臺中高等行政法院判決
105年度訴字第428號106年3月30日辯論終結原 告 祭祀公業法人苗栗縣陳賙公嘗代 表 人 陳英治訴訟代理人 王炳人律師被 告 苗栗縣頭份市公所代 表 人 徐定禎訴訟代理人 張志光
許時華上列當事人間政府資訊公開事件，原告不服苗栗縣府中華民國105年10月28日105苗府訴字第41號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文訴願決定及原處分關於私有耕地租約期滿續訂租約申請書、承租人自任耕作切結書、耕地三七五租約變更登記申請書、繼承人現耕切結書，遮蔽申請人（即承租人）「地址」部分，均撤銷。
就上述撤銷部分，被告應就原告於104年10月27日請求提供政府資訊事件，就原處分關於私有耕地租約期滿續訂租約申請書、承租人自任耕作切結書、耕地三七五租約變更登記申請書、繼承人現耕切結書，申請人（即承租人）「地址」部分，作成准予提供之行政處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為耕地三七五租約（租約字號：竹份山字第38號；下稱系爭租約）之出租人，系爭租約於民國103年底屆期，承租人陳英松、陳進榮及陳賢榮等3人依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第20條規定申請續訂系爭租約，原告認有租佃爭議，經調解、調處不成立，提出民事訴訟，待民事判決於104年1月28日確定（臺灣苗栗地方法院102年度重訴字第111號判決、臺灣高等法院臺中分院103年度重上字第118號判決、最高法院104年度台上第156號裁定），被告乃以104年7月10日頭鎮民字第1040017932號函核准承租人續約在案。原告於104年10月27日函請被告提供承租人申請續訂租約申請書、現耕繼承人切結書、遺產分割協議書（或耕地繼承權拋棄證明文件）、自任耕地切結書、新租賃契約書及分耕圖等相關應備文件影本（參見苗栗縣政府104年度苗府訴字第79號訴願卷第12頁），經被告以104年11月16日頭市民字第1040028075號函否准，原告不服，提起訴願，經苗栗縣政府104年苗府訴字第79號訴願決定撤銷否准處分，由被告於決定書送達次日起之30日內另為處分。嗣被告以105年5月31日頭市民字第1050010248號函（下稱原處分）檢送續訂租約申請書、承租人自任耕作切結書、耕地三七五租約變更登記申請書、繼承人現耕切結書、非現耕繼承人同意書及新訂三七五租賃契約書等6項文件予原告，並將上述文件中，遮蔽申請續租之審核擬稿內容、承辦人員職章、現耕承租人及非現耕繼承人之個人資訊。原告就上述遮蔽部分仍表不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件訴訟。
二、本件原告起訴主張略以：㈠按最高行政法院105年度判字第225號判決：「政府資訊公開
法第18條第1項第3款規定『政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業』，除對公益有必要者外，應限制公開或不予提供，乃因政府內部單位的擬稿、準備作業，於未正式作成意思決定前，均非屬確定事項，故不宜公開或提供，以避免引起外界之誤解、衍生爭議與困擾；而所指『意思決定前內部單位之擬稿或其他準備作業』文件，係指函稿、簽呈或會辦意見等政府機關內部作業等文件而言；倘屬關於政府機關意思決定作成之基礎事實、或僅係機關內部單位為擬稿或其他準備作業所蒐集、參考之相關資訊文件，因該基礎事實或資訊文件並非（或等同）函稿、或簽呈意見本身，而無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯資訊，仍應公開之。」102年度判字第716號判決亦認「內部意見溝通或其他思辯過程材料免於公開，除了保障參與人員，也保障機關本身免於公開尚未成熟的意見，使決策前之準備階段，參與人員暢所欲言、無所瞻顧，以求決策之周密。」㈡本件承租人未會同出租人申請續訂租約，僅由承租人依臺灣
省耕地租約登記辦法第2條規定單獨申請續訂系爭租約，因原告未能瞭解承租人相關資料，乃於接獲被告104年7月10日頭鎮民字第1040017932號核准承租人續訂租約函後，隨即向被告申請影印續訂租約相關文件。而本件「耕地租約期滿續訂租約申請書」下方的鄉鎮公所核定情形、縣政府備查情形，僅為鄉鎮公所、縣政府之承辦人員依減租條例審查申請人是否符合繼承人資格，非就本案耕地租約從新為實體審查，故本案未涉及機關決定做成前內部意見溝通或其他思辯過程，應非政府資訊公開法第18條第1項第3款規定得不予提供之例外。退步言，縱認上開承辦人員有為實體審查，上揭續訂租約申請書上相關承辦人員之「簽章」（申請書下方右側之簽章），僅係該承辦人員之姓名，完全無任何草擬簽呈意見，全然與「內部意見溝通或其他思辯過程」事由無涉，被告過度引用上開條文，將一切涉及政府機關之資訊均拒絕提供，致使原告連承辦人員亦無從知悉，被告所為與該條立法理由及上揭最高行政法院判決意旨相違。
㈢被告遮蔽承租人姓名以外之訊息，訴願決定認符合政府資訊
公開法第18條第1項第6款「公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。」規定及個人資料保護法第16條規定，並以原告與承租人間曾有民事訴訟案件，原告是否確實無從知悉承租人之資料，亦非無疑云云。惟原告與承租人雖曾有民事訴訟紛爭，該民事判決書載明有當事人資訊，然被告及訴願機關顯然忽視耕地租賃契約為繼續性契約，有關租約之管理、租金之繳納均為長時間、持續性的；而民事訴訟判決所確認之事實，僅為言詞辯論終結時之事實。是承租人單獨申請登記，承租人已於判決後變更，而被告仍拒不提供承租人之資訊，出租人實難特定承租人為何人，日後出租人如何行使及履行耕地租約之權利義務呢？例如租金之收取，出租人若不知承租人住所，如何前住收取呢？況契約兩造資料本為締結契約之當事人互相有義務使為知悉者。且訴願決定認原告前已知悉承租人資料，又有何應予以保護之隱私可言，訴願決定以此為由駁回，顯有違誤。蓋耕地三七五租約本質上為私法契約，出租人當然有權知悉承租人之姓名、身分證號碼、住址、電話號碼、電子郵件信箱等個人資料，以達契約合意之一致性，且為處理日後履約相關事宜，雙方有知道上揭資料之必要。其中身分證號碼乃屬必須提供之重要資料，蓋同名同姓者在國內屢見不鮮，被告將上揭文件中有關承租人之身分證號碼遮掩，致原告無法辯識承租人為何人。
㈣依減租條例第17條、第19條規定，可知原告如將來要終止租
約收回耕地，如承租人有不自任耕作時，原告須先確定耕地究竟現耕者為何人，因此承租人自任耕作切結書、繼承人現耕切結書、非現耕繼承人同意書等文件，即屬重要文件，被告自應將上揭文件之立切結書人姓名、住址、身分證號碼、電話等提供予原告，始能讓原告確認承租人是否有不自任耕作之違約。另依民法第440條第1項規定，承租人如有逾期不繳納租金時，原告即須為催告，此時即須承租人全體姓名、身分證號碼、住址、電話等資料，以確保催告之意思表示正確無誤，進而終止租約。被告雖抗辯所核准之系爭租約書已有承租人之姓名及地址，然該項文件乃被告單方面審查後所核准，其內容是否正確，仍須經原告查核。且原告曾於100年間就同一事件向被告提出申請，當時政府資訊公開法已經實施，被告即提供完整資料，顯見此次被告未予提供不僅前後矛盾，亦嚴重破壞人民之正當信賴，且有違反行政自我拘束原則等情，並聲明求為判決⑴撤銷訴願決定及原處分。⑵上開撤銷部分，被告應就原告104年10月27日提供政府資訊申請事件，關於原處分所附私有耕地租約期滿續訂租約申請書、承租人自任耕作切結書、耕地三七五租約變更登記申請書、繼承人現耕切結書、非現耕繼承人同意書文件中遭遮掩之部分，作成准予提供之行政處分。
三、被告答辯略謂：㈠本件續訂租約申請書中之鄉（鎮、市）公所核定情形、核定
人員簽章、縣政府備查情形及備查人員簽章等欄位，載有被告及苗栗縣政府是否核准系爭租約續訂之內部擬稿及簽章。原告實係混淆「函稿、簽呈或會辦意見等政府內部作業等文件」與「基礎事實或資訊文件」兩者之不同，其援引最高行政法院105年度判字第225號判決為立論，並無可採。㈡原告曾以承租人陳英松、陳進榮及陳賢榮等3人為被告提起
民事訴訟，經民事法院於104年1月28日裁判確定，被告依據判決結果核准承租人續租。被告亦曾以104年11月16日頭市民字第1040028075號函知原告得將其所持租約正本送交被告辦理承租人繼承權及續訂租約之註記，惟原告迄未請求。觀諸民事判決書、被告函送之租約影本，均有承租人姓名地址之記載，原告主張顯無可採。況依個人資料保護法第16條及司法院釋字第603號解釋意旨，本件「私有耕地租約期滿續訂租約申請書、承租人自任耕作切結書、耕地三七五租約變更登記申請書、繼承人現耕切結書、非現耕繼承人同意書」等文件，乃承租人及第三人為用於申請續訂租約及繼承承租權之目的所提供予被告，若欲為其他目的使用，須有個人資料保護法第16條各款但書之情形之一，始得為之，惟本件並不符合。又上開文件並無向原告揭露其個人資料之意思，與契約書上承租人個人資料之揭露，應屬二事。是基於個人自主控制個人資料之「資訊隱私權」，承租人及第三人有是否揭露其個人資料及在何種範圍內、於何時、以何種方法，向何人揭露之決定權，以符憲法保障人民隱私之意旨等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造爭執要點為：被告以政府資訊公開法第18條第1項第3款、第6款為由，以原處分提供已遮蔽內部擬稿及個人資料後之承租人續租申請相關文件予原告，是否適法？原告請求被告作成遮蔽部分予以提供之處分，是否有理？
五、經查：㈠按政府資訊公開法第9條第1項規定：「具有中華民國國籍並
在中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體，得依本法規定申請政府機關提供政府資訊。持有中華民國護照僑居國外之國民，亦同。」第18條規定：「（第1項）政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：……三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。……六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。……（第2項）政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」蓋因資訊公開與限制公開之範圍互有消長，如果不公開範圍過度擴大，必將失去資訊公開法制定之本旨；但政府資訊公開亦不應影響國家利益、公務執行及個人隱私等，乃明文列舉政府資訊限制公開或提供之範圍，以資明確。又政府資訊公開法係採「原則公開，例外禁止」之標準，則人民依法申請行政機關提供資訊，政府機關即應審查其申請有無該法第18條第1項各款情形，如無上述列舉豁免公開之事由，即應依人民之申請准予提供。縱認政府資訊符合豁免公開之事由，亦應就其豁免公開部分予以區隔，就其他非屬豁免公開之部分，仍應依法提供政府資訊。
㈡又上開政府資訊公開法第18條第1項第3款之規定，意在使公
務員暢所欲言、無所瞻顧，俾政府決策之周密，因此，政府意見形成之內部資訊，得豁免公開。揆其立法目的在於保護公務員「思辯過程」，並避免不同意見者有遭受攻訐等滋擾。足知，依本項豁免之資訊必須是「作成決定前之意見溝通或文件」，且即使為此類文件，苟公開對於公益乃屬必要者，亦應公開。依此，行政機關就申請公開之文件是否屬於政府作成決定前之思辯過程文件之認定，其公開是否於公益有必要，乃至於公開之方法，原應依具體個案為事實認定，並衡量「申請人之資訊公開權」與「主張排除公開之利益」二項法益之輕重，以為決策。而行政機關對此法益輕重之衡量是否合法，法院本應職權調查證據而為基礎事實認定外，並應判斷其衡量及決定是否存有瑕疵（最高行政法院105年度判字第572號判決、105年度判字第225號判決參照）。
㈢經查，本件原告為系爭租約之出租人，系爭租約於103年底
屆期，承租人陳英松、陳進榮及陳賢榮等3人依減租條例第20條規定申請續訂系爭租約，原告認有租佃爭議，經調解、調處不成立，提出民事訴訟，待民事判決於104年1月28日確定，被告乃以104年7月10日頭鎮民字第1040017932號函核准承租人續約在案。原告於104年10月27日函請被告影印承租人申請續訂租約相關應備文件，遭被告以104年11月16日頭市民字第1040028075號函否准，原告不服，提起訴願，經苗栗縣政府104年苗府訴字第79號訴願決定撤銷否准處分，由被告於決定書送達次日起之30日內另為處分。嗣被告以原處分檢送遮蔽內部擬稿與個人隱私資訊後之申請續訂租約等相關文件予原告。原告仍表不服，提起訴願，經決定駁回，此有臺灣苗栗地方法院102年度重訴字第111號判決、臺灣高等法院臺中分院103年度重上字第118號判決、最高法院104年度台上第156號裁定、申請書、被告上揭相關函文、訴願書、苗栗縣政府104年苗府訴字第79號訴願決定、原處分所附遮蔽後之相關資料、苗栗縣政府105年苗府訴字第41號訴願決定書等附卷可稽（本院卷第51-115頁），自堪認定屬實。
㈣原處分依據原告申請，遮蔽內部擬稿與個人資訊後，提供續
訂租約申請書、承租人自任耕作切結書、耕地三七五租約變更登記申請書、繼承人現耕切結書、非現耕繼承人同意書及新訂三七五租約等6項文件（本院卷第89-96頁）。其中除新訂三七五租約並無任何遮蔽外，其餘文件被告均有部分遮蔽，爰就相關文件遮蔽部分是否合法，分述如下：
1.私有耕地租約期滿續訂租約申請書部分：經查續訂租約申請書正反兩面，正面係為被告機關受理申請後，由鄉公所經辦人員（主辦人員、課長、鄉鎮長）審核及縣政府經辦人員（主辦人員、主管科長、地政處長及縣長）備查之內容，此部分相關人員之職章與審核意見，符合政府資訊公開法第18條第1項第3款「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」，被告予以遮蔽，自屬於法有據。續訂租約申請書之反面，係由承租人提供之個人資訊，內容包含姓名、印章、國民身分證號碼、住址、電話及電子郵件信箱。被告除將姓名部分提供，並以政府資訊公開法第18條第1項第6款「公開或提供有侵害個人隱私」為由，遮蔽其餘部分。上述印章、國民身分證號碼、電話及電子郵件信箱等個人資訊，除政府資訊公開法之規定外，另涉個人資料保護法之相關規定。按《個人資料保護法》第16條規定，公務機關對於個人資料之「利用」，應於執行法定職務必要範圍內為之，並與蒐集之特定目的相符。足見公務機關提供個人資訊，除須符合「特定目的」外，並應限於「必要範圍」，兩項要件均須具備，始屬適法。而個人資料保護法所稱「必要範圍」，乃係比例原則之具體反應（參見許文義，個人資料保護法論，三民，2001年），參酌行政程序法第7條第2款：「有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。」之規定，因此被告提供個人資料時，自應採取對於個人資料最小侵害之方法，始符「必要範圍」之概念。然查本件既係承租人申請續訂租約，則就承租人姓名及其住所，即為續訂三七五租約法律行為之必備要件，否則無從識別權利義務之主體為何？被告僅將姓名公開，而將「住址」遮蔽，難認符合基於個人隱私之豁免公開事由，自非合法。其餘印章、國民身分證號碼、電話及電子郵件信箱等，既非識別權利義務主體之必備要件，縱使予以遮蔽，並無礙於認定權利義務之主體，則被告抗辯基於個人隱私而豁免公開，應屬有據。
2.承租人自任耕作切結書：此部分被告除將承租人姓名提供外，其餘國民身分證號碼、住址、電話等均予遮蔽，然而同前所述，本件承租人姓名及其住所，係為識別權利義務主體之必備要件，被告遮蔽承租人「住址」部分，難認符合基於個人隱私之豁免公開事由，自非合法。其餘國民身分證號碼、電話等，縱予遮蔽，亦無礙於認定權利義務之主體，被告抗辯基於個人隱私而豁免公開，應屬有據。
3.耕地三七五租約變更登記申請書：經查耕地三七五租約變更登記申請書正反兩面，正面為承租人之個人資料，反面為行政機關經辦人員及審核過程，基於上述⑴之相同理由，被告遮蔽承租人「住址」部分，於法不合，自應提供，其餘部分符合政府資訊公開法第18條第1項第3款及第6款之規定，自得豁免公開予以遮蔽。
4.繼承人現耕切結書：此部分理由同上述⑵，被告遮蔽承租人即具結人之「地址」部分，於法不合，自應提供，其餘部分符合政府資訊公開法第18條第1項第6款之規定，自得豁免公開予以遮蔽。
5.非現耕繼承人同意書：被告僅就非現耕繼承人陳徐梅妹及陳淑貞之姓名部分公開，其餘部分均予遮蔽，經查彼等既非現耕繼承人，亦未申請續訂三七五租約，亦非新訂三七五租約之當事人，則被告抗辯基於個人隱私而豁免公開，應屬有據。
㈤綜上所述，被告遮蔽承租人「地址」部分，核與政府資訊公
開法第18條第1項第6款豁免公開之要件不符，自非適法，訴願決定就此部分予以維持，難認允當，應予撤銷。此部分既非豁免公開之事由，被告機關即無裁量空間，自應由本院命其作成准予提供之行政處分。至於其他關於承辦人員職章、公文審核擬稿及承租人除「地址」外之個人資訊與非現耕繼承人之個人資訊等，均屬豁免公開之範疇，被告予以遮蔽，並無不合，訴願決定予以維持，亦屬妥適，原告就此部分訴請撤銷，並請求作成准予提供之行政處分，洵非有據，應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法行政訴訟法第195條、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 4 月 13 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官 林 秋 華
法 官 莊 金 昌法 官 張 升 星以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 4 月 13 日
書記官 林 昱 妏