頁之該地政事務所103年4月24日南地所三字第1 030003616號函送之系爭土地103年市場正常交易價格及其清冊），並考量各宗地條件、土地坐落、區段、周遭環境、編定及使用分區類別條件經綜合評估分析，依權量計算作為本工程用地取得之協議價格，據以作為系爭工程用地之市價；又系爭土地分屬7種土地，故需地機關擬設2至3處服務台，分開辦理上開不同編定土地之協議價購程序；並將系爭土地擬定3種價位不同土地之最高及最低價格（如每平方公尺屬1,000元至10,000元、10,000元至50,000元、50,000元至100,000元者，分別以10元、20元、30元，100元、150元、200元，300元、450元、600元）作為雙方議價空間（計畫書272之1至272之3、272之6至272之7頁之需地機關103年4月21日及5月22日簽呈）。復據以作成系爭土地協議價購參考政府相關公開資訊之價格一覽表（計畫書272之8至272之14頁），再與系爭土地所有權人進行協議價購（徵收計畫書103-108、273頁上開103年5月23日函說明二及該函所附之辦理用地協議價購會說明資料
三、（一）、115-117頁之協議價購會議紀錄七、協調情形、272之4頁之需地機關102年6月21日路用路字第1021004283號函說明二）。
4、嗣需地機關分別以103年5月23日路授二養字第1031006046號函，及104年9月15日路授二養字第1040085785號函（計畫書103、273、350之91頁），通知土地及土地改良物所有權人協議，並於103年6月12日及104年9月24日，假苗栗縣造橋鄉豐湖社區活動中心，與土地及土地改良物所有權人依上述市價進行協議價購：
⑴103年6月12日進行第1次協議價購或以其他方式取得協議
會議（計畫書115-119頁），經主辦單位說明上開協議價購之價格及程序後，在該協調程序中提出其他方式取得用地之概述（計畫書118頁），說明系爭工程為永久使用，故不宜以設定地上權方式為之；又因目前公私合作進行開發建設方式之法令制度尚未完全建立，且亦涉及資金籌措等技術問題，亦不可行：另本件並無多餘之土地可資作為公私土地交換，故也無法以該方式為之：至於系爭土地所有權人若願意捐贈者，需地機關樂觀其成。經協議結果，地主計有邱國和等33人同意協議價購（計畫書288-293頁之簽到簿）。另因原告彭德安及其他5位地主提出意見，經需地機關當場答覆外，並作成結論：當日未達成協議及未能前來參加協議者，歡迎於103年7月12日前至需地機關協議價購（計畫書119頁）。
⑵次查，104年9月24日進行第2次協議價購或以其他方式取
得協議會議，依該次協議價購會議紀錄所載，其程序略同於第1次協議價購，該紀錄另略以：「柒、協調情形：
二、協議價購之價格標準及其作業程序說明：1、協議價購價格：⑴土地：本局係按台端所有土地於協議當時之『市價』．．．有關本次協議價格，係收集每筆宗地當年公告現值及內政部『不動產交易實價查詢服務網』、參考苗栗縣竹南地政事務所提供委託不動產估價師查估之參考市價等相關資訊，考量各宗地條件、土地坐落、區段、周遭環境、編定及使用分區類別條件等．．．經綜合評估分析，依權量計算作為本工程用地取得之協議價格，與工程範圍內各宗地所有權人分別協議。」經協議結果，該次並無地主同意協議價購（計畫書中該次會議紀錄內所附之簽到簿）。原告彭德安、彭德鎮及彭德香等有提出書面意見（計畫書中該次會議紀錄內所附之業主陳述意見書），經需地機關當場（或嗣以書面）答覆外，並作成結論：同意協議價購將依法辦理產權移轉及撥款手續，未合意者將依土地徵收第11條第1項規定完全各項法定程序後陳報徵收（計畫書中該次會議紀錄）。
5、由上可知，需地機關為辦理上開工程，已依土地徵收條例第11條規定為實質協議價購程序，並向系爭土地所有權人說明其他方式取得協議，惟因部分土地所有權人未能達成協議，始報請內政部核准徵收，並一併徵收其土地改良物，揆諸前揭規定及說明，核無不合。是原告主張需地機關以當年公告現值作為降低基準之因素，違反土地徵收條例第11條第4項、第5項之保障私人財產權之立法意旨；且僅提出一個價格，被徵收人僅有接受或不接受之權限，並無就土地價格實質進行協商云云，顯與事實有間，不能採取。至於需地機關於上開會議紀錄中記載「免徵土地增值稅」，無非闡明平均地權條例第42條第1項規定之旨意，並非本件協議價購之條件，原告以此指摘其協議價購程序不合法，自有誤解。
（三）被告作成原處分是否合法部分：
1、按公路法第9條第1項規定：「公路需用之土地，得依法徵收或撥用之。」次按土地徵收條例第3條之1規定：「需用土地人興辦公益事業，應按事業性質及實際需要，勘選適當用地及範圍，並應儘量避免耕地及優先使用無使用計畫之公有土地或國營事業土地。」第3條之2規定：「需用土地人興辦事業徵收土地時，應依下列因素評估興辦事業之公益性及必要性，並為綜合評估分析：一、社會因素：包括徵收所影響人口之多寡、年齡結構及徵收計畫對周圍社會現況、弱勢族群生活型態及健康風險之影響程度。二、經濟因素：包括徵收計畫對稅收、糧食安全、增減就業或轉業人口、徵收費用、各級政府配合興辦公共設施與政府財務支出及負擔情形、農林漁牧產業鏈及土地利用完整性。三、文化及生態因素：包括因徵收計畫而導致城鄉自然風貌、文化古蹟、生活條件或模式發生改變及對該地區生態環境、周邊居民或社會整體之影響。四、永續發展因素：包括國家永續發展政策、永續指標及國土計畫。五、其他：依徵收計畫個別情形，認為適當或應加以評估參考之事項。」第13條第1項、第2項第1款規定：「（第1項）申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。（第2項）中央主管機關為前項之審核，應審查下列事項：一、是否符合徵收之公益性、必要性及是否適當與合理。」第13條之1第1項第4款、第6款規定：「前條所稱徵收計畫書，應記載下列事項，並檢附相關證明文件：．．．四、興辦事業計畫之必要性說明。．．．六、公益性及必要性評估報告。」第14條規定：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」第15條規定：「（第1項）中央主管機關為審議徵收案件，應遴聘（派）專家學者、民間團體及相關機關代表，以合議制方式辦理之。（第2項）前項專家學者應由地政、環境影響評估、都市計畫、城鄉規劃等專業領域學者組成，其中專家學者及民間團體代表不得少於2分之1。」再按審議小組設置要點第2點第1款規定：「本小組任務如下：（一）審議申請徵收土地或土地改良物案件。」第6點第1項規定：「本小組需有過半數委員之出席，始得開會，並有出席委員過半數之同意始得決議；可否同數時，由主席裁決。」。
2、查需地機關計畫書綜合評估分析詳載：「本工程符合公益性、必要性、適當性及合法性，經評估應屬適當：1、公益性：⑴本計畫有效提升地方聯外通行及運輸等能力，可促進地方觀光產業。⑵本計畫可提升地方道路交通品質，改善地方生活環境，計畫周遭之弱勢族群可一併獲得改善。⑶本計畫可帶動苗栗地區之經濟發展，有助提升當地觀光業及地方性產業之稅收。⑷透過增設高鐵苗栗站之便利性，可促進青年回鄉就業，有效平衡城鄉差距。綜上，本案台13甲線為聯絡苗栗縣頭份鎮、竹南鎮、造橋鄉及後龍鎮至苗栗市之南北縱貫重要省道，由於路寬狹窄、車流混雜屢有汽、機車爭道之情形，且部分路段蜿蜒曲折視距不佳，屬高危險路段。由於本工程附近有許多重大開發案（如苗栗高鐵）站進行中，考量避免未來周遭計畫及開發案陸續完成後，衍生之交通需求及解決交通安全問題，故辦理本案路段改善工程。將來道路改善完成後，除可道路服務水準外，再呼應鄰近重大建設計畫之陸續完成，更可帶動地方發展，增進鄉鎮繁榮，符合事業計畫之公益性。2、必要性：⑴本計畫係沿既有道路辦理拓寬，故用地勘選並無其他可替代。⑵計畫未對於農業生產環境、文化古蹟、生態環境造成破壞。⑶透過道路拓寬改善更快速到達鄰近之大型醫療院所，使居民更有醫療保障。⑷徵收計畫不影響就業、轉業人口。本計畫突變成後，當地居民可直接解決當地民眾外出就業、就學、就醫及當地農產品產銷等「民生必需問題」，直接受惠增設增設高鐵站之便利，可知本案工程確有其必要性。3、適當性：本案計畫考量山坡地（造橋鄉）開發限制、人口部落集散、既有路網及河川水系分佈、土地區分使用及公有設施所在位置，並減少對環境、景觀之衝擊，本計畫之路線拓寬設計原則已儘量⑴優先使用公地及避開重要設施與地○○○區○○○○道路拓寬儘量以道路中心線兩側等距為原則；⑶研擬各路段之斷面形式及平縱面線形之適宜配合；⑷兼顧交通轉運、景觀、農地完整及經濟性；⑸儘量配合地形，避免大量挖填土方；⑹研選路線儘量避免拆除大量建築物．．．等，並將需用土地面積降至最低，土地利用儘量維持其完整性。可知本案工程有其適當性。4、合法性：本案工程屬土地徵收條例第3條第1項第2款及公路法第9條第1項規定之交通，事業徵收土地範圍則依事業計畫核定之路權範圍，辦理故亦有合法性。」（計畫書7-8頁）。
3、次查，該計畫書內第1次公聽會紀錄簡報中之肆、事業計畫之公益性、必要性、適當性及合法性評估，就徵收土地範圍勘選作業說明（包括用地範圍之四至界線、用地範圍內公私有土地筆數及面積、比例、用地範圍內勘選需用私有土地合理關連及已達必要適當範圍之理由、有無其他可替代地區及理由、用地範圍內土地使用分區、編定情形暨面積比例）、對於社會因素（徵收所影響人口之多寡、年齡結構。周圍社會現況、弱勢族群生活型態、健康風險之影響程度）、經濟因素（稅收、糧食安全、增減就業或轉業人口、徵收費用、各級政府配合興辦公共設施與政府財政支出及負債情形、農林漁牧產業鏈、土地利用完整性）、文化及生態因素（城鄉自然風貌、文化古蹟、生活條件、或模式發生改變、該地衛生環境、周邊居民或社會整體之影響）、永續發展因素（國家永續發展政策、永續指標、國土計畫）、適當性（考量造橋鄉山坡地開發限制、人口部落集散、既有路網及河川水系分佈、土地區分使用及公有設施所在位置，並減少對環境、景觀之衝擊，本計畫之路線拓寬設計原則已考量前述儘量優先使用公地及避開重要設施與地質敏感區域外等6部分，並將需用土地面積降至最低，土地利用儘量維持其完整性）、合法性（符合土地徵收條例第3條第1項第2款及公路法第9條第1項等規定）（計畫書24-26頁）。
4、再查，104年11月9日被告審議小組第96次會議紀錄中提案編號第96-22案（另冊附卷之該會議68-69頁），其決議為：「一、准予徵收。二、請交通部公路總局將彭德安君歷次所提異議書之處理情形，以書面補充附卷。」其理由為：「一、台13甲線為聯絡頭份、竹南、造橋及後龍至苗栗市○○○○○道，現況部分路段蜿蜒曲折、視距不佳，屬高危險路段，經拓寬後，除可改善交通安全問題，並可預為因應鄰近地區各項重大開發案完成後衍生之交通需求，使本地區民眾出入交通更為便捷，對提升生活品質當有助益。二、工程範圍內已無登錄之古蹟、遺址與歷史建築，對生態環境之影響甚微。本工程係沿既有台13甲線道路辦理拓寬，用地範圍內多屬公有土地，徵收私有土地已屬必要最小範圍。本道路拓寬改善後，可使道路路網功能更為健全，藉由交通運輸之改善，進而帶動地方發展，有助於該地區土地適當且合理之利用。經依土地徵收條例第3條之2所定評估因素綜合評估及審查結果，符合徵收之公益性及必要性。三、本案已由交通部公路總局編列相關預算，足敷支應土地及土地改良物徵收補償費。四、案經依土地徵收條例第13條審查結果，符合相關法令規定，准予徵收。」經核其准予徵收之裁量決定，業已考量系爭工程係為拓寬改善台13甲線聯絡道路部分路段蜿蜒曲折、視距不佳之高危險情況，工程完成後除可保障用路人之交通安全外，並可因應鄰近地區各項重大開發案完成後所衍生之交通需求，又可帶動地方發展，且其係沿既有台13甲線道路辦理拓寬，用地範圍內多屬公有土地，徵收私有土地已屬必要最小範圍，衡酌其手段與目的間並未顯失均衡，核與比例原則無違，亦無違反徵收之公益性、必要性、適當性與合理性。是原告主張：被告原處分隻字未提本件所欲促進之公共利益及徵收之必要性為何，且未具體實質審查本件公益性、必要性及比例原則云云，顯與事實有間，不足採取。又因該次會議決議第1項業已記載本件徵收案准予徵收，惟需地機關對於原告彭德安歷次所提異議書，雖均有處理並向審議小組分次提出，審議小組於該次會議決議第2項囑附需地機關加以整理後，一次全部提出補充附卷，俾利檔案之完整，原告以此誤解，此為決議所附之條件云云，自非可採。
5、原告雖以前揭情詞以資爭議，然查：⑴依系爭工程申請徵收提會審查單（本院卷385-387頁）所
載，被告就系爭徵收案於提請審議小組審議前，以上開審查單就下列事項已事先詳為審核：①是否符合徵收之公益性、必要性、適當性及合法性。②需用土地人是否具有執行該事業之能力。③是否符合現行區域計畫或國土計畫。④是否有助於土地適當且合理之利用。⑤財務評估是否合理可行。⑥是否已召開公聽會、辦理協議價購。⑦是否以書面通知所有權人陳述意見，及其陳述情形。⑧徵收補償地價是否依規定提地價評議委員會評定。且其初審意見（本院卷387頁）詳載：本件前提經104年4月15日審議小組審議，決議補正後再議，茲已補正：拓寬前後服務水準變化，佐證系爭工程確屬必要；提出預測高鐵設站及相關重大建設產生之交通承載需求，判斷道路拓寬確有需要；依事故地點、次數及成因，說明本件拓寬工程對之是否有助益；評估無法以採號誌或標誌標線等交通管理措施滿足該道路運輸之需求（本院卷423-424頁之審查意見）。並經初審審查卷內土地所有權人之異議書及處理結果（本院卷414-420、425-426頁）後，並擬具符合土地徵收條例第13條規定之同意徵收理由而表示初審同意徵收（本院卷387-388頁）。次依土地徵收條例第15條規定，經中央主管機關遴聘（派）為審議徵收案件之委員，均為地政、環境影響評估、都市計畫、城鄉規劃等專業領域學者，或相關業務之民間團體及相關機關代表，其等對於審核系爭土地徵收案件是否符合土地徵收條例第13條第2項規定，自均甚為熟稔，於會議前各委員審酌前揭相關書面資料，並無發現任何疑義，於會議時自可迅速取得共識。再依第96次會議簽到簿記載，該次會議除主席外，共有委員21人，其中8位委員當天請假未到，其餘13位委員（或相關機關代表代理人）簽到出席（另冊之該會議紀錄6-7頁），其出席人數超過半數，符合前揭審議小組設置要點第6點第1項前段規定。且依該會議紀錄所載，審議當時並無委員提出不同意見，因取得共識而決議通過（本院卷176、336頁筆錄被告答辯參照），該紀錄雖無記載有無進行投票表決，惟依上開審議小組設置要點6點第1項規定：「本小組需有過半數委員之出席，始得開會，並有出席委員過半數之同意始得決議」觀之，可見本件業經該審議小組出席委員過半數之同意。從而，原告主張：本件審議決議未經「普通多數決原則」表決而有重大違法瑕疵云云，顯與事實不符，不能採取。
⑵原告主張：台13甲12K＋400以北至台1線交接處之灌排設
施，均由土地所有權人自行施設，本拓寬案，共計破壞了4座蓄水池塘，且道路拓寬後農路變陡峭，不利農機出入，要恢復至可耕作狀態則須另提供土地重新興建，導致其對私益之損害高於所欲達成之公益，違反增加農產銷售的目的云云。然查，系爭工程使用面積為4.779409公頃，其中約9成為公有土地，私有土地僅占1成（計畫書2、45頁），而私有土地為山坡地保育區農牧用地占9.37%，其餘為非農牧用地（計畫書45頁），由此計算結果，系爭工程所使用之私有土地為山坡地保育區農牧用地面積僅約0.45公頃，占全國總農牧用地面積之比例甚微，並無影響農業生產之可能。再如前述，系爭工程完成後，不但能改善該道路高危險之路況，亦可保障用路人之交通安全，復能因應鄰近地區本來之交通需求，則爾後當地農產品產銷效率之提升，不言可喻。至於道路拓寬後農路變陡峭部分，需地機關已在8K＋492設計下田便道供農耕使用，維持其出入所需。另本工程破壞4座蓄水池塘部分，需地機關於施工前已請苗栗縣政府辦理「用地建築改良物補償（養魚池挖方）」、「用地農林作物補償」、「養殖物補償」等補救措施，該工作物所有人已於105年8月12日領取補償費在案，後兩者均為原告所不爭執，是原告主張本道路改善工程施工結果導致其對私益之損害高於所欲達成之公益云云，顯有誤解，不能採取。
⑶又原告主張：就苗栗縣政府「台13甲線豐湖國小至冠軍磁
磚路段替代道路工程規劃報告」而言，本工程對於疏解當地相關重大建設所衍生交通流量並無助益，對消彌車禍亦無功效，又因少子化之後更無拓寬該路段之實益云云。惟如前述，本工程之全名為「台13甲線造橋2號隧道至冠軍磁磚（8K＋000～9K＋500）及豐湖國小至北勢大橋（11K＋300～13K＋600）路段改善工程（第1期）」，依該計畫書中之工程全圖（計畫書485頁、本院卷389頁）顯示，本工程2個路段之間為苗栗縣政府自籌辦理之「台13甲線豐湖國小至冠軍磁磚路段替代道路工程」（現編為造橋南外環道路）共23.4公尺，並非在本工程徵收範圍之內，原告引用苗栗縣政府該替代道路規劃報告，指摘本件道路拓寬工程並無必要性云云，已失所據。再者，苗栗縣政府上開替代道路之規劃報告中記載：該替代道路考量高鐵苗栗站、高鐵特定區、數位經貿園區、竹科竹南基地四期擴編開發案、遠雄健康生活園區開發計畫、銅鑼科學園區5、6期擴建計畫、國道1號增設頭屋交流道工程、慈濟慈善教育園區、長春石化福安工業區、北勢溪環境營造計畫等相關建設計畫及其衍生交通流量等情（本院420-421頁），係經委託工程技術顧問公司辦理，且由專業技師執行，該規劃報告並經該府審定（本院卷66頁）：需地機關再依據「擬定高速鐵路苗栗車站區主要計畫案」及「台灣地區公路整體規劃」內容，預測周邊開發計畫之衍生運輸需求將對本路段造成交通衝擊及需求，本工程完成後，將使本地區民眾出入交通更為便捷，對提升生活品質當有助益（如前另冊附卷之該會議68-69頁)。又依苗栗縣警察局苗栗分局102年2月20日栗警五字第1020003582號函及竹南分局104年6月24日南警五字第1040015412號函所附系爭工程路段內（即台13甲線8K至11.5K、8K至9K＋500、11k＋300～13k＋600等路段）之交通事故紀錄（被告答辯狀之證據另冊74-81頁）暨被告104年6月24日台內地字第1040043549號審查意見（本院卷423-424頁，即第2次補正情形表）分別如下：96年2月至97年6月合計53件（39件＋14件）、101年6月至104年5月合計為63件（41件、22件）：101年6月1日至102年5月31日台13甲線8K至9K＋500為12件、11K至13K＋600為10件，102年6月1日至103年5月31日8K至9K＋500為17件、11K至13K＋600為5件，103年6月1日至103年5月31日8K至9K＋500為12件、11K至13K＋600為7件，由此可見，被告審議小組第96次會議決議理由記載：本工程現況部分路段蜿蜒曲折、視距不佳，屬高危險路段，經拓寬後，可改善交通安全問題等語，洵非無據。原告主張上開紀錄為該期間苗栗縣全境之交通事故統計資料，且與其所提出之自由時報102年4月11日報導台13甲線6年來只有發生9件車禍之紀錄不符，未能精確反應事實情形，故本件拓寬道路工程對消彌車禍亦無功效云云，核與交通主管機關正式統計數字不合外，亦屬其主觀認知之誤解，不可採取。至於原告主張自104年12月1日高鐵苗栗站通車後，後龍鎮戶政事務所公告之人口統計資料顯示，每月均呈現負成長之情形，本路段更無拓寬該路段之實益云云。惟如前述，本路段並非僅供後龍鎮居民出入使用，而係聯絡頭份、竹南、造橋及後龍至苗栗市○○○○○道，此外，該路段為全臺公路交通網之一部分，彼此相通，可達加乘之運輸效果，另尚有前述之其他功能，是自104年12月1日起，縱後龍鎮人口每月均呈現負成長之情形，尚難僅以單一鄉鎮人口成長之趨勢否定本路段於全國交通網路所扮演之重要運輸功能，是其此項主張亦屬其個人主觀之見解，尚非可採。
⑷另原告主張：本工程南端只拓寬20公尺，但北端卻拓寬22
公尺，且造橋2號隧道及北勢大橋並未隨之拓寬，查審議小組未對其必要性加以實質調查；又本工程最南端（13K＋600）與高鐵苗栗站僅有2公里，卻未列為本工程第1期施工範圍，則需地機關以高鐵苗栗站之開發為由，申請本件徵收，更不具公益性與必要性云云。惟依本工程全圖（計畫書485頁）所載，現階段台13甲線於造橋2號隧道前為Y字形路口，○○○鄉○○路與造橋2號隧道出口匯流入台13甲線，此即本工程北端之起點（即8K處），該2路車流於此合流匯入本工程北端往南行駛，故該工程北段（8K＋000～9K＋500）為涵容前揭2路匯合之大量車流，自有加寬為22公尺之必要。而本工程南段（11K＋300～13K＋600）之終點與北勢大橋相接，均為一對一之道路與橋樑，並無上述需要涵容2路以上匯合大量車流之情形，故拓寬為20公尺已足使用。再依前述本路段交通安全情形觀之，北段歷年來其車禍發生次數均較南段為高，故本工程之設計上，北段除拓寬為22公尺外，並加設實體分向島（中央分隔島），以避免受對向車流之干擾，導正失控車輛回復正常以減少相撞機會，以維持行車安全實有其必要性（本院卷421、424頁之第78次會議紀錄理由及審查意見表），需地機關審酌本工程南、北端沿線之實際用路差異，而為不同寬度之拓寬，審查小組並審議通過，核與比例相符。至於造橋2號隧道及北勢大橋並未隨之拓寬部分，此觀之本工程全圖及北端放大圖（計畫書485-486頁）即可得知，本工程並未包括造橋2號隧道及北勢大橋，該隧道橋樑既不在本工程範圍之內，其是否拓寬及拓寬之程度，乃另案規劃與執行之問題，原告以此指摘審議小組未對本工程之必要性加以實質調查云云，實有誤解，不可採取。另如前述，需地機關依「擬定高速鐵路苗栗車站區主要計畫案」等文件之內容，綜合預測周邊開發計畫之衍生運輸需求將對本路段造成交通衝擊及需求，本工程完成後，將使本地區民眾出入交通更為便捷，對提升生活品質當有助益乙節，係以該資料預測本路段未來車流量，做為本路段是否拓寬之參考依據之一，至於本工程最南端與高鐵苗栗站之間2公里路段，並非本工程範圍之內，其有無列為本工程第1期施工之必要，亦屬另案規劃及執行之問題，原告以此推論被告審議小組通過本件徵收案，不具公益性與必要性云云，亦有誤解，不能採取。
⑸至於原告指摘本工程名稱與實際放工範圍不符，違反比例
原則云云，惟如前述，本工程全名為「台13甲線造橋2號隧道至冠軍磁磚（8K＋000～9K＋500）及豐湖國小至北勢大橋（11K＋300～13K＋600）路段改善工程（第1期）」，依該計畫書中之工程全圖（計畫書485頁、本院卷389頁）顯示，本工程南段與北段2個路段之間為苗栗縣政府自籌辦理之「台13甲線豐湖國小至冠軍磁磚路段替代道路工程」（即9K＋500至11K＋300部分）共23.4公尺，並非在本工程徵收範圍之內，故本件以上開2個路段來命名，與實際情形相符，並無不當。又依上開工程全圖所載，本工程南段（11K＋300～13K＋600）又可分成2個小部分，亦即非都市計畫範圍（11K＋600至12K＋260）及都市計畫範圍（12K＋260至13K＋600），而位於都市計畫地區，應依相關都市計畫法規辦理變更，所需時程較非都市計畫區域為長，故被告審議小組因而核准需地機關將本工程分2期分2段辦理，依法核無不合，原告主張此有違比例原則云云，即有誤解，不能採取。另需地機關所屬苗栗工務段調查（105年5月20日-105年5月29日），台13甲線8K～13K路段，每日約150輛-227輛大貨車，2輛-4輛全聯結車，111輛-142輛半聯結車行駛（需地機關答辯狀所附證據卷5、81頁），則需地機關於計畫書四、興辦事業之必要性說明
（五）據以記載：「1、交通安全：計畫道路現況8K＋000～9K＋500路段．．．在交通組成中，大型車約占4%．．
．11K＋300～13K＋600路段，．．．在交通組成中，大型車約占5.2%．．．。」即屬有據。原告以其本身觀察結果，認定本路段從未有貨櫃車通行，指摘需地機關所載計畫書與事實不符云云，亦有誤解，不足採取。
⑹原告主張被告原處分違反正當法律程序及行政程序法第96條第1項第2款規定部分：
①按行政程序法第96條第1項第2款規定：「行政處分以書面
為之者，應記載下列事項︰．．．二、主旨、事實、理由及其法令依據。．．．。」是行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會，故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法（最高行政法院96年度判字第594號判決意旨參照）。是以書面行政處分雖未詳予敘明有關事證，然由其全部敘述中已包含主旨、事實、理由及其所依據之法令，使相對人能得知結論之理由何在者，即不應視為瑕疵。
②查被告原處分記載略以：「主旨：交通部公路總局辦理台
13甲線造橋2號隧道至冠軍磁磚（8K＋000～9K＋500）及豐湖國小至北勢大橋（11K＋300～13K＋600）路段改善工程（第1期），申請徵收貴縣○○鄉○○段○○○○○○號內等31筆土地，合計面積0.327775公頃，並一併徵收土地改良物1案，准予徵收．．．。說明：．．．二、本案依土地徵收條例第3條第2款及公路法第9條第1項規定申請徵收，經104年11月9日本部土地徵收審議小組第96次會議決議：
「一、准予徵收。二、請交通部公路總局將彭德安君歷次所提異議書之處理情形，以書面補充附卷。」（詳會議紀錄審查事項96-22案），嗣經交通部公路總局以前揭104年11月13日函補正在案。．．．。」（本院卷116頁）再綜合前揭被告審議小組第96次會議決議理由（即本判決上開
三、4所載）加以觀察，即可得知，處分已就主旨（即核准本件徵收案）、事實（即本件徵收案之名稱、範圍、用途及徵收土地面積等）、理由（符合公益性、必要性，且適當合法）及其法令依據（土地徵收條例第3條第2款及公路法第9條第1項規定），已足使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會，揆諸前揭行政程序法第96條第1項第2款規定，核無不合。再者，被告原處分之作成，確實有遵守正當法律程序，已如前述，故原告此項指摘核屬無據，不能採取。
七、綜上所述，原告主張俱非可採。本件被告原處分核准系爭土地徵收案依法核無不合。訴願決定予以維持，亦無違誤。原告仍執前詞，指摘原處分及訴願決定違法，應予撤銷，於法無據，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，且兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 106 年 8 月 9 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良法 官 詹 日 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 8 月 9 日
書記官 詹 靜 宜