臺中高等行政法院判決
105年度訴字第74號原 告 江銘堯被 告 臺中市政府代 表 人 林佳龍訴訟代理人 劉月媚
張伸豪柯潮陽上列當事人間因都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國105年1月25日台內訴字第1040095239號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告前以民國68年11月8日府工都字第70190號公告發布實施「臺中市擴大都市計畫北屯地區細部計畫案」，原告所有坐落臺中市○○區○○段1040-1、1054-1地號土地（持分各四分之三，下稱系爭土地）位於前揭計畫案範圍內，並劃設為「兒童遊樂場用地」。嗣被告以102年10月15日府授都計字第1020175550號公告發布實施「變更臺中市都市計畫（舊有市區及一至五期市地重劃地區)細部計畫（第二次通盤檢討)案」暨「變更臺中市都市計畫（後庄里地區)細部計畫（第二次通盤檢討)案」計畫書、圖，系爭土地仍劃設為兒童遊樂場用地。原告以104年8月18日申請書表示，依都市計畫法規定都市計畫之基本實施進度每5年為一期，前揭計畫案歷經40年期間原封未動，系爭土地上相關工程尚無蹤影，且附近已陸續建有學校、公園等大面積綠地廣場，該地已為非必要之公設用地，依法理應撤銷或徵收或變更其使用。被告以104年8月25日府授都計字第1040187916號函（下稱被告104年8月25日函）復原告略以：「二、臺端等陳情依法辦理解編該『兒童遊樂場(細兒30)』用地」事宜，因依都市計畫定期通盤檢討實施辦法第16條規定略引：『都市計畫發布實施後，人民申請變更都市計畫或建議……應彙整作為通盤檢討之參考，不得個案辦理，零星變更。』；綜上，臺端所提涉公共設施檢討變更，本府將配合都市計畫法令相關規定，納入刻正辦理『臺中市轄區內都市計畫公共設施用地專案通盤檢討規劃案』人民陳情案件供本市都市計畫委員會審議之參考，並於審議時另邀臺端等列席說明。」及以104年8月26日府授建園字第1040193115號函（下稱被告104年8月26日函）復原告：「有關臺端函詢本市北屯區都市計畫『細兒30』用地後續將徵收或解編一案……說明：一、依據台端104年8月18日申請書暨104年8月20日市長室受理人民陳情案件交辦單……辦理。二、經查本案細兒30用地面積約1,126平方公尺，公園開闢總經費約計新臺幣9,800萬元（用地及拆遷補償費計9,400萬元、工程費計400萬元），惟本府待開闢都市計畫公園眾多，因預算規模有限，後續將研酌編列預算再行辦理。」原告對被告上揭二函文不服，提起訴願，經決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠按都市計畫實施進度以5年為一期，最長不得超過25年，都
市計畫法第15條第2項定有明文。其立法旨意，除督促行政機關依法行政外，更避免行政機關因故意或懈怠、輕忽延宕，致侵害人民合法權益，而訂定實施之最長期間限制。又監察院於101年12月18日約詢都市計畫中央主管機關內政部提示「逾數十年不取得（按：即不依法徵收），又不主動辦理解編之公共設施保留地問題」，內政部部長承諾對不再需要的公共設施保留地訂定辦法予以解編。嗣監察院再於102年5月9日審議通過糾正內政部及各級地方政府有關「各級都市計畫權責機關任令部分都市計畫公共設施保留地長達3、40年迄未取得，嚴重傷害憲法保障人民之生存權與財產權。」其理由及事實略以，都市計畫編定公共設施用地，最長應於25年內完成，逾25年仍未取得開發之公共設施用地，理應限期檢討，對不必要的部分應儘速解編，如逾3、40年仍不取得使用，即更表示已無公共設施用地保留之必要。長久以來，各級都市計畫權責機關任令部分都市計畫公共設施保留地長達3、40年迄未取得，嚴重傷害憲法保障人民之生存權與財產權，內政部及各級地方政府實有嚴重怠失，此有內政部102年11月29日台內營字第10203489291號函（「都市計畫公共設施保留地檢討變更作業原則」前言、背景說明欄），已敘述甚明，業經監察院向內政部提出糾正案可稽。
㈡原告所有系爭土地前經被告66年間都市計畫編定為兒童遊樂
場，並於68年公告迄今，已逾39年，並逾都市計畫法所訂實施最長25年期限。被告既未依法徵收，顯已無設置兒童遊樂場之必要，亦不予解編。足證被告對於前揭規定及監察院之糾正視若無睹，懈怠不執行，致原告系爭土地非但使用受限，想出售亦難覓買主，且與鄰地有天壤之別的價差損害。況被告復以102年10月15日府授都計字第000000000號公告發布實施「變更臺中市都市計畫細部計畫（第二次通盤檢討）案」暨「變更臺中市都市計畫（後庄里地區）細部計畫（第二次通盤檢討）案」計畫書、圖，均仍將系爭土地劃設為兒童遊樂場用地。原告乃申請向被告表示前揭計畫案歷近40年期間未動，系爭土地有必要設兒童遊樂場即應徵收興建，若無必要即應撤銷解編，變更其使用。被告以104年8月25日、26日函復，解編應再定期通盤檢討，徵收則無預算，以消極不作為之行政處分，致損害原告之權益。至人民向政府機關之申請，無論以申請書或任何形式表達，除非有法令特別規定外，否則應以其實質內容所表達為據，自無需拘泥於形式，即生請求政府機關依法行政之效果。訴願機關以上揭函文非行政處分而為不受理決定，顯違反都市計畫法第15條第2項規定及監察院之糾正函文等情，並聲明求為判決先位聲明：⑴訴願決定及被告104年8月25日函、104年8月26日函均撤銷。⑵請求被告對原告所有系爭土地依都市計畫法編定並公告為「兒童遊樂場」之行政處分，予以撤銷解除編定。備位聲明：⑴訴願決定及被告104年8月25日函、104年8月26日函均撤銷。⑵請求被告就原告所有系爭土地依法為徵收之行政處分。
三、被告則以：㈠有關解編一節：
1.按司法院釋字第336解釋，主管機關為實現都市有計畫均衡發展，依都市計畫法在都市計畫地區範圍內設置公共設施用地，以為都市發展之支柱。此種用地在未經取得前，為公共設施保留地。同法第6條、第51條等有關規定，限制土地使用人為妨礙保留目的之使用。而都市計畫有其整體性，乃預計25年內之發展情形訂定之，同法第5條規定甚明。足見上述公共設施保留地與都市計畫之整體，具有一部與全部之關係。除非都市計畫變更，否則殊無從單獨對此項保留地預設取得之期限，而使於期限屆滿尚未取得土地時，視為撤銷保留，致動搖都市計畫之整體。而都市計畫之變更，同法第26條至第29條設有一定之程序，非「取得期限之預設」所能取代。此與土地法第214條所定保留徵收期滿不徵收時，視為撤銷之情形，有所不同，兩者更無特別法與普通法之關係可言。是同法對於公共設施保留地未設取得期限之規定，乃在維護都市計畫之整體性，而都市計畫之實施，則為增進公共利益所必要，與憲法第23條及第143條並無牴觸。而都市計畫法第49條至第50條之1等條文亦設有加成補償、許為臨時建築使用及免稅等補救規定，然非分就保留時間之久暫等情況，對權利受有個別損害，而形成特別犧牲者，予以不同程度之補償。且依內政部發布施行「都市計畫容積移轉實施辦法」第6條規定，私有都市計畫公共設施保留地（但不包括都市計畫書規定應以區段徵收、市地重劃或其他方式整體開發取得者）可作為容積移轉之送出基地；而依都市計畫法第50條之2等條文及內政部發布施行「都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換辦法」規定，都市計畫私有公共設施保留地得與公有非公用土地交換。爰對土地所有人權利能予補償。
2.都市計畫法第13條、第26條及都市計畫定期通盤檢討實施辦法第16條規定，本案所涉「都市計畫（通盤檢討）案」依規定係由公部門衡酌地方發展需求適時辦理之事項，尚非屬民眾得主張要求政府應限期辦理之事項，又依「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」第5條規定：「都市計畫通盤檢討前應先進行計畫地區之基本調查及分析推計，作為通盤檢討之基礎，其內容至少應包括下列各款：……都市計畫通盤檢討時，應依據前項基本調查及分析推計，研擬發展課題、對策及願景，作為檢討之依據。」足證都市計畫通盤檢討事項包羅廣泛，非以個別人民利益之保護為目的，亦即本案依據雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，據此而為之行政處分或行政措施，其所生有利於人民之法律效果，對人民而言僅屬「反射利益」，即不足以作為請求之依據。綜上，原告向被告提出有關細兒30用地應即予解編之陳情建議非屬行政訴訟法第4條所稱之行政處分，亦非行政訴訟法第5條規定之依法申請之案件，爰應非具備訴訟案之要件。
3.原告所陳系爭土地，應屬被告68年11月8日府工都字第70190號公告發布實施「臺中市擴大都市計畫北屯地區細部計畫案」劃設之「兒童遊樂場用地（細兒30）」，非屬原告所述為被告66年1月18日府工都字第03109號公告發布實施「臺中市第二、三、四期擴大都市計畫案」所劃設。而上開細部計畫自68年發布實施後，亦業於92年12月30日以府工都字第0920204751號公告發布實施「變更臺中市都市計畫（舊有市區、後車站地區、後庄里地區、北屯東山重劃區附近地區、西屯中正重劃地區附近地區及西南屯地區）細部計畫案」、101年8月20日以府授都計字第1010112365號公告發布實施「變更臺中市都市計畫（舊有市區及一至五期市地重劃地區）細部計畫（第二次通盤檢討）案（第一階段）」及於102年10月15日以府授都計字第1020175550號公告發布實施「變更臺中市都市計畫（舊有市區及一至五期市地重劃地區）細部計畫（第二次通盤檢討）案」等通盤檢討在案，依前開102年通盤檢討案之公共設施需求分析檢討，悉該時依都市計畫法定期通盤檢討實施辦法第16條規定，計畫區兒童遊樂場用地面積尚劃設不足，而依都市計畫法第45條規定，計畫區內前述公共設施用地面積亦未達其「不得少於全部計畫面積10%」規定；又依該通盤檢討案之實質計畫檢討之檢討變更原則中，對於人民陳情意見處理原則之公共設施用地調整原則規定（略以）：「2.陳情廢除細部計畫公共設施，經檢討後細部計畫公共設施用地不足者，未便採納。」，本案「兒童遊樂場用地（細兒30）」應已於當時依規檢討當否變更在案。
爰無原告所陳均已逾越都市計畫法所訂實施之最長25年期限，被告不予依法檢討解編之事實。
4.有關內政部訂有對於不需保留徵用之公共設施用地應予解編釋出之政策，被告皆遵依該政策辦理，依據內政部102年發布施行「都市計畫公共設施保留地檢討變更作業原則」所定之「檢討變更不必要之公共設施保留地」之規範及程序，據此被告於104年度辦理「臺中市轄區內都市計畫公共設施用地專案通盤檢討規劃案」；又考量都市計畫法第42、43及45條規定，應視都市計畫地區實際情況（人口、土地使用、交通等現狀及未來發展趨勢），分別設置公共設施用地，以增進市民活動之便利及確保良好之都市生活環境，且公園、體育場所、綠地、廣場及兒童遊樂場，應依計畫人口密度及自然環境作有系統之佈置，除具有特殊情形外，其土地總面積不得少於全部計畫面積10%；又依都市計畫定期通盤檢討實施辦法第17條規定，兒童遊樂場用地應按閭鄰單位設置，每處最小面積不得小於0.1ha為原則等「兒童遊樂場用地」劃設配置相關規定辦理之。實無得以立即解編系爭土地之規定據以憑辦。
5.被告以104年8月25日函及104年9月14日府授都計字第0000000000函覆原告，業將系爭陳情案納入刻正辦理「臺中市轄區內都市計畫公共設施用地專案通盤檢討規劃案」人民陳情案件供臺中市都市計畫委員會審議之參考等，依都市計畫法第15條至26條等條文規定暨都市計畫定期通盤檢討實施辦法規定辦理之擬定都市計畫草案之規劃程序中，尚未進入都市計畫法定程序（仍須俟公開展覽後，方進入都市計畫變更程序），應僅屬準備行為者，依最高行政法院94年度裁字第150號裁定略以：「至行政機關於作成完全及終局之決定前，為推動行政程序之進行，所為之指示或要求，學理上稱之為『準備行為』，準備行為未設定有拘束力之法律效果者，因欠缺規制之性質，並非行政處分；如具有規制之性質，亦因其並非完全、終局之規制，為程序經濟計，不得對其單獨進行行政爭訟。」然「準備行為」非行政處分，亦非行政訴訟法第5條規定之「依法申請之案件」，故不得成為行政爭訟之標的。
6.被告業將原告陳情於納入刻正辦理「臺中市轄區內都市計畫公共設施用地專案通盤檢討規劃案」人民陳情案件供臺中市都市計畫委員會審議之參考，供辦理之擬定都市計畫草案之規劃程序中，並無原告所陳應作為而不作為之實。
㈡有關用地徵收（補償）一節：原告陳請被告辦理臺中市北屯
區細兒30用地徵收補償，被告以104年8月26日函覆，北屯區細兒30用地面積約1,126平方公尺，公園開闢總經費約計9,800萬元（用地及拆遷補償費計9,400萬元、工程費計400萬元），惟被告待開闢都市計畫公園眾多，因預算規模有限，後續將研酌編列預算再行辦理。依最高行政法院92年度判字第828號判決意旨，原告提出陳情書申請徵收補償，其性質純屬促請國家發動徵收權之行使，非謂原告有公用徵收之公法上請求權存在，是原告既無請求徵收補償權，被告建設局所為函復內容即非行政處分等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、經查：㈠按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所
定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條定有明文，準此，提起課予義務訴訟，須以有「依法申請之案件」存在為要件，所謂「依法申請」，係指人民依據個別法令（含法律、法規命令及自治規章）之規定，有向該管行政機關請求就某一特定具體之事件，作成行政處分或應為特定內容行政處分之權利者而言。而課予義務訴訟旨在就人民依法向行政機關申請作成行政處分，因未獲滿足所形成之公法上爭議提供救濟途徑，故當事人僅須主張其就請求行政機關作成之處分，曾經由行政程序向行政機關提出而未獲滿足，並踐行訴願前置程序，即符合課予義務訴訟之訴訟合法要件，至於具體個案中，當事人有無實體法上之申請權或請求權，則為本案有無理由之問題，與訴之合法性要件有別（最高行政法院103年度裁字第809號裁定參照）。又按行政訴訟法第107條第3項規定：「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」㈡復按人民請求主管機關為一定行為，主管機關所為拒絕表示
之函復，是否為行政處分，人民得否提起行政爭訟，端視相關法令是否賦與人民請求國家為一定作為之公法請求權，或該法令寓有保護特定人之權利或法律上利益之規範旨趣而定。易言之，若法規並未明定特定之人得享有權利，且無授予具有特定資格或條件者得向行政機關為一定作為之請求權，復就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，仍不能認定其有保障特定人權益之旨趣時，該法規即無保障個人權益之規範目的，僅為實現公共利益或一般國民福祉而設，特定之個人無從據以享有公法上之請求權，縱使其企求行政機關為一定之行為，而以請求或申請之方式行之，均僅具有促使主管機關行使法定職權之作用，行政機關函覆之結果無論為何，要難認對該特定人之權益有造成何種損害，自無許其為行政爭訟。復按都市計畫法第24條規定：「土地權利關係人為促進其土地利用，得配合當地分區發展計畫，自行擬定或變更細部計畫，並應附具事業及財務計畫，申請當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所依前條規定辦理。」第25條：「土地權利關係人自行擬定或申請變更細部計畫，遭受直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所拒絕時，得分別向內政部或縣（市）（局）政府請求處理；經內政部或縣（市）（局）政府依法處理後，土地權利關係人不得再提異議。」第26條第1項：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。」是以依上揭都市計畫法第26條之規定，擬定計畫機關固須每3至5年通盤檢討原有都市計畫妥適性，斟酌人民建議以決定有無變更之必要，但同法第25條既規定土地權利關係人對於內政部或縣（市）（局）政府就其申請變更細部計畫之處理，不得提異議，即難認人民有請求變更都市計畫之公法上權利（最高行政法院95年度裁字第2896號裁定意旨參照）。再按司法院釋字第156號解釋理由書略以：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，依照訴願法第1條、第2條第1項及行政訴訟法第1條之規定，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟。始符憲法保障人民訴願權或行政訴訟權之本旨。此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。……」是以主管機關變更都市計畫，係行政機關之職權行使，為公法上之單方行政行為，並非賦予人民有請求行政機關為行政處分之公法上權利，人民請求主管機關定期通盤檢討予以變更，僅屬意見表達，並非依法申請之案件。主管機關函復將其意見存供參考，未准依其意見辦理，並不發生任何法律上效果，自非行政處分（最高行政法院98年度裁字第276號裁定意旨參照）。從而，人民請求主管機關變更都市計畫，性質上僅屬意見表達促使行政機關發動職權，並非屬於「依法申請」之案件。
㈢再按都市計畫法第26條規定固然係課予都市計畫擬定機關每
3年或5年至少通盤檢討一次，且依據發展情況並參考人民建議作成必要之變更，對於非必要之公共設施用地，應變更其使用等法律上義務，惟公法法規雖課予行政機關某種作為義務，並不當然可以據此導出人民具有得為此項請求作為之主觀公權利，依「保護規範（目的）說」，必須該項法規之規範目的，至少兼具有保護個人利益始足當之。茲查都市計畫通盤檢討之基礎，依都市計畫法第26條第2項授權訂定之「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」第5條之規定，「至少包括自然及人文景觀資源、人口規模、人口密度分佈、建築密度分佈、產業結構及發展、土地利用、公共設施容受力、住宅供需、交通運輸等項目」，足證都市計畫通盤檢討事項包羅廣泛，非以個別人民利益之保護為目的，依前開保護規範說（併參司法院釋字第469號解釋），實難僅依都市計畫法第26條第1項之規定，導出人民有請求都市計畫擬定機關應為如何都市計畫通盤檢討變更之主觀公權利。甚者，即便最攸關個人利益之公共設施保留地，誠如司法院釋字第336號解釋所言，其與都市計畫之整體，具有一部與全部之關係，因此，亦無僅就個人所有公共設施保留地，請求都市計畫擬定機關應為如何變更權利（最高行政法院99年度裁字第2778號裁定參照）。
㈣另按土地徵收核准機關為內政部，需地機關僅得擬具徵收計
畫書，向內政部聲請核准徵收，並無作成徵收處分之權限，人民尤無申請需地機關作成徵收土地處分之公法上請求權，此觀土地徵收條例第2條、第13條、第14條及第19條等規定自明。另土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，是土地徵收之法律關係，除法律另有規定外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與被徵收人間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係。而都市○○○設○道路用地，乃為都市計畫之整體發展，視實際需要所規劃而設置。私有土地經依都市計畫指定為兒童遊樂場用地者，依都市計畫法第48條規定：「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」係由政府以徵收、區段徵收或市地重劃方式取得，此為政府取得都市計畫公共設施保留地之規定，土地所有權人尚不得據此規定，請求徵收其土地。再有關土地徵收補償費之發給，依前開規定及說明，係需用土地人，申請徵收土地或土地改良物，經核准後，始由土地徵收之執行機關即直轄市或縣（市）主管機關為公告及將需用土地人繳交之補償費發給應領取補償費之人；自應以土地經需用土地人完成上開徵收手續後，直轄市或縣（市）主管機關方有轉發之義務；都市計畫法第49條第1項規定之地價補償亦然。因此土地徵收原則上只能基於有利於公共事業之公益需要，由國家依法令所定法定程序為之。亦即，土地徵收案件，只有國家才能擔任徵收權之主體，發動徵收程序（最高行政法院24年判字第18號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條），尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。
㈤本件如事實概要所述之情事，有原告申請書、被告上揭二函
文及訴願決定在卷可稽（見訴願卷第55-57頁、本院卷第10、11、24、25頁），堪予認定。經查，被告於68年11月8日以府工都字第70190號公告發布實施「臺中市擴大都市計畫北屯地區細部計畫案」，將原告所有系爭土地劃設為「兒童遊樂場用地（細兒30）」嗣於92年12月30日以府工都字第0920204751號公告發布實施「變更臺中市都市計畫（舊有市區、後車站地區、後庄里地區、北屯東山重劃區附近地區、西屯中正重劃地區附近地區及西南屯地區）細部計畫案」、101年8月20日以府授都計字第1010112365號公告發布實施「變更臺中市都市計畫（舊有市區及一至五期市地重劃地區）細部計畫（第二次通盤檢討）案（第一階段）」及於102年10月15日以府授都計字第1020175550號公告發布實施「變更臺中市都市計畫（舊有市區及一至五期市地重劃地區）細部計畫（第二次通盤檢討）案」等通盤檢討，惟系爭土地仍劃設為兒童遊樂場用地（細兒30），此有被告提出之上揭都市計畫書附卷可稽（本院卷第64至74頁）。原告雖主張被告自68年起迄今已近40年，仍未為公共設施用地使用，既不予解編，亦不予徵收，乃申請被告就系爭土地解編或徵收，經被告以104年8月25日函復原告略以：「二、臺端等陳情依法辦理解編該『兒童遊樂場(細兒30)』用地」事宜，因依都市計畫定期通盤檢討實施辦法第16條規定略引：『都市計畫發布實施後，人民申請變更都市計畫或建議……應彙整作為通盤檢討之參考，不得個案辦理，零星變更。』；綜上，臺端所提涉公共設施檢討變更，本府將配合都市計畫法令相關規定，納入刻正辦理『臺中市轄區內都市計畫公共設施用地專案通盤檢討規劃案』人民陳情案件供本市都市計畫委員會審議之參考，並於審議時另邀臺端等列席說明。」及以104年8月26日函復原告：「有關臺端函詢本市北屯區都市計畫『細兒30』用地後續將徵收或解編一案……說明：一、依據台端104年8月18日申請書暨104年8月20日市長室受理人民陳情案件交辦單……辦理。二、經查本案細兒30用地面積約1,126平方公尺，公園開闢總經費約計新臺幣9,800萬元（用地及拆遷補償費計9,400萬元、工程費計400萬元），惟本府待開闢都市計畫公園眾多，因預算規模有限，後續將研酌編列預算再行辦理。」揆諸首揭規定及說明，人民並無請求變更都市計畫之公法上權利，經核被告上揭二函文內容，旨在說明擬將原告等意見於辦理「臺中市轄區內都市計畫公共設施用地專案通盤檢討規畫案」時納入研議，及就原告請求徵收部分，因行政機關預算有限，待編列預算後再行辦理，核其性質上應屬觀念通知，並未對原告等申請變更都市計畫及徵收有所准駁，自亦不致直接對外發生法律上之效果，亦非行政處分甚明。原告訴請撤銷被告上揭函文及訴願決定，即非合法。又揆諸首揭說明，原告既無申請被告作成徵收處分之公法上請求權，亦無請求被告作成變更都市計畫（就系爭土地解除編定）行政處分之公法上請求權，是其起訴請求判命被告就系爭土地依都市計畫法編定並公告為「兒童遊樂場」予以撤銷解除編定之行政處分，及作成徵收上開土地之行政處分，均屬無據。況且，被告僅是需用土地人，並非核准徵收之主管機關，原告請求被告應徵收系爭土地，亦顯無理由。
㈥至於都市計畫法第15條第2項規定：「前項主要計畫書……
其實施進度以5年為一期，最長不得超過25年。」係指都市計畫之主要計畫書之規劃實施進度，以5年為一期，預計25年內之發展情形而訂定之，此觀同法第5條規定：「都市計畫應依據現在及既往情況，並預計25年內之發展情形訂定之。」甚明，並非謂主要都市計畫須於25年內實施完成。復按司法院釋字第336解釋意旨所示，77年7月15日修正公布之都市計畫法第50條，對於公共設施保留地未設取得期限之規定，乃在維護都市計畫之整體性，為增進公共利益所必要，與憲法並無牴觸。至於為兼顧土地所有權人之權益，主管機關應如何檢討修正有關法律，係立法問題。同時在理由書中指明：「主管機關為實現都市有計畫之均衡發展，依都市計畫法在都市計畫地區範圍內設置公共設施用地，以為都市發展之支柱。此種用地在未經取得前，為公共設施保留地。同法第6條、第51條等有關規定，限制土地使用人為妨礙保留目的之使用。而都市計畫有其整體性，乃預計25年內之發展情形訂定之，同法第5條規定甚明。足見上述公共設施保留地與都市計畫之整體，具有一部與全部之關係。除非都市計畫變更，否則殊無從單獨對此項保留地預設取得之期限，而使於期限屆滿尚未取得土地時，視為撤銷保留，致動搖都市計畫之整體。而都市計畫之變更，同法第26條至第29條設有一定之程序，非『取得期限之預設』所能取代。此與土地法第214條所定保留徵收期滿不徵收時，視為撤銷之情形，有所不同，兩者更無特別法與普通法之關係可言。是同法於中華民國77年7月15日修正公佈之第50條，對於公共設施保留地未設取得期限之規定，乃在維護都市計畫之整體性，而都市計畫之實施，則為增進公共利益所必要，與憲法第23條及第143條並無牴觸。至都市計畫法第26條規定，每5年至少應通盤檢討一次。其中公共設施保留地，經通盤檢討，如認無變更之必要，主管機關本應儘速取得之，以免長期處保留狀態。若不為取得（不限於徵收一途），則土地所有權人既無法及時獲得對價，另謀其他發展，又限於都市計畫之整體性而不能撤銷使用之管制，致減損土地之利用價值。其所加於土地所有權人之不利益將隨時間之延長而遞增。雖同法第49條至第50條之1等條文設有加成補償、許為臨時建築使用及免稅等補救規定，然非分就保留時間之久暫等情況，對權利受有個別損害，而形成特別犧牲（Sonderopfer)者，予以不同程度之補償。為兼顧土地所有權人之權益，如何檢討修正有關法律，係立法問題，合併指明。」。是原告主張之都市計畫法第15條第2項規定，亦無法導出公法上請求權。至於監察院之糾正函及行政院102年11月29日台內營字第10203489291號函文，亦僅在促請行政機關儘速妥善解決公共設施用地經劃設保留而久未取得之問題，以保障人民之財產權，並無賦予人民公法上之請求權，況且被告104年8月25日函文亦告知原告，其陳情提議已納入刻正辦理「臺中市轄區內都市計畫公共設施用地專案通盤檢討規劃案」中，供臺中市都市計畫委員會審議之參考，亦符合上揭函文規定意旨。
五、綜上，本件原告各項請求均顯無理由，得不經言詞辯論，以判決駁回之。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 5 月 11 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官 林 秋 華
法 官 莊 金 昌法 官 張 升 星以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 5 月 11 日
書記官 林 昱 妏