臺中高等行政法院判決
105年度訴字第93號105年7月6日辯論終結原 告 嚴坤山
嚴界川嚴志仲被 告 臺中市后里區公所代 表 人 賴同一訴訟代理人 王俊凱 律師
參 加 人 許燈華
許澄洲共 同訴訟代理人 張欽昌 律師上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服中華民國105年1月20日臺中市政府府授法訴字第1050012692號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、本件原告嚴界川經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依到場被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：原告嚴坤山、嚴界川及嚴志仲3人（即承租人）於民國104年1月21日，向被告提出后區農續字第104054號私有耕地租約期滿續訂租約申請書（下稱續訂租約申請書），申請續訂「后舊字第59-1號」耕地三七五租約（下稱系爭租約，其中臺中市○里區○○段○○○○號土地面積0.0723公頃，原告承租0.0373甲；同段288-1地號土地面積0.8424公頃，原告承租0.4342甲，即本院卷第52頁背面之承租人自任耕作切結書，記載其承租面積為0.4211公頃）。參加人許燈華、許澄洲（即出租人）亦以104年1月16日后區農收回擴字第104004號私有耕地租約期滿收回耕地申請書（下稱收回耕地申請書），以擴大家庭農場經營規模為由，向被告申請收回出租耕地。經被告審認出租人合於耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第2項規定，且承租人之收支相抵均為正數，先以104年8月5日后區農字第1040014792號函（以下各機關文件出現2次以上者，均以各該機關該年月日文件簡稱之），准許參加人依減租條例第19條第2項規定收回自耕。原告不服，提起訴願，經臺中市政府以104年9月15日府授法訴字第10402086211號函，請被告依據訴願法第58條規定重行審查。被告發現該租約標的之一「舊社段288地號」土地，其使用分區為「特定農業區」，使用類別為「甲種建築用地」（前臺中縣政府69府地用字第80800號非都市土地使用編定公告），參照內政部102年8月13日台內地字第1020275696號令，應排除減租條例第19條第2項規定所稱「耕地」、「自耕地」之適用，被告乃以104年9月22日后區農字第1040017968號函（下稱原處分）變更上開104年8月5日函，僅准參加人收回「舊社段288-1地號」土地（下稱系爭耕地）。原告不服，再提起訴願，亦遭決定駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
（一）關於原告全戶收支相抵是否足以維持一家生活之認定：
1、原處分及訴願決定就「出租人因收回耕地是否因而致承租人失其家庭生活依據」乙節，雖援引內政103年7月28日台內地字第1030216040號函私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊（下稱處理工作手冊）所示審核標準，惟實際檢視原處分及訴願決定，僅憑原告所提102年度綜合所得稅各類所得資料清單，及戶口名簿等資料，互核臺中市政府所公告之102年度最低生活費用（按每人每月11,066元），即遽認原告之收益大於支出，並無減租條例第19第1項第3款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」之情形，顯與司法院釋字第422號解釋意旨相違。
2、關於參加人是否係為擴大家庭農場經營規模，並合於減租條例第19條第2項規定之認定：
本件參加人許燈華為00年00月00日出生，現年齡85歲；許澄洲為00年0月00日出生，現年齡為81歲，二人年事已高，且自始無實際耕作經驗。參加人於99年間即已收回原告之堂兄嚴早昆原承租系爭耕地之另一半農地，惟收回後多年均未有耕作，現僅於本件訴願程序提出委託第三人從事農機翻土，及種植青豆皮之照片4張（按原告否認此項證據之真正），即欲作為渠等自任耕作之依據，明顯悖於真實。訴願決定就此未詳加認定，僅以參加人均已出具「出租人自任耕作切結書」，又無任何其他反證足以推翻上開切結書之內容為由（按此部分爭點應由參加人舉證證明其有自任耕作之能力，方符舉證法則之分配），即遽認其等並非不能自任耕作，認事用法，容有違誤等語，並聲明求為
（1）原處分及訴願決定均撤銷。（2）被告應依原告104年1月21日續訂租約申請書之申請，就系爭耕地（0.8482公頃內之0.4211公頃部分）作成准予原告續訂租約之行政處分。
四、被告則以：
（一）參加人依減租條例第19條第2項規定，以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回系爭耕地，原處分依司法院釋字第422號及第580號解釋、減租條例第19條第1項、第2項及第20條規定，准予參加人收回系爭耕地，依法核無不合。
（二）依減租條例第19條第1項第2款規定，出租人於收益足以維持一家生活者不得收回自耕，無異使租約變相延長，乃於72年12月23日增訂同條第2項規定，為擴大家庭農場經營規模，得收回與自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，已放寬對出租人收回自耕之限制。又同條項第3款規定，如出租人收回耕地，承租人將失其家庭生活依據者，不得收回耕地，已經兼顧出租人與承租人之實際需要。被告原處分准予參加人收回系爭耕地，依法核無違誤。
（三）被告核准參加人收回系爭耕地，主要係認原告未有減租條例第19條第1項第3款規定情形，全戶收支相抵為正數，足以維持一家生活；且參加人係為擴大家庭農場經營規模，合於減租條例第19條第2項規定之要件：
1、被告依原告檢附之102年全年生活費用明細表及戶口名簿，審視原告102年度全年之收支如下：
⑴原告嚴坤山102年度全年收支部分：
嚴坤山係與其配偶廖小卿、長女嚴予君、長子嚴予廷、母嚴易養同戶，依稅捐稽徵機關102年度綜合所得稅各類所得資料清單等相關資料，核計其收入如下：嚴坤山有所得3筆，計803,438元。配偶廖小卿因照顧患有多重障礙（肢障、失智）原告之母嚴易養，參以社會救助法第5條之3規定，有因照顧特定身心障礙或罹患有特定病症，且不能生活自理之共同生活或受扶養親屬，致不能工作之情形，故未計列基本工資；然其名下計有利息所得1筆，營利所得3筆計35,528元。長女嚴予君有薪資所得1筆，計12,886元。長子嚴予廷有薪資所得1筆，計5,287元。母嚴易養有租賃所得2筆，計30,347元。嚴坤山全戶收入合計為887,486元。依臺中市政府公布102年最低生活費每人每月11,066元之標準計算，11,066元×12個月×5人＝663,960元，併計保險費用55,000元，嚴坤山全戶全年生活費用為718,960元。依處理工作手冊規定，將所得總額887,486元扣除其全年生活費用718,960元後，則嚴坤山全戶之102年全年收支相抵後，尚餘有168,526元，確為正數。
⑵嚴界川102年度全年收支部分：
原告嚴界川係與其配偶俞慧芬、長女嚴晴、次女嚴心汝、長子嚴柏鈞、次子嚴界鈞同戶，依稅捐稽徵機關102年度綜合所得稅各類所得資料清單等相關資料，核計其收入如下：原告嚴界川有薪資所得1筆，競技所得1筆，其他所得2筆，計1,113,750元。配偶俞慧芬無固定職業有工作能力，其收益認定依行政院勞動部102年4月2日勞動2字第1020130620號公告修正發布，並自000年0月0日生效之每月基本工資19,047元計算，至於102年3月31日以前則以每月基本工資18,780元核計，嚴界川配偶俞慧芬102年全年收益合計為227,763元（計算式：18,780×3+19,047×9＝227,763元），加計其名下之營利所得3筆計2,117元，嚴界川配偶俞慧芬102年度全年收入為229,880元（計算式：227,763+2,117）。長女嚴晴及次女嚴心汝分別為82年及85年生，目前仍在學，依社會救助法第5條之3規定，與16歲以上，25歲以下仍在學，致不能工作情形之相符，渠等名下亦無其他所。長子嚴柏鈞及次子嚴界鈞分別為93年及99年生，依社會救助法第5條之3前段規定，均為16歲以下，無工作能力，而渠等名下並無其他所得。依上開說明，嚴界川全戶收入合計為1,343,630元（計算式：113,750元+229,880元）。依臺中市政府公布102年最低生活費每人每月11,066元之標準計算，11,066元×12個月×5人＝663,960元，併計保險費用197,350元，原告嚴界川全戶全年生活費用為994,102元。依處理工作手冊規定，將所得總額1,343,630元扣除其全年生活費用994,102元後，嚴界川全戶之102年全年收支相抵後，尚餘有349,528元，確為正數。
⑶嚴志仲102年度全年收支部分：
嚴志仲係與其配偶何麗如、長子嚴敏軒、長女嚴子甯同戶，依稅捐稽徵機關102年度綜合所得稅各類所得資料清單等相關資料，核計其收入如下：原告嚴志仲有薪資所得2筆，計701,028元。配偶何麗如有薪資所得1筆440,470元，營利所得1筆91元，利息所得1筆2,261元，計442,822元。長子嚴敏軒為00年生，目前仍在學，依社會救助法第5條之3規定，與16歲以上，25歲以下仍在學，致不能工作情形之相符，其名下無其他所得。長女嚴子甯為00年生，依社會救助法第5條之3前段規定，為16歲以下，無工作能力，其名下並無其他所得。依上開說明，嚴志仲全戶收入合計為1,143,850元（計算式：701,028元+442,822元）。
依臺中市政府公布102年最低生活費每人每月11,066元之標準計算，11,066元×12個月×4人＝531,168元，併計保險費用155,579元，是原告嚴志仲全戶全年生活費用為686,747元。依工作手冊審核標準規定，將所得總額1,143,850元扣除其全年生活費用686,747元後，則嚴志仲全戶之102年全年收支相抵後，尚餘有457,103元，確為正數。
⑷綜上所述，被告認定原告之收益大於支出，並無減租條例
第19條第1項第3款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」之情形，洵屬有據。
（四）原告主張參加人無自任耕作無理由：參加人所有之自耕地坐落系爭耕地，依土地建物查詢資料，使用分區及使用地類別分別為特定農業區及農牧用地。參加人自100年起，已在系爭耕地之0.2106公頃採取休耕措施，有被告104年12月31日后區農字第1040024804號函檢附之參加人100年迄今之休耕轉作申報書，及核定清冊影本等資料在卷可查。參加人所申請收回之系爭耕地，與上開參加人已採取休耕措施之耕地，均坐落在系爭耕地上，符合工作手冊所定須少於15公里之距離。又參加人主觀上「為擴大家庭農場經營規模」意圖，可由渠等所出具之「自任耕地」切結書認定為真正。是被告審認參加人係為擴大家庭農場經營規模，合於減租條例第19條第2項規定之要件，准予參加人收回之請求，並無不合。
（五）依司法院釋字第580號解釋與最高法院51年台上2112號民事判例、85年度台上字第423號民事判決、最高行政法院101年度判字第1102號判決之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。易言之，所為出租人之「不能自任耕作」，係指出租人本身無自任耕作之能力，包括其無以人力親自實施耕作之能力，亦無為農業科技化及企業化經營之自行耕作能力或委託代耕之能力而言。本件依參加人於104年11月16日提出之陳述意見書檢附之照片4幀觀之，參加人在與系爭耕地同地號之其他土地上，有委託第三人從事農機翻土，及種植青豆皮之事實，可證參加人縱未以人力親自實施耕作，亦有為農業科技化及企業經營化或委託代耕之能力。況本件參加人均已出具「出租人自任耕作切結書」，又無任何其他反證足以推翻上開切結書之內容，足見參加人並非不能自任耕作，尚難認有何減租條「不能自任耕作」之情事。
（六）依被告104年12月31日后區農字第1040024804號函檢附之參加人100年迄今之休耕轉作申報書及核定清冊影本等資料所示，參加人確有在與系爭耕地同地號之其他土地上，採取休耕措施諸如：種植青豆皮、翻耕等事實。又休耕之農地，須依行政院農業委員會104年「調整耕作制度活化農地計畫」，採取種植綠肥作物或辦理翻耕等生產環境維護措施。旨在至綠肥作物生長至適期耕犁掩埋後，可增加土壤中之有機質含量，改善土壤理化性質及減少施用化學肥料。另翻耕等生產環境維護措施，則可避免農田雜草叢生或荒廢，影響鄰近之農耕環境，有益維護農田生態，使農田維持於可耕狀態，供必要時得隨時恢復生產，以確保糧源及糧食安全。再休耕期間不得再種植綠肥以外之作物，及從事經濟活動或事業之生產，此有被告上開函文在查。是參加人在與系爭耕地同地號之其他土地上，採取休耕措施，除係符合農業發展條例第3條第12款「視為農業使用」之規定，核與最高行政101年度判字第1102號判決意旨所揭櫫：「休耕乃為政府之政策，辦理休耕農田必須種植綠肥作物或辦理翻耕等措施，以維護地力，並非放任土地荒廢不作為；另辦理土地休耕較實際耕作所換得之實際收益更高，更符合經濟效益」等意旨無違。則被告審核參加人所檢附資料及實際狀況後，以原處分核准參加人依減租條例第19條「擴大家庭農場經營規模」之規定，收回系爭耕地，尚無違誤等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、參加人則略以：
（一）被告認定原告無減租條例第19條第1項第3款規定「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」之情形，並無違法之處：
1、依處理工作手冊定明：「二、法令依據：依據耕地三七五減租條例（以下簡稱減租條例）及司法院釋字第128號、第422號、第580號解釋意旨等辦理。」及上開工作手冊有關出、承租人生活費用審核標準之規定，除了按照各區域之不同核計其生活費用外，並明定各項得加計之生活必要之支出費用（即每戶房租支出、醫療及生育費支出、災害損失支出），及應加計勞工保險、全民健康保險之支出費用。顯見處理工作手冊已依司法院釋字第422號解釋意旨，斟酌出、承租人家庭生活所必要增加支出之事項，而定出得加計及應加計之費用支出項目，是處理工作手冊有關出、承租人生活費用審核標準之規定，與司法院釋字第422號解釋意旨無違，行政機關審核出、承租人生活費用時，自應依據處理工作手冊所規定之標準進行審核。
2、被告確依處理工作手冊所規定之審核標準，就原告之收支狀況進行審核，並結算論認原告3人之全戶102年度全年收支相抵後，均為正數，此經被告以行政訴訟答辯書檢附原告之戶籍資料、原告家屬之身心障礙手冊、102年度綜合所得稅各類所得資料清單、102年全年生活費用明細表等資料，陳述明確。
（二）被告認定參加人非不能自任耕作，且係為擴大農場經營規模而收回系爭耕地，亦無違法之處：
1、所謂出租人「不能自任耕作」，係指出租人本身無自任耕作之能力，包括其無以人力親自實施耕作之能力，亦無為農業科技化及企業化經營之自行耕作能力或委託代耕之能力而言。
2、本件參加人已依規定出具「出租人自任耕作切結書」，且無任何其他反證足以推翻上開切結書之內容，足見參加人並非不能自任耕作，自難認參加人有減租條例第19條第1項第1款「不能自任耕作」之情事。出租人年事已高及無實際農作之經驗，並不必然不具備自耕能力，原告前開主張，並無立論基礎。況依最高法院51年台上字第2112號判例及司法院釋字第580號解釋意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。原告主張參加人有「不能自任耕作」之情形，並非事實，亦無證據可憑，自無足採。
3、觀諸訴願卷附參加人104年11月16日參加訴願陳述意見狀所附之照片，及鈞院卷第100頁至第123頁有關參加人辦理休耕之資料，已可見參加人就其自行經營耕作之土地（即與本件系爭耕地同一地號之其他部分土地），配合政府農業政策，從事翻耕、種植綠肥之休耕措施，而委託第三人從事農機翻土，及種植青皮豆（綠肥）之事實，即可證明參加人確實有為農業科技化及企業化經營之自行耕作能力或委託代耕之能力。再參酌訴外人羅濟德（代耕業者）出具之收據影本、參加人巡視代耕作業（灌溉、翻耕、插秧）及秧苗成長狀況所拍攝之照片共8張，更證明參加人確實有為農業科技化及企業化經營之自行耕作能力或委託代耕之能力與事實。
4、依農業發展條例第3條第12款規定，並參照最高行政法院101年判字第1102號判決意旨，被告審核參加人辦理休耕之相關資料及實際狀況，認定參加人前就與系爭耕地相鄰之耕地辦理休耕，並於休耕期間從事翻耕措施及種植綠肥作物，亦屬作農業使用，乃審認參加人符合減租條例第19條「為擴大家庭農場經營規模」收回自耕之規定，均無違法之處。尤其衡諸參加人現所經營之自耕地與欲收回之系爭耕地相鄰，屬同一地號。且參加人於105年已就自耕地進行春耕插秧，一旦收回系爭耕地，自會將上開相鄰之兩部分耕地合併耕作使用，以擴大家庭農場經營之規模，則參加人「為擴大家庭農場經營規模」而收回系爭耕地之目的事實，徵此益明等語。
六、上開事實概要欄所述之事實，有系爭租約（本院卷第42頁及背面）、土地及地籍圖查詢資料（同卷第67頁、訴願卷第134-135頁）、原告104年1月21日續訂租約申請書（同卷第52頁）、參加人104年1月16日收回耕地申請書（同卷第56頁）、被告104年8月5日函（同卷第66頁）、臺中市政府104年9月15日函（訴願卷第132頁）、原處分（本院卷第51頁）、訴願書（訴願卷第229-233頁）、訴願決定書（本院卷第10-20頁）、原告起訴狀（同卷第4-7頁）附卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：被告原處分以參加人合於減租條例第19條第2項規定情形，准由參加人收回系爭耕地自耕，是否合法？另原告請求被告應依其104年1月21日續訂租約申請書之申請，就系爭耕地（0.8482公頃內之0.4211公頃部分）作成准予原告續訂租約之行政處分，是否有理由？茲分別論述如下：
（一）本院按：
1、減租條例第6條規定：「（第1項）本條例施行後，耕地租約應一律以書面為之；租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記。（第2項）前項登記辦法，由內政部、直轄市政府擬訂，報請行政院核定之。」。
2、第19條規定：「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。（第3項）出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人。‧‧‧。」。
3、第20條規定：「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」。
4、次按租約清理要點第1點規定：「耕地租約之清理，除依減租條例、省（市）耕地租約登記辦法外，依本要點行之。」
5、第4點規定：「耕地租約期滿，出租人申請終止租約，而承租人申請繼續承租時，依左列規定處理：．．．（四）出租人無減租條例第19條第1項第1款、第2款情形，而承租人不因出租人收回耕地，失其家庭生活依據，准由出租人收回自耕。」。
6、再按減租條例第19條、第20條規定固經司法院釋字第580號解釋認未違憲。惟依該解釋文記載：「基於個人之人格發展自由，個人得自由決定其生活資源之使用、收益及處分，因而得自由與他人為生活資源之交換，是憲法於第15條保障人民之財產權，於第22條保障人民之契約自由。」準此可知，人民契約自由亦受憲法保障。減租條例第19條、第20條規定出租人於租約期滿時，如不符上開收回自耕要件，而應與原繼續承租之承租人續訂租約，乃對出租人之契約自由及財產權行使為限制，於具體個案仍應有比例原則之適用，以在照顧農民生活情形下，亦兼顧出租人財產權之保障。是減租條例第19條第1項第2款既以出租人所有「收益」而非以出租人所有「財產」，足以維持一家生活者，作為出租人不得收回自耕之條件，則在認定出租人所有收益是否足以維持一家生活者，自係依其「收入」及「財產孳息」為據，而非將出租人所有財產納入考量。
（二）又按內政部為健全租約之管理，保障業佃雙方權益，於103年7月28日以台內地字第1030216040號函發布「處理工作手冊」，依該手冊第6點規定：「辦理程序及作業方法：．．．(二)公告、受理申請及應附文件：．．．2.承租人申請續訂租約者，應檢附下列文件：．．．(3)承租人自任耕作切結書．．．。3.出租人依減租條例第19條第1項規定申請收回自耕者，應檢附下列文件：．．．(3)出租人自任耕作切結書．．．。(三)審查：．．．5.依照下列處理原則及審核標準，．．．直轄市（臺北市除外）、臺灣省各鄉（鎖、市、區）公所應於申請書「核定情形」欄擬具核定結果並加蓋主辦人員、課（科）長、鄉（鎮、市、區）長之職章，整批彙送直轄市、縣（市）政府備查，由直轄市、縣（市）政府於申請書「備查情形」欄簽具備查結果，並逐級蓋章。(1)處理原則：A、出租人申請收回自耕，承租人申請續訂租約之處理：．．．乙、出租人無減租條例第19條第1項第1款、第2款情形，而承租人不因出租人收回耕地而失其家庭生活依據者，准由出租人收回自耕。．．．(2)審核標準：A、減租條例第19條第1項第2款所稱『出租人所有收益足以維持一家生活者』，係謂租約期滿前1年（即民國102年）出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額足以支付出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費支出者而言。又同條項第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1年（即民國102年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。B、出、承租人生活費用審核標準如下：（內政部86年9月5日台內地字第0000000號函）甲、出、承租人之生活費用，以租約期滿前1年（即民國102年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準（內政部88年10月22日台內地字第0000000號）。又核計出、承租人全年生活費支出時，對於出、承租人為增加全年生活費用支出，意圖於其戶內增加核計生活費人口，不得列入計算（內政部86年12月24日台內地字第0000000號函）．．．乙、生活費用之計算標準，準用衛生福利部（原內政部）、．．．臺中市政府、‧‧‧所分別公告之102年度臺灣省、．．．最低生活費，核計其生活費用（按：臺灣省10,244元／月．．．）。丙、審核出、承租人生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支出費用：I、本人及其配偶與同一戶內之直系血親租用房屋有證明者，另得計算其每戶房租支出（內政部89年2月18日台內地字第0000000號）。II、得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計。）III、得加計災害損失支出‧‧‧。丁、勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計（內政部88年12月8日台內地字第0000000號函）。Ｃ、出、承租人收益審核標準如下：（內政部86年9月5日台內地字第0000000號函）甲、出、承租人之收益，以租約期滿前1年（即民國102年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。．．．乙、審核出、承租人收益資料，如無具體之證據可資參考時，可參酌勞動部(原行政院勞工委員會)最近1次公布（按：民國102年）之「職類別薪資調查報告」所列各職類受僱員工平均每人月經常性薪資（附件3），核計其全年所得。出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以勞動部(原行政院勞工委員會)最近1次公布之基本工資新臺幣19,047元／月（註：勞動部(原行政院勞工委員會)102年4月2日勞動2字第1020130620號公告修正發布，並自中華民國000年0月0日生效；至於102年3月31日以前之基本工資為新臺幣18,780元／月）核計基本收入。‧‧‧。丙、審核出、承租人收益時，對於下列兩種收益，如經出、承租人之一方舉證並查明屬實者，亦應併入收益總額核計：I、漏報或匿報之收入，或依所得稅法規定免納所得稅之所得（所得稅法第4條）。II、以動產或不動產借與他人使用未收取租金者，亦應按當時當地一般租金或收益率核定其收益，納入收益總額。丁、出、承租農民與其配偶領取之老年農民福利津貼或其他社會福利津貼，屬於收益性質，應併入收益總額核計（內政部86年10月2日台內地字第0000000號函）。Ｄ、‧‧‧。Ｅ、減租條例第19條第1項第1款出租人能自任耕作之認定，得由申請人自行切結．．．。Ｇ、查核出、承租人收益，必要時得實地訪談，並作成收益訪談筆錄．．．。Ｈ、審核出、承租人收益、支出之各種資料，鄉（鎮、巿、區）公所應彙整填載於『102年全年收支明細表』．．．，計算出收支相減後之數據，俾利審認。該數據如為正數，表示足以維持一家生活；如為負數，表示不足維持一家生活。」核乃內政部為利其下級行政機關為減租條例第19條規定之執行，及依行政程序法第159條第2項第2款規定，所訂立作為認定事實準則之行政規則，其內容已慮及實際存在事實及難以調查事實之認定，於出租人及承租人適用同一標準認定之。其中生活費用之計算標準，除準用中央或地方公告之102年度最低生活費用外，並得加計租用房屋費用、醫藥及生育支出、災害損失支出、勞工保險、全民健康保險等費用，非以固定不變之金額標準推計出、承租人生活費用，且無違司法院釋字第422號解釋。是於未違反減租條例第19條規定之意旨範圍，應得作為認定事實之準據，而為各地方鄉（鎮、市、區）公所受理相關案件時所援用。
（三）再按基於個人之人格發展自由，個人得自由決定其生活資源之使用、收益及處分，因而得自由與他人為生活資源之交換，是憲法於第15條保障人民之財產權，於第22條保障人民之契約自由。惟因個人生活技能強弱有別，可能導致整體社會生活資源分配過度不均，為求資源之合理分配，國家自得於不違反憲法第23條比例原則之範圍內，以法律限制人民締約之自由，進而限制人民之財產權。憲法第143條第4項扶植自耕農之農地使用政策，以及憲法第153條第1項改良農民生活之基本國策，均係為合理分配農業資源而制定。中華民國40年6月7日制定公布之耕地三七五減租條例，旨在秉承上開憲法意旨，為38年已開始實施之三七五減租政策提供法律依據，並確保實施該政策所獲致之初步成果。其藉由限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件，重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源並奠定國家經濟發展方向，立法目的尚屬正當(大法官釋字第580號解釋意旨)。然按耕地三七五減租條例及其相關法律，原係優厚保護耕地承租人之生活依據，對於出租人之所有權權能為有所限制，而經社會經濟環境改變，由農業社會逐漸發展以工商經濟為主，此與當時立法之社會發展實況有所差距，對於農地權利之移轉及整體農業經營產生不利影響，亦常有租佃雙方對立及紛爭之情形。是農業發展條例第20條至第22條於89年1月4日修正，同年月26日公布，28日施行以後已排除了修正後之耕地租賃對「耕地三七五減租條例」之適用，惟修法前之耕地三七五租約卻仍存續有效，其等相關法律所建構之耕地租佃制度，迄今猶存。而三七五減租政策之實施於保護佃農的同時，實亦對土地所有權人之財產造成了限制，於現今社會經濟環境下，應對於承租人及出租人予以適當之權益平衡，符合法定要件及合理能結束三七五租佃關係，符合近年來行政院農業委員會積極推動「小地主大佃農」政策，期以公平租賃方式整合農地，擴大農場經營規模，以活化農村生產，提升農業之國際競爭力。
（四）如前所述，本件原告原為臺中市○里區○○段○○○○○○號土地（面積0.8424公頃，原告承租0.4342甲，本院卷第52頁背面之承租人自任耕作切結書，記載其承租面積為0.4211公頃）之承租人，與參加人訂有系爭耕地租約，租約於103年12月31日期滿，原告於104年1月21日向被告申請續定租約，而出租人則以擴大家庭農場經營規模，且確能自任耕作為由，於104年1月16日申請收回系爭耕地，被告依處理工作手冊審核標準核算原告102年度全年收支後，以原處分准由參加人為擴大家庭農場經營規模，依減租條例第19條第2項、第17條第2項第1款、第2款規定，於補償原告完竣後，辦理終止租約登記。至於參加人為擴大家庭農場經營規模，並檢附其等所有同地號土地（按系爭耕地面積0.8424公頃，原告只有承租其中0.4211公頃，參加人以系爭耕地之其餘土地面積0.4213公頃為「鄰近耕地」，申請收回系爭耕地中原告承租其中0.4211公頃部分）及地籍圖查詢資料、土地所有權狀（訴願卷第134-135、139頁參照），應堪認定。是本件參加人收回系爭耕地，是否會致原告「失其家庭生活依據」？參加人是否「不能自任耕作」？即為本件爭議所在。
（五）承前所述，參加人於104年1月16日提出自任耕作切結書，向被告申請收回系爭耕地，另原告於104年1月21日向被告提出續訂系爭耕地租約之申請。因減租條例第19條第2項規定，於出租人擴大家庭農場收回自耕之情形，不須審酌出租人之收益（即減租條例第19條第1項第2款），經被告依處理工作手冊(2)審核標準僅需核算原告之收益及生活費用，計算如下：
1、原告嚴坤山102年度全年收支部分：嚴坤山係與其配偶廖小卿、長女嚴予君、長子嚴予廷、母嚴易養同戶（本院卷第84頁之戶口名簿參照），依稅捐稽徵機關102年度綜合所得稅各類所得資料清單等相關資料，核計其收入如下：嚴坤山有所得3筆，計803,438元（同卷第85頁之各類所得資料清單參照）。其配偶廖小卿因照顧患有多重障礙（肢障、失智）原告之母嚴易養，參以社會救助法第5條之3規定，有因照顧特定身心障礙或罹患有特定病症，且不能生活自理之共同生活或受扶養親屬，致不能工作之情形，故未計列基本工資（同卷第83頁、第84頁背面之生活費用明細表嚴易養欄，及及身心手冊參照）；然其名下計有利息所得1筆，營利所得3筆計35,528元（同卷第85頁背面之各類所得資料清單參照）。長女嚴予君有薪資所得1筆，計12,886元（同卷第86頁背面之各類所得資料清單參照）。長子嚴予廷有薪資所得1筆，計5,287元（同卷第87頁之各類所得資料清單參照）。母嚴易養有租賃所得2筆，計30,347元（同卷第86頁之各類所得資料清單參照）。嚴坤山全戶收入合計為887,486元。依臺中市政府公布102年最低生活費每人每月11,066元之標準計算，11,066元×12個月×5人＝663,960元，併計保險費用55,000元（同卷第83頁生活費用明細表區公所審核情形欄參照），嚴坤山全戶全年生活費用為718,960元。依處理工作手冊規定，將所得總額887,486元扣除其全年生活費用718,960元後，則嚴坤山全戶之102年全年收支相抵後，尚餘有168,526元（同卷第54頁全年收支明細表參照），確為正數。
2、嚴界川102年度全年收支部分：原告嚴界川係與其配偶俞慧芬、長女嚴晴、次女嚴心汝、長子嚴柏鈞、次子嚴界鈞同戶（本院卷第92頁至第93頁參照），依稅捐稽徵機關102年度綜合所得稅各類所得資料清單等相關資料，核計其收入如下：原告嚴界川有薪資所得1筆，競技所得1筆，其他所得2筆，計1,113,750元（同卷第89頁之各類所得資料清單參照）。配偶俞慧芬（00年0月00日生，當年42歲）無固定職業（同卷第91頁背面之各類所得資料清單參照）有工作能力，其收益認定依行政院勞動部102年4月2日勞動2字第1020130620號公告修正發布，並自000年0月0日生效之每月基本工資19,047元計算，至於102年3月31日以前則以每月基本工資18,780元核計，俞慧芬102年全年收益合計為227,763元（計算式：18,780×3+19,047×9＝227,763元），加計其名下之營利所得3筆計2,117元（同卷第91頁背面之各類所得資料清單參照），俞慧芬102年度全年收入為229,880元（計算式：227,763+2,117＝229,880元）。其長女嚴晴及次女嚴心汝分別為82年及00年生，目前仍在學（同卷第88頁之生活費用表職業欄參照），依社會救助法第5條之3規定，與16歲以上，25歲以下仍在學，致不能工作情形之相符，渠等名下亦無其他所（同卷第89頁背面、第90頁背面之各類所得資料清單參照）。長子嚴柏鈞及次子嚴界鈞分別為93年及99年生，依社會救助法第5條之3前段規定，均為16歲以下，無工作能力，而渠等名下並無其他所得（同卷第91頁第第92頁之各類所得資料清單參照）。依上開說明，嚴界川全戶收入合計為1,343,630元（計算式：113,750元+229,880元＝1,343,630元）。依臺中市政府公布102年最低生活費每人每月11,066元之標準計算，11,066元×12個月×5人＝663,960元，併計保險費用197,350元（同卷第88頁生活費用明細表區公所審核情形欄參照），原告嚴界川全戶全年生活費用為994,102元。依處理工作手冊規定，將所得總額1,343,630元扣除其全年生活費用994,102元後，嚴界川全戶之102年全年收支相抵後，尚餘有349,528元（同卷第5頁背面全年收支明細表參照），確為正數。
3、嚴志仲102年度全年收支部分：⑴按所謂「家」，依民法第1122條規定，係以永久共同生活
為目的而同居之親屬團體；至所謂「戶」，參諸戶籍法第3條：「（第1項）戶籍登記，以戶為單位。（第2項）在一家，或同一處所同一主管人之下共同生活，或經營共同事業者為1戶，以家長或主管人為戶長；單獨生活者，得為一戶並為戶長。（第3項）一人同時不得有兩戶籍。」規定，可知於戶籍法「戶」之意涵與民法所稱之「家」，並非完全相同，即於戶籍登記是否屬同一戶，固得作為認定是否以永久共同生活為目的而同居一「家」之參考，但尚非於戶籍法上之同一戶者即當然屬民法所稱之同一「家」，或非同一戶籍者即當然非屬民法所稱之同一「家」。減租條例第19條第1項第3款規定，以出租人因收回耕地，是否致承租人失其家庭生活依據為要件，故此一要件之是否該當，自應以承租人「一家」，即與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍。就此，處理工作手冊關於「承租人失其家庭生活依據」，以承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親為判斷依據，而未以與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍，與前揭說明尚有未合。因處理工作手冊之規定，為行政規則之性質，是於個案之適用，如有與民法「家」之規定不合之情形，即應不予適用，而依民法關於「家」之規定，予以核實認定（最高行政法院100年度判字第916號、103年度判字第508號、623號判決意旨參照）。
⑵查原告嚴志仲與其配偶何麗如、長子嚴敏軒、長女嚴子甯
雖不同戶籍（本院卷第98-99頁之戶口名簿所載，嚴志仲設籍臺中市○里區○○路○○巷○○號、配偶何麗如設○○區○○路76之1號、長子嚴敏軒及長女嚴子甯設○於○區○○路○○○○○號），但原告嚴志仲以前揭續訂租約申請書（本院卷第52頁）及102年全年生活費用明細表（同卷第94頁），主張其與配偶何麗如、長子嚴敏軒、長女嚴子甯，均屬永久共同生活為目的而同居之親屬，揆諸前揭法律規定及說明，其主張尚屬可採，故應認定其等4人為原告嚴志仲之全家。
⑶依稅捐稽徵機關102年度綜合所得稅各類所得資料清單等
相關資料，核計其收入如下：原告嚴志仲有薪資所得2筆，計701,028元（本院卷第95頁之各類所得資料清單參照）。配偶何麗如有薪資所得1筆440,470元，營利所得1筆91元，利息所得1筆2,261元，計442,822元（同卷第95頁之各類所得資料清單參照）。長子嚴敏軒為00年生，目前仍在學，依社會救助法第5條之3規定，與16歲以上，25歲以下仍在學，致不能工作情形之相符，其名下無其他所得。長女嚴子甯為00年生，依社會救助法第5條之3前段規定，為16歲以下，無工作能力，其名下並無其他所得。依上開說明，嚴志仲全戶收入合計為1,143,850元（計算式：701,028元+442,822元＝1,143,850元）。依臺中市政府公布102年最低生活費每人每月11,066元之標準計算，11,066元×12個月×4人＝531,168元，併計保險費用155,579元（同第94頁之全年生活費用明細表參照），是原告嚴志仲全戶全年生活費用為686,747元。依工作手冊審核標準規定，將所得總額1,143,850元扣除其全年生活費用686,747元後，則嚴志仲全戶之102年全年收支相抵後，尚餘有457,103元（同卷第55頁之全年收支明細表參照，）確為正數。
4、綜上所述，被告認定原告之收益大於支出，並無減租條例第19條第1項第3款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」之情形，依法有據。原告雖主張：原處分及訴願決定，僅憑原告所提102年度綜合所得稅各類所得資料清單，及戶口名簿等資料，互核臺中市政府所公告之102年度最低生活費用（按每人每月11,066元），即遽認原告之收益大於支出，並無減租條例第19第1項第3款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」之情形，顯與司法院釋字第422號解釋意旨相違云云。然查，原處分及訴願決定均認定本件原告生活費用之計算，除適用衛生福利部公告之租約期滿前1年（102年度）最低生活費臺中市每人每月11,066元外，另加計家庭成員所支出之勞保費及健保費，若有房租支出、醫藥及生育費支出、災害損失支出等，亦得加計，經核並無違司法院釋字第422號解釋所闡述不得以固定不變之金額標準，推計承租人之生活費用，而未斟酌承租人家庭生活之具體情形之意旨（最高行政法院105年度判字第320號判決意旨參照）。故原告上開主張，顯有誤解，不足採取。
（六）關於參加人是否「不能自任耕作」部分：
1、按減租條例第19條第1項第1款之規定，為實現憲法第143條第4項扶植自耕農之意旨所必要，惟另依憲法第146條及憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之，業經司法院釋字第580號解釋在案。司法院釋字第581號解釋並認：「『自耕能力證明書之申請及核發注意事項』（以下稱注意事項）係中華民國65年1月26日內政部為執行土地法第30條之規定（89年1月26日刪除）所訂定。79年6月22日修正之注意事項第4點規定，公私法人、未滿16歲或年逾70歲之自然人、專任農耕以外之職業者及在學之學生（夜間部學生不在此限），皆不得申請自耕能力證明書，致影響實質上具有自任耕作能力者收回耕地之權利，對出租人財產權增加法律所無之限制，與憲法第23條法律保留原則以及第15條保障人民財產權之意旨不符，上開注意事項之規定，應不予適用‧‧‧。」等語，足見參加人於102年間分別年屆81歲及77歲之人，但不能以此遽認其等當然已無自任耕作之能力及意願。
2、次按，農業發展條例第3條第15款規定：「委託代耕：指自行經營之家庭農場，僅將其農場生產過程之部分或全部作業，委託他人代為實施者。」亦即出租人或承租人，得委託代耕，且其委託代耕範圍尚可包含全部農場生產作業，只要該農場作業之經營權掌握於出租人或承租人手中，由出租人或承租人決定種植方式、休耕與否、自負農場生產之盈虧（至於受託代耕之人無論農場盈虧，均僅領受約定之報酬），亦難謂其即無自耕能力。是所謂出租人「不能自任耕作」，是指出租人本身無自任耕作之能力，包括其無以人力親自實施耕作之能力，亦無為農業科技及企業化經營之自行耕作能力或委託代耕之能力而言。且減租條例第19條第1項第1款所稱之「自任耕作」，實指「將來對收回土地自耕耕作」之客觀可能性及主觀意願，當然可以切結書為證（參見最高行政法院100年度判字第1663號判決要旨、101年度裁字第955號裁定要旨參照），此於出租人或承租人均可一體適用。
3、查本件參加人許燈華、許澄洲分別為21年12月23日及00年0月00日出生（本院卷第67頁之土地查詢資料參照），惟其等既已出具自任耕作切結書（同卷第56頁背面及第58頁背面參照），並以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回系爭耕地（同卷第56、58頁參照）。再者，參加人於104年11月16日（被告收文日期為同年月17日）提出參加訴願陳述意見狀陳稱：參加人就其所有之「鄰近耕地」（即系爭耕地除出租予原告外之其餘土地面積0.4213公頃），於100年3月12日至5月21日期間，配合政府農業政策，從事翻耕、種植綠肥之休耕措施，而委託第三人從事農機翻土，及種植青皮豆（綠肥）之事實，業據其提出照片4張可稽（訴願卷第112-113、117-118頁參照）。又參加人就系爭土地中之0.2106公頃自100年3月21日起至104年1月16日止，申報休耕等（本院卷第101-114頁之休耕申報書參照），並自100年7月5日起至104年7月13日止，受領計畫輪作、休耕直接給付獎勵金（同卷第115-122頁之清冊及明細表）可稽。另參加人委請訴外人羅濟德（代耕業者）於該土地上從事105年第1期作，並在105年4月1日給付其代耕工資（含灌溉、翻耕及插秧等）新台幣11,314元等情，有該收據及照片附本院卷（第145-149頁）可稽。足見參加人雖年事已高，但其精神狀態正常，尚有決策能力，且能委託第三人代耕，則其決定收回系爭耕地，親自掌握系爭耕地之經營權，揆諸前揭規定及說明，即有自耕能力。是原告徒以參加人年事已高為由，主張參加人無法實際從事系爭耕地之耕作云云，顯有誤解，不足採取。
4、次按處理工作手冊六（二）4.規定：「出租人以『擴大家庭農場經營規模』為由申請收回自耕者，應檢附下列文件：（1）『收回出租耕地申請書』（格式7）1式2份。（2）原租約書正本1份。（3）出租人自任耕作切結書（格式10）1份。（4）自耕地之土地所有權狀影本1份：每一出租人所有之自耕地，皆必須與租約耕地位於同一或鄰近地段內。（5）身分證：．．．。」準此可知，出租人擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，僅須檢附收回出租耕地申請書、原租約書正本、出租人自任耕作切結書、租約耕地同一或鄰近地段內之自耕地土地登記謄本等，尚無須於申請時提出擴大家庭農場經營規模計畫等相類似文件。本件參加人於向被告申請收回系爭耕地自耕時，已依減租條例第19條第2項擴大家庭農場經營規模申請收回系爭耕地，並提出其同地號之其所有之「鄰近耕地」（即系爭耕地除出租予原告外之其餘土地面積0.4213公頃）之所有權狀及土地查詢資料（本院卷第57頁背面及第67頁背面）為證，被告依法審查無訛後，作成原處分，核無不合。另原告主張：參加人於99年間收回原告之堂兄嚴早昆原承租系爭耕地之另一半農地，惟收回後多年均未有耕作，故參加人無自耕能力云云。然查，參加人雖年事已高，但其精神狀態正常，尚有決策能力，且能委託第三人代耕，則其決定收回系爭耕地，親自掌握系爭耕地之經營權，即有自耕能力，已如前述。是原告此項主張，亦有誤解，不足採取。
七、綜上所述，原告主張並無可採。原處分核准參加人收回系爭耕地自耕，而未准原告續訂系爭耕地租約之申請，於法並無不合，訴願決定遞予維持，亦無違誤。原告聲明求為撤銷，並請求被告依其申請，作成准予續租系爭土地之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，且兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、第218條，民事訴訟法第85條第1項前段、第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 7 月 20 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良法 官 詹 日 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 7 月 20 日
書記官 詹 靜 宜