臺中高等行政法院判決
105年度訴字第410號106年1月19日辯論終結原 告 吳昇軒被 告 彰化縣政府代 表 人 魏明谷訴訟代理人 蔡穎逸上列當事人間有關教育事務事件，原告不服教育部中華民國105年10月4日臺教法（三）字第1050125404號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國（下同）105年6月23日填具申請書，向彰化縣田中鎮新民國民小學（下稱新民國小）申請自105年8月24日至106年7月5日辦理育嬰留職停薪，經新民國小以105年7月1日新民人字第1050002362號函轉被告辦理。案經被告以105年7月12日府教學字第1050224830號函覆新民國小略以：原告申請系爭期間留職停薪，申請起訖日均未以學期為單位，為避免有教師於寒暑假前復職，俟學期開始後再續請育嬰留職停薪之情事，爰請新民國小審酌後再報等語。新民國小乃以105年7月18日新民人字第1050002549號函再將原告留職停薪申請案送至被告審核，經被告以105年7月26日府教學字第1050244854號函覆新民國小略以：被告105年7月12日府教學字第1050224830號函已敘明原告之子未滿3足歲，符合教育人員留職停薪辦法規定，並未拒絕原告申請育嬰留職停薪。被告辦理教師育嬰留職停薪申請案件，各校多能審酌申請人之具體事實或特殊需求，並依規定辦理，惟本案未見新民國小審酌原告申請起訖日是否符合教育人員留職停薪辦法第5條第2項規定之「以實際需求提出申請」、「或因特殊事由」，爰仍請新民國小依前述說明併相關規定秉權責審酌後再報等語。嗣原告將申請育嬰留職停薪之期限，修改為「自105年8月1日至106年7月31日」，被告遂以105年8月8日府教學字第1050262917號函同意備查。原告不服被告105年7月12日府教學字第1050224830號函（下稱原處分）及105年7月26日府教學字第1050244854號函（下稱系爭函文），以其係依教育人員留職停薪辦法規定，依實際需求提出育嬰留職停薪申請，不需以學期為單位，是原告申請系爭期間育嬰留職停薪，服務學校或主管教育行政機關不得拒絕，且原告之育嬰留職停薪申請案，業經學校校長同意，被告不應退回再議，並指責新民國小未審酌其申請案等語，提起訴願，惟遭訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原告申請案於105年6月23日提出，應適用102年4月22日臺教人（三）字第0000000000C號令發布之教育人員留職停薪辦法。新修正之教育人員留職停薪辦法於105年8月26日臺教人（三）字第0000000000B號令始修正發布施行，原告只能被迫依被告要求，按新法更改育嬰留職停薪申請案之起訖時間。
（二）原告依據教育人員留職停薪辦法提出育嬰留職停薪申請案，按該辦法第4條規定：「教育人員有下列情事之一者，其申請留職停薪，服務學校、機構或主管教育行政機關不得拒絕。……」其中一項即為育嬰留職停薪，且該辦法第5條第2項但書亦規定：「教師申請留職停薪之期間，應以學期為單位。但因前條第1項各款以實際需求提出申請，或因特殊事由經服務學校或主管教育行政機關核准者，不在此限。」其中所謂「前條第1項各款」即包含育嬰留職停薪，故原告依法令提出自105年8月24日起至106年7月5日育嬰留職停薪申請，不需以學期為單位，且服務學校、機構或主管教育行政機關並不得拒絕。
（三）又教育人員留職停薪辦法第2條規定：「本辦法所稱留職停薪，指專任教育人員因育嬰、侍親、進修、借調或其他情事，經服務之學校、機構或主管教育行政機關核准離開原職務而准予保留職缺及停止支薪……」此條文即明定育嬰留職停薪申請案，由學校校長核准後即生效。原告自105年8月24日起至106年7月5日申請育嬰留職停薪，已獲原告服務學校新民國小校長同意，並報被告備查，亦即原告依法令申請，新民國小校長既已依法令批准，已具備法定效力，報請被告知悉之謂，被告不應有退回再議之決定。惟鑒於新民國小與被告為上、下級機關並有隸屬關係，上級機關有統一解釋法令之權力，下級機關自不敢逾越，但被告依據之法令見解根本不合法。
（四）現被告退回原告之申請，並命新民國小再議，經原告提出意見書後還是不予備查，並要求原告只能依學期為單位提出申請案，則原告依法提出之申請案到底是准、抑是駁？依行政訴訟法第5條之設計，旨在對於人民依法向行政機關申請而未獲准之案件提供救濟之管道，其注重在於人民依法向行政機關申請案件「最終」是否能准許，而達到權利保護之功能。人民依法申請而開始行政程序之案件，無論行政機關根本未予置理或係不斷以退件或命令補正其他地方而未直接表示准駁，只要依法提起訴願未獲救濟，都得向行政法院提出救濟。因此，既然被告未直接表示准駁並以機關間意見交換推諉塞責，在此建請庭上命被告對原告之申請案作成予以備查之處分。
（五）被告以原處分就申請案退回再議之理由根本違反法令：⒈有關服務學校或主管機關對於教師申請育嬰留職停薪之起
訖期間，是否有權責審酌變更？教育部103年10月13日臺教人（三）字第1030143384號函明白揭示：「性別工作平等法第16條規定並無起訖時間之限制，育嬰留職停薪起訖時間應依受僱者實際需求而定。」意即服務學校或主管機關無權審酌變更。但被告卻不予理會，逕引用教育部102年8月29日臺教人（三）字第1020089375號函特別強調要依上述函文「經服務學校或主管教育行政機關秉權責審酌辦理。」規定辦理。被告明知服務學校或主管機關無權審酌變更教師申請育嬰留職停薪之起訖期間，卻又故意違法要學校秉權責審酌辦理，明顯違反行政程序法第9條「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」之原則，況且育嬰留職停薪相關規定乃根據性別工作平等法訂定，任何函釋自不能違反法律，被告豈能不知，可見被告恣意濫權，毫無法治觀念。
⒉被告以教育部104年11月18日所召開之「教師申請育嬰留
職停薪期間」諮詢會議之會議紀錄中所謂「共識」，規定教師申請育嬰留職停薪期間應以「學期」為單位來規範原告之申請案。查司法院釋字第524號解釋文略以：「法律授權主管機關依一定程序訂定法規命令以補充法律規定不足者，該機關即應予以遵守，不得捨法規命令不用，而發布規範行政體系內部事項之行政規則為之替代。」教育人員留職停薪辦法之位階為命令，被告所援引教育部104年11月18日所召開之「會議紀錄」中所謂「共識」之位階竟比命令高，甚至比性別工作平等法位階還高，法律優位原則竟不存在被告的函文中。況且教育人員留職停薪辦法都有相關規定，被告捨棄法規命令不用，逕以會議紀錄來規範原告之申請案，應證司法院釋字第524號解釋文所言，如此行徑豈不違憲？如果被告以會議紀錄之共識就可以要求原告，那教育部何須修改相關法令，用會議結論即可。被告為了遂行自己的偏見，不僅違背法令，更是濫用權力逼迫原告更改申請案之起訖時間。
⒊被告以教育部102年8月29日臺教人（三）字第1020089375
號函中所說教師申請育嬰留職停薪應回歸教育人員留職停薪辦法第5條第2項但書規定，函文又接著說「由教師視實際需求提出申請，經服務學校或主管教育行政機關秉權責審酌辦理」，被告特別強調要依上述函文中經服務學校或主管教育行政機關秉權責審酌辦理，對照教育人員留職停薪辦法第5條第2項但書：「但因前條第1項各款以實際需求提出申請，或因特殊事由經服務學校或主管教育行政機關核准者，不在此限。」有所不同，比照該函與教育人員留職停薪辦法的法律位階，一為函文，一為命令，教育部102年8月29日臺教人（三）字第1020089375號函雖說要回歸教育人員留職停薪辦法第5條第2項但書規定，但後續函文明顯牴觸法令，自當以教育人員留職停薪辦法為遵循依據，因此原告依實際需求提出申請，且可不受學期為單位限制，自無所謂「經服務學校或主管教育行政機關秉權責審酌辦理」之情事。且教育部後續於103年10月13日臺教人（三）字第1030143384號函也明白揭示對於育嬰留職停薪期間，服務學校或主管機關無權審酌變更，此乃源於性別工作平等法第16條之規定。但被告依舊不遵守法律命令，還是依舊引用錯誤函文來規範原告系爭育嬰留職停薪申請案，並在函文中誇說別的學校多有審酌教師申請育嬰留職停薪之期間，並指責新民國小沒有審酌原告申請案，由此可見被告為行一己之私，竟在公文中惡意說謊，明顯違反行政程序法第8條「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」之規定。
⒋至被告以部分教師申請育嬰留職停薪於寒、暑假前復職，
俟學期開始後再續請育嬰留職停薪之情事引起社會觀感不佳甚至視為投機取巧，作為退回再議原告申請案之理由，試問被告是否是行政機關，是否應依法行政？請問法令改了嗎？還是被告是看報紙新聞行政？這些教師哪個人不是依法申請？相關學校何嘗不是依法批准，被告對於較早的申請案何嘗不是依法予以備查？如果誠如被告所說學校多有審酌教師申請育嬰留職停薪之期間，再加上被告的嚴格審查，怎會有如此事件於新聞報導中出現？顯見被告為了遂行自己的價值判斷還於公文書上說謊，如果法令有問題，就應該修改，在還沒修改前，本應該沿用舊法，這是憲法強調的信賴保護原則。被告該不會以為社會觀感、會議紀錄可以凌駕於法令之上吧？況且被告視為投機取巧的標準為何？對於申請人有利的行為皆是嗎？哪敢問被告申報所得稅時是否有依法節稅，那也是投機取巧嗎？行政機關本應以現行的法令審查人民依法申請案件作成准駁之決定，而不應臆測人民依法申請經核准後之行為，更有甚者以臆測人民未來將依法作有利自己的申請作為駁回或退回現今人民依法申請案之理由，被告有如此行政思維，則任何申請案被告皆可以個人之臆測參雜自己價值判斷作為准駁之依據，則何須法令！若今有人提出結婚登記，被告不需審查申請人是否資格符合法令，即以臆測此人未來會離婚，或是此人已經結婚並離婚多次未來應該會離婚而不准其結婚登記嗎？被告以主觀臆測夾雜個人好惡作價值判斷，而不遵循法令行政，實非國家之福。
（六）教育人員留職停薪辦法第2條規定育嬰留職停薪申請案經學校校長核准即生效，原告依法提出自105年8月24日起至106年7月5日育嬰留職停薪申請案已經由新民國小校長依法令批准，已具備法定效力，依法被告要予以備查，被告不予備查而以違法、蓄意濫權之理由要求原告變更申請案起訖時間，此行政作為自始違法。行政訴訟法第4條規定「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」因此懇請庭上撤銷原告依被告要求改變申請案起訖時間所作成之原處分。
（七）綜上所述，本案原告依法申請，並經新民國小校長核准，被告不依法予以備查，反而以個人好惡、錯誤法律觀念甚至違法濫用權力而要求原告更改申請案起訖時間因而作成原處分，明顯違誤；訴願決定未能受理，進而更正，亦有未合等情，並聲明：
⒈訴願決定及原處分、系爭函文均撤銷。
⒉被告應就原告於105年6月23日提出自105年8月24日起至10
6年7月5日之育嬰留職停薪申請案作成准許備查之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）程序部分：查行政訴訟法第4條第1項：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」本案原告之申請被告皆函覆：「……經查吳師長子（000年0月0日生）未滿3足歲，符合申請上揭規定。」並未否准其申請，僅就其申請期間做實質審查，函請新民國小就未依規定辦理部分提出合理之解釋及相關佐證資料，若無特殊理由請原告依相關規定辦理。爰此，被告認此退請再議之決定並未改變原告之教師身分且未對其權益有重大影響，並無損其公法上之基本權利，非屬行政處分，僅為機關內部人事管理措施或工作條件之處置，自不得作為提起行政爭訟之標的，爰請庭上就程序部分審酌並駁回原告之訴。
（二）若庭上認為被告所為之決定為訴訟之標的，以下茲闡述實體部分：
⒈查教育人員留職停薪辦法第4條第1項規定略以：「教育人
員有下列情事之一者，其申請留職停薪，服務學校、機構或主管教育行政機關不得拒絕：……三、養育3足歲以下子女，並以本人或配偶之一方申請為限。申請人之配偶未就業者，除有正當理由外，不得申請。」該條文係就教育人員申請留職停薪不得拒絕之事由予以規範。被告於函覆文中皆敘明原告長子（000年0月0日生）未滿3足歲，符合上揭規定，並未如原告理由所陳：「……以個人好惡、錯誤的法律觀念、濫用權力不准原告之申請案，……」拒絕其育嬰留職停薪申請。
⒉另教育人員留職停薪辦法第5條第2項規定：「教師申請留
職停薪之期間，應以學期為單位。但因前條第1項各款以實際需求提出申請，或因特殊事由經服務學校或主管教育行政機關核准者，不在此限。」復查教育部102年8月29日臺教人（三）字第1020089375號函以：「參酌司法院釋字第524號解釋意旨，有關教師申請育嬰留職停薪之期間，回歸留職停薪辦法第5條第2項但書規定，由教師視實際需求提出申請，經服務學校或主管教育行政機關『秉權責審酌辦理』。」爰不論該辦法或教育部之函釋皆闡明對於教師申請育嬰留職停薪之「期間」，主管教育行政機關具備實質審查權，非如原告所陳：「……此條文即明定育嬰留職停薪申請案由學校核准即生效。」及「教育人員留職停薪辦法第2條規定育嬰留職停薪申請案經校長核准即生效，……報請被告備查，依法被告要予以備查，被告不予備查而以違法、蓄意濫權之理由要求原告變更申請案起訖時間行政作為自始違法。」被告僅有備查知悉之功能。
⒊對於教師申請育嬰留職停薪，由於教師職業特有之寒、暑
假，且少數取巧之教師於寒、暑假前復職，俟學期開始後續請育嬰留職停薪之情事，造成社會觀感不佳及輿論媒體關注批判，教育部爰於104年11月18日召開「研商『教師申請育嬰留職停薪期間』諮詢會議」，且被告辦理是類案件，各校多能審酌申請人之具體事實或特殊需求，並依相關規定辦理。此外，教育人員留職停薪辦法第4條第1項為教師依法申請留職停薪主管機關不得拒絕之情形，是為服兵役、延長病假期滿後及育嬰留職停薪，3款皆為申請人無法自行掌握起始時間之因素，故有第5條第2項之例外規定，目的為保障教師能在兵役期間、延長病假期滿後及產後3種情況下可不受學期為單位之限制申請留職停薪。然本案原告之申請非屬產後其自身不可掌握時間之因素，故而被告要求原告提出相關具體事證，經認定後自得適用以實際需求或特殊事由之例外規定提出申請，若無則依規定辦理，非原告理由之：「被告明知服務學校或主管機關無權審酌變更教師申請育嬰留職停薪之起訖期間，卻又故意違法要學校秉權責審酌辦理……」。
⒋原告雖以：「被告捨棄法規命令不用，還以會議紀錄來規
範原告之申請案……」等云，惟教育部函文檢送之會議紀錄，乃政府機關之公文書，其中之會議決議自當具有行政作業上之拘束效力，且行政機關之會議決議為對該辦法之補充解釋，或行政機關於引用該辦法之疑義所為之解釋性規定，除有明顯違背原法令外，所屬機關自當依該會議決議之規定辦理。
⒌次查教育部103年10月13日臺教人（三）字第1030143384
號函，該函釋說明二以：「查教育人員留職停薪辦法第4條第1項規定……第5條第2項規定……復查前開勞動部103年9月26日函以，性別工作平等法第16條規定並無起訖時間之限制，育嬰留職停薪起訖時間應依受僱者實際需求而定，爰所詢疑義請依上開規定辦理。」揭示育嬰留職停薪之起訖時間因性別工作平等法無相關規定，應回歸教育人員留職停薪辦法辦理，非原告於理由所述：「……對於育嬰留職停薪期間，服務學校或主管機關無權審酌變更，此乃源於性別工作平等法第16條之規定。」⒍末查新民國小105年7月18日新民人字第1050002549號函檢
附之放棄繼續申請育嬰留職停薪權利之聲明書：「若經被告同意此次申請案，便放棄繼續申請育嬰留職停薪。」此聲明顯見原告於申請育嬰留職停薪並非僅考量育嬰需求，若原告確實有育嬰需求，只要原告之申請符合該辦法之規定，被告當然同意其申請。然此聲明書更凸顯了前項所述教師於時近學期開始申請育嬰留職停薪，俟寒暑假便辦理復職領薪之情事。又查新民國小105年8月1日新民人字第1050002686號函檢附之聲明書陳述：「……乃因本人配偶張閩華工作（三潭國小教師）無法照顧小孩，祖母……」。惟查原告之配偶張閩華教師業經被告105年6月16日府教學字第1050199596號函同意復職在案，若原告及其配偶對其長子認定有育嬰之需求，何須在其配偶復職後又於開學前以同一名義由原告申請育嬰留職停薪，此狀況不啻是教師於暑假前復職，俟時近開學復申請育嬰留職停薪，原告之訴顯無理由等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院查，上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造不爭執，並有新民國小育嬰留職停薪申請書、新民國小105年8月1日新民人字第1050002686號函、105年7月18日新民人字第1050002549號函；被告105年8月8日府教學字第1050262917號函、105年6月16日府教學字第1050199596號函；教育部103年10月13日臺教人（三）字第1030143384號函、102年8月29日臺教人（三）字第1020089375號函；原告105年7月29日聲明書、105年7月17日意見書、放棄繼續申請育嬰留職停薪權利之聲明書；教師申請育嬰留職停薪期間諮詢會議紀錄等件附卷可稽，為可確認之事實。
五、歸納兩造上述主張，本件之爭執重點厥為：本件被告所為退請再議之決定是否為行政處分？原告得否提起本件行政訴訟？被告以原告申請留職停薪之起訖日未以「學期」為單位辦理，應退請原告學校審酌後再報，是否適法？原處分有無違反信賴保護原則？茲分述如下：
（一）按性別工作平等法第2條第2項規定：「本法於公務人員、教育人員及軍職人員，亦適用之。但第33條、第34條、第38條及第38條之1之規定，不在此限。」第16條規定：「（第1項）受僱者任職滿6個月後，於每一子女滿3歲前，得申請育嬰留職停薪，期間至該子女滿3歲止，但不得逾2年。同時撫育子女2人以上者，其育嬰留職停薪期間應合併計算，最長以最幼子女受撫育2年為限。（第2項）受僱者於育嬰留職停薪期間，得繼續參加原有之社會保險，原由雇主負擔之保險費，免予繳納；原由受僱者負擔之保險費，得遞延3年繳納。（第3項）依家事事件法、兒童及少年福利與權益保障法相關規定與收養兒童先行共同生活之受僱者，其共同生活期間得依第1項規定申請育嬰留職停薪。（第4項）育嬰留職停薪津貼之發放，另以法律定之。（第5項）育嬰留職停薪實施辦法，由中央主管機關定之。」另行為時教育人員留職停薪辦法第4條規定：「（第1項）教育人員有下列情事之一者，其申請留職停薪，服務學校、機構或主管教育行政機關不得拒絕：一、依法應徵服兵役。二、請病假已滿教師請假規則第3條第1項第2款或公務人員請假規則第3條第1項第2款延長之期限，或請公假已滿教師請假規則第4條第6款或公務人員請假規則第4條第5款之期限，仍不能銷假。三、養育3足歲以下子女，並以本人或配偶之一方申請為限。申請人之配偶未就業者，除有正當理由外，不得申請。（第2項）除校長、社會教育機構及學術研究機構首長外，教育人員有下列情事之一申請留職停薪者，服務學校、機構或主管教育行政機關得考量業務或校務運作狀況依權責核准：一、因教學或業務需要，經服務學校、機構或主管教育行政機關薦送、選送或指派國內外進修、研究，期滿後欲延長。二、自行申請國內外全時進修、研究，其進修、研究項目經服務學校、機構或主管教育行政機關認定與教學或業務有關。
三、配合政策奉派國外協助友邦工作。四、因專長、所授課程相關或業務特殊需要，依相關借調規定辦理借調。五、本人或配偶之直系血親尊親屬老邁或重大傷病須侍奉。
六、配偶或子女重大傷病須照護。七、配偶因公派赴國外工作或進修，其期間在1年以上須隨同前往。（第3項）前項第4款以借調至其他公私立學校、政府機關（構）、民意機關、行政法人、非以營利為目的之事業或團體擔任與教學或研究專長領域相關職務者為限。但下列情形，不在此限：一、專科以上學校未兼任行政職務之專任教師，因產學合作，得借調至營利事業擔任與教學或研究專長領域相關之專職。二、其他法律另有規定。（第4項）專科以上學校教師延長服務期間不得申請留職停薪。」第5條規定：「（第1項）教育人員留職停薪期限不得逾聘約有效期間，聘約期滿經服務之學校、機構續聘者，得准予延長；其期間除下列各款情形外，最長以2年為限，必要時得延長1年：一、依前條第1項第1款規定留職停薪者，其期間依兵役法第16條、替代役實施條例第7條、預備軍官預備士官選訓服役實施辦法第16條規定辦理。二、依前條第1項第2款規定應予留職停薪者，其期間依教師請假規則第5條或公務人員請假規則第5條規定辦理。三、社會教育機構專業人員及學術研究機構研究人員，依前條第2項第1款及第2款規定留職停薪者，其期間依公務人員訓練進修法第10條至第12條規定辦理。四、高級中等以下學校教師自行申請國外全時進修期間，以2年為原則，必要時得延長1年。但為取得學位需要者，得再延長1年。五、教育人員依前條第2項第4款規定借調者，借調總年數合計不得超過8年。但各級主管教育行政機關或學校有較嚴格之規定者，從其規定。（第2項）教師申請留職停薪之期間，應以學期為單位。但因前條第1項各款以實際需求提出申請，或因特殊事由經服務學校或主管教育行政機關核准者，不在此限。」上開教育人員留職停薪辦法有關育嬰留職停薪之實施規定，雖訂定教師申請留職停薪之期間，應以學期為單位，然其規範目的，主要係考量行業別不同及維護學生受教權所為必要之限制，並未違反性別工作平等法第16條所定保障申請育嬰假者之工作權益及使其得以同時兼顧工作與家庭責任之立法旨意，自得援引適用。
（二）次按，行為時教育人員留職停薪辦法第10條第2項規定：「高級中等以下學校教師、運動教練、社會教育機構專業人員及學術研究機構之研究人員申請留職停薪之核准程序，由各主管教育行政機關定之。」據此可知，關於國民小學教師申請留職停薪之核准程序，本屬各主管教育行政機關之權限。被告為彰化縣之主管教育行政機關，自屬本案有管轄權限之機關，且其未將該核准權限授權各服務學校，仍有權就國民小學教師申請留職停薪之事件，作成具有發生法律效果之決定，為本訴訟事件之適格當事人。是原告訴稱本件經學校校長核准後即生效，被告並無實質審查權云云，容有誤解，洵非可取。又行政程序法第92條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」司法院釋字第423號解釋略為：
「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。……」經查，原告係新民國小教師，其育嬰留職停薪申請案（參見本院卷第40頁背面）前經被告原處分函覆新民國小略以：原告申請系爭期間留職停薪，申請起訖日均未以學期為單位，為避免有教師於寒暑假前復職，俟學期開始後再續請育嬰留職停薪之情事，爰請新民國小審酌後再報等語（參見本院卷第41頁）。嗣新民國小以105年7月18日新民人字第1050002549號函再將原告留職停薪申請案送至被告（參見本院卷第42頁），亦經被告以系爭函文答覆新民國小略以：被告105年7月12日府教學字第1050224830號函已敘明原告之子未滿3足歲，符合教育人員留職停薪辦法規定，並未拒絕原告申請育嬰留職停薪。被告辦理教師育嬰留職停薪申請案件，各校多能審酌申請人之具體事實或特殊需求，並依規定辦理，惟本案未見新民國小審酌原告申請起訖日是否符合教育人員留職停薪辦法第5條第2項規定之「以實際需求提出申請」、「或因特殊事由」，爰仍請新民國小依前述說明併相關規定秉權責審酌後再報等語（參見本院卷第45頁）。然承前所述，被告為本案有管轄權限之機關，觀諸原處分函之內容，雖表示原告之子未滿3歲，符合教育人員留職停薪辦法第4條第1項規定之要件，但亦記載：「今吳師申請……留職停薪，申請起訖日均未以學期為單位辦理，為避免有教師於寒、暑假前復職，俟學期開始後再續請育嬰留職停薪之情事，爰請貴校審酌後再報。」等語，對於本件原告育嬰留職停薪申請案件採保留意見，並未准許其申請，顯係就公法上具體事件所為之決定。另上開原處分函亦經新民國小轉送原告，為原告自承在卷，並為被告所不爭執，應認為業已對外發生法律上之效果，而屬行政處分，並不因其用語、形式以及是否有後續行為或未記載得聲明不服之文字而有異。從而，原告不服原處分，提起訴願未獲救濟，乃提起本件課予義務訴訟，揆諸前揭規定及說明，程序上並無不合。
（三）另行政機關就個別事件對外所為公法上之單方行為，除典型之行政處分外，依其有無法效性之差別，尚有區分為「觀念通知」、「重複處分」與「第二次裁決」等型態。所謂「觀念通知」，係指行政機關就特定事實之認知為單純事實之敘述或理由說明，或對一定事項之觀念向特定人為通知表達而言，並非對當事人之請求有所准駁，並不具有發生法律效果之意思，當事人之權益不因此而生何法律上之效果，故不屬具有法效性之行政處分，自不得對之提起行政爭訟。又「第二次裁決」是指原行政處分發生形式上之存續力後，行政機關依職權或經當事人異議，就原行政處分於未變更原有行政處分之事實及法律狀態，對於重複提出之請求為重新之實體審查，並予裁決，其結果雖與第一次裁決相同，惟因發生公法上效果，故仍為一項新的行政處分，而得為行政爭訟之客體。而所謂「重複處分」者，乃指行政機關作成處分後，於答覆申請人時，再重申先前所為之確定處分，而未重為實質決定，其性質應僅屬觀念通知，而非行政處分，不得為行政爭訟之客體，為最高行政法院61年裁字第75號判例、62年裁字第41號判例、94年度裁字第2192號裁定、99年度裁字第2705號裁定意旨所明釋。原告雖亦不服系爭函文，依序提起訴願及本件課予義務訴訟。但查，該函文乃係被告為使否准原告沿用原申請期限之意旨更加明確，遂通知新民國小審酌原告申請起訖日是否符合教育人員留職停薪辦法第5條第2項所規定之「以實際需求提出申請」、「或因特殊事由」等要件，核屬重申先前原處分之意旨，並未為重為實質決定，核其性質充其量僅為重複處分，不生法律效果，原告自不得對之提起行政爭訟。
（四）復按，教育人員留職停薪辦法第4條第1項及第2項，分別規定教育人員申請留職停薪，服務學校、機構或主管教育行政機關不得拒絕及得考量業務或校務運作狀況依權責核准之各種情形。前者包括服兵役、延長病假期滿後及育嬰留職停薪等3種情狀，而後者則包含國內外進修研究、奉派國外協助友邦工作、借調、尊親屬老邁或重大傷病須侍奉、配偶或子女重大傷病須照護、配偶因公派赴國外工作或進修等各種情形。茲因前3種情狀，申請人皆無法自行掌握起訖時間，故服務學校、機構或主管教育行政機關不得拒絕其申請，但因考量教育性質之特殊性，故有教育人員留職停薪辦法第5條第2項針對教師部分，特別規定申請留職停薪之期間應以學期為單位，惟另定有「因前條第1項各款以實際需求提出申請，或因特殊事由經服務學校或主管教育行政機關核准者，不在此限」之但書規定，以兼顧學生之受教權、教師育嬰照顧需求及校務行政之安排等事項。是教師在有申請留職停薪之期間未以學期為單位時，即負有如何符合「以實際需求提出申請」、「因特殊事由」等說明之協力義務，若未予以合理說明，服務學校或主管教育行政機關尚非不得拒絕之。原告訴稱依據教育人員留職停薪辦法第4條、第5條第2項但書規定，其中第5條第2項但書所謂「前條第1項各款」即包含育嬰留職停薪，故原告依法令提出自105年8月24日起至106年7月5日育嬰留職停薪申請，不需以學期為單位，且服務學校、機構或主管教育行政機關並不得拒絕云云，容有誤解，並非可採。經查，被告為彰化縣之主管教育行政機關，自屬本案有管轄權限之機關，已如前述，原告申請育嬰留職停薪期間，未以學期為單位，自應就其如何符合「以實際需求提出申請」、「因特殊事由」等要件為說明，經被告核准。但本件原告申請於105年8月24日至106年7月5日期間育嬰留職停薪，並未以學期為單位（上學期自每年8月1日起至次年1月31日止；下學期自每年2月1日起至同年7月31日止），經被告以原處分函及系爭函文通知原告應就其申請起訖日是否符合教育人員留職停薪辦法第5條第2項規定之「以實際需求提出申請」、「或因特殊事由」之要件為說明，惟原告僅對被告作成原處分之合法性予以質疑，或聲稱其配偶須工作無法育嬰、原告父、母親須照顧祖母等有關其本人有育嬰之需求等語，對於何以必須非以學期為單位請假之實際需求或特殊事由未為具體說明，此觀原告105年7月17日意見書、放棄繼續申請育嬰留職停薪權利之聲明書及105年7月29日聲明書即可知（參見本院卷第43頁至第44頁、第46頁背面），是被告以原處分否准原告之申請，即未逾越法定裁量範圍，且無與法律授權目的相違或出於不相關動機之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰等情事，自難謂為不法。
（五）雖原告主張「被告以教育部104年11月18日所召開之『教師申請育嬰留職停薪期間』諮詢會議之會議紀錄中所謂『共識』，規定教師申請育嬰留職停薪期間應以『學期』為單位來規範原告之申請案。」「教育人員留職停薪辦法之位階為命令，被告所援引教育部104年11月18日所召開之『會議紀錄』中所謂『共識』之位階竟比命令高，甚至比性別工作平等法位階還高，法律優位原則竟不存在被告的函文中。況且教育人員留職停薪辦法都有相關規定，被告捨棄法規命令不用，逕以會議紀錄來規範原告之申請案，應證司法院釋字第524號解釋文所言，如此行徑豈不違憲？如果被告以會議紀錄之共識就可以要求原告，那教育部何須修改相關法令，用會議結論即可。被告為了遂行自己的偏見，不僅違背法令，更是濫用權力逼迫原告更改申請案之起訖時間。」等云。經查，被告係援引行為時（即102年4月22日發布施行）教育人員留職停薪辦法規定作成原處分，此觀原處分之說明意旨即可知。依照上開規定，教師在有申請留職停薪之期間未以學期為單位之情形，即有就如何符合「以實際需求提出申請」、「或因特殊事由」等事項為說明之義務，若未予以合理說明，服務學校或主管教育行政機關非不得予以拒絕，被告依此規定審查原告之系爭申請案，經核尚無不合，已如前述，是被告縱於本案答辯時引述前揭教育部104年11月18日所召開之「教師申請育嬰留職停薪期間」諮詢會議之決議意旨（參見本院卷第53頁至第54頁），仍不影響被告係依據上開教育人員留職停薪辦法作成原處分之過程，不能謂為違法。況且，上開會議決議亦未逸脫前揭規定範圍，被告僅係參酌，尚難以該會議決議為教育部內部會議性質，即謂原處分有違法之處。又「憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同之事件作相同處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法之平等原則係指合法之平等，不包含違法之平等。故行政先例需屬合法者，乃行政自我拘束之前提要件，憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤之請求權。」為最高行政法院93年判字第1392號判例意旨揭櫫在案。原告雖提出其妻即彰化縣田中鎮三潭國民小學教師張閩華經被告核准104年8月26日至105年7月5日止育嬰留職停薪案件之函文為證（參見本院卷第93頁），並主張被告為行政機關應依法行政，被告對於較早的申請案均依法予以備查，如果法令有問題，就應該修改，在未修改前，本應該沿用舊法，始符合憲法強調的信賴保護原則云云。然查，本件原處分所適用之法令，業已規定教師在有申請留職停薪之期間未以學期為單位時，應就如何符合「以實際需求提出申請」、「或因特殊事由」等事項為說明之義務，若未予以合理說明，服務學校或主管教育行政機關非不得予以拒絕，既如前述，則被告縱有未依上開規定審查即准許原告之妻張閩華未以學期為單位申請留職停薪之情形，亦不能援引此違法之核准函即認定被告作成原處分有違反平等原則或信賴保護原則。是原告此部分主張，亦非可採。
六、綜上所述，系爭函文並非行政處分，原告對之提起本件訴訟，並非合法，應予駁回。另原處分經核並無違誤，訴願決定以原處分非行政處分為訴願不受理決定，雖有未洽，但結論並無二致，仍應予以維持。原告以上開主張，認有違法，請求均予撤銷，尚難認為有理由，亦應駁回。又另原處分既無違誤，已如前述，則原告以撤銷該處分為前提，訴請被告應就原告於105年6月23日提出自105年8月24日起至106年7月5日之育嬰留職停薪申請案作成准許備查之行政處分，即屬無據，應併予駁回。
七、又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及舉證，與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 2 月 2 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 張 升 星法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 2 月 2 日
書記官 許 巧 慧