臺中高等行政法院判決
105年度訴字第94號105年6月15日辯論終結原 告 健發木業工廠有限公司代 表 人 陳國烈訴訟代理人 吳榮昌 律師複代理人 葉憲森 律師被 告 臺中市政府代 表 人 林佳龍訴訟代理人 陳應欽
黃素香上列當事人間地上物拆遷補償事件，原告不服內政部中華民國105年1月28日臺內訴字第1040093458號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所有坐落臺中市○○區○○段○○○○○○○○號土地及其上建築改良物（門牌號碼為臺中市○○區○○里○○路○○○號，下稱系爭建物），位於臺中市○○區○○○路○段開闢工程（僑孝街─松竹站及接通僑孝街部分，下稱系爭工程）徵收範圍，業經內政部以民國103年11月6日臺內地字第1031302478號函核准徵收在案，並經被告以103年11月11日府授地用字第1030228796號公告建築物改良物補償費清冊，其中關於系爭建物部分計新臺幣（下同）2,164,453元，公告期間自103年11月12日至103年12月12日止。嗣於公告期間，被告發現系爭建物有部分係屬99年12月25日之後查報有案之違章建築物，依法應不予發給補助金及獎勵金，乃以103年12月10日府授地用字第1030254867號公告（下稱原處分）更正為建築改良物補償費741,488元，機械拆遷補償費53,592元，公告期間自103年12月11日至104年1月12日止。原告不服，循序聲明異議及提起復議，均未獲變更，提起訴願，仍經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告起訴主張略以：㈠本件系爭建物全部均為原告於62年以前興建完成，此有房屋
稅籍可證，並可比對62年11月14日工業技術研究院航空照片及65年12月11日林務局空照圖加以確認。另依空照圖顯示，原本建物之屋頂為石棉瓦，於94、95年間，因屋頂漏水且石棉瓦之石棉纖維業經醫學確認為第一類致癌物，臺灣在78年將石棉歸類為毒性化學物質，自89年開始限制石棉的使用，原告遂將屋頂石棉瓦更換為烤漆板，系爭建物之其餘部分並未更動。惟當時因原告不諳建築法令，未對屋頂之修建申請建築執照，始遭主管機關誤認為係新建之違章建築。亦即系爭建物為62年即已興建完成之建築物，並非新建違建，不應被查報為違章建築。是本件自應適用臺中市辦理公共工程拆遷建築改良物補償自治條例第10條第1項規定發給原告補助金及拆遷獎勵金。
㈡臺中市辦理公共工程拆遷建築改良物補償自治條例第10條第
2項但書規定之目的係為達公共工程順利施工進行，而以發給拆遷處理費為手段鼓勵建物所有權人自動拆除違章建築。形式上似以違章建築查報之時點作為發放拆遷處理費與否之判斷標準，惟查報時點不僅與上開規定之目的無直接關聯，且查報時點涉及是否經民眾舉報、行政機關之作業時程等諸多不確定因素影響，以此作為差別待遇之區分標準，恐流於行政機關恣意，而易形成不合理之差別待遇，故依目的解釋及合憲性解釋，上開但書規定應解釋為：於99年12月25日前已存在之舊有違章建築，無論主管機關於何時查報，均應發給拆遷處理費；而於99年12月25日之後始興建之新建違章建築，應不發給拆遷處理費，方符合憲法及行政程序法保障平等權之意旨。本件臺中市地價及標準地價評議委員會多數委員亦認為以查報時點，而非以興建時點作為判斷補償之基準不合理，將造成87年以前之舊違建，於100年查報，不發給補償金，而98年建築之違建，於99年以前查報，須發給補償金之荒謬現象，並認應修法解決。是故以查報時點作為補償之基準既嚴重違反平等原則，且易使行政機關基於財政節流等目的而恣意作為，但修法避免爭議之方式曠日廢時，無法保障對人民重大財產權之侵害，不如在法規文義可能範圍內，為立法目的解釋及合憲性解釋，即得有效避免系爭規定淪為違憲條文之危機，並可及時保障人民之重大財產權。
㈢行政行為對人民造成不利益所使用之手段，必須與行政行為
所欲追求之目的間有正當合理之聯結關係存在，此即禁止不當聯結原則，且行政行為應符合比例原則。本件被告於100年12月時即辦理地上物補償查估作業，而臺中市政府都市發展局卻適時於101年5月將系爭本應徵收發給補助金及獎勵金之建物查報為違章建築，並作成不予核發任何補償金、補助金及獎勵金予原告之決定，況為新建公共工程而徵收建物，嗣後本必伴隨拆除建物之行政事實行為，被告於辦理本件地上物補償查估作業後，方查報系爭建物為違章建築，其財政節流之目的性不言可喻，此等行政機關啟動徵收程序後，僅僅基於財政節流目的而查報違章建築之行政作為實已違反不當聯結禁止原則及比例原則，其瑕疵重大而明顯，該查報之處分具有行政程序法第111條第7款規定之無效情形，則本件並無適用臺中市辦理公共工程拆遷建築改良物補償自治條例第10條第2項規定之理，自應適用同條例第10條第1項發給原告補助金及拆遷獎勵金。
㈣綜上所述，被告漏未斟酌系爭建物為62年即已興建完成之建
築物，致認定事實有誤，且對相關法律之解釋明顯違背解釋法則及牴觸既存之上位規範。又原處分涉及人民重大財產權，上級監督機關自應採高度之審查而依法撤銷原處分。即該系爭建物為62年即已興建完成之建築物，並非新建違建，不應被查報為違章建築，被告本應適用臺中市辦理公共工程拆遷建築改良物補償自治條例第10條第1項規定發給原告補助金及拆遷獎勵金。退步言，縱認原告所有系爭建物為所謂「查報有案之違章建築」，惟系爭建物既為62年已存在之違章建築，自應適用同條例第10條第2項但書規定，發給拆遷處理費等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷（見本院卷第67頁之言詞辯論筆錄）。
三、被告答辯略謂：㈠系爭建物於102年6月6日查估其建物補償費計2,164,453元，
並據被告以103年11月11日府授地用字第1030228796號公告在案，嗣發現系爭建物係屬臺中市政府都市發展局000000000市000000000000000號及101年5月14日中市都廣字第10100R3809號函查報有案之違章建築，被告重新訪查出坐落系爭30、30-6、32、32-3地號上建物補償費應為741,488元；另拆遷補償費53,592元。乃以103年12月10日府授地用字第1030254867號公告予以更正。
㈡建築改良物徵收補償費查估基準第2點明定之補償基準為依
法興建或建築管理前興建完成之建物，被告依土地徵收條例第31條第3項及建築改良物徵收補償費查估基準第2點與第7點授權規定，訂定之臺中市辦理公共工程拆遷建築改良物補償自治條例第10條第2項規定：查報有案之違章建築，不發給補助及獎勵金。蓋依建築法令，違章建物本不許存在，應予拆除，縱有完納房屋稅，不能據以使違章建物變更合法（財政部67年3月4日臺財稅字第31475號函釋參照）。故違章建物所有權人就該建物本身並無正當繼續存在利益，非憲法第15條保障之財產權，縱因坐落土地辦理公共工程致須拆除違章建物，亦只是回復其本然之狀態，無特別犧牲可言，本不得請求拆遷補償費（最高行政法院103年度判字第706號判決參照）。
㈢至於在都市計畫重新發布前及建築管理辦法發布前完成之建
物予以補償，則係考慮其既成事實，對於善意、未經法定程序興建之建物所有權人予以適當之救濟，以減少其損失，目的在降低公共工程任務之阻力，而謀求最大之公共利益，其情形與違章建物有別，並無違反平等原則之問題（最高行政法院100年度判字第195號判決參照）。本件系爭建物實際調查時間在查報為違章建物之後，且相關法令均明定徵收之法定補償應為合法建物，故被告依臺中市辦理公共工程拆遷建築改良物補償自治條例規定辦理建物補償，並無違誤等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造爭執要點為：被告審認系爭建物有部分係屬99年12月25日之後查報有案之違章建物，原公告系爭建物補償費2,164,453元構成違法，乃作成原處分予以撤銷，重新核給原告建築改良物補償費為741,488元（另核發機械拆遷補償費53,592元），認事用法有無違誤？
五、本院判斷如下：㈠土地徵收條例第1條第2項規定：「土地徵收，依本條例之規
定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」第2條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第5條第1項第3款及第3項規定：「（第1項第3款）徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。但有下列情形之一者，不在此限：……三、建築改良物依法令規定不得建造。」「（第3項）第1項第3款及第4款之土地改良物，於徵收土地公告期滿後，由該管直轄市或縣（市）主管機關通知其所有權人或使用人限期遷移或拆除之，不予補償；屆期不拆遷者，由該管直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關逕行除去。」第31條第1項及第3項規定：「（第1項）建築改良物之補償費，按徵收當時該建築改良物之重建價格估定之。」「（第3項）建築改良物及農作改良物之補償費，由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之；其查估基準，由中央主管機關定之。」建築改良物徵收補償費查估基準第1點規定：「本基準依土地徵收條例（以下簡稱本條例）第31條第3項規定訂定之。
」第2點規定：「本基準所稱之建築改良物（以下簡稱建物）係指依法興建或建築管理前興建完成之建物。」第7點規定：「直轄市或縣（市）政府應依本基準並參酌當地實際狀況，自行訂定該直轄市或縣（市）辦理建物徵收補償費查估之依據。」臺中市辦理公共工程拆遷建築改良物補償自治條例第1條規定：「臺中市為辦理公共工程拆遷建築改良物損失補償，特制定本自治條例。」第3條規定：「本自治條例所稱之建築改良物（以下簡稱建物）指下列各款：一、依建築法興建或完成建物第一次登記之建物。二、依建築法領有建築執照或建築許可，在執照有效期間內興建之建築物，其構造及位置均按核准之工程圖樣施工者。三、臺中市都市計畫重新發布前完成之建物。四、實施都市計畫以外地區建築物管理辦法發布前完成之建物。五、都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法施行前，領有臨時執照或領有建物使用執照、建物登記證明之建物。六、都市計畫及內政部指定建築法適用地區公布前之建物。七、日據時期已實施都市計畫地區，光復後依法重行發布實施都市計畫以前建造之建物。」第4條規定：「（第1項）建設局辦理公共工程須拆遷建物應予損失補償，其損失補償費以建物重建價格核算。（第2項）建物重建價格以拆除面積乘以重建單價計算；其拆除面積之計算，以建物各層外牆或外柱面以內面積計算；重建單價標準如附表一至附表三。（第3項）第1項損失補償費之計算應納入物價指數。（第4項）物價調整之標準以當年度6月份行政院主計處公布之營造工程物價總指數與中華民國100年1月份至6月份物價指數平均值相較，增減超過百分之五時，於次年度1月1日起予以調整。（第5項）前項建物拆遷損失補償費調整計算公式如下：物價調整後之損失補償費=物價調整前之損失補償費±物價調整前之損失補償費×（指數增減絕對值減百分之五）。」第7條第1項規定：「拆遷建物須遷移動力機具、生產原料或經營設備等，所需之拆卸、搬運及安裝費用按附表四標準補助。」第9條規定：「因辦理公共工程須拆遷第3條之建物，配合工程施工日前自動拆遷者，除依法發給損失補償費外，得按建築物補償費百分之七十發給自動拆遷獎勵金。」第10條第1項至第3項規定：「（第1項）無法提出證明文件之第3條各款建物，按本自治條例所定建物補償標準百分之七十發給補助金，配合工程施工日前自動拆遷者，並得按該建物補助金百分之六十發給自動拆遷獎勵金。（第2項）查報有案之違章建築，不發給補助金及獎勵金。但中華民國99年12月25日前查報有案之違章建築，於本自治條例施行後配合工程施工日前自動拆遷者，得按前項所定補助金計算金額之百分之六十發給拆遷處理費。（第3項）本自治條例施行前未經查報有案之違章建築，準用前項但書規定。」㈡經查：原告所有系爭建物及其坐落基地因均位於系爭工程用
地之徵收範圍內，經內政部核准徵收確定後，原由被告公告核發建築物改良物補償費計2,164,453元，公告期間自103年11月12日至103年12月12日止，被告於公告期間查悉系爭建物有部分係屬99年12月25日後查報有案之違章建築物，原核發徵收補償費有誤，乃於同年12月10日作成原處分更正建築改良物補償費為741,488元，並另發給機械拆遷補償費53,592元，公告期間自103年12月11日至104年1月12日止，原告循序聲明異議、提起復議及訴願，均經決定駁回等情，有卷附被告103年11月11日府授地用字第1030228796號公告及附件（見原處分卷第4至7頁）、原處分（見原處分卷第13至25頁）、原告103年12月23日異議書（見原處分卷第26至27頁）、臺中市政府104年1月15日府授地用字第1030267161號函（見原處分卷第28頁）、原告104年2月9日復議申請書（見原處分卷第29至34頁）、臺中市政府104年9月3日府授地用字第1040196011號函（見原處分卷第40頁及本院卷第12頁）、原告104年9月24日訴願書（見原處分卷第41至47頁）、內政部105年1月28日臺內訴字第1040093458號訴願決定（見原處分卷第50至52頁；本院卷第15至17頁）等件可稽，堪予認定。
㈢原告雖以系爭建物全部皆係62年間興建完成之建築物，並非
新建違建，不應被查報為違章建築，如認系爭建物屬於查報有案之違章建築，依立法目的解釋及合憲性解釋，臺中市辦理公共工程拆遷建築改良物補償自治條例第10條第2項但書規定以查報時點作為發給補助金及拆遷獎勵金之基準，違反平等原則，且易造成行政恣意行為，應排除適用，而逕依同條第1項規定發給原告補助金及拆遷獎勵金等情詞，資為指摘原處分違法應予撤銷之主要論據。惟：
1.違章建築改良物依建築法令規定，本不具容許存續之正當性，其所有權人自始即負有應予拆除之公法上義務，並不因未被舉發而解免該義務。是以坐落於被徵收土地上之違章建築物原非屬徵收標的範圍，因其基地被徵收而強制拆除，乃維持法秩序之應然狀態，所有權人並無受特別犧牲，自無受領損失補償之權源（最高行政法院103年度判字第706號判決意旨參照）。是以建築改良物徵收補償費查估基準第2點明定建築改良物係指依法興建或建築管理前興建完成之建物，核與土地徵收條例第31條第1項規定之意旨並無牴觸，且未逾越母法授權之範圍，自得予以適用。再者，違章建築物既非屬憲法規定應予保障之財產權範疇，本不在法定徵收補償之列，故地方主管機關對於不具徵收補償適格之違章建築物所有權人從寬發給自動拆遷獎勵金，係出於便捷遂行行政目的所為之鼓勵措施，並非徵收補償費之性質，要無法律保留原則之適用，各地直轄市及縣（市）政府本得考量自身財政負擔能力及其他情況，斟酌其措施之實效性及必要性，設定發給奬勵金之標準，倘該標準並無個案針對性，對於具備相同條件者，均得一致性適用，發生相同效果，即不能謂其有差別待遇，違反平等原則之情形。
2.揆諸前引臺中市辦理公共工程拆遷建築改良物補償自治條例第10條第1項至第3項規定內容，被告就因辦理公共工程須拆遷而無法證明依建築法興建或完成之建物，發給補助金及自動拆遷獎勵金之標準，係區別未經查報違章有案之建築物、經查報有案之違章建築、99年12月25日前查報有案之違章建築物與上開自治條例施行前未經查報有案之違章建築物等4種情形，規定不同之效果。核諸建築物構成違章明確與否，及其查報違章在案之時點不同，本應為不同之評價，且違章建築物既經查報有案，其所有權人自動拆除乃履行法定義務，殊無再予以獎勵之正當性，又為避免認定違章建築物建造時間造成程序耗費及滋生困擾，延宕公共工程之進行，而律定一致性之查報時點為其準據，並無違反法秩序價值，自非法所不許。是以上開臺中市辦理公共工程拆遷建築改良物補償自治條例第10條第1項至第3項因應事物情況不同，而為差異處遇，因具通案適用之普遍性及一致性，並無違背平等原則，自具規範效力，被告據為本件個案之法據，核無違法可言。
3.查本件系爭建物中屬於違章建築物部分計有面積920平方公尺，已據被告都市發展局於101年5月14日製發違章建築拆除通知單查報在案，有該違章建築拆除通知單在卷可按（見訴願卷第47頁及第48頁）。上開被告都市發展局所為確認及下命拆除違章建築之行政處分既已形成存續力，自發生拘束力。則被告據以認定系爭建物關於上開查報在案之違章建築物部分符合臺中市辦理公共工程拆遷建築改良物補償自治條例第10條第2項前段規定不發給補助金及獎勵金之情形，而原公告仍核發徵收補償費，即構成違法，乃作成原處分撤銷原違法核發補償費部分，自屬適法有據。至於原處分另外核發機械拆遷補償費53,592元係屬有利於原告之處分，不論此部分處分適法與否，均非屬本件爭訟範疇。
六、綜上所述，原告上開主張各節，均不可取。原處分認事用法俱無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。從而，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，均核與判決結論不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 6 月 29 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 許 武 峰法 官 蔡 紹 良以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 6 月 29 日
書記官 凌 雲 霄