臺中高等行政法院判決
106年度訴字第163號106年10月26日辯論終結原 告 沈銘峯被 告 臺中市政府警察局代 表 人 楊源明訴訟代理人 邱昭勳
張芳誌上列當事人間道路交通管理處罰條例事件，原告不服臺中市政府中華民國106年4月19日府授法訴字第1060079138號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠被告代表人於原告起訴後，由陳嘉昌變更為乙○○，業經新代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
㈡按訴之當事人、聲明及訴訟標的，於起訴後，有一個或數個
之追加，為訴之追加，追加之新訴與原起訴即形成訴之合併。又原告起訴主張之法律事實，如係應提起課予義務訴訟，惟其聲明僅為「撤銷原處分及訴願決定」，經法院闡明結果，原告為課予義務訴訟之完足聲明，因未於原訴外另增加新訴，即非屬訴之追加（最高行政法院102年度判字第808號判決意旨參照）。本件原告向被告申請辦理計程車駕駛人執業登記，經被告否准在案，是原告尋求救濟應提起課予義務訴訟。然原告起訴時，其聲明僅請求「訴願決定及原處分均撤銷」，顯有聲明不完足情事，原告於本院闡明後更正聲明為：「一、訴願決定及原處分均撤銷。二、被告應就原告106年2月22日之申請，作成准許辦理計程車駕駛人執業登記之行政處分。三、訴訟費用由被告負擔。」係在補充原聲明之不足，尚非有新訴之提起，揆諸前開說明，尚不生訴之追加問題。
二、事實概要：緣原告於民國106年2月22日至被告機關申請報名參加計程車駕駛人執業登記考試，經被告查得原告曾於91年1月21日違反毒品危害防制條例，並經臺灣臺中地方法院判決有期徒刑7月確定，被告乃依道路交通管理處罰條例（下稱道交條例）第37條第1項規定，以106年2月22日中市警交處計字第Z000000000號處分書（下稱原處分）否准原告辦理計程車駕駛人執業登記，同日交原告收執。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：㈠原告因年少無知好奇而犯下毒品危害防制條例，於91年1月
21日經判決有期徒刑7月，92年6月9日服刑期滿釋放，又經烏日分局多次驗尿皆為陰性，迄今已過15年，確定完全脫離毒品，沒有再犯的可能性，跟正常人一樣。法務部提供之81至91年間各監獄出獄後再犯比率，於出獄後第10年已降至百分之一以下，而原告犯後至今超過15年，再犯比率為零，或經由個別審查之機制或其他方法，已足認其對乘客安全不具特別危險時，即應適時解除其選擇駕駛營業小客車執業之限制。
㈡原告是單親家庭及低收入戶，國中畢業無一技之長，只能作
不穩定的臨時工謀生，近來體力不支想開計程車謀生，卻遭被告否准辦理計程車駕駛人執業登記之處分。道交條例於90年修法限制特定前科者不得開計程車，但93年司法院釋字第584號解釋也主張應適時檢討限制對於乘客安全不具特別危險者解除其選擇駕駛計程車執業之限制，以保障憲法第15條人民有選擇職業的自由。原告業已服刑完畢，現在被告又限制原告駕駛計程車之權利，就是一罪二罰。
㈢現今科技進步，開計程車要加入車隊，都有行車記錄器錄音
、錄影，及衛星定位派遣系統，對計程車之行進路線軌跡，都可調閱監控，無線定點回報車隊，對乘客絕對有安全保障。請准予辦理執業登記，以維憲法保障人民選擇職業的自由及權利等語；並聲明求為判決：⑴撤銷訴願決定及原處分，⑵被告應就原告106年2月22日之申請，作成准許辦理計程車駕駛人執業登記之行政處分。
四、被告則以：㈠按道交條例第37條規定：「（第1項）曾犯故意殺人、搶劫
、搶奪、強盜、恐嚇取財、擄人勒贖或刑法第184條、第185條、第221條至第229條、兒童及少年性交易防制條例第24條至第27條、兒童及少年性剝削防制條例第33條至第37條、槍砲彈藥刀械管制條例、懲治走私條例或毒品危害防制條例之罪，經判決罪刑確定，或曾依檢肅流氓條例裁定應為交付感訓確定者，不得辦理計程車駕駛人執業登記。……（第7項）計程車駕駛人執業資格、執業登記、測驗、執業前、在職講習與講習費用收取、登記證核發及管理等事項之辦法，由內政部會同交通部定之。」計程車駕駛人執業登記管理辦法第1條：「本辦法依道路交通管理處罰條例（以下簡稱本條例）第37條第7項規定訂定之。」第3條：「汽車駕駛人須領有職業駕駛執照，且無本條例第36條第4項或第37條第1項情事者，始得申請辦理執業登記。」第5條：「（第1項）汽車駕駛人申請辦理執業登記，應先參加測驗及執業前講習，並取得合格成績單；其未取得合格成績單者，應重新申請辦理執業登記。……（第3項）測驗與執業前講習及在職講習，得由直轄市、縣（市）警察局自行辦理或委託同一測驗講習區域之其他直轄市、縣（市）警察局，或相關機關（構）、團體辦理。」㈡次按司法院釋字第584號解釋：「人民之工作權為憲法第15
條規定所保障，其內涵包括人民選擇職業之自由。人民之職業與公共福祉有密切關係，故對於從事一定職業應具備之資格或其他要件，於符合憲法第23條規定之限度內，得以法律或法律明確授權之命令加以限制。中華民國88年4月21日修正公布之道路交通管理處罰條例第37條第1項規定：『曾犯故意殺人、搶劫、搶奪、強盜、恐嚇取財、擄人勒贖或刑法第221條至第229條妨害性自主之罪，經判決罪刑確定者，不准辦理營業小客車駕駛人執業登記。』乃基於營業小客車營運及其駕駛人工作之特性，就駕駛人個人應具備之主觀條件，對人民職業選擇自由所為之限制，旨在保障乘客之安全，確保社會之治安，及增進營業小客車之職業信賴，與首開憲法意旨相符，於憲法第23條之規定，尚無牴觸。又營業小客車營運之管理，因各國國情與治安狀況而有不同。相關機關審酌曾犯上述之罪者，其累再犯比率偏高，及其對乘客安全可能之威脅，衡量乘客生命、身體安全等重要公益之維護，與人民選擇職業應具備主觀條件之限制，而就其選擇職業之自由為合理之不同規定，與憲法第七條之平等原則，亦屬無違。惟以限制營業小客車駕駛人選擇職業之自由，作為保障乘客安全、預防犯罪之方法，乃基於現階段營業小客車管理制度所採取之不得已措施，但究屬人民職業選擇自由之限制，自應隨營業小客車管理，犯罪預防制度之發展或其他制度之健全，就其他較小限制替代措施之建立，隨時檢討改進；且若已有方法證明曾犯此等犯罪之人對乘客安全不具特別危險時，即應適時解除其駕駛營業小客車執業之限制，俾於維護公共福祉之範圍內，更能貫徹憲法人民工作權之保障及平等原則之意旨，併此指明。」㈢交通部99年2月10日交路字第0990001439號函釋：「主旨：
有關道路交通管理處罰條例第37條第1項規定適用疑義……說明……四、……且司法院大法官釋字第584號解釋理由書亦認『……客觀上目前並無實現之可能以觀，相關機關選擇上述永久禁止之手段，以維護乘客人身、財產安全，於現階段尚屬合理及符合限制人民職業自由較小手段之要求。』。
五、……在無客觀數據或方法審查下，不宜擅斷其是否『無再犯之危險性』，以免造成社會大眾安全之危害與恐慌。六、綜上，為保障計程車乘客安全，以確保社會治安，現行道路交通管理處罰條例第37條第1項對『曾犯』者之規定，並無但書例外規定，故仍不得辦理計程車駕駛人執業登記。」㈣查原告於106年2月22日向被告申請計程車駕駛人執業登記，
經被告依據內政部警政署刑案資料系統查詢，顯示原告曾於91年1月21日因毒品危害防制條例案，經臺灣臺中地方法院90年度訴字第2891號判決有期徒刑7月確定在案。被告審認原告違反道交條例第37條第1項規定，否准申請，原處分自屬有據。
㈤至原告主張92年服刑完畢迄今已過15年，且再無任何毒性反
應，司法院釋字584號解釋亦主張應適時檢討限制，以符合人民有選擇職業的自由云云。按曾犯毒品危害防制條例之罪，經判刑確定者，不得辦理計程車駕駛人執業登記，為道交條例第37條第1項所明定。本件原告於106年2月22日申請臺中市計程車駕駛人執業登記時，既已存在符合道交條例第37條第1項所規定之情事，自不得辦理計程車駕駛人執業登記。又道交條例第37條規定，係基於營業小客車營運及其駕駛人工作之特性，就駕駛人個人應具備之主觀條件，對人民職業選擇自由所為之限制，旨在保障乘客之安全，確保社會之治安，及增進營業小客車之職業信賴，衡量乘客生命、身體安全及確保社會治安等重要公益之維護，與人民選擇職業應具備主觀條件之限制，而就其職業選擇之自由為合理之不同規定，為司法院釋字第584號解釋在案。又參酌交通部99年2月10日交路字第0990001439號函釋意旨略以，在無客觀數據或方法審查下，不宜擅斷曾犯道交條例第37條第1項規定之罪者，是否「無再犯之危險性」，以免造成社會大眾安全之危害與恐慌，且道交條例第37條第1項並無例外規定，故曾犯該條項所列罪刑經判決確定者，仍不得辦理計程車駕駛人執業登記，故原告主張，尚不足採據。原處分並無違誤等語，資為抗辯；並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點在於：被告以原告曾犯毒品危害防制條例之罪，並經判決罪刑確定為由，否准原告辦理計程車駕駛人執業登記之申請，是否適法？
六、本院之判斷：㈠按道路交通管理處罰條例第37條規定：「（第1項）曾犯故
意殺人、搶劫、搶奪、強盜、恐嚇取財、擄人勒贖或刑法第184條、第185條、第221條至第229條、兒童及少年性交易防制條例第24條至第27條、槍砲彈藥刀械管制條例、懲治走私條例或毒品危害防制條例之罪，經判決罪刑確定，或曾依檢肅流氓條例裁定應為交付感訓確定者，不得辦理計程車駕駛人執業登記。……（第7項）計程車駕駛人執業資格、執業登記、測驗、執業前、在職講習與講習費用收取、登記證核發及管理等事項之辦法，由內政部會同交通部定之。」計程車駕駛人執業登記管理辦法第1條規定：「本辦法依道路交通管理處罰條例（以下簡稱本條例）第37條第7項規定訂定之。」第3條規定：「汽車駕駛人須領有職業駕駛執照，且無本條例第36條第4項或第37條第1項情事者，始得申請辦理執業登記。」第5條規定：「（第1項）汽車駕駛人申請辦理執業登記，應先參加測驗及執業前講習，並取得合格成績單；其未取得合格成績單者，應重新申請辦理執業登記。……（第3項）測驗與執業前講習及在職講習，得由直轄市、縣（市）警察局自行辦理或委託同一測驗講習區域之其他直轄市、縣（市）警察局，或相關機關（構）、團體辦理。」㈡次按司法院釋字第584號解釋：「人民之工作權為憲法第15
條規定所保障，其內涵包括人民選擇職業之自由。人民之職業與公共福祉有密切關係，故對於從事一定職業應具備之資格或其他要件，於符合憲法第23條規定之限度內，得以法律或法律明確授權之命令加以限制。中華民國88年4月21日修正公布之道路交通管理處罰條例第37條第1項規定：『曾犯故意殺人、搶劫、搶奪、強盜、恐嚇取財、擄人勒贖或刑法第221條至第229條妨害性自主之罪，經判決罪刑確定者，不准辦理營業小客車駕駛人執業登記。』乃基於營業小客車營運及其駕駛人工作之特性，就駕駛人個人應具備之主觀條件，對人民職業選擇自由所為之限制，旨在保障乘客之安全，確保社會之治安，及增進營業小客車之職業信賴，與首開憲法意旨相符，於憲法第23條之規定，尚無牴觸。又營業小客車營運之管理，因各國國情與治安狀況而有不同。相關機關審酌曾犯上述之罪者，其累再犯比率偏高，及其對乘客安全可能之威脅，衡量乘客生命、身體安全等重要公益之維護，與人民選擇職業應具備主觀條件之限制，而就其選擇職業之自由為合理之不同規定，與憲法第7條之平等原則，亦屬無違。惟以限制營業小客車駕駛人選擇職業之自由，作為保障乘客安全、預防犯罪之方法，乃基於現階段營業小客車管理制度所採取之不得已措施，但究屬人民職業選擇自由之限制，自應隨營業小客車管理，犯罪預防制度之發展或其他制度之健全，就其他較小限制替代措施之建立，隨時檢討改進；且若已有方法證明曾犯此等犯罪之人對乘客安全不具特別危險時，即應適時解除其駕駛營業小客車執業之限制，俾於維護公共福祉之範圍內，更能貫徹憲法人民工作權之保障及平等原則之意旨，併此指明。」㈢又交通部99年2月10日交路字第0990001439號函釋：「主旨
：有關道路交通管理處罰條例第37條第1項規定適用疑義……說明……四、……且司法院大法官釋字第584號解釋理由書亦認『……客觀上目前並無實現之可能以觀，相關機關選擇上述永久禁止之手段，以維護乘客人身、財產安全，於現階段尚屬合理及符合限制人民職業自由較小手段之要求。』。五、……在無客觀數據或方法審查下，不宜擅斷其是否『無再犯之危險性』，以免造成社會大眾安全之危害與恐慌。
六、綜上，為保障計程車乘客安全，確保社會治安，現行道路交通管理處罰條例第37條第1項對『曾犯』者之規定，並無但書例外規定，故仍不得辦理計程車駕駛人執業登記。」上開函釋乃交通部基於主管權責，就法令執行層面所為之解釋，核與法令之本旨並無違背，並未逾越母法授權，亦未違反法律保留原則，被告自得予以適用。
㈣查原告於106年2月22日向被告申請參加計程車駕駛人執業登
記考試，經被告查詢內政部警政署刑案資料系統查詢，發現原告曾於91年1月21日因違反毒品危害防制條例，業經臺灣臺中地方法院90年度訴字第2891號判決有期徒刑7月確定在案，被告乃以原處分否准其申請，原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，此有原告申請書、內政部警政署刑案資訊系統詳細表、原處分、訴願決定等附卷可稽（見本院卷第17、21-26、73-77頁），且為兩造所不爭執，堪認為真實。
㈤原告雖主張：原告業經判刑並已服刑完畢，不能一罪二罰云
云，惟按行政罰法第26條第1項規定：「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。」第2條規定：「本法所稱其他種類行政罰，指下列裁罰性之不利處分：一、限制或禁止行為之處分：限制或停止營業、吊扣證照、命令停工或停止使用、禁止行駛、禁止出入港口、機場或特定場所、禁止製造、販賣、輸出入、禁止申請或其他限制或禁止為一定行為之處分。……」原告於91年1月21日違反毒品危害防制條例，固經臺灣臺中地方法院判決有期徒刑7月確定在案，然被告依道交條例第37條第1項規定，以原處分否准原告辦理計程車駕駛人執業登記，性質上係屬行政罰法第2條第1款所規定「限制或禁止行為之處分」，並無違反一事二罰之問題。
㈥至原告主張：原告92年6月9日服刑期滿釋放，又經烏日分局
多次驗尿皆為陰性，迄今已過15年，確定完全脫離毒品，沒有再犯的可能性；法務部提供之81至91年間各監獄出獄後再犯比率，於出獄後第10年已降至1％以下，而原告犯後至今超過15年，再犯比率為零，其有工作權，不可終生都禁止駕駛計程車乙節。參照司法院釋字第584號解釋理由書略謂：
「……道路交通管理處罰條例第37條第1項規定，乃基於營業小客車營運及其駕駛人工作之特性，就駕駛人個人應具備之主觀條件，對人民職業選擇自由所為之限制，旨在保障乘客之安全，確保社會之治安，及增進營業小客車之職業信賴，與首開憲法意旨相符，於憲法第23條之規定，尚無牴觸。
惟以限制營業小客車駕駛人選擇職業之自由，作為保障乘客安全、預防犯罪之方法，乃基於現階段營業小客車管理制度所採取之不得已措施……」，足見上開解釋並未宣告道交條例第37條第1項規定違憲，道交條例第37條第1項規定得永久禁止曾犯法條明定罪行之行為人，不得辦理計程車駕駛人執業登記，並無悖於憲法第23條及第7條規定。蓋該道交條例第37條第1項規定固限制符合特定條件之人民不得執行或經營特定工作，惟並未剝奪人民從事其他職業之自由。換言之，人民之工作權及生存權並未因此遭受過度之限制，此乃因為計程車業務與人民之安全息息相關，在特定時空中，人民與計程車駕駛人共同處於密閉空間內，相較於乘客，計程車駕駛顯然更熟稔該密閉空間之環境並握有該車輛行進方式之主導權，乘客身處陌生空間，將人身與財產安全置於計程車駕駛所管領之範圍內，除基於信賴之外，幾無其他可資憑藉之保證，是主管機關對計程車駕駛人執業條件之嚴格管理，乃人民搭乘計程車時願意信賴該駕駛人並將人身安全與財產保障置於該密閉空間之唯一憑藉。立法者於制定本法時，權衡人民工作權、生存權之維護，與人民身體財產安全之保障後，於道交條例第37條第1項明定不得從事計程車駕駛業務之違法行為態樣，乃係在審酌保障乘客安全與人民工作權之維護後所選擇影響人民工作權最低程度之限制，前開規定並未就違法行為態樣，以及違法情節輕重區別限制之程度，而係以其罪質作為限制執業之依據。而道交條例未區別罪行輕重一律剝奪違反上開規定者從事職業駕駛人之資格、對於經過一定期間未再犯罪者亦無再予機會之規定，似嫌過苛，惟此一加諸於行為人或其他類似於行為人之第三人選擇從事職業駕駛人之限制措施，與一般公眾人身財產安全之保障相較，則尚稱允恰，是道交條例之規定經核尚無違反憲法保障人民基本權利之意旨（最高行政法院105年度判字第359號判決意旨參照）。
㈦司法院釋字第584號解釋理由書雖於末段又謂「惟上述營業
小客車駕駛人消極資格之終身限制規定，係基於現階段營業小客車管理制度所採取保障乘客安全之不得已措施，但究屬人民職業選擇自由之限制，自應隨社會治安之改進，犯罪預防制度之發展，駕駛人素質之提昇，營業小客車管理或其他營運制度之健全，就各該犯罪類型與乘客安全確保之直接關連性，消極資格限制範圍之大小，及有無其他侵害職業自由之較小替代措施等，隨時檢討改進……若經由個別審查之機制或其他方法，已足認其對乘客安全不具特別危險時，即應適時解除其選擇駕駛營業小客車執業之限制，俾於維護公共福祉之範圍內，更能貫徹憲法人民工作權之保障及平等原則之意旨。」然該段說明係在教示立法機關有關道交條例第37條第1項之規定尚有不足之處，並指引未來修法方向可朝該條項規定之犯罪類型與乘客安全確保之直接關連性、消極資格限制範圍之大小、有無其他侵害職業自由之較小替代措施等方面再予細緻性區分限制，以期更能保障人民之工作權及平等原則。雖迄今立法機關及主管機關並未針對道交條例第37條第1項「曾犯……之罪，經判決罪刑確定」部分，就所涉犯各法規之罪，屬輕微處罰情形可例外排除，以及如何認定不具特別危險之客觀數據或方法等部分再予修法，則道交條例第37條第1項既經司法院釋字第584號解釋認為合憲，至該規定是否應依該號解釋附帶意旨檢討修正，係屬立法機關之職權，執法之行政機關尚無從置喙。另主管機關亦未訂定個別審查之機制，故被告自無從於法令未授予其裁量權情況下擅以原告所犯之罪顯屬輕微或無再犯之機率，進而裁量本件可排除道交條例第37條第1項規定之適用。故原告上開主張，亦不可採。
㈧綜上所述，原告上述主張並無可採，原處分認事用法，均無
違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，並請求被告應就原告106年2月22日之申請作成准許辦理計程車駕駛人執業登記之行政處分，為無理由，應予駁回㈨本件事證已臻明確，兩造其餘主張及舉證，與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 11 月 9 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官 林 秋 華
法 官 莊 金 昌法 官 陳 文 燦以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 11 月 9 日
書記官 林 昱 妏