臺中高等行政法院判決
106年度訴更一字第21號106年12月28日辯論終結原 告 陳榮裕輔 佐 人 陳奕璁
賴維寬被 告 國立臺灣大學生物資源暨農學院實驗林管理處代 表 人 蔡明哲訴訟代理人 陳榮昌 律師上列當事人間有關林業事務事件，原告不服教育部中華民國106年4月27日臺教法㈢字第1060046783號訴願決定，提起行政訴訟，前經本院以106年度訴字第197號裁定駁回，原告不服，提起抗告，經最高行政法院以106年度裁字第1847號裁定就原告「請求法院依行政訴訟法第8條規定令被告依原告請求作成『保管竹林台帳』及『竹林保管許可證』可作產權證明文件之證明文件之給付」部分廢棄發回，本院更為判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
本審及發回更審前上訴審之訴訟費用，除確定部分外，由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國105年12月28日以申請變更被告所屬水里營林區17林班54-1保管竹林地（下稱系爭土地）名義，由原告繼續經營，經被告以106年1月11日實管字第1060000287號函同意由原告之父保管系爭土地之持分名義變更為原告，並附發新竹林保管許可證。原告對系爭許可證所載「竹林保管人遵守條約」（下稱保管條約）及被告97年10月2日實管字第0970006307號函（下稱被告97年10月2日函）不服，於106年1月13日向被告陳情撤銷，經被告以106年1月20日實管字第1060000596號函復原告略以：保管條約及被告97年10月2日函均非行政處分，所請歉難同意等語。原告仍不服，提起訴願經遭決定不受理，提起行政訴訟，並聲明：1.撤銷系爭許可證上附載之保管條約；2.請求依行政訴訟法第5條令被告作出撤銷97年10月2日函之行政處分；3.請求依行政訴訟法第8條規定令被告依原告請求作成「保管竹林台帳」及「竹林保管許可證」可作產權證明文件之證明文件之給付。案經本院以106年度訴字第197號裁定駁回，原告不服，提起抗告，經最高行政法院106年度裁字第1847號裁定：「原裁定駁回抗告人在第一審之訴關於第3項聲明部分及該訴訟費用部分均廢棄，應由臺中高等行政法院更為裁判。其餘抗告駁回。駁回部分抗告訴訟費用由抗告人負擔。」故本院本件更審之審理範圍僅就原告起訴關於第3項聲明部分為之，至於原告第1項、第2項聲明部分業已判決確定。
二、原告主張略以：㈠被告前核發予原告父親陳富雄之日據時期「保管竹林台帳」
及竹林保管許可書延續下來之「竹林保管許可證」，依其日據時期位置圖、地號名稱，完全符合內政部還地計畫之產權文件及行政院93年9月3日專案小組會議結論二、㈡「以歸還產權為原則」，此有臺灣大學72年2月3日校農01079號函、行政院農委會林務局第一模範林場（臺大實驗林前身）有關「保管林之由來」、105年5月25日國史館臺灣文獻館台整字第1050001493號行文本自救會總聯絡人函、臺大林管處刊物等可稽，足證保管竹林250年前即已存在，完全符合民法第769條、第770條規定，也證明林主才有許可證，許可證持有者其祖先具有所有權。
㈡系爭土地為保管竹林，日據50年從未登錄為日本國有或東京
帝大所有（因有業主權），迥異於被告轄內東京帝大登錄有案者。被告97年7月9日實管字第000000000號發給原告父親「保管竹林台帳」為日本治台之昭和12年、昭和8年為代表，距臺灣大學申請保管林地所有權第一次登記為85年5月1日（竹山地政事務所）間隔短者54年、長者77年，且從未有爭執。被告將系爭土地保管林登錄為國有「中華民國」、管理人為臺灣大學顯不適法，被告主張合法取得系爭土地應負舉證之責任。被告為兩造對立之絕對利害關係人，內政部竟行文被告詢問「保管竹林台帳」及「竹林保管許可證」可否作為產權證明？且聘請被告之王亞男處長為審查委員卻又拒絕墾農代表列席覆審會議，違反平等原則。內政部還地計畫之「足資證明其確擁有產權文件者（如丈單地契、土地台帳、日據判決或其他證明文件等」為例示（非舉例）且為使用權（非所有權）證明文件。原告父親之「保管竹林台帳」及「竹林保管許可證」，同為使用權證明文件，竟作不同標準處理，又不提出不同處理之理由，違反平等原則等語；並聲明：請求法院依行政訴訟法第8條規定令被告依原告請求作成「保管竹林台帳」及「竹林保管許可證」可作產權證明文件之證明文件之給付。
三、被告則以：㈠按行政訴訟之提起，以官署之行政處分存在為前提。本件原
告請求撤銷系爭許可保管文件係被告同意被告保管系爭土地之證明文件，並非行政處分，無行政處分存在，最高行政法院106年度裁字第1847號裁定可稽，原告所為訴訟請求，即屬欠缺訴之前提要件，而為無理由。
㈡內政部97年3月20日內授中辦地字第09707227661號函（附「
原墾農訴求還我土地實施計畫」）說明略以：「二、…凡墾農提出足資證明其確擁有墾地產權文件者（如丈單、地契、登記濟證、土地台帳、日據時期法院判決確定證明書等），請於公告申請期間內，依後附申請書格式填明擬申請發還之土地資料並備齊相關證明文件，向土地所在地之縣（市）政府提出申請，經該等縣（市）政府及本部依計畫程序審查核定後通知辦理發還等相關事宜。」該實施計畫「貳、處理原則」載明：「一、訴求取得土地所有權者，請墾農提出足資證明其權屬文件（如丈單、地契、登記濟證、土地台帳、日據時期法院判決確定證明書等），並填具土地登記申請書送土地所在地之縣（市）政府，依個案予以初審後，將符合規定者轉呈內政部專案小組複審核定後辦理發還。二、審核結果不合發還者，由農委會、教育部邀請相關部會及專家學者籌組專案小組，在查明不妨礙國土保安之原則下，予以解除林地編定並完成編定用途，由林務局、國立臺灣大學生物資源暨農學院實驗林管理處造具土地清冊（租約及租金底冊等）移交國有財產局接管，依國有財產法相關規定管理…」，另該實施計畫分工表規定：「受理申請墾農提出丈單、地契、登記濟證、土地台帳、日據時期法院判決確定證明書或其他證明文件等，初審為各縣（市）政府，複審為內政部」等情，被告並無審認原告系爭文件得否為原告對系爭土地產權證明之權限。原告請求無公法上訴訟利益，其請求為無理由等語，資為抗辯；並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造爭執之關鍵在於：⑴被告是否具有審查原告父親之「保管竹林台帳」及「竹林保管許可證」得否作為系爭土地之產權證明之權限？⑵原告訴請判令被告依原告請求作成「保管竹林台帳」及「竹林保管許可證」可作產權證明文件之證明文件之給付，是否有理由？
五、本院之判斷：㈠按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之
給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第8條第1項定有明文。由於行政法院並未具有上級行政機關之功能，不得取代行政機關而自行決定，故依行政訴訟法第8條第1項所規定因公法上原因（包括公法上契約）發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，而提起一般給付訴訟，其請求給付者，須以該訴訟可直接行使給付請求權為限。是原告提起一般給付訴訟，如欠缺請求權基礎或不該當其所據請求權基礎之要件，乃其起訴有無理由之問題，而非其起訴不備要件之問題。
㈡次按「行政訴訟法第107條第1項、第2項分別規定：『原告
之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……』『撤銷訴訟及課予義務訴訟，原告於訴狀誤列被告機關者，準用第1項規定。』蓋行政訴訟法第107條第1項各款係屬廣義的訴之利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的『訴之利益』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障，而同條第2項則係法律就特殊情形所作之例外規定。」最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議決議意旨參照。從而，原告提起一般給付之訴，如因誤列被告機關而欠缺當事人適格，為欠缺訴權之存在要件，得以其訴為無理由而判決駁回（最高行政法院106年度裁字第1847號裁定發回意旨參照）。
㈢被告並不具有審查原告父親之「保管竹林台帳」及「竹林保管許可證」得否作為系爭土地之產權證明之權限：
1.經查，關於「保管竹林台帳」及「竹林保管許可證」是否得作為土地產權之證明，依據內政部97年3月20日內授中辦地字第09707227661號函之說明二略以：「二、隨文檢送旨揭實施計畫及本部公告各一份，凡墾農提出足資證明其確擁有墾地產權文件者（如丈單、地契、登記濟證、土地台帳、日據時期法院判決確定證明書等），請於公告申請期間內，依後附申請書格式填明擬申請發還之土地資料並備齊相關證明文件，向土地所在地之縣（市）政府提出申請，經該等縣（市）政府及本部依計畫程序審查核定後通知辦理發還等相關事宜。」，及原墾農民訴求「還我土地」實施計畫及分工表載明：「貳、處理原則：一、訴求取得土地所有權者，請墾農提出足資證明其權屬文件（如丈單、地契、登記濟證、土地台帳、日據時期法院判決確定證明書等），並填具土地登記申請書送土地所在地之縣（市）政府，依個案予以初審後，將符合規定者轉呈內政部專案小組複審核定後辦理發還。
二、審核結果不合發還者，由農委會、教育部邀請相關部會及專家學者籌組專案小組，在查明不妨礙國土保安之原則下，予以解除林地編定並完成編定用途，由林務局國立臺灣大學生物資源暨農學院實驗林管理處造具土地清冊（租約及租金底冊等）移交國有財產局接管，依國有財產法相關規定管理…」、「受理申請墾農提出丈單、地契、登記濟證、土地台帳、日據時期法院判決確定證明書或其他證明文件等，初審為各縣（市）政府，複審為內政部。」等語（本院106年度訴字第197號卷第41至46頁），可知原告之父陳富雄之「保管竹林台帳」及「竹林保管許可證」是否得作為系爭土地之產權證明，核屬土地所在地之南投縣政府及內政部審查認定之權限，被告並無審查認定原告所提供文件（包括「保管竹林台帳」及「竹林保管許可證」）得否作為系爭土地產權證明之權限，原告此部分請求欠缺公法上原因，而有被告不適格之情形。
2.另觀之被告97年10月2日號函文之內容（本院106年度訴字第197號卷第39頁），可知該函文僅係被告基於系爭土地管理機關之地位，應內政部函詢，就南投縣政府及內政部審查原墾農民所請求發還土地時所提供「保管竹林台帳」及「竹林保管許可證」，是否可作產權證明文件，提出通案之說明，並未就原告之個案具體事實為法律要件之涵攝，尚非屬被告對原告所為之行政處分，且被告亦無審查認定原告所提供文件（包括「保管竹林台帳」及「竹林保管許可證」）是否得作為原告對系爭土地產權證明之權限，已如前述。
㈣從而，原告訴請應命被告依原告請求作成「保管竹林台帳」
及「竹林保管許可證」可作產權證明文件之證明文件之給付，為無理由，依前開規定及說明，應以判決駁回之。
㈤又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及舉證，經本院斟酌後，認與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 1 月 11 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官 林 秋 華
法 官 莊 金 昌法 官 陳 文 燦以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 1 月 11 日
書記官 林 昱 妏