臺中高等行政法院判決
106年度訴更一字第3號106年7月12日辯論終結原 告 顏汝玲被 告 臺中市政府代 表 人 林佳龍訴訟代理人 張春秀獨立參加人 顏惠玉
顏貴香顏金釧顏珠勤顏碧珠顏金甲上列當事人間平均地權條例事件，原告不服府中華民國105年3月17日臺中市政府授法訴字第1050006584號訴願決定，提起行政訴訟，經本院105年度訴字第320號裁定駁回，原告不服，訴經最高行政法院106年度裁字第412號裁定廢棄發回，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
本審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件獨立參加人顏惠玉及顏金釧經合法通知（本院卷109、113頁之送達證書），未於言詞辯論期日到場（本院卷124頁之言詞辯論期日報到單），核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰準用民事訴訟法第385條第1項前段，依被告聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要及其證據：臺中市○○區○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地，本院原審卷65頁之土地查詢資料）係於民國3、40年間，由合併升格為直轄市前之原臺中縣政府以耕地租約之方式，放租予保證責任臺中市清水合作農場（原保證責任臺中縣清水合作農場，下稱清水農場），並由清水農場場員即原告之父顏江煙實際耕作使用。嗣系爭土地因變更為住宅區，經原臺中縣政府依平均地權條例第76條、第77條規定，以83年1月6日府地用字第001527號函（本院原審卷58頁）終止租約收回土地，並發放法定補償金予清水農場，再轉發予顏江煙在案（本院原審卷59頁之清水農場辦理臺中縣政府土地收回補償費明細表）。該地經終止租約收回後，並無標售紀錄，現供被告所屬消防局第四大隊清水分隊經管公用廳舍使用。又原臺中縣政府95年11月1日府地權字第0950302861號函（本院原審卷61-62頁）訂定「臺中縣政府徵收土地發放地上物補償費及救濟金等處理原則」（下稱處理原則），雖規定徵收或收回供建築使用之土地為出租耕地時，業已通知終止租約部分，另加發承租人轉業輔導金，惟上開處理原則於臺中縣市合併升格後，因被告未重新訂頒已停止適用，被告依現行法規並無得於市有土地標售時再加發原承租人轉業輔導金之相關規定，則原告既非系爭土地原承租人，且現無轉業輔導金發放相關規定之適用，原告以104年11月18日信函（本院卷49頁，該信函未戴日期，原告係於當日寄出）請求被告給付轉業輔導金新臺幣（下同）1,983,099元，尚乏公法上請求權依據，且被告所屬地政局104年11月27日中市地權二字地0000000000號函（本院原審卷27頁）僅係向抗告人說明系爭土地現況及無法源依據發放轉業輔導金等情，乃單純之事實敘述或理由說明，非屬行政處分，故縱認原告係提起課予義務訴訟，其訴為不合法，應裁定駁回，並因原告請求作成給付轉業輔導金1,983,099元行政處分部分未經核定或確定，不得依行政訴訟法第8條提起給付訴訟，原告雖又主張係依行政訴訟法第8條規定提起本件訴訟云云，其起訴亦屬不備起訴要件，應予駁回等詞，經本院105年度訴字第320號裁定駁回（本院原審卷79-81頁）。原告不服，提起上訴，經最高行政法院106年度裁字第412號裁定廢棄發回（本院卷17-22頁），由本院更為審理。
三、原告主張略以：
（一）本件是依據：
1、原臺中縣政府經營現有土地出售發放轉業輔導金內容。
2、平均地權條例第77條規定。
3、地價款等於轉業輔導金，因此真實合約賠款金額是地價款。
4、依平均地權條例第11條規定，因徵收終止租約，應由土地所有權人以所得之補償地價3分之1補償耕地承租人。
5、原臺中縣政府依合約發放金額證據證明，同段1087地號土地已領有3分之1補償金，足以證明是符合平均地權條例第11條規定，賠款方式都是由原臺中縣政府自訂給承租戶，作為法令依據。
6、依原臺中縣政府84年5月24日84府財產字第127700號公告，系爭土地拍賣之底標價，再依同段1087地號土地拍定金額，計算出金額1,983,099元。
7、依平均地權條例第11條規定，依法撥用，應照價收買，補償承租人，撥用視同出售，請依市價，算出應賠償金額。
8、參考地政事務所之買賣時價登錄，每坪為15.5萬元，再按同段1087地號土地計算公式得以賠償2,622,195元。
9、依土地徵收條例（按應為民法第1138條規定），原所有權人（按應為原承租人）死亡，應由全體繼承人共同繼承。
（二）經查系爭土地補償費迄今仍未補償1,983,099元，顯有應作為而不作為之消極情況，依行政訴訟法第8條規定提起本訴。
（三）系爭土地與同段1087地號土地，是同地主且同時徵收，均已於83年間終止合約，惟該土地之原承租人卻領有轉業輔導金，依據該土地算法，轉業輔導金並非加發或有預算才能領取。又該土地於83年之後才領有轉業輔導金，並非終止合約就無此條件。轉業輔導金和先前領取之補償費，地主只能領取其中1種，並非加發。
（四）依平均地權條例第42條及土地稅法第39條規定，被徵收之土地，免爭其土地徵值稅。系爭土地不但被扣除土地增值稅，又無轉業輔導金，合約顯然對地主有欠公允，爰依行政訴訟法第8條規定提起本件訴訟，並聲明求為判決：被告應給付原告及獨立參加人1,983,099元。
四、獨立參加人未提出書狀，惟其中顏貴香、顏珠勤、顏碧珠及顏金甲於言詞辯論時到場陳稱：系爭土地等同減租條例成立的合作農場，其等父親是向該農場承租土地，系爭土地有公開標售，但未賣出，其等是以84年的底標公文計算出來的本件轉業補助金，且依平均地權條例規定，撥用等同標售，故其等請求被告應給付其等及原告1,983,099元。
五、被告略以：
（一）依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第17條及平均地權條例第76條、第77條第1項規定，系爭土地於83年間確已依規定發放終止租約補償費，處理過程並無違誤。
（二）原臺中縣議會第16屆第2次定期會議員提案：「建請縣府於清水合作農場承租縣有出租耕地收回標售後，繼續發給承租人轉業輔導金，以照顧農民案」並經大會決議通過，及原臺中縣政府95年11月1日府地權字第0950302861號函訂定「臺中縣政府徵收土地發放地上物補償費及救濟金等處理原則」二、處理原則第（二）點規定略以：「．．．業已通知終止租約部分，擬援例以土地標售價款減除預計土地增值稅後餘額3分之1內給予補償，擬請在預算內有特別提示，經議會審議通過範圍內辦理。」均指明轉業輔導金之發放係以收回之原縣有地標售後之標售價款為計算基準。亦即本案系爭土地既未辦理標售，即便於前開預算及函示執行期間，亦無適用發給之餘地。
（三）本件前經原臺中縣政府於83年間終止租約收回土地並發放法定補償金，目前土地供被告所屬消防局做辦公廳舍使用中，並無標售紀錄。另99年間縣、市合併改制為直轄市後，被告所屬地政局既未依法制作業重新訂頒前項原臺中縣政府95年11月1日函訂之行政規則，依法已停止適用，從而被告所屬地政局接管之市有土地（原臺中縣、市有或鄉、鎮、市有）訂有耕地租約部分，如因變更為非耕地終止租約收回土地，均依平均地權條例及減租條例發放相關法定補償費，並無相關規定得於市有土地標脫時再加發原承租人轉業輔導金。
（四）被告所屬地政局104年11月27日中市地權二字第1040046618號函係就陳情事項之事實陳述，非行政處分，應不屬行政訴訟救濟之範疇等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
六、本件事實欄所載事實有前揭證據附卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：原告及獨立參加人請求被告給付其等1,983,099元是否合法？茲論述如下：
（一）本件原告及獨立參加人主張之權源：其等主張系爭土地原承租人為清水農場場員顏江煙，為原告及獨立參加人之父，原臺中縣政府終止租約收回系爭土地，原應發給顏江煙之系爭土地轉業輔導金1,983,099元，其等依平均地權條例第11條及第77條規定及繼承之法律關係（民法第1138條，原告等誤為土地徵收條例），請求被告給付其等該款項，業據其等提出繼承系統表、戶籍資料、清水農場辦理臺中縣政府土地收回補償費明細表及原告106年5月31日書狀（本院卷53、63-85頁）為證。
（二）本件訴訟類型之澄清：
1、按行政訴訟之類型，可分為撤銷訴訟、給付訴訟及確認訴訟三類，其中給付訴訟依其起訴之前應否先經前置訴願程序，及所請求者係行政處分或係行政處分以外之其他給付，又可分為行政訴訟法第5條所定之課予義務訴訟類型及同法第8條規定之一般給付訴訟類型。各該訴訟類型於行政訴訟法均有明定其應備之特別實體判決要件，原告起訴是否具備各種訴訟之特別判決要件，即應就其所行之訴訟類型依行政訴訟法之規定判斷之。次按行政訴訟法第8條所規定之一般公法上給付訴訟，係因人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，請求行政法院判令行政機關履行之訴訟；此與同法第5條第2項規定，請求行政機關作成行政處分或特定內容行政處分之課予義務訴訟類型有別，是此原告之給付請求權，須依行政法院之判決，直接可以實現者，始得提起一般公法上給付訴訟。再按一般給付訴訟與課予義務訴訟之共通點，固皆為實現公法上給付請求權而設，惟就一般給付訴訟之制度功能，係於課予義務訴訟之外復行提供一項有效之訴訟種類，以資解決所有公法上之爭議，而具有「補餘訴訟」之性質，故自邏輯上言，一般給付訴訟與課予義務訴訟於本質上應互為排斥非可兩立之訴訟類型，此即謂公法上之給付請求權事件，依事件性質應提起課予義務訴訟者，恆無提起一般給付訴訟之可能及必要，況「行政法院並未具有上級行政機關之功能，不得取代行政機關而自行決定。故行政訴訟法第8條所規定因公法上原因發生財產上之給付，而提起一般給付之訴，其請求金錢給付者，必須以該訴訟可直接行使給付請求權時為限。如依實體法之規定，尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，則於提起一般給付之訴之前，應先提起課予義務之訴，請求作成該核定之行政處分。準此，得提起一般給付之訴者，應限於請求金額已獲准許可或已保證確定之金錢支付或返還」（最高行政法院90年度判字第2369號、92年度判字第1492號、第1592號及93年度判字第84號判決意旨參照），是行政機關之給付須經一定行政程序，或請求之金額尚須經行政機關依其職權審查核定者，即係請求行政機關作成特定內容之行政處分，原告應先向行政機關請求作成授益行政處分，若行政機關拒絕決定，再就該拒絕之行政處分提起訴願，嗣依行政訴訟法第5條規定，提起課予義務訴訟，請求作成該授益之行政處分。
2、至當事人提起之行政訴訟屬於何種類型，依其訴狀記載起訴之聲明、訴訟標的及其原因事實、事實上及法律上之陳述等內容決之，而行政訴訟各種訴訟種類之選擇與適用，與行政行為之方式及當事人請求法院保護之目的，息息相關，行政法院就當事人主張之原因事實，除其情形不能補正外，應探求當事人真意，闡明其訴訟上關係，選擇正確訴訟類型，進行事實上及法律上適當及完全之辯論，以達到其請求司法保護目的之情形。
3、經查：⑴原告於104年11月18日寄出信函（本院卷49頁）給被告所
屬地政局，內容略以其父顏江煙生前承租耕作之系爭土地，未經合理（法）程序徵收即撥用，而撥用視同出售，被告是否應依據合約，給予其父補償金（即轉業輔導金，本院卷49頁之原告信函）。
⑵經被告所屬地政局上開104年11月27日函認原告申請核發
系爭土地出售後之轉業輔導金依法無據，予以駁回（本院原審卷27頁之該函）。
⑶原告不服，提出訴願，其訴願聲明略以：被告終止租約收
回系爭土地，未完成標售，即撥用給消防局作為辦公廳舍使用，依平均地權條例第11條規定，撥用視同出售，被告除依該條例第77條規定發給補償金外，另應再發放相當於市價之轉業輔導金（訴願卷13頁之訴願書）。經上開105年3月17日訴願決定以上開函文非屬行政處分，而決定不受理（本院原審卷30-31頁）。
⑷原告於105年9月13日向本院提起行政訴訟，其案由欄記載
：「當事人間應作成給付之行政處分，依法提出訴訟」。其訴之聲明記載：「被告應作成給付原告1,983,099元之行政處分」。其事實及理由欄則記載依行政訴訟法第8條規定提起本件訴訟（本院前審卷5頁）。原告並於105年11月3日向本院提出書狀，記載略以被告雖有核發系爭土地之補償金，但扣除土地增值稅，又沒有發放轉業輔導金（本院前審卷69-70頁）。是原告之訴訟類型為何即有不明之情形。
⑸經本院以106年6月3日審理單通知原告陳報本件之訴訟類
型為行政訴訟法第5條之課予義務訴訟，或同法第8條之一般給付訴訟（本院卷101-102頁之該審理單及送達證書）後，原告於106年7月12日本院行言詞辯論時陳述其訴之聲明為：「被告應該給付原告及（獨立）參加人1,983,099元（依行政訴訟法第8條規定請求）」，其與到場獨立參加人均陳明：其等均係依行政訴訟法第8條規定請求被告直接給付系爭款項，而非依同法第5條規定請求被告作成給付該款項之行政處分（課予義務訴訟），亦有該言詞辯論筆錄附本院卷（128頁）可稽。由上可知，本件整個行政爭訟過程中，原告主張之行政訴訟類型雖有疑義，惟經本院闡明後，其等業已說明本件係依行政訴訟法第8條規定提起給付訴訟，故本院自應依給付訴訟相關之法律規定加以審理。
（三）本件原告之訴有無理由部分：
1、按平均地權條例：⑴第11條規定：「（第1項）依法徵收或照價收買之土地為
出租耕地時，除由政府補償承租人為改良土地所支付之費用，及尚未收穫之農作改良物外，並應由土地所有權人，以所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘額之3分之1，補償耕地承租人。（第2項）前項補償承租人之地價，應由主管機關於發放補償或依法提存時，代為扣交。（第3項）公有出租耕地依法撥用時，準用前2項之規定，補償承租人；所需經費，由原管理機關負擔。但為無償撥用者，補償費用，由需地機關負擔。」。
⑵第76條規定：「（第1項）出租耕地經依法編為建築用地
者，出租人為收回自行建築或出售作為建築使用時，得終止租約。（第2項）依前項規定終止租約，實際收回耕地屆滿1年後，不依照使用計畫建築使用者，直轄市或縣（市）政府得照價收買之。」。
⑶第77條規定：「（第1項）耕地出租人依前條規定終止租
約收回耕地時，除應補償承租人為改良土地所支付之費用及尚未收穫之農作改良物外，應就申請終止租約當期之公告土地現值，預計土地增值稅，並按該公告土地現值減除預計土地增值稅後餘額3分之1給予補償。（第2項）前項改良土地所支付之費用，以承租人已依耕地三七五減租條例第13條規定以書面通知出租人者為限。（第3項）公有出租耕地終止租約時，應依照第1項規定補償耕地承租人。」。
2、次按原臺中縣政府95年11月1日府地權字第0950302861號函重新頒布之處理原則規定：「二、處理原則．．．（二）徵收或收回供建築使用之土地為出租耕地時．．．業已通知終止租約部分，擬援例以土地標售價款減除預計土地增值稅後餘額3分之1內給予補償，擬請在預算內有特別提示，經議會審議通過範圍內辦理。」（本院原審卷61-62頁）。
3、再按原臺中縣議會第16屆第2次定期會（95年10月23日至95年12月6日）議員提案：「建請縣府於清水合作農場承租縣有出租耕地收回標售後，繼續發給承租人（農民）轉業輔導金，以照顧農民案」並經大會決議通過（本院原審卷60頁）。
4、由上可知，公有出租耕地依法徵收、照價收買或依法撥用，以及經依法編為建築用地收回自行建築或出售作為建築使用而終止租約時，除應補償承租人為改良土地所支付之費用及尚未收穫之農作改良物外，應就申請終止租約當期之公告土地現值，預計土地增值稅，並按該公告土地現值減除預計土地增值稅後餘額3分之1給予補償，此屬「法定補償義務」。此外，國家考量因上述事由而終止租約收回耕地，為減少執行阻力，另採取發放轉業輔導金之方式，以達到儘早完成收回之行政目的。惟轉業輔導金並非「法定補償」項目，行政機關應斟酌國家財力、資源之有效運用、所欲達成之目的、其他實際狀況及有無必要性，為妥適之決定，享有裁量空間。換言之，原臺中縣政府95年11月1日頒之處理原則，及原臺中縣議會第16屆第2次定期會決議，符合「縣府於清水合作農場承租縣有出租耕地收回標售」之要件，繼續發給承租人（農民）轉業輔導金之規定，乃賦予被告另一種選項，並非因此限縮被告行政作為之形成空間，使其變成一種別無選擇之法定給付。故被告是否發放轉業輔導金，本得綜合考量財力狀況等實際情形後，予以裁量，非遇有上開情形即須發放轉業輔導金。此由上開原臺中縣政府95年11月1日函頒之稱處理原則一、
（二）行政命令、1規定：「內政部77年2月11日台內地字第572840號函示，徵收土地時，於地價補償外，加發獎勵金、轉業輔導金、救濟金等，並非法定補償範圍，應由各需地機關自行斟酌財力狀況及實際情形發給，法令並不禁止。」即可明瞭。
5、查系爭土地係原臺中縣政府以耕地租約之方式，放租予清水農場，並由清水農場場員即原告之父顏江煙實際耕作使用。嗣該土地因變更為住宅區，經原臺中縣政府依平均地權條例第76條、第77條規定，以上開83年1月6日函終止租約收回土地，並發放法定補償金（已減除土地增值稅）予清水農場，再轉發予顏江煙於83年1月7日簽章具領3分之1補償金750,168元在案，除如前述外，並有臺中市政府地000000000000市000000000000000號函（本院原審卷28頁）可稽，應堪認定。
6、嗣原臺中縣政府以84年5月24日84府財產字第127700號公告標售縣有土地，其中系爭土地拍賣底價為19,266,000元，保證金為1,927,000元，惟系爭土地並完成未標售，現供被告所屬消防局第四大隊清水分隊經管公用廳舍使用，並由被告所屬消防局管理，亦有該公告（含附件）及土地查詢資料附本院原審卷（65頁）及本院卷（000-000頁）可證，並為兩造及獨立參加人所不爭執（本院卷130-134頁之言詞辯論筆錄）。故系爭土地並不符合上開「縣府於清水合作農場承租縣有出租耕地收回標售」之要件，則系爭土地承租人顏江煙自無向被告請求發給轉業輔導金1,983,099元之權利。從而，本件原告及獨立參加人亦無從依據繼承之法律關係請求被告給付其等該款項。
7、原告雖主張其等依據平均地權條例第11條、第77條規定及繼承之法律關係可以請求被告給付系爭土地之轉業輔導金云云。惟如前述，上開平均地權條例所規定者，為公有出租耕地依法徵收、照價收買或依法撥用，以及經依法編為建築用地收回自行建築或出售作為建築使用而終止租約時，應給付按該公告土地現值減除預計土地增值稅後餘額3分之1「法定補償義務」之補償金，而不是「非法定補償義務」之轉業輔導金。其轉業輔導金應否發放，應符合上述原臺中縣政府95年11月1日函頒處理原則規定及原臺中縣議會第16屆第2次定期會議員提案之決議，如前所述，本件系爭土地既不符合上開「縣府於清水合作農場承租縣有出租耕地收回標售」之要件，故原告及獨立參加人無從依據繼承之法律關係請求被告給付其等該款項，已甚明確。
8、況給付訴訟得提起一般給付之訴者，應限於請求金額已獲准許可或已保證確定之金錢支付或返還，已如前述。本件原告雖以104年11月18日信函請求被告給付系爭土地之轉業輔導金1,983,099元，惟業經被告所屬地政局上開104年11月27日函予以駁回，且原告及獨立參加人並未提出系爭請求金額已獲得被告准許發放或已保證確定支付；再者，原告雖有提出訴願，但亦經決定不受理；此外，本院亦未有被告准許發放或保證支付系爭轉業輔導金之證據，是本件原告及獨立參加人直接請求被告給付系爭轉業輔導金即屬無據。
七、綜上所述，本件原告及獨立參加人之主張均不足採，被告以104年11月27日函駁回其等請求給付系爭土地之轉業輔導金1,983,099元依法並無違誤。又本件事證已臻明確，且兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、第218條、民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 8 月 2 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良法 官 詹 日 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 8 月 2 日
書記官 詹 靜 宜