臺中高等行政法院判決
105年度訴字第6號105年5月26日辯論終結原 告 康碧玉被 告 苗栗縣卓蘭鎮公所代 表 人 詹坤金訴訟代理人 徐春良
蘇雲翰廖珈汝上列當事人間農業設施容許使用廢止事件，原告不服苗栗縣政府中華民國104年11月19日104年苗府訴字第37號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告所有坐○○○鎮○○段3656-3（面積為2,600平方公尺）、3656-4（面積為2,679平方公尺）地號土地（下稱系爭土地），均屬山坡保育區農牧用地。原告於民國（下同）101年至102年間，就系爭土地向被告申請農業用地作農業設施容許使用之同意，經被告分別核發101年7月5日卓鎮農字第1010008021號農業用地作農業設施容許使用同意書（地號：卓蘭段3656-4；設施細目名稱：農路100平方公尺、農業資材室41平方公尺、蓄水設施14平方公尺）、102年1月24日卓鎮農字第1020000797號農業用地作農業設施容許使用同意書（地號：卓蘭段3656-4、容許作農業設施使用項目名稱：網室⑴180平方公尺、⑵104平方公尺）及102年7月24日卓鎮農字第1020009910號農業用地作農業設施容許使用同意書（地號：卓蘭段3656-3、容許作農業設施使用項目名稱：網室100平方公尺）。而於103年間原告遭檢舉涉及農地違規，經被告於103年2月25日現場勘查，發現原申請一層樓之網室未經申請增建為二層樓，且尚有其他未經申請即擅自施作之設施（如鐵門、二間農業資材室、貨櫃屋及鐵皮建物）等，核與原核定同意書及經營計畫內容不符，被告遂以103年2月17日卓鎮農字第1030001750號函及103年3月24日卓鎮農字第1030003272號函通知原告限期回復原核定內容，因原告未回復原核定內容，乃於103年9月15日依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（下稱容許使用審查辦法）第33條規定，以卓鎮農字第1030011903號函（下稱103年9月15日廢止處分）廢止前揭使用同意書，原告於103年10月6日向被告提出陳情，被告以103年10月20日卓鎮農字第1030012871號函復原告維持103年9月15日廢止處分。原告不服，提起訴願，經苗栗縣政府以104年5月21日103年苗府訴字第64號訴願決定撤銷被告103年9月15日廢止處分，由被告於決定書送達之次日起60日內另為適法處分。嗣被告以104年6月18日卓鎮農字第1040008391號函（下稱104年6月18日廢止處分）廢止前揭使用同意書，原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告所○○○鎮○○段○○○○○○○號已申請資材室（41平方公
尺）、農路（100平方公尺）、蓄水設施（14平方公尺）及邊坡工程與資材室位置變更與網室二座（180與104平方公尺）。其坐落於卓蘭段3656-3地號也申請網室二座（100平方公尺＝72＋28平方公尺），均依法申請且經獲發農業用地作農業設施容許使用證明在案，自始至今均作為農業使用亦無蓄意破壞原地形地貌之情事。
㈡訴願決定書所載違誤部分說明如下，且地上設施自始至今悉
作農業使用：⒈貨櫃非固定設施；鐵皮設施，無載重牆壁與水泥鋪地等建築結構，依法非屬建物，亦非固定的農業設施，而水泥鋪地為約14公尺的新農路，係為避免搬運車載運菇包因遇地濕時會下滑危險而緊急施作者，撤銷處分第4點亦認定水泥地坪是農路。如前述說明知，所謂違規設施實際上悉做為農業使用。⒉資材室下為四周無壁面的基礎顯非二樓，且原告也有將擬變更圖示送被告再由被告依「苗栗縣政府辦理申請農業用地容許作農業設施使用審查作業要點」審核完成後送水保局，實無將一層樓的網室增建為二樓情事。
㈢訴願決定與廢止處分均誤解本件處罰之法令依據，即容許使
用審查辦法第33條第1項本文之文義。原告之農地均依該法條規範「核定之計畫內容使用」亦即農路做農路使用、資材室作資材室使用、網室作網室使用、擋土牆做擋土牆使用，或之間有計算基礎不同或執行疏漏所產生的差誤，惟並無未依原核定計畫內容違法使用之情況。觀前法第33條本文末段之「並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用。」規定，益證農業設施之容許使用，關鍵在是否依原計畫作農業使用，縱使有設施長、寬面積與原申請雖有小差誤，惟如果悉依申請計畫作農業使用，在非增、擴建建物作非農業使用之情況下，究其立法要義，尚不宜依該第33條第2項之未依計畫內容使用者「得」廢止其許可之規定，而應依循輔導補辦、補正之行政法則，讓確為農用然尚未符合農地管理相關規定者得以符合規定，以落實農地管理目的。
㈣查行政院農業委員會98年農企字第0980125731號函，對於農
業設施經核定完工後，未依經營計畫內容使用或擴建處理之解釋，清楚說明所採取的行政處分需衡酌行政目的與所造成的損失的平衡性，可先輔導改善，未依計畫使用或擴建尚且可接受輔導，遑論是原告悉依計畫使用，僅部分因計算基礎不同或施工失誤所造成的面積小差誤的農用容許設施。
㈤另查國內有關農地上有未申請但已然先行施作之設施，亦有
許多（例農企字第0000000000、0000000000、0000000000……等號函）處理的說明函令作為行政執行依據，所有函文中也在在表明前述問題的行政處理原則為先輔導，無法輔導再請改正，不改正再廢止、送罰，充分落實憲法第145條針對國民生產事業及對外貿易，應受國家之獎勵、指導及保護的立法意旨。
㈥原告未蒙輔導補正且無清楚正確的資料供作補正的執行依據
：約103年2月份被告來勘查時，原告因不諳農務法規即依承辦人口頭要求指定部分自行拆除供作曬木耳與其他農產品的透明頂板設施，後如前述說明得知只要確作農業使用可受輔導補正。被告103年3月25日來函改正，然而此為有疑義函件，不能產生要求改正效果。因函件內容有諸多疑誤，例擋土牆兩座有申請核准，函文卻說沒申請，網室每座都有申請，函文載入有一座網室未申請、農路多為舊農路（據前地主與隔鄰地主稱約為二三十年前公費建置，其中兩條為公經費建置且供不特定人使用的農路等需待釐清需由原告申請容許），經原告多次親至被告處所口頭提出函文有多處疑誤需釐清時，被告經辦人員卻僅以原告地上設施面積超過660平方公尺，裁決權限為縣府，自始至今未正面與原告清楚、完整地釐清，縣政府也沒人與原告釐清。直到103年8月份收到縣政府工商發展處7月底發函通知納入拆除（後才知工商發展處曾兩次發錯地址，因此原告未接到前兩次發函通知更正函），8月收到排拆函文後，原告立即在同年8-9月間循發函單位至縣府工商管理處、農務科、地用科等單位，都表示需與被告釐清，在奔走說明當中又在該年10月初無預警地收到被告發函（日期為9月15日）的容許廢止函。自前述事件時序說明得知，原告並未蒙輔導，甚且無與原告就疑誤處明確釐清，在此前提下原告如何可在最小損失下執行相關的改善作業，遑論受到輔導，甚且，此一行政處分未提供原告說明機會，堪稱符法制？㈦行政院農業委員會管理規定農地農用者，依法有受輔導改善
的權利，被告不加輔導原告即送請區域計畫主管單位開罰，實有違誤。
㈧原告多次向被告請求釐清疑誤未果，回復原告提請協助原告
輔導補正時，未見提出原告實際作業有何非農業用之處，然卻屢回復本件既已違反農業用地作農業設施之許可未及時改正不可補辦，而不接受原告陳情受輔導補正的請求。被告函中指出於103年2月7日、2月25日及10月9日會勘原告容許使用狀況，僅訴與容許不符，未對於原告所取得各該項容許中，有那些是合法，又有那些是違規使用項目，及各該面積範圍又多少？又該如何補正方符規定，亦未述明，前述訊息付之闕如，甚且有誤者。此如何讓受處分者有能力執行完整且適當的說明補辦與補正？依行政程序法第4、5條規定，行政機關的行政行為不僅應受法律及一般法律原則規範且需明確，故對於被告廢止處分之內容，有尚待釐清之處。又所謂輔導，根據農企字第1020233930號說明二所示，函請土地所有權人限期補辦相關程序，宜斟酌申辦案件所需之辦理時間，俾給予一定之補辦期限。惟沒有正確內容，如何斟酌合理時間？再者，原告於被告103年發文要求改善時，曾配合指導自行拆除部分設施，然事未見解決，鑑此，更令原告要求被告提列正確且清楚之作業指導。
㈨原告農地上悉作農業使用，農業設施多為貸款建設，僅因少
部分的未申請之農業設施（原告期望在正確清楚，損失最小的前提下配合被告補辦或補正應無可厚非），廢除所有已取得之農業設施之容許，恐致原告倒閉（不僅損失重大且農業貸款需被收回，原告將因無力返還貸款而面臨破產），此一處分符合比例原則？㈩本件被告認原告仍有違法，並裁處廢止農地上所有曾取得的
容許，實有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合等情。並聲明求為判決⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠本案參考法令包括：農業發展條例第8條之1第2項、第3項，
容許使用審查辦法第1條、第6條、第33條，農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第5條等規定；行政院農業委員會94年12月27日農企字第0940170670號函、94年8月8日農企字第0940140473號函、93年11月16日農企字第0930154232號函、98年5月7日農企字第0980125731號函釋。㈡依苗栗縣政府103年4月23日府商使用第00000000號函示，旨
揭乙案違反建築法第25條、實施區域計畫地區建築管理辦法第3條規定，擅自建造本件建築物，請於文到後30日內，依建築法相關規定，檢齊文件申請補辦建造執照，如逾期不補辦或補辦建築執照手續不合規定，依違章建築處理辦法第5條規定通知拆除。苗栗縣政府103年10月7日府商使用第0000000000號函表示：查有關康君陳述意見略有相關設施是否符合目的事業主管機關法令及是否可再依法補辦程序部分，請逕洽相關單位釐清辦理，因103年4月30日及同年7月1日函違章建築拆除通知在案，苗栗縣政府仍將依據「苗栗縣政府違章建築處理標準作業程序」，將依年度分期、分類列入排拆。
㈢另依苗栗縣政府103年11月21日府農農字第1030246996號函
回函表示：農業用地應符合農業使用之認定始得核發農業用地作農業使用證明書，所稱符合作農業使用應係指該農業用地之整筆土地或共有持分部分均能符合作農業使用之認定而言，旨揭案既已違反農業用地作農業設施容許之許可，未能於被告限期改正逾期（被告103年2月17日卓鎮農字第1030001750號函及103年3月24日卓鎮農字第1030003272號函請康君於文到1月內回復原核定項目內容使用）仍未改正，確屬違規使用之情節，依據容許使用審查辦法第6條第9款規定，申請農業用地作農業設施容許使用，申請案未有符合本辦法規定或違反其他法令規定，不予同意。是以，農業用地倘確有違反區域計畫法或建築法令規定之情形，於裁處程序尚未終結，或違規情節尚未排除前，農業用地申請農業設施容許使用，均應依上開辦法之規定辦理。
㈣依苗栗縣政府104年8月4日（應為104年8月10日）現勘，卓
蘭段3656-4地號有一建物，第一層為網室約117.6平方公尺（原核定為104平方公尺），第二層為農業資材室約49平方公尺（原核定為一層，41平方公尺）；另有一棟網室約109平方公尺（設有樓梯、屋頂有欄杆及水泥鋪面並加設鐵皮擺設）（原核定為180平方公尺，沒有樓梯、欄杆等建物）；貨櫃屋約13平方公尺（未核定）；農路約3段約267平方公尺（原核定為100公尺）；蓄水設施約13平方公尺（已核定）、擋土牆（水土保持核定在案）、鐵皮建物約17平方公尺（內設有流理台、冰箱、攤車）（未核定）；卓蘭段3656-3地號興建網室（屋頂有欄杆，設有樓梯）約125平方公尺（原核定為100平方公尺，無樓梯、欄杆），另有貨櫃屋約27平方公尺（未核定）、農路2段約262平方公尺（未核定）等相關固定設施，詳「康碧玉君坐○○○鎮○○段3656-3、1656-4地號農業用地作農業設施容許使用與現場測量差異表」。
旨揭土地上固定設施與被告原核定農業用地作農業設施容許使用同意書不符。
㈤依行政院農業委員會104年8月12日農企字第0000000000B號
說明二：「依據農業發展條例第8條之1第2項規定：『農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用……』。鑒於貨櫃屋得為農業設施之一種施設方式，又農業用地上放置貨櫃貯存農業生產用具，亦應與農業經營使用相關，爰貴府仍應依『申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法』之規定，就農業設施之許可使用細目、興建面積與高度及條件等相關規定，予以審認核處。」是以，原告土地上坐落之貨櫃屋、農路等固定設施應依規定提出申請。㈥原告未提出農業用地作農業設施容許使用變更申請書，依現
況，目前第一層為網室，第二層為農業資材室。被告103年2月17日卓鎮農字第1030001750號函及103年3月24日卓鎮農字第1030003272號函請原告於文到1月內回復原核定項目內容使用，迄今未收到原告補正、補辦、修正等相關申請資料。㈦依「康碧玉○○○鎮○○段3656-3、3656-4地號農業用地作
農業設施容許使用與現場測量差異表」，現場固定設施與被告原核定內容不符，被告依容許使用審查辦法第33條規定，廢止原告農業用地作農業設施容許使用同意書。
㈧依苗栗縣政府104年11月24日府訴字第1040246221號訴願決
定書第理由第六點：「第按，行政程序法第7條規定：『行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。』此即行政程序法有關比例原則之規定。依上開辦法第33條規定，取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用，若有違反，原核定機關得廢止其許可，其法律效果僅有廢止其許可一項，原核定機關並無其他同樣能達成目的之方法可供選擇。另本案核准農業用地作農業設施容許使用之函文內，亦明確敘明『請依經營計畫書內容確實經營使用及核發同意書與所附註事項辦理，如經查不實使用，本所得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理』及『請依核定計畫內容及本附註事項辦理、使用。如有未依計畫使用或未依本附註事項辦理者，原核定機關得廢止許可並依法辦理』等語，已告知訴願人該違反之法律效果。原處分機關以原處分廢止原農業用地作農業設施使用許可，既未逾法定裁量範圍，且無與法律授權目的相違或出於不相關動機之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰等情事，自難謂為不法。是以，訴願人主張『應選擇對人民權益損害最少者且應符合比例原則』云云，亦非可採。」㈨綜上論結，系爭土地上固定設施與原核定農業用地作農業設
施容許使用意書不符，被告依據容許使用審查辦法第33條及第6條第9款規定廢止原核發之農業用地作農業設施容許使用同意書，依法有據等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：原告於系爭土地上有無未經申請增建、擅自施作之設施，而違反原核定之農業用地作農業設施容許使用同意書之核准項目及範圍？被告為廢止處分前，有無給予原告陳述機會？是否需要先行輔導程序？被告所為廢止處分，是否適法？經查：
㈠按農業發展條例笫8條之1第2項及第3項規定：「……。（第
2項）農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。但農業設施面積在45平方公尺以下，且屬一層樓之建築者，免申請建築執照。本條例中華民國92年1月13日修正施行前，已興建有固定基礎之農業設施，面積在250平方公尺以下而無安全顧慮者，得免申請建築執照。（第3項）前項農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。……。」；申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（即容許使用審查辦法）第1條規定：「本辦法依農業發展條例（以下簡稱本條例）第8條之1第3項規定訂定之。」、第6條規定：「申請農業用地作農業設施容許使用，有下列情形之一者，不予同意：一、申請有應補正事項，經通知中請人限期補正，屆期仍不補正。二、經營計畫內容顯不合理，或設施與農業經營之必要性顯不相當。三、未符合非都市上地使用管制規則有關土地分區使用或用地編定類別容許使用項目及許可使用細目之規定。四、申請容許使用之面積超出本辦法規定，或其他申請內容未符合本辨法規定。五、妨礙道路通行。六、妨礙農田灌溉或排水功能。七、申請水產養殖設施之養殖池或水禽飼養用水池無法取得合法用水。八、申請水產養殖設施之養殖池或水禽飼養用水池，該申請場址產生之土資源需要外運或屬採取土石後遺留有坑洞情形。九、違反其他土地使用管制相關法令規定。」、笫12條規定：「申請農作產銷設施之容許使用，其經營計畫應敘明下列事項：一、設施名稱。二、設置目的。三、生產計畫。四、興建設施之基地地號及興建面積。五、現耕農業用地及經營概況。六、現有農用機具名稱及其數量。七、設施建造方式。八、引用水之來源及廢、污水處理計畫。九、對周邊農業環境之影響。十、農業事業廢棄物處理及再利用計畫。」、第13條第2項規定：
「……。（第2項）前項各類設施之許可使用細目，應符合附表一相規規定。……。」、其附表一農作產銷設施類別規定：「類別：農業生產設施：許可使用細目：網室；申請基準或條件：有固定基礎之網室以1層樓為限。並應以可透光之塑膠布或遮陰往網搭建。」、「類別：農機具設施；許可使用細目：農機具室；申請基準或條件：容許興建面積依自有農機具（檢附農機使用證）及附掛犁具邊緣垂直投影面積
2.5倍計算。但機型特殊經檢附證明文件者，不在此限。」、「類別：農產運銷加工設施；許可使用細目：農糧產品加工室（農糧產品加工所需之相關設施）；申請基準或條件：
一、申請人資格條件應合於農產品市場交易法第13條第1項規定，並依同法第14條規定取得籌設及經營許可。二、依實際經營需要核定。樓地板最大興建面積以990平方公尺為限，其中得包含管理區、冷藏（凍）儲存區、加工作業區、包裝區、出貨區、倉儲區、污染防治處理區等附屬設施所需空間。」、「類別：農事操作及管理設施；許可使用細目：管理室；申請基準或條件：已申請農業生產設施、農機具設施及農產運銷加工設施，未設置管理區者，得單獨申請管理室，最大興建面積以150平方公尺為限。」、「類別：農業操作及管理設施：許可使用細目：堆肥舍（場）；申請基準或條件：一、堆肥舍（場）應敘明相關處理設備名稱、數量、每日處理量。不得露天堆置原物料，原料以農業生產後之副產物及剩餘物為主，不得混入非屬『肥料登記證申請及核發辦法』第5條第3項規定之事業廢棄物。二、堆肥舍（場）之設施面積，按其每日處理量，以每立方公尺得興建100平方公尺為原則。」、「類別：農事操作及管理設施：許可使用細目：曬場；申請基準或條件：最大興建面積660平方公尺。」、「類別：農田灌溉排水設施；許可使用細目：一、農田灌溉設施。二、農田排水設施。三、蓄水設施。四、抽水設施；申請基準或條件：申請設置之農田灌溉、排水、蓄水、抽水設施，應檢具灌溉、排水、蓄水、抽水計畫書，並依實際需要核定。」、「類別：其他農作產銷設施：許可使用細目：—、農路。二、駁崁。三、圍牆。四、擋土牆。五、其他；申請基準或條件：一、申請本辦法所定之前4種設施細目，應依生產需要核定。二、申請其他設施項目者，應經直轄市、縣（市）主管機關審認確有必要，並報經中央主管機關認屬農業產銷必要設施者，得依其設施項目辦理。」、第33條規定：「依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用。但經核准工廠發記之農業設施，不在此限。直轄市或縣（市）主管機關應對取得容許使用之農業設施及其坐落之農業用地造冊列管，並視實際需要抽查是否依核定計畫內容使用；未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。但配合政策休耕、休養、停養者，不在此限。前項農業設施已依法領有建築執照者，原核定機關於廢止許可時，應一併通知建築主管機關處理。」、農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第5條規定：「農業用地有下列各款情形之一者，不得認定為作農業使用：一、農業設施或農舍之興建面積，超過核准使用面積或未依核定用途使用。二、本條例中華民國89年1月26日修正公布施行前，以多筆農業用地合併計算基地面積申請興建農舍，其原合併計算之農業用地部分或全部業已移轉他人，致農舍坐落之農業用地不符合原申請興建農舍之要件。三、現場有阻斷排灌水系統等情事。四、現場有與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物、柏油、水泥等使用情形。」又「農業發展條例第3條第12款規定『農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。』因此，申請於農業用地容許作農作產銷等設施使用，仍屬計畫型之土地使用型態，原則上均需與農業生產或農業使用相關，如設施申請目的已非農業使用，農業主管機關應不同意以容許使用方式辦理。」、「農地上有未經申請之農業設施，貴府自得受理補辦容許使用事宜，並就農業使用之涵義、當地農業經營發展、農業設施與農業生產經營之必要性及上開審查辦法、都市計畫法暨同法施行細則或非都市土地使用管制規則等相關規定予以審認核處。」、「依農業發展條例第3條第12款規定：『農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍使用者。』……，農業用地擬申請設置之農業設施，如其目的係非農業使用、不符合規模或容許使用細目者，應依規定不予同意辦理，……復依農業用地容許作農業設施使用之意涵，係容許農業用地上與施設與農業經營不可分離之設施，其使用非供居住使用，與一般建築物或農舍之功能有所差別，故規定集貨及包裝處理場或管理室，設置盥洗設備、睡床、房間、簡易煮飯設備等與農業生產經營無關之設施（備），不在同意設置之範圍，……。」、「……二、查申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法第26條明定：『依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用…未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理…』另行政程序法第7條明定：『行政行為應依下列原則為之：
一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、且採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。』。三、準此，經依法申請核准之農業設施，如未依經營計畫內容使用，倘於廢止其許可前，能給予限期改善之空間，使其恢復原核定計畫內容使用，既能達成行政目的，又能符合前開行政行為」亦分別經行政院農業委員會93年11月16日農企字第0930154232號函、94年8月8日農企字第0940140473號函、94年12月27日農企字第0940170670號函及98年5月7日農企字第0980125731號函釋在案。
㈡本件原告所有坐○○○鎮○○段3656-3（面積為2,600平方
公尺）、3656-4（面積為2,679平方公尺）地號土地（即系爭土地），均屬山坡保育區農牧用地。原告於101年至102年間，就系爭土地向被告申請農業用地作農業設施容許使用之同意，經被告分別核發101年7月5日卓鎮農字第1010008021號農業用地作農業設施容許使用同意書（地號：卓蘭段3656-4；設施細目名稱：農路100平方公尺、農業資材室41平方公尺、蓄水設施14平方公尺）、102年1月24日卓鎮農字第1020000797號農業用地作農業設施容許使用同意書（地號：卓蘭段3656-4、容許作農業設施使用項目名稱：網室⑴180平方公尺、⑵104平方公尺）及102年7月24日卓鎮農字第1020009910號農業用地作農業設施容許使用同意書（地號：卓蘭段3656-3、容許作農業設施使用項目名稱：網室100平方公尺）。嗣於103年間原告遭檢舉涉及農地違規，經被告於103年2月25日現場勘查，發現原申請一層樓之網室未經申請增建為二層樓，且尚有其他未經申請即擅自施作之設施（鐵門、二間農業資材室、貨櫃屋及鐵皮建物）等，核與原核定同意書及經營計畫內容不符，被告遂以103年2月17日卓鎮農字第1030001750號函及103年3月24日卓鎮農字第1030003272號函通知原告限期回復原核定內容，乃於103年9月15日依容許使用審查辦法第33條規定，以卓鎮農字第1030011903號函（即103年9月15日廢止處分）廢止前揭使用同意書，原告於103年10月6日向被告提出陳情，被告以103年10月20日卓鎮農字第1030012871號函復原告維持103年9月15日撤銷處分。原告不服，提起訴願，經苗栗縣政府以104年5月21日103年苗府訴字第64號訴願決定撤銷被告103年9月15日廢止處分，由被告於決定書送達之次日起60日內另為適法處分。被告以104年6月18日卓鎮農字第1040008391號函（即104年6月18日廢止處分）廢止前揭使用同意書，原告不服，提起訴願遭決定駁回等情，為兩造所不爭執，並有被告101年7月5日卓鎮農字第1010008021號農業用地作農業設施容許使用同意書、102年1月24日卓鎮農字第1020000797號農業用地作農業設施容許使用同意書、102年7月24日卓鎮農字第1020009910號農業用地作農業設施容許使用同意書、被告103年2月25日現場勘查會勘紀錄及現場照片、被告103年2月17日卓鎮農字第1030001750號函、103年3月24日卓鎮農字第1030003272號函、被告103年9月15日卓鎮農字第1030001903號函（即103年9月15日廢止處分）、原告103年10月1日（被告103年10月6日收文）陳情函，被告103年10月9日會勘紀錄及現場照片、被告103年10月20日卓鎮農字第1030012871號函、原告訴願書、訴願補充理由書㈠、㈡、㈢、㈣、苗栗縣政府104年5月21日103年苗府訴字第64號訴願決定書、被告104年6月18日卓鎮農字第1040008391號函（即104年6月18日廢止處分）、被告送達證書、原告104年7月21日訴願書、原告104年8月27日訴願補充理由書㈠、苗栗縣政府104年7月31日府農農字第1040158472號函、臺灣苗栗地方法院104年10月29日104年度簡字第11號行政訴訟判決、苗栗縣政府104年11月19日104年度苗府訴字第37號訴願決定書等件資料附訴願卷及本院卷可稽，堪信為真實。而被告係以原告所有系爭土地，均屬山坡保育區農牧用地。於101年至102年間，向被告申請農業用地作農業設施容許使用之同意，經被告分別核發101年7月5日卓鎮農字第1010008021號農業用地作農業設施容許使用同意書（地號：卓蘭段3656-4；設施細目名稱：農路100平方公尺、農業資材室41平方公尺、蓄水設施14平方公尺）、102年1月24日卓鎮農字第1020000797號農業用地作農業設施容許使用同意書（地號：卓蘭段3656-4、容許作農業設施使用項目名稱：網室⑴180平方公尺、⑵104平方公尺）及102年7月24日卓鎮農字第1020009910號農業用地作農業設施容許使用同意書（地號：卓蘭段3656-3、容許作農業設施使用項目名稱：網室100平方公尺）。嗣於103年間遭檢舉涉及農地違規，經被告於103年2月25日現場勘查，發現原申請一層樓之網室未經申請增建為二層樓，且尚有其他未經申請即擅自施作之設施（鐵門、二間農業資材室、貨櫃屋及鐵皮建物）等，此有被告103年2月25日會勘紀錄及照片附卷可稽，顯見原告未依原核定同意書及經營計畫內容使用，被告先後以103年2月17日卓鎮農字第1030001750號函及103年3月24日卓鎮農字第1030003272號函通知原告限期於文到1個月內回復原核定內容，原告未依期回復原核定內容，乃依容許使用審查辦法第33條規定，於103年9月15日卓鎮農字第1030011903號函（即103年9月15日廢止處分）廢止前揭使用同意書，原告於103年10月6日向被告提出陳情，被告以103年10月20日卓鎮農字第1030012871號函復原告維持103年9月15日撤銷處分。原告不服，提起訴願，雖經苗栗縣政府104年5月21日103年苗府訴字第64號訴願決定以被告未具體敘明撤銷之依據及原使用同意書自始即違法之事證為何，而撤銷被告103年9月15日廢止處分，由被告於決定書送達之次日起60日內另為適法處分。被告以原告所有系爭土地，就卓蘭段3656-4地號土地有一建物，第1層為網室，第2層為農業資材室；另有1棟網室（設有樓梯、屋頂有欄杆及水泥鋪面並加設鐵皮擺設）、農路、蓄水設施、擋土牆、鐵皮建物（內設有流理台、冰箱、攤車）；卓蘭段3656-3地號土地興建網室（屋頂有欄杆、設有樓梯），另有貨櫃屋、農路等相關建物，系爭土地上固定設施與被告原核定農業用地作農業設施容許使用同意書不符，以違反農業用地作農業設施容許之許可，且未能於被告所限期改正逾期仍未改正，依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法第6條第9款、第33條規定以104年6月18日卓鎮農字第1040008391號函（即104年6月18日廢止處分）廢止前揭被告核發101年7月5日卓鎮農字第1010008021號農業用地作農業設施容許使用同意書、102年1月24日卓鎮農字第1020000797號農業用地作農業設施容許使用同意書及102年7月24日卓鎮農字第1020009910號農業用地作農業設施容許使用同意書，揆諸首揭規定及行政院農業委員會93年11月16日農企字第0930154232號函、94年8月8日農企字第0940140473號函、94年12月27日農企字第0940170670號函、98年5月7日農企字第0980125731號函釋意旨，原處分並無違誤。
㈢原告起訴主張，原告所○○○鎮○○段○○○○○○○號已申請資
材室（41平方公尺）、農路（100平方公尺）、蓄水設施（14平方公尺）及邊坡工程與資材室位置變更與網室二座（180與104平方公尺）。其坐落於卓蘭段3656-3地號也申請網室二座（100平方公尺＝72＋28平方公尺），均依法申請且經獲發農業用地作農業設施容許使用證明在案，自始至今均作為農業使用亦無蓄意破壞原地形地貌之情事。原告之農地均依該法條規範「核定之計畫內容使用」亦即農路做農路使用、資材室作資材室使用、網室作網室使用、擋土牆做擋土牆使用，或之間有計算基礎不同或執行疏漏所產生的差誤，惟並無未依原核定計畫內容違法使用之情況。觀申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法第33條第1項之「並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用。」規定，益證農業設施之容許使用，關鍵在是否依原計畫作農業使用，縱使有設施長、寬面積與原申請雖有小差誤，惟如果悉依申請計畫作農業使用，在非增、擴建建物作非農業使用之情況下，究其立法要義，尚不宜依該第33條第2項之未依計畫內容使用者「得」廢止其許可之規定，而應依循輔導補辦、補正之行政法則，讓確為農用然尚未符合農地管理相關規定者得以符合規定，以落實農地管理目的。且查行政院農業委員會98年5月7日農企字第0980125731號函，對於農業設施經核定完工後，未依經營計畫內容使用或擴建處理之解釋，清楚說明所採取的行政處分需衡酌行政目的與所造成的損失的平衡性，可先輔導改善，未依計畫使用或擴建尚且可接受輔導，遑論是原告悉依計畫使用，僅部分因計算基礎不同或施工失誤所造成的面積小差誤的農用容許設施。況原告農地上悉作農業使用，農業設施多為貸款建設，僅因少部分的未申請之農業設施（原告期望在正確清楚，損失最小的前提下配合被告補辦或補正應無可厚非），廢止所有已取得之農業設施之容許，恐致原告倒閉（不僅損失重大且農業貸款需被收回，原告將因無力返還貸款而面臨破產），被告此一處分不符合比例原則云云，然查：
⒈按農業用地應符合農業使用之認定始得核發農業用地作農
業使用證明書，所稱符合作農業使用應係指該農業用地之整筆土地或共有持分部分均能符合作農業使用之認定而言。
⒉本件原告所有系爭土地即坐○○○鎮○○段3656-3（面積
為2,600平方公尺）、3656-4（面積為2,679平方公尺）地號土地，均屬山坡保育區農牧用地。原告於101年至102年間，就系爭土地向被告申請農業用地作農業設施容許使用之同意，經被告分別核發101年7月5日卓鎮農字第1010008021號農業用地作農業設施容許使用同意書（地號：卓蘭段3656-4；設施細目名稱：農路100平方公尺、農業資材室41平方公尺、蓄水設施14平方公尺）、102年1月24日卓鎮農字第1020000797號農業用地作農業設施容許使用同意書（地號：卓蘭段3656-4、容許作農業設施使用項目名稱：網室⑴180平方公尺、⑵104平方公尺）及102年7月24日卓鎮農字第1020009910號農業用地作農業設施容許使用同意書（地號：卓蘭段3656-3、容許作農業設施使用項目名稱：網室100平方公尺）。為原告所不爭執，並○○○鎮○○段○○○○○○○號、3656-4地號土地登記第2類謄本地籍圖謄本、設施配置圖申辦農業設施地點現場照片、農業用地作農業設施容許使用申請書、農業設施使用經營計畫書、農業用地作農業設施使用經營計畫、被告會勘紀錄、現場照片、申請農業用地作農業設施容許使用案件審查簽辦單、被告101年7月5日卓鎮農字第1010008021號農業用地作農業設施容許使用同意書、102年1月24日卓鎮農字第1020000797號農業用地作農業設施容許使用同意書、102年7月24日卓鎮農字第1020009910號農業用地作農業設施容許使用同意書等資料附卷可稽（見本院卷第133頁至第177頁、第356頁至第359頁），而經被告分別於103年2月25日、103年10月9日、104年3月20日至現場會勘時，發現在卓蘭段3656-4地號土地有一建物、第1層為網室，第2層為農業資材室；另有1棟網室（設有樓梯、屋頂有欄杆及水泥鋪面並加設鐵皮擺設）、農路、蓄水設施、擋土牆、鐵皮建物（內設有流理台、冰箱、攤車）；卓蘭段3656-3地號土地興建網室（屋頂有欄杆、設有樓梯），另有貨櫃屋、農路等相關建物，此有被告103年2月25日會勘紀錄、被告103年10月9日會勘紀錄及現場照片附卷可參（見本院卷第360頁至第372頁），而苗栗縣政府亦於104年8月10日就系爭土地現況農業用地作農業設施疑涉違規使用會同相關單位會勘測量結果為「㈠卓蘭段3656-4地號：○○○鎮○○○○○路/100平方公尺、農業資材室（1樓）/41平方公尺、蓄水設施/14平方公尺、網室/180平方公尺、網室/104平方公尺，合計339平方公尺。經104年8月10日會同相關單位現場會勘測量結果現況：農路228.32平方公尺與原核定增加128.32平方公尺、農業資材室59.1平方公尺增加18.1平方公尺（2層樓上層為農業資材室下層為網室）、網室1
65.41平方公尺（上有欄杆及樓梯、鐵皮建物）、網室127.03平方公尺增加23.03平方公尺（上有欄杆及樓梯）、貨櫃屋14.72平方公尺（無核定）、鐵皮建物31.6平方公尺（無核定，內有攤車、流理台、冰箱等）。㈡另卓蘭段3656-3地號：原卓蘭鎮公所核定網室/100平方公尺、現況網室122.55平方公尺增加22.55平方公尺、（上有欄杆及樓梯）、貨櫃屋29.93平方公尺（無核定）、農路262平方公尺（無核定）。」此亦有104年8月10日農業用地容許作農業設施疑涉違規使用案會勘紀錄表、現場照片、原告坐落於卓蘭段3656-3、3656-4農業用地作農業設施容許使用與現況差異表及苗栗縣政府104年8月18日府農農字第1040171578號函附卷可稽（見本院卷第373頁至第380頁）。再本院受命法官於105年3月30日至現場勘驗結果為「兩造就系爭卓蘭段3656-3及3656-4地號2筆土地上之農業設施坐落位置不爭執，原告申請3次，申請被告核准卓蘭段3656-4地號有3個，分別是農路、農業資材室、蓄水設施，第2次2棟網室。原告申請農路100公尺，被告即核給100公尺，網室旁農路長40.42公尺，寬2.92公尺；下面這一段農路長23.85公尺，寬2.76公尺；資材室旁農路長9.2公尺，寬上2.84公尺，下2.3公尺。資材室有增加，本來核定41平方公尺，測量是49平方公尺，增加約8平方公尺，即現在資材室面積49平方公尺。資材室蓋在網室上面，資材室下面的網室面積，申請180平方公尺，建造完成109平方公尺（按：嗣後被告已更正為申請104平方公尺，蓋117.6平方公尺，增加13.6平方公尺），另一個上面的網室本來申請180平方公尺，蓋109平方公尺，少71平方公尺。網室裡面有設樓梯，原告稱，只設階梯路，此為增加，原告沒有申請。非臨時設施，臨時設施，施作一段時間要移除，此為永久性。網室上面用水泥鋪設，旁邊設有欄杆，其下有蓄水池，本來申請蓄水，後續加蓋，作其他利用。放置金象咖啡座的建物，裡面有冰箱，冰藥劑。從卓蘭段3656-4地號往卓蘭段3656-3地號之農路沒有申請。有2段農路，共262平方公尺。貨櫃屋未申請。卓蘭段3656-3地號，原告申請網室1棟100平方公尺，現在蓋成兩棟即原告本來即申請2棟網室，72加28平方公尺。現在面積與被告核定面積不一樣，現在2棟加總是125平方公尺。網室上面也是水泥鋪地，目前有鐵架構。網室2棟共計125平方公尺，下面是84.49平方公尺，上面是38.06平方公尺。」，此有勘驗筆錄、現場略圖及現場照片附卷可參（見本院卷第283頁至第425頁），足見系爭土地已違反農業用地作農業設施容許之許可，被告以103年2月17日卓鎮農字第1030001750號函及103年3月24日卓鎮農字第1030003272號函請原告於文到1月內回復原核定項目內容使用，惟原告逾期限仍未改正回復原核定內容及項目使用，確屬違規使用。原告對此亦不否認，則系爭土地上之農業設施除興建面積超過核准使用面積外，尚有未經核准之貨櫃屋及鐵皮建物，依上開農業用地作農業使用認定及核發證明辦法，自不得認定為作農業使用。原告主張其均依法申請且經獲發農業用地作農業設施容許使用證明在案，自始至今均作為農業使用亦無蓄意破壞原地形地貌之情事。原告之農地均依「核定之計畫內容使用」，亦即農路做農路使用、資材室作資材室使用、網室作網室使用、擋土牆做擋土牆使用，或之間有計算基礎不同或執行疏漏所產生的差誤，惟並無未依原核定計畫內容違法使用之情況部分，並非可採。
⒊又容許使用審查辦法第6條第9款已規定：「申請農業用地
作農業設施容許使用，有下列情行之一者，不予同意：……九、違反其他土地使用管制相關法令規定。」是以，農業用地倘確有違反區域計畫法或建築法令規定之情形，於裁處程序尚未終結，或違規情節尚未排除前，農業用地申請農業設施容許使用，應依上開辦法之規定辦理。本件被告至系爭土地複查，發現卓蘭段3656-4地號土地興建1棟2層樓建物，1樓網室約117.6平方公尺、2樓農業資材室約49平方公尺，另有網室約109平方公尺，設有樓梯、屋頂有欄杆及水泥鋪面並加設鐵皮擺設觀音雕像、農路共3段約267平方公尺，另有貨櫃屋約13平方公尺、鐵皮建物約17平方公尺及擋土牆2座；卓蘭段3656-3地號已興建網室約92平方公尺設有樓梯、屋頂有欄杆及水泥鋪面，另有網室約33平方公尺設有樓梯、屋頂有欄杆及水泥鋪面、貨櫃屋約27平方公尺、農路2段約262平方公尺等設施，實際使用情形與核准使用內容不符，被告遂以103年9月15日卓鎮農字第1030011903號函撤銷（廢止）上開101年7月5日、102年1月24日及102年7月24日農業用地作農業設施容許使用同意書，苗栗縣政府亦以103年9月18日府農農字第1030197158號書函，函請苗栗縣政府地政處依區域計畫法處理，並以103年10月6日府地用字第1030213321號函請原告陳述意見，經原告於103年10月20日陳述，苗栗縣政府地政處乃函請苗栗縣政府農業處查明系爭土地是否仍屬違規使用，經苗栗縣政府以103年10月27日府農農字第1030229195號書函檢附被告103年10月20日卓鎮農字第1030012871號函說明，被告前於103年2月7日、2月25日、3月13日、10月9日赴現場會勘，發現系爭土地與原核定農業用地作農業設施使用不符。苗栗縣政府認原告之行為，已違反區域計畫法第15條第1項非都市土地容許使用項目規定，乃依同法第21條規定，以103年11月11日府地用字第1030241316號函附處分書裁處原告6萬元罰鍰，並限於文到後90日內改善完成，原告就此部分依序提起行政救濟，經內政部104年1月21日台內訴字第1040001287號訴願決定駁回、臺灣苗栗地方法院104年10月29日104年度簡字第11號行政訴訟判決駁回原告之訴及本院105年度簡上字第4號裁定駁回原告之上訴等情，此亦有臺灣苗栗地方法院104年10月29日104年度簡字第11號行政訴訟判決及本院105年度簡上字第4號裁定附卷可稽，系爭土地歷經數次現場會勘（按含苗栗縣政府縣之現場會勘測量），並令限期回復原核定內容後，仍與被告所核發之農業用地作農業設施容許使用同意書不符，被告始依容許使用審查辦法第33條規定，廢止所核發之農業用地作農業設施容許使用同意書，自難認有何違誤。
⒋再98年3月16日修正實施之申請農業用地作農業設施容許
使用審查辦法第26條規定：「依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用。直轄市或縣（市）主管機關應對取得容許使用之農業設施及其坐落之農業用地造冊列管，並視實際需要抽查是否依核定計畫內容使用；未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。但配合政策休耕、休養、停養者，不在此限。」（102年10月9日修正實施之申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法為第33條規定：『依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用。但經核准工廠登記之農業設施，不在此限。直轄市或縣（市）主管機關應對取得容許使用之農業設施及其坐落之農業用地造冊列管，並視實際需要抽查是否依核定計畫內容使用；未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。但配合政策休耕、休養、停養者，不在此限。前項農業設施已依法領有建築執照者，原核定機關於廢止許可時，應一併通知建築主管機關處理。』；104年8月12日修正實施之申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法為第33條亦同規定），並無先輔導後方可廢止許可之規定，而由行政院農業委員會98年5月7日農企字第0980125731號函釋：「……二、查申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法第26條明定：『依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用……未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理……』另行政程序法第7條明定：『行政行為應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、且採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。』。三、準此，經依法申請核准之農業設施，如未依經營計畫內容使用，倘於廢止其許可前，能給予限期改善之空間，使其恢復原核定計畫內容使用，既能達成行政目的，又能符合前開行政行為。」可知，僅就如經依法申請核准之農業設施，如未依經營計畫內容使用，倘於廢止其許可前，能給予限期改善之空間，使其恢復原核定計畫內容使用，亦未有先輔導後方可廢止許可釋示，況本件被告亦分別以103年2月17日卓鎮農字第1030001750號函及103年3月24日卓鎮農字第1030003272號函通知原告限期回復原核定內容，已如前述，是原告主張行政院農業委員會之函文已在在表明前述問題的行政處理原則為先輔導，無法輔導再請改正，不改正再廢止、送罰等語，亦無可採。
五、綜上所述，原告所訴均非可採，本件原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘之陳述及舉證，不影響於本判決之認定，爰不一一論述。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 6 月 16 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 劉 錫 賢法 官 莊 金 昌以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 6 月 24 日
書記官 李 孟 純