臺中高等行政法院判決
105年度訴字第52號105年4月27日辯論終結原 告 台灣福彥科技股份有限公司代 表 人 郭柏良訴訟代理人 張敦達 律師被 告 科技部中部科學工業園區管理局代 表 人 王永壯訴訟代理人 陳俊安上列當事人間確認行政處分無效事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告前以民國99年12月29日台灣福彥字第0991229001號申請書向被告申請合併中部科學工業園區（下稱中科園區）區內「福彥電子股份有限公司」，經被告於100年1月13日提報行政院國家科學委員會（下稱國科會，現改制為科技部）科學工業園區審議委員會第114次會議審議並決議通過，被告依國科會100年1月25日臺會協字第1000006511號函送之前述會議決議內容，以100年2月8日中投字第1000003117號函復原告，經原告於園區外依公司法等相關規定辦理合併完成後，以100年6月10日Z0000000000號函、100年6月22日Z0000000000號補正資料函及100年7月5日Z0000000000號說明函等向被告申請入區，被告爰以100年7月19日中投字第1000018039號函同意入區及設立。嗣被告認原告經營不善且積欠被告相關費用，以102年3月11日中投字第1020005655號函復原告102年2月20日管字第0000000號函，請原告於文到30日內針對所報改善計畫補充說明，惟原告逾期未提出修正計畫；被告復以102年5月28日中商字第1020012544號函略以被告經訪查認定原告位於中科園區內之工廠自102年5月15日已無任何生產活動，茲認定原告工廠自該日停工，請原告依工廠管理輔導法第20條規定向主管機關辦理歇業登記，惟原告未立即辦理。其後，被告以102年8月5日中投字第1020018694號函請原告依園區事業投資計畫管理辦法第5條規定，於102年8月10日前來函申請廢止投資計畫，逾期被告逕提園區審議委員會審議廢止投資計畫，原告以102年8月9日管字第000000000號函向被告申請廢止投資計畫，另以102年8月16日管字第000000000號函向被告申請歇業登記，經被告先後以102年8月20日中商字第1020019976號函知原告核准工廠歇業登記、102年8月22日中投字第1020020347號函（下稱原處分）復同意廢止投資計畫，並沒入原告投資保證金計新臺幣（下同）1,413,900元。原告不服原處分關於沒入保證金部分，以104年9月1日管字第1040901006號函請被告答覆沒入保證金之合法性，經被告以104年10月7日中投字第1040024429號函（下稱被告104年10月7日函）復原告，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：確認原處分關於沒入原告繳納之投資保證金1,413,900元部分無效。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、原告訴稱略以：㈠本件原處分對原告沒入保證金部分，顯為剝奪原告財產權之
非授予利益之行政處分，且原告已依法請求被告確認其無效，惟被告逾30日不為確答，故原告依行政訴訟法第6條第1項及第2項規定，提起本件確認原處分沒入保證金部分行政訴訟，程序上完全合法，合先敘明。
㈡原處分關於沒入保證金部分，並無法源依據：
1.依行政程序法第112條、第113條、第118條、第122條、第123條第1款、第125條等規定及陳敏之見解，可知所謂「撤銷」係行政機關對原屬違法或不當之行政處分所為之廢棄，「廢止」則是行政機關對原屬合法之行政處分所為之廢棄；就法律效果而論，「撤銷」原則為溯及既往失其效力，「廢止」係原則為向後失其效力。本件被告核發原告投資於中科園區之核准處分雖係合法之授益行政處分，惟原處分所為沒入保證金之處分確係剝奪原告財產權之非授益行政處分，故被告104年10月7日函復原告略以被告核發予原告之投資核准係合法之授益處分，則依科學工業園區設置管理條例（下稱管理條例）第10條第2項之撤銷投資核准，實為廢止投資核准等語，顯係將「撤銷」與「廢止」、「授益處分」及「非授益處分」等法律概念混淆，致對原告為上開錯誤之解釋，而為違法之處分。又同項之「撤銷」投資核准，乃立法者有意以「撤銷」而與「廢止」相區隔，否則如何解釋同條第4項規定：「有關投資計畫之實施、完成、延期或變更及『廢止』等事項之管理辦法，由管理局定之。」則被告稱同項之「撤銷」投資核准，實為「廢止」投資核准等語，實屬無稽。況管理條例第10條、園區事業投資計畫管理辦法第2條第2項之規定，被告僅於「撤銷」原告投資案者，方有沒入原告所繳交保證金之規定；若被告係「廢止」原告之投資核准，應退還原告原繳納之投資保證金。
2.退步言之，縱管理條例第10條第2項「撤銷」投資核准之規定，將來立法修正為「廢止」投資核准，依法律不溯及既往原則，被告亦不得執此變更之法條為依據對原告為沒入保證金之處分。
3.再退步言之，若本院審核亦認管理條例第10條第2項「撤銷」投資核准，實為「廢止」投資核准，然本件係原告「主動」向被告申請廢止投資計畫，而被告就原告上開申請乃「被動」同意原告廢止投資計畫之申請，故本件之廢止投資計畫乃原告所為而非被告，與該項所規定「經管理局撤銷其投資案者」之構成要件不相符合。
㈢原處分關於沒入保證金部分，應為無效：
依司法院釋字第499號林永謀大法官部分協同意見書、陳敏於所著行政法總論之見解及司法院釋字第443號解釋理由書意旨，原處分關於沒入保證金部分，係剝奪原告權利之行政處分，既無法律依據、亦無法律授權主管機關以命令為補充規定，則原處分關於沒入保證金部分，自亦因違反憲法有關剝奪人民權利應有法令依據或授權之精神，屬違反依法行政及法律保留之自治國原則，應被認定為重大明顯瑕疵之行政處分，而為無效。
㈣退步言之，如經本院審理結果認定原處分關於沒入保證金部
分，雖屬違法惟尚未達「重大明顯瑕疵」，僅為一得撤銷之行政處分，則依行政訴訟法第6條第4項規定及陳清秀於所著行政訴訟法中之見解，本院亦應以裁定將本件移送於訴願管轄機關即科技部，並以本院收受原告起訴狀時視為原告提起訴願時，而非逕行駁回原告之訴，以致損及原告權益。
四、被告答辯略以：㈠參諸著作權法第90條之1之90年10月25日修正理由二：「現
行條文所稱『撤銷查扣』，依其規範內容之性質而論，係指海關基於著作權人或製版權人之申請，對輸入或輸出侵害其著作權或製版權之物予以查扣後，另基於法定事由之產生，而以另一行政處分使原先合法查扣之效力終止，應屬『廢止』之概念，爰將第6項本文、第3款、第8項第2款之用語，均修正為『廢止』，以期與行政程序法之用語一致。」又精神衛生法第51條之96年6月5日修正理由三：「原條文第2項有關『撤銷』開業執照，係使合法行政處分失其效力，依行政程序法之規定，其正確用語應為『廢止』，爰將『撤銷』修正為『廢止』。」又管理條例第10條第2項後段規定：「如未按投資計畫完成，經管理局撤銷其投資案者，除沒入保證金或政府債券外，並得令其遷出園區。」本件被告100年7月19日中投字第1000018039號之投資核准係「合法」之行政處分，欲使投資核准失其效力，依行政程序法第122條及第123條之規定，應以「廢止」為之，且管理條例第10條第4項及園區事業投資計畫管理辦法第5條第4項之條文文字亦皆用「廢止」，而同條例第10條第2項之「撤銷其投資案」係因同條用字未區分「廢止」及「撤銷」之故，準此，管理條例第10條第2項之意旨實為「廢止其投資案」。況管理條例第10條未區分「廢止」及「撤銷」並非該條例獨有之情形，上開著作權法第90條之1第6項本文、第3款、第8項第2款及精神衛生法第51條第2項修正前亦曾有相同之情形，管理條例第10條第2項之「撤銷」雖尚未修正為「廢止」，目前各科學工業園區管理局欲使合法之投資核准失效時仍以「廢止」為之，以符合行政程序法第122條及第123條之規定。
㈡綜上，被告100年7月19日中投字第1000018039號之投資核准
函係「合法之行政處分」，則被告以原處分「廢止」該投資核准，符合管理條例第10條第2項後段、行政程序法第122條及第123條之規定，自得依據同條例第10條第2項後段以原處分沒入原告之投資保證金，準此，原處分並無行政程序法第111條第1款至第6款之情事，亦無同法第111條第7款「重大明顯之瑕疵」，並非無效之行政處分。
五、本件兩造之爭點為：原告主張原處分關於沒入保證金部分，具有行政程序法第111條第7款所規定具有重大明顯之瑕疵之事由，而有無效之情形，有無理由？
六、本院判斷：㈠按「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認
其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」為行政訴訟法第6條第2項所明定。本件原告曾以104年9月1日管字第1040901006號函請被告答覆沒入保證金之合法性，經被告以104年10月7日函復原處分關於沒入保證金部分並無不當等語（本院卷37頁），核屬對原告請求確認原處分關於沒入保證金無效部分，予以實體上之審核而拒絕之，應認原告提起本件請求確認原處分關於沒入保證金部分無效之訴訟，已有踐行關於行政訴訟法第6條第2項所規定之程序，合先敘明。
㈡再按為引進高級技術工業及科學技術人才，激勵國內工業技
術之研究創新，促進高級技術工業之發展，國科會得選擇適當地點，報請行政院核定設置科學工業園區。經核准在園區內設立之事業，得於園區內設廠，除享有園區管理局各項服務外，並享有租稅優惠，符合一定條件者，並可減免租金(管理條例第1條、第5條、第18條至第22條規定參照）。又按同條例第10條第1項、第2項規定：「（第1項）投資申請人於申請核准後，應按管理局規定繳納保證金或同一金額政府債券，以保證投資之實施；其未依規定繳納者，撤銷其投資核准。（第2項）前項保證金或政府債券於投資計畫全部完成時無息發還之。如投資計畫經核准分期實施者，按實施投資金額比率發還；如未按投資計畫完成，經管理局撤銷其投資案者，除沒入保證金或政府債券外，並得令其遷出園區。」是事業之所以成為園區事業，在於其所創造科技效能而享有優惠待遇，如其未能依原核准經營計畫施行創造效能者，即應停止其園區投資案，避免國家資源無謂耗損。
㈢末按行政訴訟法第6條規定，固有關於確認行政處分無效之
訴訟類型；然有瑕疵之行政處分，尚有無效處分及得撤銷處分之分；所謂無效之行政處分，行政程序法第111條定有規範；其中第7款規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效：……七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」而所謂重大明顯瑕疵，則係指該瑕疵為任何人所一望即知者；故而，縱行政處分係屬違法，若該瑕疵並非任何人所一望即知，則其即非屬行政程序法第111條第7款所稱有重大明顯瑕疵之無效行政處分（最高行政法院96年度判字第1755號判決意旨可參）；再所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。
㈣經查，本件原告以102年8月9日管字第000000000號函向被告
申請廢止投資計畫(同卷92頁)，該函說明欄記載因原告公司已全面停產藍光DVD，自即日起廢止投資計畫，並於1個月內遷出園區等語。從而，原告向被告申請核准於園區投資，並依被告規定繳納保證金後，嗣因未按投資計畫完成生產科技產品，並欲於1個月內遷出園區，係符合前開管理條例第10條第2項後段規定「未按投資計畫完成」之情形，被告應撤銷其投資案，除沒入保證金外，並得令其遷出園區。經被告先後以102年8月20日中商字第1020019976號函知原告核准工廠歇業登記，另以原處分同意原告廢止投資計畫，並沒入原告投資保證金1,413,900元(同卷30-32頁)。
㈤原告主張被告核發原告投資於中科園區之核准處分雖係合法
之授益行政處分，原處分所為沒入保證金之處分確係剝奪原告財產權之非授益行政處分，被告認為依管理條例第10條第2項之撤銷投資核准，實為廢止投資核准，顯係將「撤銷」與「廢止」、「授益處分」及「非授益處分」等法律概念混淆，依該規定及園區事業投資計畫管理辦法第2條第2項規定，被告僅於「撤銷」原告投資案者，方得沒入原告所繳交保證金，若係「廢止」原告之投資核准，應退還原告原繳納之投資保證金，原處分關於沒入保證金部分，既無法律依據及法律授權主管機關以命令為補充規定，應被認定為重大明顯瑕疵之行政處分，而為無效。
㈥復按行政處分之內容有無發生公法上之法律效果，應不拘泥
於公文書所使用之文字及用語，而應依其內容之記載之事實要件及法律規定或其他情事，予以整體綜合觀察，且行政機關亦得於事後對行政處分補充理由，尚不得僅因其中用語有誤或不當而認違法或無效。本件被告原處分業已敘明原告有未按投資計畫完成之事實，並引用管理條例第10條之規定，而沒入原告繳納之上開保證金，雖主旨載明同意原告廢止投資計畫，另「廢止」係行政機關對於原合法行政處分之效力予以終止，為向後失其效力；而「撤銷」則為溯及既往失其效力，二者用語及意義固有不同，惟原處分係以原告符合管理條例第10條規定之要件，而沒入原告繳納之該保證金，依被告曾以104年10月7日函復原告原處分關於沒入保證金部分並無不當等意旨，及本院審理中亦補充理由，均稱係依該條第2項後段之規定，而沒入系爭保證金，該規定「撤銷」投資核准，實為「廢止」投資核准之意，是原處分關於沒入系爭保證金之部分，其法律依據係管理條例第10條第2項後段規定，另有事實及理由之記載，原處分之形式及外觀上，即難謂有任何人所一望即知，而有行政程序法第111條第7款所稱有重大明顯瑕疵之情形。至於兩造間對於該規定文義解釋及用語上之爭執，自非屬該款所規定無效之要件，係屬實體上原處分有無違法事由，並非本件確認原處分無效所應審酌之範疇。
七、綜上所述，原告主張原處分具有行政程序法第111條第7款所規定具有重大明顯之瑕疵之事由，並無可採。其請求確認原處分關於沒入原告繳納之投資保證金1,413,900元部分無效，即為無理由，應予駁回。
八、原告又主張如本院審理結果認定原處分關於沒入保證金部分，雖屬違法惟尚未達「重大明顯瑕疵」，僅為一得撤銷之行政處分，則依行政訴訟法第6條第4項規定及陳清秀於所著行政訴訟法中之見解，應以裁定將本件移送於訴願管轄機關即科技部，並以本院收受原告起訴狀時視為原告提起訴願時，而非逕行駁回原告之訴乙節。按行政訴訟起訴之訴訟類型選擇，係依原告之權利自由選擇，如應提起撤銷訴訟，誤為提起確認行政處分無效之訴訟，依行政訴訟法第6條第4項規定，行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受起訴狀之時，視為提起訴願。本件原告向本院起訴，其聲明既為請求確認原處分關於沒入原告繳納投資保證金之部分無效，經本院對原告闡明，原告堅持其係提起確認行政處分無效之訴訟明確(同卷111頁言詞辯論筆錄)，則原告顯無誤為提起確認行政處分無效訴訟之問題。再者，本件原處分載有原告不服原處分應於法定期間向訴願機關提起訴願之教示，並於102年8月26日以掛號郵件方式送達於原告，有臺中郵局西屯投遞股「掛號郵件簽收(收據)清單(單聯式)」在卷可佐(同卷84頁)，原告對此送達亦不爭執(同卷103,110頁準備程序及言詞辯論筆錄)，而本件原告起訴日係105年2月5日(同卷4頁起訴狀)，依訴願法第14條第1項規定：「訴願之提起，應自行政處分達到之次日起30日內為之。」是縱使原告欲對原處分提起訴願，亦顯已逾期，本院亦無以裁定將本件移送於訴願管轄機關之必要，併予敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 5 月 11 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 5 月 11 日
書記官 許 巧 慧