臺中高等行政法院判決
105年度訴字第84號105年4月21日辯論終結原 告 陳慶銘被 告 彰化縣鹿港地政事務所代 表 人 陳易宏訴訟代理人 李志明被 告 彰化縣福興鄉公所代 表 人 粘禮淞訴訟代理人 梁清龍上列當事人間確認行政處分無效事件，原告提起本件行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國（下同）105年1月29日向被告彰化縣鹿港地政事務所遞交土地所有權聲明書，申請將坐落彰化縣○○鄉○○段○○○○○號土地（重劃前為番社段637地號，下稱系爭土地）依繼承關係返還原告，經被告彰化縣鹿港地政事務所以105年2月3日鹿地一字第1050000702號函答覆略以：「主旨：台端陳為彰化縣○○鄉○○段○○○號（已重劃為永豐段1625地號）土地所有權人返還乙案，復如說明，請查照。說明：……二、依據本所保管之地籍資料，旨揭地號於日據時期並未辦理登記，而其日據時期之土地台帳業主欄記載為『番社區』，臺灣光復後，35年辦理土地權利憑證繳驗申報書時，依臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書所載，係在35年6月29日由當時福興鄉鄉長許金圳申報，合先敘明。三、再查旨揭地號其臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書及土地台帳，均蓋有『審查結果：相符』『公告經過，無異議』『確定更正：依公告確定』3種戳章，並由當時審查人員蓋章及註明年、月、日，是該地號於35年辦理土地權利憑證繳驗，申報時並非無人申報，而係由當時之福興鄉鄉長申報，且經公告期滿無人提出異議，依法登記為福興鄉所有，因此該地未有登記錯誤之情事。四、按『依本法所為之登記，有絕對效力。』『依本規則登記之土地權利，除本規則另有規定外，非經法院判決塗銷確定，登記機關不得為塗銷登記。』分為土地法第43條規定及土地登記規則第7條所明定。旨揭土地既經依法完成登記為福興鄉所有，在未經司法機關確定判決塗銷登記前，其登記具有絕對效力，台端所請欠難辦理。」原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原告曾祖父陳柳所有馬芝堡番社庄583番土地及本件系爭土地，於明治41年1月9日委任土地代書辦理土地所有權保存登記，陳柳於大正1年下葬於系爭土地上，先伯袓父陳炳旺於大正15年2月20日分戶相續（繼承），由先祖父陳潭取得，嗣由先父陳在南相續迄今，有日據時期戶籍謄本及墓地照片在卷可憑。昭和14年長工潘邦治死亡，下葬番社庄583、583-1番土地間。又昭和16年原告之父陳在南赴南洋，35年10月1日回臺灣，62年死亡，有中溪光083戶籍登記申請書及彰溪光戶字第105號戶籍謄本可稽。
（二）被告彰化縣鹿港地政事務所提供之系爭地號土地台帳（則別十則、地目墳墓地、甲數2.8680甲、氏名番社區、管理黃光眼、明治38年6月20日管理變更潘邦治），此「番社區」是偽造、「明治38年6月20日」也是偽造，參照福興鄉現行各村行政區域與日據時代住所番地對照表及福興鄉戶政事務所自開始設戶籍中國與日本年號對照表即知。系爭土地於明治38年6月20日尚未辦理土地保存登記，番社未達區位，原告所申請日據時代馬芝堡番社庄637番637土地保存登記及土地台帳，只給一張未有土地所有權人名義土地台帳，未提供土地保存登記，「所有資料」、「明顯非法侵占土地」、「被告彰化縣福興鄉公所違法」。
（三）依據資料提供，列印時間為105年2月15日9時36分，土地表示受附大正7年7月7日馬芝堡福興庄622番地（墳墓地）貳甲九分一厘五毛五，受附昭和12年3月1日彰化郡福興庄福興622番。甲區業主權，1、保存受附，大正4年7月7日，第3923號、業主國庫、管理者臺灣總督。2、移轉受附，大正4年7月7日，第3924號、原因讓與、取得者第一地方費區，管理者臺灣總督。3、移轉受附，大正10年6月13日，第5603號、原因讓渡、取得者臺中州、管理者臺中州知事。4、移轉受附，昭和13年10月10日，第10483號，原因昭和13年5月5日贈與、取得者彰化郡福興庄。「登記濟」，土地台帳、地番622、地目墳墓地、11則、甲數2.9155甲、業主、氏名、國庫、大正4年7月7日保存、大正4年7月7日業權移轉、第一地方費區、管理者臺灣總督；大正10年6月13日業主權移轉臺中州、昭和13年10月10日所有權移轉福興庄，此參被告福興鄉公所合法取得土地台帳，有蓋「登記濟」。
（四）原告105年1月29日土地所有權申請書：「正本受文者彰化縣福興鄉公所、副本受文者彰化縣鹿港地政事務所。壹、聲明人事實理由如下：一、確認貴鄉公所35年6月29日申報書，土地臺中州彰化郡福興庄番社637（原馬芝堡番社庄637番）申報書登記無效。1、曾祖父陳柳明治41年1月9日土地登記，明治45年過世，大正1年由伯祖父陳炳旺相續，大正15年分戶，先祖父陳潭取得馬芝堡番社庄583、637番，土地管理長工潘邦治；大正1年伯祖父陳炳旺，管理長工黃光眼。2、昭和8年先祖父陳潭過世，由先父陳在南相續。3、昭和14年管理長工潘邦治死亡。4、昭和16年3月8日陳在南赴南洋，35年10月1日回臺灣。5、以上證明福興鄉公所申報書違法，是無效。二、聲明人1月28日赴鹿港地政事務所，申請馬芝堡番社庄637番，土地登記謄本及土地台帳，只有一張土地台帳；業主、住所空白；氏名、番社區、年月日空白、事故管理黃光眼；明治38年6月20日事故管理變更潘邦治、住所空白。三、福興鄉公所申報書所提637番土地台帳涉及偽造文書部分：1、『番社區』未達區位。2、明治38年6月20日『先祖父陳潭』請用長工『潘邦治』大正15年才到位『管理』。貳、彰化縣鹿港地政事務所收受『不齊全』土地台帳，違反土地法第51條、第55條及土地登記規則第34條第3項，已登記者，其所有權狀或他項權利證明書『確認登記所有權無效』。參、馬芝堡番社庄637、番地面積2.8680甲歸返聲明人繼承（新地號○○鄉○○段○○○○○號）。」
（五）被告彰化縣鹿港地政事務所函：「發文日期105年2月3日，字號鹿地一字第1050000702號，主旨：台端陳為彰化縣○○鄉○○段○○○號（已重劃為永豐段1625地號）土地所有權人返還乙案，復如說明，請查照。說明：一、復台端105年1月29日土地所有權聲明書。二、依據本所保管之地籍資料，旨揭地號於日據時期並未辦理登記，而其日據時期之土地台帳業主欄記載為『番社區』，臺灣光復後，35年辦理土地權利憑證繳驗申報書時，依臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書所載，係在35年6月29日由當時福興鄉鄉長許金釧申報，合先敘明。三、再查旨揭地號其臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書及土地台帳，均蓋有『審查結果：相符』『公告經過，無異議』『確定更正：依公告確定』3種戳章，並由當時審查人員蓋章及註明年、月、日，是該地號於35年辦理土地權利憑證繳驗，申報時並非無人申報，而係由當時之福興鄉鄉長申報，且經公告期滿無人提出異議，依法登記為福興鄉所有，因此該地未有登記錯誤之情事。四、按『依本法所為之登記，有絕對效力。』『依本規則登記之土地權利，除本規則另有規定外，非經法院判決塗銷確定，登記機關不得為塗銷登記。』分為土地法第43條規定及土地登記規則第7條所明定。旨揭土地既經依法完成登記為福興鄉所有，在未經司法機關確定判決塗銷登記前，其登記具有絕對效力，台端所請欠難辦理。」原告確認無效未被允許。
（六）如依被告彰化縣鹿港地政事務所所說，日據時代並未辦理土地登記，那為何當時未由國庫接收，又未能有新證？程序上詳細說明記載請參馬芝堡福興庄622番土地台帳「登記濟」。被告彰化縣福興鄉公所非法占有事實，參照土地重劃前後清冊對照福興鄉番社地號637地目墓、面積2.7817公頃，與○○○鄉○○段○○○○○號、面積2.7817公頃相符等情，並聲明（原告具狀表明應依其起訴狀原內容記載）：
⒈「確認」被告彰化縣福興鄉公所35年6月29日申報書，土
地坐落臺中州彰化郡福興庄番社637（原馬芝堡番社庄637番）申報書登記無效。
⒉「確認」被告彰化縣鹿港地政事務所收受不齊全土地台帳
，違反土地法第51條、第55條及土地登記規則第34條第3項已登記者，其所有權狀及或他項權利證明書「確認登記所有權無效」。
⒊依據行政程序法第2條、第43條、第111條第6款及第7款，及行政訴訟法第6條規定。「符合土地法第73條之1」。
⒋非法占有土地所有權，地目墳墓地、地番637，面積甲數
2.8680甲換算2.7817公頃「返還原告繼承」。⒌訴訟費用由被告負擔。
三、被告彰化縣鹿港地政事務所則以：
（一）原告分別於104年2月24日向被告彰化縣鹿港地政事務所遞交宣言所有權更正聲請書，104年3月4日遞交宣言土地所有權聲明書，及於104年3月25日、104年4月23日分別向彰化縣政府遞送申訴書，申請將彰化縣○○鄉○○段1544地號（重劃前為番社段583地號）、1541地號（重劃前為番社段583-1地號）所有權人更正為原告所有。經被告彰化縣鹿港地政事務所於104年3月2日鹿地一字第1040001151號函、104年3月6日鹿地一字第1040001306號函、104年4月8日鹿地一字第000000000號函、104年5月19日鹿地一字第000000000號函函覆原告。原告不服被告彰化縣鹿港地政事務所104年5月19日鹿地一字第000000000號函，乃於104年5月25日提起確認行政處分無效之行政訴訟（案號：
104年度訴字第172號），經貴院審理後於104年11月9日裁定原告之訴駁回。原告乃於104年11月13日提出抗告，經最高行政法院105年1月21日105年度裁字第100號裁定抗告駁回。原告仍不服，聲請再審，目前正由貴院審理中（案號：105年度再字第3號）。嗣原告再於105年1月29日向被告彰化縣鹿港地政事務所遞交土地所有權聲明書，申請將系爭土地歸返由其繼承，經被告彰化縣鹿港地政事務所於105年2月3日鹿地一字第1050000702號函函覆，原告再不服，遂提起本件行政訴訟。
（二）程序部分：按所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定，或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，被告彰化縣鹿港地政事務所上開函文僅係單純事實之敘述及理由之說明，並不因該項敘述及說明而創設任何法律效果，自非行政處分，原告提起行政訴訟，程序顯有未合（最高行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號判例參照）。
（三）實體部分：⒈本案原告主張前案彰○○○鄉○○段○○○○○號（重劃前為
番社段583地號）、1541地號（重劃前為番社段583-1地號）及本案系爭土地等3筆土地為其祖先遺產，然查被告彰化縣鹿港地政事務所保管之地籍資料，該3筆土地於日據時期並未辦理登記，而日據時期之土地台帳業主欄記載為「番社區」。而原告指稱被告彰化縣鹿港地政事務所收受不齊全土地台帳，及「……日據時代並未辦理土地登記，那為何當時未由國庫接收……」等語，實乃原告誤解日據時期之土地登記制度。
⒉按日本政府治臺初期，為釐清地籍，建立完整土地資料，
藉以增加稅收鞏固財政，乃於明治31年7月律令第13號及第14號前後公布臺灣地籍規則及臺灣土地調查規則，並成立臺灣臨時土地調查局，明治32年起開始實施土地調查，依據臺灣地籍規則第2條規定：「地方廳應備置土地台帳及地圖，登錄土地有關事項。」至明治37年2月土地調查工作完成，翌年（即明治38年）5月臺灣總督府律令第3號公布臺灣土地登記規則（同年7月1日施行）實施土地登記，參照該規則第1條：「關於土地台帳登錄之土地，業主權……等權利變動，非依本規則登記不生效力，因繼承或遺囑而未予登記時，不得對抗第三人。」亦即土地台帳建立後，若登錄於土地台帳之土地業主權沒有變動，是不用辦理土地登記的。嗣後經過20餘載，日本政府鑒於臺灣民智漸開，故在法制上逐漸走上其所謂「內地延長主義」之同化政策，遂於大正10年3月公布法律第3號「關於應施行於臺灣法令之件」規定：「法律之全部或一部須施行臺灣者，以敕令定之」。於是日本本國制度施行之民法、商法、民事訴訟法、不動產登記法等重要法律，依大正11年敕令第406號「關於民事之法律施行於臺灣之件」規定，自大正12年1月1日起，均施行於臺灣，並同時廢止總督府律令所定臺灣土地登規則。按日本民法及不動產登記法之不動產登記，係採契據登記制，不動產之設定移轉，因當事人間之合意所定契約，即生物權變動之效力，登記只為對抗第三人之手段，無公信力。因日據時期並非所有已登錄於土地台帳之土地均需辦理土地登記，而依據本所保管之地籍資料，上述3筆地號於日據時期確未辦理登記，原告所云，實屬有誤。
⒊臺灣光復後，35年辦理土地權利憑證繳驗申報時，依臺灣
省土地關係人繳驗憑證申報書所載，係在35年6月29日由當時福興鄉鄉長許金圳所申報。按臺灣省土地權利憑證繳驗及換發權利書狀辦法第4條規定：「辦理繳驗土地權利憑證換發權利書狀其程序如左：一、接收申請書及原權利憑證文件。二、審查及發還原權利憑證。三、公告。四、編造土地登記簿並換發權利書狀。」同法第7條規定：「縣（市）政府接受申請書及證件後，應即審查時，應將所繳驗之申請書及產權憑證與土地台帳不動產登記簿三者互為核對，經核對相符者，應即在各關係證件加蓋縣（市）政府名義之驗訖發還戳記，及審查人員印章前發還，核對不符者，應查明原委分別依法處理。前項審查分初審、複審，初審由縣市政府派遣人員辦理，複審由縣市政府地方民意機關代表，及法院代表會同組織委員會辦理之。」⒋依36年1月4日長官公署頒發之「臺灣省各縣市政府辦理土
地權利公告辦法」第5條規定，各縣市政府辦理公告時均應於申報書及土地台帳加蓋「審查結果」、「公告經過」、「確定更正」等3種木戳。而本案3筆土地，其臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書及土地台帳，均蓋有「審查結果：相符」、「公告經過：無異議」、「確定更正：依公告確定」3種戳章，並由當時審查人員蓋章及註明年、月、日，是該3筆土地於35年辦理土地權利憑證繳驗申報時，並非無人申報，而係由當時之福興鄉鄉長所申報，且經收件、審查、公告等程序，並於公告期滿無人提出異議，依法完成登記為「福興鄉」所有。
⒌末按土地法第69條規定：「登記人員或利害關係人，於登
記完畢後，發見登記錯誤或遺漏時，非以書面聲請該管上級機關查明核准後，不得更正。但登記錯誤或遺漏，純屬登記人員記載時之疏忽，並有原始登記原因證明文件可稽者，由登記機關逕行更正之。」次按土地登記規則第13條規定：「土地法第68條第1項及第69條所稱登記錯誤，係指登記事項與登記原因證明文件所載之內容不符者；所稱遺漏，係指應登記事項而漏未登記者。」復依內政部81年5月22日（81）內地字第0000000號函訂頒之更正登記法令補充規定第6點規定：「申請更正登記，如更正登記後之權利主體、種類、範圍或標的與原登記原因證明文件所載不符者，有違登記同一性，應不予以受理。」最高行政法院48年判字第72號判例略以：「土地登記完畢後，利害關係人發見登記錯誤時，固得依土地法第69條之規定，以書面聲請該管上級機關，查明核准更正。但此種登記錯誤之更正，應以不妨害原登記之同一性者為限。若登記人以外之人，對登記所示之法律關係有所爭執，則應訴由司法機關審判，以資解決，……」嗣35年辦理總登記時，彰化縣○○鄉○○段○○○○○號（重劃前為番社段583地號）、1541地號（重劃前為番社段583-1地號）及本案系爭土地等3筆土地，已由當時之福興鄉鄉長所申報，且經收件、審查、公告等程序，並於公告期滿無人提出異議，依法完成登記為「福興鄉」所有，而原告向被告彰化縣鹿港地政事務所主張該3筆土地之所有權為其曾祖父所有，被告彰化縣鹿港地政事務所應予歸返由其繼承，因有違更正之同一性，被告彰化縣鹿港地政事務所不予受理，依法有據。
⒍綜上所述，因該3筆地號於35年辦理總登記時，已依當時
之法令程序，依法完成登記為「福興鄉」所有，而原告向被告彰化縣鹿港地政事務所請求應予歸返由其繼承，有違更正之同一性，而被告彰化縣鹿港地政事務所上開函覆原告之函文，僅係單純事實之敘述及理由之說明，並不因該項敘述及說明而創設任何法律效果，自非行政處分，而原告主張該函文為無效之行政處分，實屬無理由等語，以資抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、被告彰化縣福興鄉公所則以：
（一）參諸被告彰化縣福興鄉公所向被告鹿港地政事務請領檢附之土地登記相關謄本，系爭土地自日據時期迄今，土地所有權人始終登記為福興鄉，管理者為福興鄉公所，並非原告所有，有下列證據供參：
⒈依據被告彰化縣0000000○○○鄉○○段○○○○○號
，日據土地台帳為：番地637、地目墳墓第十則、原業主管理番社區黃光眼，明治38年6月20日日變更為潘邦治，二者業主移轉應為番社區前後區長，無姓陳業主。
⒉臺灣省彰化縣土地登記簿，55年8月31日彰鹿字第3074號
所有權人福興鄉、管理者福興鄉公所，為公部門機關所有，非私人。
⒊被告彰化縣鹿港地政事務所重造就登記簿1147號，38年12月23日彰公字14號登記為福興鄉，管理者福興鄉公所。
⒋被告彰化縣鹿港地政事務所重造就登記簿1638號，55年8
月31日彰鹿字13074號登記為福興鄉、管理者福興鄉公所。
⒌35年6月29日福字第4057號，臺灣省土地關係人繳驗憑證
申報書，臺中縣○○區00000000000號、地目墳墓地、申報人福興鄉鄉長許金圳，申報單位為福興鄉公所。
⒍彰化縣番社重劃區全筆未參加交換分合土地重劃前後對照
清冊（個人有），南字71號重劃前土地標示：重劃前土地標示○○○鄉○○段○○○○號，重劃後土地標○○○鄉○○段○○○○○號面積2.7817公頃，土地所有權人福興鄉，管理者福興鄉公所。
⒎土地登記第一類謄本○○○鄉○○段○○○○○號，地目墓，
使用地類別殯葬用地，所有權人福興鄉，管理者福興鄉公所，非自然人姓陳；所有土地所有權部，原因發生日期55年2月25日，登記日期55年9月5日。
（二）從而，系爭土地自日據登記為鄉有公有公墓土地迄今應有百年以上，確認所有權及管理權為福興鄉鄉有，於公法上法律關係成立權屬關係，無庸置疑。原告無法出具土地登記謄本相關明確土地登記證明要件，僅訴說一些不切實之興訟理由、提幾張無關權屬之相片（公有公墓墓區乃供民眾營葬其先人之殯葬設施），及與系爭地號不相關土地登記所有權之福興鄉戶政事務所自開始設戶籍「中國與日本年號對照表」……等資料，無損及或消滅系爭土地為福興鄉鄉有公墓土地之登記事實。
（三）另依據土地法第43條規定：「依本法所為之登記，有絕對效力。」土地登記規則第7條規定：「依本規則登記之土地權利，除本規則另有規定外，非經法院判決塗銷確定，登記機關不得為塗銷登記。」被告彰化縣○○鄉0000○○○鄉○○段○○○○○號相關土地謄本資料，皆向被告彰化縣鹿港地政事務所請領而來，無從偽造，原告所言被告等有偽造不實之陳述，依據刑事訴訟法第154條規定：「犯罪事實應依證據認定之，無證據不得推定其犯罪事實。」原告應提出系爭土地所有權確定登記為其所有之明確證明文件來證明，否則原告無憑無據厥詞誣指被告等偽造文書，原告之行為不合法理顯而易見。
（四）又行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。
二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」查系爭土地為被告彰化縣福興鄉公所所有已逾百年之久，縱使土地登記機關亦不能任意將福興鄉鄉有土地登記塗銷，進而消滅該筆土地之權屬為福興鄉所有，故原告所提土地登記無效之主張，依上開行政程序法規定，原告之主張內容對任何人均屬不能實現，因此原告提起本件行政訴訟明顯違法且訴訟不合程式或不備（土地應登記為原告等所有之要件），其主張為無理由等語，以資抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本院查，上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原告曾祖父陳柳日據時期戶籍謄本、墓證照片；中溪光083戶籍登記申請書、彰溪光戶字第10號戶籍謄本、系爭637地號土地台帳及地籍圖複印謄本、馬芝堡福興庄622番土地保存台帳、馬芝堡番社庄584番土地保存台帳、105年1月29日土地所有權聲明書；被告彰化縣鹿港地政事務所104年3月2日鹿地一字第1040001151號函、104年3月6日鹿地一字第1040001306號函、105年3月15日鹿地一字第1050001503號函、104年4月8日鹿地一字第000000000號函、104年5月19日鹿地一字第000000000號函、105年2月3日鹿地一字第1050000702號函；番社段583、583-1、637地號日據時期之土地台帳、番社段583、583-1、637地號臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書；彰化縣番社重劃區全筆未參加交換分合土地重劃前後對照清冊（個人有）、福興鄉現行各村行政區域與日據時代住所番地對照表及福興鄉戶政事務所自開始設籍戶籍中國與日本年號對照表、臺灣省彰化縣土地登記簿等件附卷可稽，為可確認之事實。
六、歸納兩造上述主張，本件之爭執重點厥為：原告就彰化縣福興鄉公所提起確認35年6月29日申報書無效訴訟是否合法？原告主張被告彰化縣鹿港地政事務所將系爭土地登記為「福興鄉」所有係屬無效，有無理由？原告主張之事實有無證據證明？原告請求返還及將系爭土地更正登記為原告所有，有無理由？茲分述如下：
（一）按「（第1項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。（第2項）確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。（第3項）確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。（第4項）應提起撤銷訴訟、課予義務訴訟，誤為提起確認行政處分無效之訴訟，其未經訴願程序者，行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願。」行政訴訟法第6條定有明文。依上開規定意旨，提起確認行政處分無效之訴，雖不以不能提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟為必要，但應以行政處分存在為前提，否則起訴即非合法，應予駁回。又所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。
（二）次按，臺灣光復初期臺灣省根據土地法、臺灣地籍釐整辦法及臺灣省土地權利憑證繳驗及換發權利書狀辦法，自35年4月下旬起，就日據時期已辦竣不動產登記或未登記而經地籍測量登錄於土地台帳之公私有土地，辦理土地權利憑證繳驗申報，由縣市地政機關經過收件、審查、公告等法定程序後，隨即據以登記，編造土地登記總簿，此即土地總登記之由來（最高行政法院102年度判字第808號判決意旨參照）。另臺灣地籍釐整辦法第4條規定：「在光復前日本政府已辦不動產登記之區域，不動產權利人應將所持登記證書向主管地政機關繳驗，經審查、公告無異議後，換發土地所有權狀或他項權利書狀，或他項權利證明書，並編造登記簿。前項換發土地權利書狀，祇收權利書狀費，免徵登記費，依照第1項規定，換發權利書狀之地區，視為已依照土地法辦理土地總登記。」臺灣省土地權利憑證繳驗及換發權利書狀辦法第5條規定：「（第1項）土地權利人，應於規定繳驗憑證期限內填具申請書，檢同左列各款證件之一，向各該縣市地政機關申請辦理。一、前日本時代法院所發不動產登記濟證。二、前日本時代各州廳所發關係該土地之謄本。三、最近3年內任何一年地租收據。（第2項）前項各種證件全缺或遺失者，應申敘理由，取具鄉鎮長或四鄰保證書。」第7條規定：「縣（市）政府接受申請書及證件後，應即審查時，應將所繳驗之申請書產權憑證與土地台帳不動產登記簿三者互為核對，經核對相符者，應即在各關係證件加蓋縣（市）政府名義之驗迄發還戳記，及審查人員印章前發還，核對不符者，應查明原委分別依法處理。前項審查分初審、複審，初審由縣市政府派遣人員辦理，複審由縣市政府地方民意機關代表，及法院代表會同組織委員會辦理之。」第8條第1項規定：「土地權利憑證，經審查後，即發還並同時公告，公告期限定2個月，期滿無人提出異議，應即換發所有權狀，或他項權利證明書。」依據前開辦法凡在日據時期日本政府已辦不動產登記區域，不動產權利人應向主管地政機關繳驗原登記相關憑證，填具申請書並經收件、審查、公告等程序，方得據以換發土地所有權狀或他項權利書狀並編造登記簿。
（三）本件原告對被告彰化縣福興鄉公所起訴部分，聲明「確認被告彰化縣福興鄉公所35年6月29日申報書，土地坐落臺中州彰化郡福興庄番社637（原馬芝堡番社庄637番）申報書登記無效」，因其聲明及陳述有不明瞭及不完足之處，經本院闡明後，原告表明係依據行政訴訟法第6條第1項規定提起確認行政處分無效訴訟，並請求確認被告彰化縣福興鄉公所35年6月29日所為之申報書（參見本院卷第84頁）為無效等語（參見本院卷第97頁、第99頁、第144頁）。經查，原告請求確認為無效之前揭35年6月29日申報書，乃係被告彰化縣福興鄉公所依據上開臺灣地籍釐整辦法及臺灣省土地權利憑證繳驗及換發權利書狀辦法所提出之申請表格，其經主管地政機關審查無誤並完成公告等程序後，即得據以換發土地所有權狀並編造登記簿。顯見，上開申報書僅係被告彰化縣福興鄉公所表明一定主張之申請文書，屬事實說明之性質，尚未直接發生法律效果，並非行政處分。是原告依行政訴訟法第6條第1項之規定，向本院提起確認行政處分無效訴訟，請求確認被告彰化縣福興鄉公所35年6月29日所為之申報書（參見本院卷第84頁）為無效，依照首揭說明，其起訴即非合法，且依其情形無從補正，應予駁回。至於原告訴之聲明第4項請求被告彰化縣福興鄉公所應返還其所非法占有之系爭土地部分，乃係以前揭35年6月29日申報書經確認為無效為前提，茲因原告提起確認被告彰化縣福興鄉公所35年6月29日所為之申報書為無效之訴訟，並非合法，已如前述，則其此部分起訴亦失所附麗，顯然無據，應一併駁回。
（四）另按，「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰……六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」為行政程序法第111條第6款及第7款所明定。就行政處分之無效原因，採重大明顯瑕疵說，第1款至第6款是重大明顯之例示，第7款則為重大明顯之概括規定。所謂「重大明顯」，係指其瑕疵之程度重大，任何人一望即知。如瑕疵非重大明顯，尚須實質審查始能知悉者，則該行政處分並非無效，僅為「得撤銷」（最高行政法院97年度判字第1號判決意旨參照）。經查，臺灣光復初期臺灣省根據土地法、臺灣地籍釐整辦法及臺灣省土地權利憑證繳驗及換發權利書狀辦法，自35年4月下旬起，就日據時期已辦竣不動產登記或未登記而經地籍測量登錄於土地台帳之公私有土地，辦理土地權利憑證繳驗申報，由縣市地政機關經過收件、審查、公告等法定程序後，隨即據以登記，編造土地登記總簿，已如前所述，故系爭土地於35年6月29日由當時福興鄉鄉長許金圳依上開規定為申報，有系爭土地之土地台帳及臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書在卷可稽（參見本院卷第81頁、第84頁）。而依上開土地台帳、臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書顯示，系爭土地係登記為「番社區」所有，且在辦理土地權利憑證繳驗及換發權利申報程序時，亦經當時審查人員蓋用「審查結果：相符」、「公告經過：無異議」、「確定更正：依公告確定」等戳章，並由該審查人員用印及註明年、月、日，符合前揭臺灣省土地權利憑證繳驗及換發權利書狀辦法第7條及第8條所規定經收件、審查、公告等程序，依其程式及意旨自得認作公文書，並依據行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第355條第1項規定推定為真正。因此，系爭土地於35年辦理土地權利憑證繳驗申報時，並非無人申報，而係由當時之福興鄉鄉長代表福興鄉申報，且經收件、審查、公告等程序，於公告期滿後無人提出異議，依法完成登記為「福興鄉」所有，並據以換發土地所有權狀及編造登記簿。雖原告主張「原告曾祖父陳柳所有馬芝堡番社庄583番土地及本件系爭土地，於明治41年1月9日委任土地代書辦理土地所有權保存登記，陳柳於大正1年下葬於系爭土地上，先伯袓父陳炳旺於大正15年2月20日分戶相續（繼承），由先祖父陳潭取得，嗣由先父陳在南相續迄今，昭和14年長工潘邦治死亡，下葬番社庄583、583-1番土地間。又昭和16年原告之父陳在南赴南洋，35年10月1日回臺灣，62年死亡……被告彰化縣鹿港地政事務所提供之系爭地號土地台帳（則別十則、地目墳墓地、甲數2.8680甲、氏名番社區、管理黃光眼、明治38年6月20日管理變更潘邦治），此『番社區』是偽造、『明治38年6月20日』也是偽造，參照福興鄉現行各村行政區域與日據時代住所番地對照表及福興鄉戶政事務所自開始設戶籍中國與日本年號對照表即知。系爭土地於明治38年6月20日尚未辦理土地保存登記，番社未達區位，原告所申請日據時代馬芝堡番社庄637番637土地保存登記及土地台帳，只給一張未有土地所有權人名義土地台帳，未提供土地保存登記，『所有資料』、『明顯非法侵占土地』、『被告彰化縣福興鄉公所違法』。」等云，並提出日據時期戶籍謄本、彰化縣番社重劃區全筆未參加交換分合土地重劃前後對照清冊（個人有）、系爭土地地籍圖謄本、墓地照片、福興鄉現行各村行政區域與日據時代住所番地對照表及福興鄉戶政事務所自開始設戶籍中國與日本年號對照表、馬芝堡福興庄622（墳墓地）、584番地之土地台帳、保存登記及臺中州員林郡溪湖161地號及臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書等件為證。但查，上開戶籍謄本及墓地照片，僅能證明原告與其先祖血脈相承之關係，縱其先祖確實在死亡後埋葬在系爭土地，惟該土地自日據時期即已供作墓地使用，為被告彰化縣福興鄉公所陳明在卷，並有前揭土地台帳及臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書在卷可稽（參見本院卷第81頁、第84頁），自難以其先祖埋葬在系爭土地之事實即認定該土地為其先祖所有。況原告主張其先祖在日據時期即已取得系爭土地之所有權狀，被告彰化縣福興鄉公所並無該所有權狀等語，惟此有利於己之事實，原告均始終無法提出證據以實其說。反觀，系爭土地之台帳係明確記載業主為「番社區」，管理人黃光眼，嗣變更為潘邦治（參見本院卷第81頁）。其中，「番社區」即為現今彰化縣福興鄉之前身，而潘邦治則為該機關前身之庄長，有臺灣臺中州彰化郡福興庄（福興鄉）原始典誌在卷可按（參見本院卷第163頁至第165頁），俱非登記為原告先祖姓名。原告空言主張其先祖在日據時期即已取得系爭土地之所有權狀，及系爭土地台帳記載業主為「番社區」、變更管理人之時間為「明治38年6月20日」均遭偽造云云，即難憑採。另原告復稱系爭土地台帳所記載管理人黃光眼及潘邦治，乃係其先祖所僱用之長工云云，除與上開臺灣臺中州彰化郡福興庄（福興鄉）原始典誌之記載不符外，原告未提出任何證據以實其說，亦難憑採。再者，原告所提出馬芝堡福興庄622（墳墓地）、584番地之土地台帳、保存登記及臺中州員林郡溪湖161地號及臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書等件，及其所提出之其餘書證，均不能直接證明系爭土地即為原告先祖所有。因此，原告所提出之相關書證，均難據以推翻上開土地台帳及臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書經由相關辦理申報程序之審查人員所為審查記載之真實性。從而，原告聲明及主張被告彰化縣鹿港地政事務所收受不齊全土地台帳，違反土地法第51條、第55條及土地登記規則第34條第3項等規定，就系爭土地所為所有權人為「福興鄉」，管理人為「福興鄉公所」之總登記（參見本院卷第16 6頁），應屬無效等語，即非可採。況且，依原告就此所為有關系爭登記處分違反土地法第51條（土地總登記之聲請人）、第55條（登記事件之審查及公告）、第73條之1（未聲請繼承登記之土地或建築改良物之代管）、土地登記規則第34條第3項（應為同條第1項第3款之誤載，即申請登記應提出之文件）、行政程序法第2條、第43條等規定之主張，尚須實質審查始能知悉，要屬行政處分是否違法及能否撤銷之問題，並非任何人一望即知而屬行政處分無效之重大明顯瑕疵，且與被告彰化縣鹿港地政事務所是否「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限」之情形無涉。是原告依據行政程序法第111條第6款及第7款規定，訴請確認被告彰化縣鹿港地政事務所就系爭土地所為所有權人為「福興鄉」，管理人為「福興鄉公所」之總登記為無效，亦無理由。至於原告訴之聲明第4項請求被告彰化縣鹿港地政事務所應將系爭土地之所有權登記更正為由原告繼承部分（此部分為原告於準備程序中以言詞補充主張，參見本院卷第98頁），依其性質，應屬請求該機關為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，本應經依訴願程序後提起課予義務訴訟，原告未依此程序進行，難認合法。縱認其可提起給付訴訟，惟其此部分主張乃係以前揭系爭土地之總登記無效為前提，茲因原告提起確認被告彰化縣鹿港地政事務所就系爭土地所為所有權人為「福興鄉」，管理人為「福興鄉公所」之總登記為無效，為無理由，已如前述，則其此部分起訴亦失所附麗，顯然無據，亦應一併駁回。
（五）另原告訴之聲明第3項：「依據行政程序法第2條、第43條、第111條第6款及第7款，及行政訴訟法第6條規定。『符合土地法第73條之1』。」顯係其提起本件訴訟之法律上主張，而非應受判決事項之聲明，原告此部分聲明及陳述有不明瞭及不完足之處，此經本院闡明後，原告仍執意將之列入聲明事項，容屬對「訴之聲明」之意涵有所誤解，爰將之改列為原告在本案之法律上主張並一併審理之，附此敘明。
七、綜上所述，原告提起本件確認行政處分無效訴訟，或非合法，或無理由，俱如前述，爰併以判決駁回之。另原告請求被告應返還及將系爭土地更正登記為原告所有，亦失所附麗，應併予駁回。
八、又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及舉證，與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 5 月 5 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 張 升 星法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 5 月 5 日
書記官 杜 秀 君